簡(jiǎn)亮 吳雪陽 朱怡

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善，市政工程規(guī)模及數(shù)量大幅增長(zhǎng)。其中多數(shù)項(xiàng)目采用PPP模式，通過公共部門與私人部門的合作，有利于發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，通過最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。但在市政工程PPP項(xiàng)目中，其存在一定的投資風(fēng)險(xiǎn)，影響項(xiàng)目整體建設(shè)實(shí)效。為此，本文主要結(jié)合實(shí)際的市政工程案例，分析在PPP項(xiàng)目模式下的投資風(fēng)險(xiǎn)管理過程，并提出有效的管理策略，以期提高工程投資效益，為相關(guān)工程風(fēng)險(xiǎn)控制提供借鑒和參考。

PPP項(xiàng)目是指政府部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的合作，具有參與方多、利益涉及廣、投資金額大等特點(diǎn)。在實(shí)踐過程中，基于政府與社會(huì)資本之間的平等合作，能夠減輕在公共建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的政府融資壓力，并發(fā)揮私營(yíng)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。目前階段，PPP項(xiàng)目在市政工程領(lǐng)域得到較為廣泛的應(yīng)用，有利于打造高質(zhì)量的精品項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)政府部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的效益雙贏。不過在市政工程PPP項(xiàng)目中，受到經(jīng)濟(jì)、政策、市場(chǎng)、誠(chéng)信等因素的影響，仍存在較大的投資風(fēng)險(xiǎn)隱患，為此投資方應(yīng)當(dāng)注重強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，保障工程項(xiàng)目健康、有序推進(jìn)。

一、案例概況

本次案例工程選擇岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理工程（二期）PPP項(xiàng)目，岳陽是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶首批四個(gè)重要節(jié)點(diǎn)城市之一，岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理 PPP 項(xiàng)目為長(zhǎng)江大保護(hù)先行先試項(xiàng)目，是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線水環(huán)境治理的重點(diǎn)項(xiàng)目。二期工程主要是針對(duì)岳陽市中心城區(qū)水環(huán)境的重點(diǎn)問題及重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行實(shí)施，并從系統(tǒng)性角度出發(fā)補(bǔ)充完善一期工程，提升污水收集和處理能力,本工程含存量資產(chǎn)4項(xiàng)，新建項(xiàng)目12項(xiàng)，合作期 25 年，其中新建項(xiàng)目建設(shè)期3 年，運(yùn)營(yíng)期22 年，存量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期為 25 年，政府方出資10%，社會(huì)資本方出資 90%。 根據(jù)該市政工程特點(diǎn)，由政府部門與主要投資方進(jìn)行協(xié)商，采用PPP模式，并應(yīng)用TOT+BOT方式實(shí)施。經(jīng)前期項(xiàng)目策劃與估算，本次項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資額為72.27億元。為有效避免出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，投資方注重設(shè)計(jì)完善的管理過程，并制定詳細(xì)的管理策略。

二、市政工程PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)管理過程

1. 做好投資風(fēng)險(xiǎn)管理設(shè)計(jì)

結(jié)合本次市政工程PPP項(xiàng)目實(shí)際情況，存在參與者多、投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，為保障該項(xiàng)目在生命周期內(nèi)有效控制投資風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)做好管理設(shè)計(jì)，從投資方角度出發(fā)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特征和風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)，對(duì)策劃融資到建設(shè)運(yùn)營(yíng)、再到移交的全過程中，可能出現(xiàn)的投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)價(jià)和控制。其過程如圖1所示，通過動(dòng)態(tài)管理對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)因素實(shí)施分類處理，如按照性質(zhì)劃分，則存在政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)等。如按照風(fēng)險(xiǎn)存在領(lǐng)域劃分，存在內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)、外部風(fēng)險(xiǎn)等。同時(shí)按照項(xiàng)目生命周期劃分，存在決策、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及移交階段等風(fēng)險(xiǎn)，本次工程基于該劃分方法，對(duì)不確定因素進(jìn)行識(shí)別和評(píng)價(jià)，建立完善的指標(biāo)體系，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提出有效的控制管理策略。

圖1 投資風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理過程

2. 建立投資風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系

在本次項(xiàng)目中，為合理建立市政工程PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，先要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別判定，依據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，主要選用文獻(xiàn)調(diào)查法和德爾菲法，對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行初次識(shí)別和二次識(shí)別，經(jīng)過調(diào)查分析后，確定了25個(gè)投資風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，包括決策階段的規(guī)劃不足風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)等、融資階段的利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等，建設(shè)階段的工程變更風(fēng)險(xiǎn)、施工安全風(fēng)險(xiǎn)等、運(yùn)營(yíng)階段的維修成本超支風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)成本超支風(fēng)險(xiǎn)等，移交階段的特許經(jīng)營(yíng)期收回風(fēng)險(xiǎn)、殘值風(fēng)險(xiǎn)等。

