郎友興 謝安民 陳文文 宋天楚 何長纓 朱挺豪

提 要：大部制扁平化改革可謂是一波三折，步履艱難，目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)成，甚至出現(xiàn)了“逆扁平化”現(xiàn)象，但諸多努力一直未中斷。通過對中國第一家鎮(zhèn)改市溫州龍港市的大部制扁平化改革的實地調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，改革的進(jìn)展與成就及其所存在的困境，受到宏觀體制、干部認(rèn)知和利益等因素的深刻影響。需要從改革的理想形態(tài)、政府職能差異化設(shè)置、考核的調(diào)整、社會建設(shè)、大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用等五個方面作進(jìn)一步的策略性思考。

作為政府改造的一個手段，大部制改革并非龍港市首先發(fā)起，扁平化也不是龍港市最先施行。其實大部制改革從中央到地方已存在較長時間，但是，改革成效并不是特別明顯，離改革的初衷和廣大人民群體的愿望距離還很遠(yuǎn)。2019年9月，龍港由一個鎮(zhèn)級的“農(nóng)民城”變成了一個縣級市，這本身足以引起媒體和關(guān)注中國改革的人們的興趣與關(guān)心。更何況，龍港的改革被冠之為“大部制、扁平化、低成本、高效率”，成為中國城鎮(zhèn)化改革希望所在。如此一來，再思大部制改革是有價值與意義的。不過，筆者不是純粹討論為什么這個目標(biāo)沒有達(dá)成或者不易達(dá)成，而是通過龍港市改革實踐來討論、分析大部制扁平化改革的進(jìn)展、存在的困難，在此基礎(chǔ)上提出一些旨在幫助、舒緩困難的策略性思考。

一、不易達(dá)成的目標(biāo)：大部制改革的“步履維艱”與“逆扁平化”現(xiàn)象

“大部制”（Super-ministry System）包括兩層意思：一是將職能相似的部委、機(jī)構(gòu)整合起來；二是決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力的分散與分化。中國意義上的“大部制”改革，實質(zhì)上是試圖從職能整合的角度進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡工作。因此，這些改革必然涉及到行政層級的減少，實現(xiàn)如同企業(yè)中的“扁平化管理”（Flat Management）。大部制改革改變了中國政治（政府）改革中的“黨政分開”的理論，此后不再強(qiáng)調(diào)這個改革的邏輯，而是注重行政能力、行政效果的強(qiáng)化。

“大部制”改革從實踐來看，首先出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代后的西方國家，主要是英國的合作政府（Joined-Up Government）、美國的協(xié)同政府（Collaboration Government）、澳大利亞的整體型政府（Whole-of-Government）等。與此同時，西方的公共管理學(xué)者總結(jié)這些經(jīng)驗而提出相關(guān)的理論，即盛行于國內(nèi)學(xué)術(shù)界的所謂新公共管理理論、新公共服務(wù)理論以及多元公共行政觀等理論，又進(jìn)一步影響著西方大部制的改革實踐。事實上，自1980年代以來，中國的多次政府（行政）體制改革都直接或間接地涉及到大部制的問題。從黨的十五大之后，中國共產(chǎn)黨開始了新一輪行政體制改革，有了大部制的建制機(jī)構(gòu)，具體說來就是組建了信息產(chǎn)業(yè)部、國土資源部、勞動與社會保障部等跨功能性的大部委。到2007年黨的十七大及隨后第二年的政府改革，進(jìn)一步明確地部署了大部制的改革。胡錦濤同志在黨的十七大報告中提出：“探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！雹佟妒叽笠詠碇匾墨I(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009年版，第25 頁。這是中國共產(chǎn)黨第一次在重要文件上正式提到“大部制”的概念。在地方實踐層面，以廣東省佛山市順德區(qū)所試行的大部制的制度改革和安徽省銅陵的街道改革所開起的“扁平化管理”最為引人注目。

但是，大部制改革從最初的方案設(shè)定到最后正式文本的產(chǎn)生有著相當(dāng)大的落差，在實際執(zhí)行中也大打折扣?？梢哉f，大部制的改革初衷并沒有得到很大的兌現(xiàn)。在黨的十七屆五中全會所制訂的“十二五規(guī)劃”上依然明確指出中國必須“堅定推進(jìn)大部門制改革”，但直到2013年“兩會”時，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中再次強(qiáng)調(diào)大部制改革，才將2007年黨的十七大的一些改革主張實現(xiàn)了。值得注意的是，佛山市順德區(qū)的改革實踐并非當(dāng)初那樣“激進(jìn)”，安徽省銅陵市的街道改革也不再受人關(guān)注，相反，還出現(xiàn)了一些“逆扁平化”現(xiàn)象。當(dāng)然，這決不是說，大部制改革與“扁平化”治理實踐停止了，事實上，改革依然陸續(xù)進(jìn)行著。例如：就“扁平化”來說，成都市青北江區(qū)紅陽街道順江社區(qū)自2015年開始就進(jìn)行了“扁平化”治理實踐。2018年3月，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》再次強(qiáng)調(diào)，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。當(dāng)時的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是大部制改革的又一次推進(jìn)，改革主要就市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能等方面，按照大部制思維進(jìn)行整合。

二、龍港市改革的努力、面臨的難題及其背后因素

在大部制與“扁平化”改革沉寂甚至出現(xiàn)“逆扁平化”現(xiàn)象之后，2019年9月從鎮(zhèn)改市伊始，龍港市重新拾起這個改革的議題。這個舉動，一方面說明大部制改革依然是黨中央、國務(wù)院改革方案的重要選項，試圖尋找時機(jī)再嘗試，另一方面也表明龍港市改革的擔(dān)當(dāng)。

（一）改革的努力

2019年9月25日，龍港市正式掛牌成為全國首個“鎮(zhèn)改市”。在改革的一年多時間里，龍港市堅持“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革總體要求，排除困難按照大部制的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)重組，較好地實現(xiàn)機(jī)構(gòu)的“大部化”；大力推進(jìn)治理扁平化、全域社區(qū)化、全科網(wǎng)格化等方面的改革，初步形成扁平化的治理形態(tài)。