3. 科學(xué)開展投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

當(dāng)針對(duì)本次市政工程PPP項(xiàng)目建立風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系后，可積極開展評(píng)價(jià)工作。首先，建立合理的層次結(jié)構(gòu)模型，將決策目標(biāo)或者要解決的問題作為最高層。然后將關(guān)系程度較高、更接近最高層的決策準(zhǔn)則或考慮因素作為準(zhǔn)則層，將與準(zhǔn)則層接近的決策方案或因素作為方案層，如圖2所示。其次，利用層次分析法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)層次結(jié)構(gòu)模型構(gòu)造判斷矩陣，整合專家打分情況，綜合計(jì)算投資風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的權(quán)重。通過對(duì)本次項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，在該市政工程生命周期內(nèi)，投資風(fēng)險(xiǎn)的重要度順序?yàn)榻ㄔO(shè)階段＞決策階段＞融資階段大于運(yùn)營(yíng)階段＞移交階段。

圖2 投資風(fēng)險(xiǎn)層次結(jié)構(gòu)模型

4. 分析投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果

經(jīng)過對(duì)岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理工程（二期）PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，結(jié)果如表1所示，各個(gè)階段均存在中高等風(fēng)險(xiǎn)，整體投資風(fēng)險(xiǎn)處于中等程度與較高程度之間，且建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段和移交階段的風(fēng)險(xiǎn)性最高。由此在投資風(fēng)險(xiǎn)管理中，需做好相應(yīng)的控制管理工作。

表1 本次市政工程PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)隸屬度情況

三、市政工程PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)管理策略

1. 完善投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)約定

針對(duì)本次市政工程PPP項(xiàng)目中決策階段的投資風(fēng)險(xiǎn)較高的評(píng)價(jià)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)采取有效的控制管理措施，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患的預(yù)防和處理。結(jié)合實(shí)際工程情況，主要是在事前完善投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)約定，即是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)，經(jīng)過排序后，將與項(xiàng)目相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)因素在公平合理的原則下分配，促使風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度與利益能夠形成正比例關(guān)系，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)處理最優(yōu)化。比如在本次工程中，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主體如下：

項(xiàng)目發(fā)起人。岳陽市城投作為主要股權(quán)人，在項(xiàng)目生命周期內(nèi)，應(yīng)保障資本順利投入，避免發(fā)生資金鏈斷裂等情況，并嚴(yán)格監(jiān)督項(xiàng)目資金的使用情況。為有效應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)，其應(yīng)當(dāng)主要負(fù)責(zé)處理規(guī)劃不足風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)度延遲風(fēng)險(xiǎn)等，通過在項(xiàng)目合同中進(jìn)行明確。

政府部門。在本次項(xiàng)目中，政府機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目的主要帶頭人，其決定PPP項(xiàng)目的實(shí)施方式，并且有利于支持投資方在項(xiàng)目建設(shè)中解決風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)在整合PPP項(xiàng)目生命周期的過程中承擔(dān)主要責(zé)任。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)約定中，政府機(jī)構(gòu)主要存在政策變化風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)等。

建設(shè)承包商。該主體是岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理工程（二期）PPP項(xiàng)目建設(shè)的主要參與人，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)約定中，主要承擔(dān)工程變更風(fēng)險(xiǎn)、工期延誤風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)質(zhì)量與施工安全風(fēng)險(xiǎn)等。在建設(shè)過程中，其應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警采取相應(yīng)的預(yù)防措施，盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率和影響。

2. 加強(qiáng)階段性風(fēng)險(xiǎn)控制

通過對(duì)本次市政工程PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其在各個(gè)階段均存在中等或較高的風(fēng)險(xiǎn)，為此，需要采取階段性的風(fēng)險(xiǎn)控制策略。

例如在決策階段，要重點(diǎn)針對(duì)規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)以及法律變更風(fēng)險(xiǎn)等實(shí)施控制。如做好項(xiàng)目投資可行性報(bào)告，成立專門的法律小組，按照國(guó)家發(fā)改委要求、PPP項(xiàng)目規(guī)范性文件、地區(qū)政策以及內(nèi)部管理制度等，對(duì)投資方案實(shí)施科學(xué)、合規(guī)的評(píng)價(jià)，并在政府機(jī)構(gòu)的支持下，明確審批流程、加快審批進(jìn)度，盡可能降低風(fēng)險(xiǎn)影響。