1.橫向：大部制機(jī)構(gòu)的構(gòu)造

事實上，早在2016年，還是鎮(zhèn)級建制的龍港就已經(jīng)開始進(jìn)行大部制改革，改革主要作為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作而展開。15 個“大部門”正式掛牌成立，改革目標(biāo)是以效果為導(dǎo)向，加強(qiáng)了能力建設(shè)，理清了權(quán)力清單，完善了組織構(gòu)架，實現(xiàn)了“降低成本、嚴(yán)控人員、提高效能”。作為新型城鎮(zhèn)化改革的核心內(nèi)容之一，龍港市進(jìn)行“大部制”改革后，全市共設(shè)15 個黨政機(jī)構(gòu)、1 個群團(tuán)工作部和6 個事業(yè)單位（見表1），無論在黨政機(jī)構(gòu)數(shù)量，還是工作人員方面，都只有同類縣市區(qū)的40%。

表1 龍港市機(jī)構(gòu)設(shè)置一覽表

同龍港的母體蒼南縣（龍港升格為市之前為其一個鎮(zhèn)）相比較，可以看出龍港大部制改革所作出的努力。2018年12月27日，經(jīng)浙江省委、省政府批準(zhǔn)，溫州市委、市政府正式印發(fā)了《蒼南縣機(jī)構(gòu)改革方案》。機(jī)構(gòu)改革后，蒼南縣共設(shè)置了黨政機(jī)構(gòu)37 個，這其中黨委機(jī)構(gòu)11 個（這當(dāng)中紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)1 個，工作機(jī)關(guān)10 個）；政府辦公室和工作部門26 個；市級派出機(jī)構(gòu)1 個，而生態(tài)環(huán)境分局不計機(jī)構(gòu)限額。這里，龍港市變化的或者說“大部制”化了以下這些機(jī)構(gòu)。從黨委工作機(jī)構(gòu)來看，一是龍港市紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)，包括了巡察職責(zé)，而蒼南縣則單獨成立“縣委”巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室；二是龍港市將黨政辦公室整合一起進(jìn)行合署辦公，而蒼南縣依然常規(guī)做法，兩機(jī)構(gòu)分開運(yùn)行；三是龍港市委組織部是個大部，而在蒼南縣，相關(guān)工作則分布于縣委組織部、縣委機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、機(jī)關(guān)工委等；四是龍港市將宣傳與統(tǒng)戰(zhàn)工作合二為一，而蒼南縣依然為兩個工作部門；五是龍港市委政法委將政府工作部門中的信訪與司法包括進(jìn)來。從政府工作機(jī)構(gòu)來看，一是龍港市專門成立了經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，其職能在蒼南縣則分?jǐn)傆诳h發(fā)改局、經(jīng)信局、科技局、商務(wù)局、統(tǒng)計局等；二是龍港市社會事業(yè)局是個真正的大部，這個局包括了蒼南縣教育局、民政局、人力資源和社會保障局、衛(wèi)健局、醫(yī)療保障局、退役軍人事務(wù)局以及文化和廣電旅游體育局部分職能（體育）等局的相關(guān)工作；三是自然資源與規(guī)劃建設(shè)局，若設(shè)于蒼南縣，該局則包括了縣自然資源與規(guī)劃局、溫州市生態(tài)環(huán)境局蒼南分局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、交通局等；四是農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，在蒼南縣，相關(guān)職能散布于縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水利局、海洋與漁業(yè)局等。此外，公安局、應(yīng)急管理局、市場監(jiān)督管理局、綜合行政執(zhí)法局，沒有大的變革，龍港市基本上同蒼南縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能相同。從以上的變化來看，龍港市政府機(jī)構(gòu)大部制化最顯著的地方在于經(jīng)濟(jì)與社會的層面，一是專門成立有別于其他市縣包括名稱有別的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，二是社會事務(wù)方面專門成立有別于其他市縣包括名稱有別的社會事業(yè)局，這兩個局從機(jī)構(gòu)設(shè)置角度來看真正屬于大部制。由此可見，龍港市的大部制改革抓住了政府權(quán)力與職能的核心議題，即經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展。更值得關(guān)注的是，為了實現(xiàn)扁平化管理的目標(biāo)，龍港市專門成立了隸屬于市委工作機(jī)構(gòu)的龍港市委基層治理委員會，主要負(fù)責(zé)村居（社區(qū)）、片區(qū)日常工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等相關(guān)工作。

如果再同改革開放前期如最初的20年機(jī)構(gòu)相比較，那么，龍港市的黨政機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量大大減少，而且從職能設(shè)置上看其歸并性更強(qiáng)，可以說是實現(xiàn)了大部制的目標(biāo)。一個標(biāo)準(zhǔn)縣市的機(jī)構(gòu)設(shè)置通常有近90 個工作部門：縣委工作機(jī)構(gòu)有11 個，①一般縣委工作機(jī)構(gòu)包括：縣委辦、縣紀(jì)委監(jiān)察局、縣委組織部、縣委宣傳部、縣委政法委員會、縣委政研室、縣委臺灣工作辦公室、縣精神文明建設(shè)委員會辦公室、縣國家保密局、縣委統(tǒng)戰(zhàn)部、縣委黨校?？h政府主要工作機(jī)構(gòu)多達(dá)50 多個，②一般縣政府主要工作機(jī)構(gòu)包括：縣人民政府辦公室、縣發(fā)展和改革委員會、縣經(jīng)濟(jì)委員會、縣教育局、縣科學(xué)技術(shù)局、縣民族宗教事務(wù)局、縣公安局、縣監(jiān)察局、縣民政局、縣司法局、縣財政局、縣人事局、縣勞動和社會保障局、縣國土資源局、縣規(guī)劃局、縣建設(shè)局、縣市政管理委員會、縣交通局、縣糧食局、縣商務(wù)局、縣文化局、縣衛(wèi)生局、縣人口與計生委、縣審計局、縣國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、縣地方稅務(wù)局、縣國家稅務(wù)局、縣工商行政管理局、縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、縣環(huán)境保護(hù)局、縣水利局、縣工業(yè)促進(jìn)局、縣農(nóng)業(yè)局、縣廣播電視局、縣新聞出版局、縣文物局、縣體育局、縣統(tǒng)計局、縣物價局、縣食品藥品監(jiān)督管理局、縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、縣人民政府法制辦公室、縣信訪局、縣人民政府研究室、縣人民防空辦公室、縣林業(yè)局、縣信息產(chǎn)業(yè)局、縣老齡委、縣行政服務(wù)中心、縣招商局、縣房產(chǎn)管理局、縣外事僑務(wù)旅游局、縣水產(chǎn)局、縣知識產(chǎn)權(quán)局。此外，縣政府機(jī)構(gòu)還包括縣機(jī)關(guān)行政事務(wù)管理局、縣老干部局、縣機(jī)構(gòu)編制委員會、縣出入境檢驗檢疫局、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、縣政府新聞辦公室（外宣辦）等數(shù)量達(dá)20 多個的其他委辦局。這還不包括縣人大政協(xié)檢察院法院、比照公務(wù)員的人民團(tuán)體、財政列支的縣事業(yè)單位。如果將這些機(jī)構(gòu)算在一起的話，那么一個縣級黨政機(jī)關(guān)共計超過140 個工作機(jī)構(gòu)。

正如開頭就指出的大部制改革并非龍港市首先發(fā)起，這個改革從中央到地方存續(xù)了較長時間，放在行政體制改革歷程來看，40 多年的中國改革就是一場大部制的改革。通過將龍港市同改革開放前期20年的縣級機(jī)構(gòu)狀況和2018年機(jī)構(gòu)改革后蒼南縣的機(jī)構(gòu)狀況進(jìn)行比較，不難看到，龍港市的改革創(chuàng)新在中國大部制改革歷程中的意義。

2.縱向：從1.0 到2.0 版的社區(qū)管理扁平化的構(gòu)建

通過“市管村居、分片服務(wù)”，建立起社區(qū)扁平化管理體制，是龍港新型設(shè)市模式的一項重大改革探索。經(jīng)過改革后一年多的努力，龍港市在社區(qū)管理體制的改革上取得了一些進(jìn)展，初步形成了扁平化的治理形態(tài)，可以稱之為龍港扁平化1.0 版（見圖1）。

圖1 龍港市社區(qū)扁平化管理示意圖

第一，初步形成扁平化體制。改革后，龍港市撤銷73 個行政村，建成102 個新社區(qū)，平穩(wěn)完成全域“村改社區(qū)”，精簡干部隊伍，整合服務(wù)資源，為市直管社區(qū)建立了基礎(chǔ)。為探索建立簡約精干的基層管理組織架構(gòu)，龍港市不設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，以“市管社區(qū)、分片服務(wù)”為原則，設(shè)立模塊化集成服務(wù)的基層治理平臺——片區(qū)，以暫時承接一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作。全市劃分32 個大網(wǎng)格，大網(wǎng)格長由基層治理委員會治理專員擔(dān)任，歸屬9 個片區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)?；鶎又卫砦瘑T會負(fù)責(zé)片區(qū)人員編制及派駐，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)片區(qū)基層治理事務(wù)。按照經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能上移，社會治理服務(wù)職能下沉的原則，構(gòu)建黨建服務(wù)、綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)等5 個工作模塊，承擔(dān)168 項部門延伸到片區(qū)便民服務(wù)事項、112 項政府購買服務(wù)事項和35 項市直管社區(qū)事項。作為無固定編制、無獨立預(yù)算的非獨立法人機(jī)構(gòu)，片區(qū)相對于同行政級別的縣級市下轄街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大幅度精簡了行政編制與財政預(yù)算，減少了行政成本。

第二，部門下沉入格，社區(qū)匹配全科網(wǎng)格。在部門下沉入格方面，優(yōu)化網(wǎng)格設(shè)置，以社區(qū)地域為標(biāo)尺，在102 個新組建社區(qū)與新城的基礎(chǔ)上建立103 個全科網(wǎng)格。積極推動“一支隊伍管執(zhí)法”改革在網(wǎng)格落地，將公安315 名、市監(jiān)32 名、綜合執(zhí)法93 名人員下沉入網(wǎng)。在社區(qū)匹配全科網(wǎng)格方面，由社區(qū)主職干部擔(dān)任全科網(wǎng)格長，把社工和在本社區(qū)居住的優(yōu)秀年輕社區(qū)干部聘為專職網(wǎng)格員，完成了384 名專職網(wǎng)格員聘用，其中295 名由社區(qū)兩委干部擔(dān)任；吸納3229 個黨員代表、居民代表、老人代表、物業(yè)人員、志愿者等擔(dān)任微網(wǎng)格員（樓棟長）。部門下沉執(zhí)法人員與片區(qū)干部、社區(qū)干部組成“三五成群”全科網(wǎng)格團(tuán)隊，負(fù)責(zé)處置全科網(wǎng)格事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，明確網(wǎng)格員任務(wù)事項清單和工作職責(zé)，將黨群事務(wù)類、矛盾糾紛類、治安安全隱患類、民生服務(wù)類、其他中心工作等涉及基層社會治理的事項納入全科網(wǎng)格，建立健全民情民事收集、研判、交辦等分級辦理、聯(lián)動處置機(jī)制，提高服務(wù)群眾社會化、智能化、精細(xì)化水平。

第三，初步構(gòu)建社區(qū)組織體系。首先，完善以黨組織為核心、社區(qū)代表大會、社區(qū)委員會、社務(wù)監(jiān)督委員會為抓手的組織體系。根據(jù)城鄉(xiāng)社區(qū)不同需求，設(shè)置N個需求組織，如：事務(wù)工作站、綜治、市監(jiān)、執(zhí)法、群眾團(tuán)體等，并選齊配強(qiáng)社區(qū)小組長、樓院門棟長。其次，完善以小區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、專業(yè)合作社、駐社單位、社會組織、便民服務(wù)機(jī)構(gòu)等為主的非體制性組織。同時，規(guī)范配置專職社區(qū)工作者。城市社區(qū)居民委員會由5 至9 人組成，農(nóng)村社區(qū)居民委員會由3 至7 人組成，社區(qū)專職工作人員按照社區(qū)總?cè)丝?.5‰配備工作人員，每個社區(qū)不少于10 人。再次，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)居民小組隊伍建設(shè)，設(shè)立社區(qū)小組和樓院門棟小組。最后，組建社區(qū)志愿者隊伍，要求城市社區(qū)志愿者注冊率不低于常住人口的15%，農(nóng)村社區(qū)不低于13%。每個社區(qū)志愿服務(wù)小組不少于5 個。參加志愿服務(wù)的黨員人數(shù)不少于總數(shù)的30%。

第四，搭建便民平臺。首先，推動建設(shè)以片區(qū)為單位的標(biāo)準(zhǔn)化社會服務(wù)綜合體，綜合體設(shè)置黨建、便民、市監(jiān)、執(zhí)法、綜治五個工作模塊，為102 個社區(qū)提供公共服務(wù)。2020年7月，沿江綜合體已正式對外營業(yè)，設(shè)置8 個窗口，公安、社會事業(yè)、市監(jiān)、綜合執(zhí)法局等366 個（其中，線下事項168 項、線上事項198 項）高頻個人和簡單法人事項已可在綜合體受理，已辦理3800 多項民生事項。綜合體還吸納了弘毅社會工作服務(wù)中心、詩刊社等23 支公益或準(zhǔn)公益類組織入駐。龍江、白沙、江山、平等四個片區(qū)綜合體已經(jīng)開始建設(shè)。其次，探索健全社區(qū)購買服務(wù)制度，支持“鄰里家園”項目落地社區(qū)。再次，完善社會組織培育制度，培養(yǎng)社會組織培育承接政府職能和向社區(qū)居民提供服務(wù)的能力。截至2022年，龍港市有社會組織917 家，備案社區(qū)社會組織553 家，登記社會組織364 家，其中能承接公共服務(wù)職能的僅有180 家，社會性公益組織24 家。