在融資階段，由于本次項(xiàng)目總投資額高達(dá)72.27億元，為保障資金安全使用，應(yīng)充分考慮利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，在控制管理過程中，可采用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的方式，如政府部門提供利率變動(dòng)后的保障，對(duì)投資者進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。另外，可采用風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖的方式，如在本次項(xiàng)目融資中，盡量選擇多方金融機(jī)構(gòu)或者金融服務(wù)，保障風(fēng)險(xiǎn)得到分散，盡可能減少利率波動(dòng)而對(duì)盈利產(chǎn)生影響。同時(shí)結(jié)合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，投資方應(yīng)完善信息公開，保證其與金融機(jī)構(gòu)的信息對(duì)稱，客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目現(xiàn)金流，盡可能減少融資風(fēng)險(xiǎn)隱患。

在建設(shè)階段，重點(diǎn)要強(qiáng)化施工安全風(fēng)險(xiǎn)控制，即是與相應(yīng)的保險(xiǎn)公司等進(jìn)行合作，通過購(gòu)買相關(guān)保險(xiǎn)以減少風(fēng)險(xiǎn)影響程度。建設(shè)承包商還需積極開展施工安全教育培訓(xùn)，及時(shí)排查和整頓安全隱患，消除潛在威脅，在根本上降低安全事故發(fā)生率。此外，在建設(shè)階段還需控制成本超支風(fēng)險(xiǎn)。即是投資方要加強(qiáng)對(duì)資金使用情況的監(jiān)管，完善資金結(jié)算制度，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?。

運(yùn)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)管理要點(diǎn)是解決價(jià)格調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)，在本次項(xiàng)目中，需科學(xué)合理的制定價(jià)格調(diào)整機(jī)制，并在PPP合同中進(jìn)行明確設(shè)定，在本次PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算中，按污水處理廠的綜合污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)(暫為2.0元/m3)，非污水設(shè)施可用性服務(wù)費(fèi)回報(bào)率為 6.5%、非污水設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)回報(bào)率為 5.0%等前提條件進(jìn)行測(cè)算，經(jīng)過測(cè)算后得出，在合作期內(nèi)，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)成本費(fèi)用19.45億元，總成本費(fèi)用122.01億元，項(xiàng)目公司總收入可達(dá)156.14億元。

移交階段風(fēng)險(xiǎn)管理，主要是應(yīng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期收回風(fēng)險(xiǎn)，為保障投資風(fēng)險(xiǎn)最小，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)主體、程序以及授權(quán)范圍的合法合規(guī)性審核，明確說明授權(quán)范圍以及事件。例如在本次項(xiàng)目中，應(yīng)在PPP合作合同中具體規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)起期的相關(guān)事宜，如政府方違反合同約定且造成損失，可給予投資方相應(yīng)的賠償。并且為避免投資損失，應(yīng)當(dāng)明確政府收回項(xiàng)目的范圍、移交程序等。

3. 建立健全投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度

為保障本次市政工程PPP項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控，還需建立健全相應(yīng)的監(jiān)控機(jī)制，協(xié)助投資方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題實(shí)施控制。比如在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，可建立投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控小組，由項(xiàng)目管理人員、專業(yè)法律人員、政府機(jī)構(gòu)人員、財(cái)務(wù)部門人員、施工單位人員等組成，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施共同監(jiān)管。根據(jù)成員的責(zé)任不同，分別管理對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)類型，如項(xiàng)目管理代表人員可負(fù)責(zé)整體監(jiān)管、法律代表負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)法律變更風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)等，財(cái)務(wù)部門代表可負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)類的風(fēng)險(xiǎn)等。另外，基于監(jiān)控小組責(zé)任分工，要對(duì)本次岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理工程（二期）所有的子項(xiàng)工程實(shí)施日常監(jiān)管，例如定期開展風(fēng)險(xiǎn)排查、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)變化分析等，將可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)限定在可控范圍內(nèi)，最大限度的降低風(fēng)險(xiǎn)影響。

四、結(jié)束語

綜上所述，市政工程PPP項(xiàng)目是目前一種新型的公私部門合作模式，能夠針對(duì)公共設(shè)施及服務(wù)等進(jìn)行有效建設(shè)和提供，有效降低項(xiàng)目成本、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。結(jié)合實(shí)際工程案例，為有效管控投資風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)當(dāng)合理做好管理設(shè)計(jì)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)以及結(jié)果分析等，確定具體的管理措施，如完善投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)約定、加強(qiáng)階段性風(fēng)險(xiǎn)控制、建立健全投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度等，盡可能預(yù)防和減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，確保工程項(xiàng)目建設(shè)效益提高。