為實現(xiàn)更加扁平化和更高的效率，自2021年3月以來，龍港市撤銷9 個片區(qū)，建立26 個社區(qū)聯(lián)合黨委、社區(qū)聯(lián)勤工作站和社區(qū)綜合服務(wù)中心“三位一體”的“新型城市化社區(qū)”，以其協(xié)調(diào)管理102個村改社區(qū)。這可稱為市管社區(qū)的“扁平化”改革2.0 版（見圖2）。

圖2 龍港市管社區(qū)2.0 版

第一，治理架構(gòu)變革。在充分尊重歷史沿革的基礎(chǔ)上，結(jié)合龍港市實際情況，以建成區(qū)3—4 萬名左右常住人口、非建成區(qū)1—2 萬名左右常住人口為服務(wù)半徑，將轄區(qū)劃分為27 個基層治理單元，每個單元建立社區(qū)聯(lián)合黨委、社區(qū)聯(lián)勤工作站、社區(qū)綜合服務(wù)中心“三位一體”的治理架構(gòu)，大網(wǎng)格由原來的32 個，與社區(qū)聯(lián)勤站同步調(diào)整為27 個。這樣，形成自上而下、一貫到底的職責(zé)體系，使服務(wù)更加貼近群眾、響應(yīng)更加及時、處置更加高效，加快推動制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化。

第二，職能整合優(yōu)化?！叭灰惑w”的治理架構(gòu)，是溫州市委為探索建立與龍港“市管社區(qū)”扁平化治理相適應(yīng)的新型社區(qū)治理模式，主要目的是要實現(xiàn)更加高效、直接、徹底的市直管社區(qū)。一是聯(lián)合黨委側(cè)重黨建引領(lǐng)，構(gòu)建以社區(qū)聯(lián)合黨委為統(tǒng)領(lǐng)，以社區(qū)黨組織為主體，區(qū)域內(nèi)企事業(yè)單位、社區(qū)、兩新等黨組織共同參與的區(qū)域黨建聯(lián)盟，組織開展共治共建活動，通過黨建引領(lǐng)放大基層治理效能，做到黨建引領(lǐng)聚合力、聯(lián)盟共建促發(fā)展；二是聯(lián)勤工作站側(cè)重網(wǎng)格治理，是新型“執(zhí)法+駐社”組團(tuán)治理平臺，由基層治理委員會、公安局、市監(jiān)局、執(zhí)法局干部下沉到底，整合社區(qū)干部、專職網(wǎng)格員、專職社會工作者力量，開展“三五成群、就近響應(yīng)”的網(wǎng)格化治理工作，主要承擔(dān)執(zhí)法職能、駐社職能，解決基層“看得見管不到、管得到看不見”的問題；三是綜合服務(wù)中心側(cè)重組團(tuán)服務(wù)，定位為服務(wù)居民的綜合性服務(wù)平臺，將與“甌江紅”黨群服務(wù)中心聯(lián)合打造，主要功能為便民審批、矛盾調(diào)解、居民協(xié)商議事、社會組織駐點服務(wù)等，并根據(jù)居民需求相應(yīng)設(shè)置文化、體育、居家養(yǎng)老、兒童看護(hù)等功能，具備一定的鄰里中心功能。

第三，工作制度突破。2020年，溫州市已形成《關(guān)于建立社區(qū)聯(lián)合黨委運(yùn)行機(jī)制的意見》，通過社區(qū)治理“三位一體”協(xié)同應(yīng)用系統(tǒng)整體提升基層治理效能。主要來說，一是問題協(xié)調(diào)機(jī)制，分別建立“吹哨報到”“日調(diào)度、周協(xié)調(diào)”“市委市政府協(xié)調(diào)”“市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、市直部門單位捆綁”制度和社區(qū)治理“一件事”機(jī)制，分門別類、精準(zhǔn)施策，“點對點”解決社區(qū)在基層治理中碰到的困難和問題；二是事項準(zhǔn)入制度，成立社區(qū)聯(lián)合黨委準(zhǔn)入工作事項審查專班，結(jié)合社區(qū)聯(lián)合黨委工作職責(zé)，梳理第一批工作事項清單（30 項），始終堅持工作事項“凡進(jìn)必審”的原則；三是負(fù)面清單制度，圍繞市直部門“直管社區(qū)”工作場景，聯(lián)合黨委每周上報負(fù)面工作清單，反向倒逼市直部門“直管社區(qū)”工作職責(zé)落實。

第四，關(guān)鍵機(jī)制創(chuàng)新。堅持問題導(dǎo)向，聚焦“五個直接”，出臺《深化“扁平化”基層治理改革“一攬子”機(jī)制》，推動“三位一體”的基層治理新模式高效運(yùn)行，實現(xiàn)扁平化制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。一是社區(qū)直接管理。做實市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、市直部門單位捆綁社區(qū)工作制度，建立市直部門下沉社區(qū)指導(dǎo)業(yè)務(wù)工作機(jī)制，工作指令直接下達(dá)到社區(qū)，形成分工合理、執(zhí)行有力的“扁平高效、條抓塊統(tǒng)”運(yùn)行體系；二是網(wǎng)格直接處置。堅持干部沉到底，下沉人員實行“雙鎖定”，與網(wǎng)格員、專職社工和社區(qū)干部整編入格，形成“三五成群、就近響應(yīng)”的網(wǎng)格運(yùn)行機(jī)制；三是服務(wù)直接落地。將社區(qū)綜合服務(wù)中心打造成為老百姓家門口的服務(wù)站，構(gòu)建“部門干部下沉服務(wù)、社會組織參與服務(wù)、社區(qū)網(wǎng)格對接服務(wù)”的集成服務(wù)新模式，形成“15 分鐘便民服務(wù)圈”；四是信息直接應(yīng)用。以數(shù)字化改革為牽引，差別化推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，將OA、視頻等系統(tǒng)終端向社區(qū)延伸覆蓋，通過社區(qū)治理“三位一體”協(xié)同場景應(yīng)用系統(tǒng)，努力打造數(shù)字化基層治理樣板；五是矛盾直接解決。以快速響應(yīng)、快速解決為目標(biāo)，建立吹哨報到、問題直通車和“一件事”機(jī)制，實現(xiàn)基層問題直接反饋到頂層，提升基層問題響應(yīng)速度和解決力度。

第五，數(shù)字治理運(yùn)行。通過基層治理數(shù)字化體系建設(shè)，完成社區(qū)治理“三位一體”協(xié)同應(yīng)用系統(tǒng)研發(fā)，集成信息采集、指派認(rèn)領(lǐng)、部門聯(lián)動、過程監(jiān)督、專項任務(wù)督辦等功能模塊，整合基層治理四平臺、巡查、12345 熱線110 非警情信息、智慧社區(qū)物聯(lián)感知設(shè)備、智慧村社通、隨手拍等上傳渠道，集成“吹哨報到”“一件事”等應(yīng)用流程，形成社區(qū)問題收集、信息流轉(zhuǎn)、事項辦理、結(jié)果反饋的閉環(huán)運(yùn)行體系，實現(xiàn)“一屏觀天下、一網(wǎng)管全域”。

通過持續(xù)的努力與改革，龍港市扁平化形態(tài)可以為形成更高版本的基層治理模式，為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供可資借鑒的經(jīng)驗。

（二）難題

盡管龍港市積極開展“大部制”，但仍舊面臨行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會管理的壓力。關(guān)于“大部制”改革后的難題，最具挑戰(zhàn)的便是如何將大部制“一對多”劣勢轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嗪弦弧钡膬?yōu)勢，破解“人少事多”的困境，以及如何在機(jī)構(gòu)上同上級對齊，完成各類任務(wù)，并如何應(yīng)對上級政府與部門的諸多考核。事實上，在《關(guān)于提請省級層面協(xié)調(diào)解決龍港改革發(fā)展有關(guān)事項的清單》中，龍港市提出了“協(xié)調(diào)上級部門取消對龍港對應(yīng)機(jī)構(gòu)的掛牌要求”。其對下的難題就是如何有效地管理、有效地提供公共服務(wù)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市后，機(jī)構(gòu)設(shè)置存在部門“大的過大”、部門關(guān)系沒理順等問題。比如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展局包括了發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)、信息化、科技、商務(wù)等12 項職能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局要對應(yīng)溫州市級12 個部門，導(dǎo)致與上級對接不暢、疲于應(yīng)付的情況。這些困難，單靠龍港市一己之力是無法解決的。其實，2003年深圳市的行政體制改革方案中就涉及到地方和省級的相關(guān)部門如何對口銜接的情況，但深圳市當(dāng)初的方案中并沒有提出解決的思路、辦法。后來的順德大部制改革同樣面臨著大部制度改革進(jìn)程中的“府際管理”（Intergovernmental Management）難題。大部制改革之前，順德區(qū)各局級部位只須向?qū)趩挝惶峤粓蟾婕纯桑鎸Ω母锖髷?shù)不清的“條條”及其構(gòu)筑起來的復(fù)雜關(guān)系，反而出現(xiàn)了一個部門需要向上提供多達(dá)十幾份報告的困境。相關(guān)的報道和研究文獻(xiàn)已經(jīng)表明，為了應(yīng)對文稿，順德區(qū)一些局級單位擴(kuò)大秘書科的編制，原先只需2—3 位人手，如今則需9 人之多。①參見錢昊平：《廣東順德推進(jìn)大部制改革調(diào)查:全區(qū)局長減少大半》，《新京報》2011年1月17日。為了簡化順德區(qū)“向上對口”的關(guān)系，廣東省有意弱化作為地級市佛山的權(quán)限，讓省級和順德區(qū)進(jìn)行業(yè)務(wù)銜接。這很有可能成為推動廣東、浙江等地在全國率先進(jìn)行省直管縣改革的動力之一。2008年中央提出大部制改革后，被有關(guān)部門和學(xué)者稱道的浙江省富陽市（現(xiàn)為杭州市富陽區(qū)）實施大部制改革面對同樣困境時，采取“對內(nèi)從新，對上依舊”的辦法，即在職能相似的部門上設(shè)置“虛設(shè)”委員會，來統(tǒng)籌部門內(nèi)部的運(yùn)作，原部門仍究獨立存在，以維系與上級單位的對口銜接。事實上，順德、富陽的做法是一種不得不的妥協(xié)。

關(guān)于“扁平化”管理的難題。部門直管社區(qū)有難度，難以達(dá)到真正的“扁平化”管理效果。從部門層級看，由于人員結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力等原因，目前大部制部門無力“以一擋百”，一個職能科室同時面對102 個社區(qū)，管理幅度過大、效率十分有限。因此，龍港市各部門高度依賴片區(qū)給社區(qū)下達(dá)工作任務(wù)。在龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市后，原有的“縣鄉(xiāng)村”層級關(guān)系被打破，社區(qū)干部無法直接向龍港市級反饋問題。然而，在過渡時期分擔(dān)著政府職能的片區(qū)，在實際運(yùn)作中卻十分困難。一方面，就片區(qū)與社區(qū)的關(guān)系而言，片區(qū)作為非獨立法人，無法承接政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，其次在履行“九大職責(zé)”上，片區(qū)“無權(quán)無勢”，因此在事務(wù)協(xié)調(diào)過程中呈現(xiàn)出“有心無力”的狀態(tài)；另一方面，部門領(lǐng)導(dǎo)和片區(qū)書記職級相同，部門難以有效動員或監(jiān)督片區(qū)工作。因此，盡管成立了專門負(fù)責(zé)村居（社區(qū)）、片區(qū)日常工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等相關(guān)工作的龍港市委基層治理委員會，其作用也十分有限。

（三）難題的背后

難題背后，就宏觀層面而言，主要是條塊體制和壓力型體制所帶來的一系列沖突。簡單來說，中國的政府體制從縱向來看是“條條關(guān)系”的管理模式，但是這個“條條”與同級部門之間橫向的“塊塊關(guān)系”相互交割，而“條塊分割”又造成了“條條”與“塊塊”之間長期的沖突。加上改革開放以來，我國漸漸地形成了壓力型政府的運(yùn)作體制。大部制改革打亂了“條條關(guān)系”，強(qiáng)化了“條塊分割”帶來的沖突，而壓力型體制的運(yùn)作又加劇了這一沖突。龍港市在大部制改革與“扁平化”管理體制的構(gòu)建過程中所面臨著的難題、困境、挑戰(zhàn)，無不與此有著高度的相關(guān)。

具體到龍港市的改革實踐來說，主要有以下四方面因素。

首先，認(rèn)知上的不到位與干部利益的“受損”，造成干部積極性調(diào)動上的困難。一是認(rèn)知的問題。大多數(shù)社區(qū)干部就是原先的村兩委干部，他們對于現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)缺乏必要的認(rèn)識。大多數(shù)市級部門干部都是原先的龍港鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，習(xí)慣于傳統(tǒng)層層下派與考核的工作方式，對于扁平化、市直管社區(qū)沒有認(rèn)知的基礎(chǔ)。二是干部安排沒有空間，造成利益受損。缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道這一層級，導(dǎo)致大量留在片區(qū)工作的中層干部，在現(xiàn)有的干部管理和培養(yǎng)體制下缺乏成長和提拔空間，干部心態(tài)失衡，積極性、主動性、能動性無法激發(fā)，只能應(yīng)付工作。鑒于這一困難，龍港市構(gòu)建了32 個大網(wǎng)格，設(shè)立大網(wǎng)格長，任中層正職。這是個變通、權(quán)宜的辦法。事實上，在《關(guān)于提請省級層面協(xié)調(diào)解決龍港改革發(fā)展有關(guān)事項的清單》中，龍港市提出了幫助指導(dǎo)開展“市管村居、分片服務(wù)”的扁平化治理改革，在基層干部激勵等方面給予支持的四個方面清單：一是支持加強(qiáng)片區(qū)干部考核激勵，打通優(yōu)秀片區(qū)干部晉升渠道；二是承認(rèn)片區(qū)工作經(jīng)驗視同鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗，給予部分事業(yè)干部轉(zhuǎn)為公務(wù)員的途徑；三是明確優(yōu)秀社區(qū)干部可以考錄片區(qū)事業(yè)干部、公務(wù)員乃至副科級片區(qū)專員；四是指導(dǎo)龍港市出臺人事規(guī)范性文件，設(shè)置大網(wǎng)格指導(dǎo)員等崗位，增加中層職數(shù)，消化原龍港鎮(zhèn)未消化的中層干部。

其次，基層治理委員會職能定位的不清晰與名實不一致的問題。龍港市基層治理委員會作為龍港機(jī)構(gòu)改革的特色部門，從“三定”方案來看，明確負(fù)責(zé)片區(qū)基層治理平臺人員的編制歸屬及派駐，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)、基層治理平臺的基層治理事務(wù)。但是，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層治理委員會與部門、片區(qū)三者之間職責(zé)邊界尚未厘清，部分工作還存在推諉扯皮的情況，甚至造成“總鄉(xiāng)鎮(zhèn)”管理層級的刻板印象。原因有三個方面。一是缺乏市領(lǐng)導(dǎo)高層牽頭的基層治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?；挝魅斡墒形Ｎ瘬?dān)任，實際上停留于市委領(lǐng)導(dǎo)分管協(xié)調(diào)的層面。二是社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)趨向虛置狀態(tài)。市社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)于基治委，但很少實際運(yùn)行。三是基治委職責(zé)顯得有些單薄。這不僅影響了基治委對片區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮，而且除承擔(dān)片區(qū)人員編制和財政管理、構(gòu)建基層治理平臺和牽頭綜合建設(shè)體外，基治委無多少事務(wù)可擔(dān)當(dāng)。

第三，片區(qū)權(quán)責(zé)利不匹配，難以發(fā)揮“分片服務(wù)”功能。龍港市現(xiàn)行“市管社區(qū)”管理體制看似初步構(gòu)架扁平化格局，實際上在市級職能部門與社區(qū)之間，還存在9 個片區(qū)、32 個大網(wǎng)格等管理服務(wù)層級，真正實現(xiàn)“市管社區(qū)”還有不少差距。龍港市暫無“社區(qū)建設(shè)”直管部門，社區(qū)建設(shè)主要依靠片區(qū)壓力傳導(dǎo)和監(jiān)督管理，片區(qū)指揮能力有限，權(quán)責(zé)利不相匹配?，F(xiàn)在的社區(qū)主要接受片區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。片區(qū)作為非獨立法人機(jī)構(gòu)，承擔(dān)原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分工作職責(zé)，人員編制和經(jīng)費預(yù)算在龍港市基治委，由于部門下沉人員的人事、待遇不歸片區(qū)管理，片區(qū)調(diào)動的手段偏弱，下沉人員“名沉實未沉”，難以有效調(diào)動片區(qū)內(nèi)工作人員的工作積極性和主動性。

第四，社區(qū)規(guī)模過大，難以真正實現(xiàn)市管理社區(qū)的改革目標(biāo)。管理學(xué)的原理很清楚地表明管理的效能同管理的幅度有相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)?！俺锋?zhèn)設(shè)市”后，原有“縣鄉(xiāng)村”層級關(guān)系被打破，龍港市大部制改革后的部門無力“以一擋百”，一個職能科室同時面對102 個社區(qū)，存在管理幅度過大、管理效率偏低的問題。社區(qū)干部無法直接向龍港市級反饋問題，因此龍港市各部門高度依賴片區(qū)給社區(qū)下達(dá)工作任務(wù)。同時，龍港市級部門領(lǐng)導(dǎo)和片區(qū)書記職級相同，社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)效率不高。然而，解決這個困難的好時機(jī)已經(jīng)失去了一次，即2019年村社調(diào)整，2019年的調(diào)整幅度不夠大，只將原有186 個村社調(diào)整為102 個社區(qū)。但就當(dāng)時而言，規(guī)模調(diào)整大局已定，換屆選舉也剛剛完成，不宜再進(jìn)行調(diào)整，否則可能會出現(xiàn)不穩(wěn)定的局面。龍港市進(jìn)一步的改革需要面對并解決這個困難。加上社區(qū)行政化傾向明顯。社區(qū)大多負(fù)責(zé)經(jīng)由片區(qū)下達(dá)的政府部門工作，少有提供社區(qū)的自治服務(wù)。現(xiàn)有社區(qū)辦公服務(wù)場所也以社區(qū)干部辦公室為主，鮮有能為群眾提供活動的場地。

三、再思：一些策略性的思考

龍港市的改革實踐讓我們再次有機(jī)會重新思考大部制改革。例如：什么是大部制的“大”？是量的“大”還是包括別的更多的內(nèi)容？是否越“大”越好？如果只一味地追求數(shù)量的大，那么，是否會存在著大部制改革后機(jī)構(gòu)過大的問題？大部制改革后的“大”是否變成了另一種類型的“大”，即領(lǐng)導(dǎo)多、人員多、事情多而背離了大部制改革的初衷？調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市后，機(jī)構(gòu)設(shè)置存在部門“大的過大”、部門關(guān)系沒理順等問題。龍港市改革過程中所面臨的難題及難題如何解決，可以從不同維度、不同層面加以思考。

（一）思考改革的理想形態(tài)

縣級同省市甚至中央同步進(jìn)行大部制改革，這應(yīng)該屬于理想形態(tài)的思考。同步性的理由是清楚的，因為大部制改革必然會涉及縱向的“條條關(guān)系”，并由此造成條塊間的沖突。因此，上級政府乃至中央都應(yīng)該采取相對應(yīng)的大部制改革，只有這樣才能使失衡的條條與矛盾沖突的條塊恢復(fù)常態(tài)運(yùn)行機(jī)制。但是，這很難做到，因為出于政治風(fēng)險等考量，中央無法在各層級都推動步調(diào)一致的改革，所以說屬于理想形態(tài)。這完全可以理解的。重要的是上級政府要允許并支持下級做出變革甚至較為大膽而激進(jìn)的改革。這不是個“應(yīng)當(dāng)不應(yīng)當(dāng)”的問題，鼓勵地方創(chuàng)新與改革是一個經(jīng)驗事實，是中國改革開放40 多年發(fā)展的重要經(jīng)驗。更何況，中國的改革包括大部制改革，也并非一定要上下同步進(jìn)行方能順利與成功，40 多年的改革開放歷程同樣也已經(jīng)說明了這一點。這個歷程的另一個方面就是中國的改革常常是自下而上并且通過下面的改革推動、催化以致于倒逼上級、更高層級的改革，從而使“條條關(guān)系”得到調(diào)整，形成新的“條塊關(guān)系”。所以說，中國的政府（行政）改革實踐，為世界的“府際關(guān)系”“府際管理”提供了相當(dāng)有趣（上級鼓勵下級“造反”、革上級自己的“命”）而有價值的經(jīng)驗。

（二）實施政府職能的分殊化

職責(zé)同構(gòu)，職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一和一致，這是問題所在。長期以來，我國政府結(jié)構(gòu)采取“職責(zé)同構(gòu)”的原則，其表現(xiàn)為在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上的“上下對口”和職能規(guī)定上的“上下統(tǒng)一”，即省、市、縣政府結(jié)構(gòu)完全對應(yīng)的，職能性質(zhì)上沒差別，有差別的也只有上下級的級別差異。大部制改革尤其地方政府的大部制所面臨著困難，均同這種上下同構(gòu)的體制無不關(guān)聯(lián)。省、市與縣所面臨的情境、問題不同，因此，所要承擔(dān)的角色也應(yīng)該有所差異。從角色和功能角度上分析，縣級政府直接面對著基層社會，要承擔(dān)社會治理和公共服務(wù)的職責(zé)，而省、市更多地扮演區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)籌的角色，因而，上下級之間理應(yīng)建立不同的權(quán)力關(guān)系，尤其不應(yīng)該“上下同構(gòu)”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)對于中央和地方的差異性職責(zé)作了區(qū)分，盡管并非直接用差異性或者上下不同構(gòu)的表述——“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”①《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年版，第521 頁。，這應(yīng)該是黨的歷史上第一次作出的區(qū)分。其實，不僅中央與地方職責(zé)有差異性的區(qū)分，地方各層級間也應(yīng)該實施差異性的原則，打破“上下同構(gòu)”的體制安排。如果同上面提到的上下級同步改革的理想形態(tài)相比較，解決“上下同構(gòu)”的體制更具有挑戰(zhàn)性，且更具根本性，因而對于推行地方尤其縣級政府的大部制改革更有實質(zhì)性的意義。因此，可以考慮上下級政府職能的非對稱性設(shè)置與運(yùn)行，也說是政府層級職能可以采取分殊化的策略。這個分殊化策略簡單來說就是上下級政府在職能上進(jìn)行有限度的脫鉤，實行差異性的職責(zé)設(shè)置。

（三）建設(shè)一個成熟的社會

龍港市“大部制、扁平化”改革著眼于“低成本、高效率”的行政運(yùn)行體制，試圖把部分政府職能轉(zhuǎn)移給符合條件、具備能力的社會組織來承接，通過政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)改革破解“事多人少”的困境。這就是說，大部制改革需要推動一批政府職能向社會轉(zhuǎn)移，但是問題在于政府職能如何向社會轉(zhuǎn)移？轉(zhuǎn)移得了嗎？能否培育和發(fā)展出一個成熟的基層社會，決定著大部制改革的長期功效。因為社會的自治、社會本身的成熟程度及其與政府合作共治的能力高低，是決定政府職能能否向外轉(zhuǎn)移的社會基礎(chǔ)。這個社會基礎(chǔ)維系需要兩個方面：一是社會組織，二是自治體系。

要發(fā)揮社會組織并且做大做強(qiáng)社會組織，只有有了足夠量并且能力強(qiáng)的社會組織，才能承接得了大部制改革后政府所轉(zhuǎn)移出來的職能。目前來看，盡管龍港市已經(jīng)構(gòu)建了一個較為理想的大部制的機(jī)構(gòu)，但是在實際運(yùn)行過程中困難不少，并且如果考慮到現(xiàn)有基礎(chǔ)上未來龍港市大部制改革深化的困難，那么社會組織的相對發(fā)育和相應(yīng)改革的不配套是一大問題，能夠承接服務(wù)的社會組織數(shù)量少。據(jù)調(diào)查，龍港市政府認(rèn)為能承接公共服務(wù)職能的有180 家，因此社區(qū)要承擔(dān)的公共服務(wù)壓力較大。例如：龍港市盡管積極探索多元化公共服務(wù)供給模式，于2020年7月發(fā)布了特殊的“招賢榜”，首批154 項政府職能向社會轉(zhuǎn)移，覆蓋商貿(mào)、規(guī)劃、交通運(yùn)輸、民政、文體等眾多領(lǐng)域，實現(xiàn)“可轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”，并且指出承接主體打破屬地化限制，全國范圍內(nèi)社會組織皆可“接單”?？墒牵?020年底，只有27 項重點職能算是順利轉(zhuǎn)移了。建立一個能夠承接政府職能轉(zhuǎn)移的成熟社會，更主要的是為了社會建設(shè)，龍港市需要在兩個方面下功夫，并且是長期的工作。第一，政府要加大對社會組織的扶持和培育力度，制定出臺推動龍港市社會組織培育發(fā)展的扶持政策，同時健全社區(qū)群團(tuán)組織，發(fā)展社區(qū)社會組織、志愿者組織、社工組織，形成上下貫通、左右聯(lián)動的社區(qū)組織體系新格局。尤其，當(dāng)務(wù)之急的是深化行業(yè)商協(xié)會改革，創(chuàng)新行業(yè)商協(xié)會服務(wù)發(fā)展模式，以培育壯大社會組織力量，承接政府轉(zhuǎn)移職能和參與購買服務(wù)、參與市域治理等。第二，建立平等有序的自治體系。龍港市有102 個社區(qū)，其自治主體的獨立性普遍偏弱。社區(qū)工作人員主要忙于全科網(wǎng)格的工作任務(wù)，治理類社會組織和社工數(shù)量和力量都很不夠，也較缺乏自治服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。為此，一是以現(xiàn)有社區(qū)為單位，建立健全社區(qū)自治體系、實行“五個民主”為核心、實現(xiàn)“四個自我”為途徑，保障社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步健康發(fā)展。二是完善城鄉(xiāng)社區(qū)民主選舉制度，完善民主議事決策監(jiān)督管理制度，完善民主協(xié)商制度，完善居務(wù)公開從結(jié)果公開和全過程公開轉(zhuǎn)變制度，推進(jìn)新型現(xiàn)代化社區(qū)自治機(jī)制，切實保障和維護(hù)居民群眾廣泛參與民主自治。

（四）超越考核制

層層考核，中央考核省、省考核市、市考核縣、縣考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，上級對下級的考核疊加上部門的考核，加上各種各樣的檢查與評比，成為中國政府尤其上級監(jiān)督下級的常規(guī)性手段，而各級考核內(nèi)容、指標(biāo)包括中央的都不少，出現(xiàn)層層加碼現(xiàn)象也屬常見。各種考核與評比不斷，造成考不勝考、評不勝評的情況，因此要求減少考核制度甚至取消考核的呼聲一直存在。考核制度并不是新的問題，只是大部制改革后，下級如何應(yīng)對上級的考核，尤其上級部門如何找對應(yīng)的下級部門進(jìn)行考核變得模糊不清，因此考核變得困難起來。說到底，考核制度的實質(zhì)及其諸種考核內(nèi)容、指標(biāo)，依然是條塊加壓力型體制問題所必然帶出的結(jié)果，這樣說來，要取消考核制顯然不現(xiàn)實且短期是不可能的。鑒于這樣的情形，必須要超越考核制。這里的超越當(dāng)然不是取消或不要執(zhí)行考核制度，而是從兩個方面進(jìn)行改進(jìn)。一是轉(zhuǎn)變中央、上級管控地方、下級的理念。改變光依賴考核的方式，多多利用法律、法規(guī)等手段，強(qiáng)化社會、民眾對于地方執(zhí)政的滿意度在考核中的分量，更多地讓人民群眾說話。二是減少考核的指標(biāo)，并且更重要的是由政績?yōu)楹诵牡目己耍D(zhuǎn)向以人民為中心的考核體系轉(zhuǎn)變。為了支持龍港市的大部制改革，浙江省提出免除對龍港市進(jìn)行考核，這并不意味著浙江省對溫州市不考核。也就是說考核指標(biāo)不因龍港市這樣的改革而對溫州市有所減少，只是溫州市不再對龍港市進(jìn)行考核，這意味著溫州市域內(nèi)需要自己消化掉省里的考核指標(biāo)。事實上，在《關(guān)于提請省級層面協(xié)調(diào)解決龍港改革發(fā)展有關(guān)事項的清單》中，龍港市提出了在考核方面更加突出重點，聚焦重大改革、高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)考核，壓減非重點或不切合龍港市實際的考核內(nèi)容，取消省市條線對龍港市的具體考核；甚至明確要求三至五年內(nèi)取消對龍港市的考核，只統(tǒng)計不排名。

（五）利用網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，建立高效智慧治理體系

大部制、扁平化改革的一個核心性的議題，就是服務(wù)職能下沉，管理職能提升的問題，但難題在于如何做到管理更高效、服務(wù)更精準(zhǔn)。解決此難題一個辦法，是借助數(shù)字化技術(shù)手段提升管理效能。2007年，深圳改革不算失敗，但改革的目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)成的一個原因，就在于當(dāng)初沒有通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)加以解決。龍港市是“大部制+扁平化+整體智治”縣域集成改革的省級試點。龍港市在智力治方面已經(jīng)有了相當(dāng)基礎(chǔ)，其已實現(xiàn)了全域5G 網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，有了一個較強(qiáng)并有系統(tǒng)整合的支撐平臺。

結(jié)語

龍港市的改革應(yīng)該說進(jìn)展（成就）與挑戰(zhàn)并行著。那么，到底大部制改革是否屬于中國政府改革中值得長期努力的一項重點內(nèi)容？政府尤其基層的管理是否能夠?qū)崿F(xiàn)像公司、企業(yè)那樣的扁平化管理？從學(xué)理的角度來看，這個改革觸及到公共管理的一個經(jīng)典爭辯：政府部門的專業(yè)效能與職能的統(tǒng)合，究竟孰輕孰重？該問題背后所呈現(xiàn)的是中國政府層級職能的界定與分際問題。這個改革當(dāng)然存在著不少困難與挑戰(zhàn)，也存在一些不足與局限。但是，通過龍港市的個案，應(yīng)該做一個更為務(wù)實的思考與厘清，哪些部門甚至在政府各層級中哪個層級比較適合推動大部制改革，要思考在已有體制約束條件下，從哪些方面著手進(jìn)行為“大部制扁平化”改革提供一個更為友好的環(huán)境。

大部制改革包括扁平化管理，顯然打破了用黨政分開、黨政合一、黨政混合的思維框架，去認(rèn)識中國的政府體制改革甚至政治體制改革的問題。從龍港市的改革實踐來看，它既堅持黨政分開，又存在分中有合、合中含分的情況，已經(jīng)超越了簡單的黨政關(guān)系的思考。不難看出，龍港市大部制、扁平化改革的核心，是要解決體制所存在的弊端、頑疾，從而推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提升基層社會治理水平。由此可以推論說，龍港市級的領(lǐng)導(dǎo)毋須思考黨政關(guān)系、府際關(guān)系、政府職能層級的分殊等深層次的問題，毋須考慮大部制改革是否挑戰(zhàn)著現(xiàn)行的體制，即便有思考也是思考這些問題給龍港市帶來的困境，如何得到上級幫助以解決之。但是，更高層級的改革者需要深入思考并努力解決之。