◎劉任重，李 棟

哈爾濱商業(yè)大學(xué) 金融學(xué)院，哈爾濱150028

一、引言

作為金融體系的“毛細(xì)血管”，地方中小銀行(以下簡稱“中小銀行”)發(fā)揮區(qū)位、信息、人力資源等優(yōu)勢，在支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、扶持中小微企業(yè)、服務(wù)“三農(nóng)”以及拓寬金融服務(wù)覆蓋面等方面發(fā)揮生力軍的作用，為國民經(jīng)濟快速發(fā)展提供重要金融支撐。近年來，以包商銀行、錦州銀行等為代表的部分中小銀行經(jīng)營風(fēng)險逐步暴露，與之相關(guān)的風(fēng)險外溢、處置和防范問題引起各界廣泛關(guān)注。據(jù)審計署發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2021年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露，中小銀行普遍存在內(nèi)部治理缺陷，是導(dǎo)致其資產(chǎn)質(zhì)量不實、內(nèi)部控制薄弱、經(jīng)營風(fēng)險加劇的核心因素。因此，推動中小銀行改革化險、提高有效金融供給，必須從“治理風(fēng)險化解和治理體系優(yōu)化改革”這一關(guān)鍵性問題入手。

根據(jù)現(xiàn)有研究對治理風(fēng)險的論述，制度環(huán)境不健全、外部治理缺位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完備不合理、治理機制失靈等因素是企業(yè)治理風(fēng)險的主要來源。值得注意的是，與國有大型金融機構(gòu)相比，外部治理環(huán)境對中小銀行治理風(fēng)險研究的重要性和現(xiàn)實意義更為突出。有學(xué)者將公司治理環(huán)境比喻為地基，在特定地基上所能蓋出來的房子具有差異性，而地基不牢，房子的堅固性也堪憂[1]，公司內(nèi)部治理安排必須適應(yīng)已有的治理環(huán)境，同時治理環(huán)境本身也應(yīng)該不斷完善，以產(chǎn)生優(yōu)化內(nèi)部治理機制的土壤?，F(xiàn)有研究在外部治理環(huán)境、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對企業(yè)風(fēng)險的影響于理論和實證方面都有較為成熟的論述，但關(guān)于金融企業(yè)尤其是中小銀行內(nèi)外部治理因素及內(nèi)在邏輯關(guān)系的論述并不豐富。本文以公司治理和制度經(jīng)濟學(xué)理論為依據(jù)，結(jié)合中小銀行治理的特殊性和風(fēng)險暴露特征，將內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理環(huán)境的缺陷以及二者之間缺乏有效協(xié)同作為主要風(fēng)險源，在“風(fēng)險源—風(fēng)險偏好—行為選擇—風(fēng)險結(jié)果”的框架下分析了中小銀行治理風(fēng)險的傳導(dǎo)機制，最后提出“內(nèi)外兼修”“協(xié)同共治”優(yōu)化完善中小銀行治理體系、提升治理效能的政策思路。

二、概念性框架：內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、外部治理環(huán)境與金融機構(gòu)治理風(fēng)險

(一)金融機構(gòu)治理風(fēng)險：理論淵源和現(xiàn)實意義

2004年，COSO委員會在頒布的《企業(yè)風(fēng)險管理——整體框架》中突破性地明確了董事會在風(fēng)險管理中關(guān)鍵地位，同時將利益相關(guān)者利益作為企業(yè)經(jīng)營和風(fēng)險管理的終極目標(biāo)，奠定了公司治理在內(nèi)部控制和風(fēng)險管理中的重要地位。此后，在對近兩次全球范圍內(nèi)金融危機的反思中，缺乏治理保障的金融創(chuàng)新與金融機構(gòu)行業(yè)特殊性相疊加，被認(rèn)為是導(dǎo)致金融機構(gòu)決策低效、金融風(fēng)險積聚甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的重要誘因[2]，治理風(fēng)險作為金融風(fēng)險管理對象的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)逐步構(gòu)建。

梳理現(xiàn)有文獻關(guān)于金融機構(gòu)治理風(fēng)險內(nèi)涵的論述，大致可以歸納為三類：第一類研究認(rèn)為治理風(fēng)險的本質(zhì)就是治理體系缺陷導(dǎo)致的治理機制失靈[3]，公司治理通過治理結(jié)構(gòu)和約束機制等一系列制度安排協(xié)調(diào)股東、經(jīng)營者以及利益相關(guān)者的權(quán)、責(zé)、利分配，來防范和制約經(jīng)營者履行職責(zé)過程中的越權(quán)和違規(guī)行為，以提高決策質(zhì)量和效能，降低交易成本和代理成本，保護投資者和利益相關(guān)者的利益[4]，那么站在其對立面來看，諸如治理結(jié)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、激勵和約束機制設(shè)計不合理、外部監(jiān)督缺位等治理體系不完善會加劇信息不對稱和利益沖突，導(dǎo)致金融機構(gòu)偏離治理邏輯起點、信貸行為選擇不規(guī)范和經(jīng)營決策低效等一系列不利后果[5]。第二類研究則傾向于將金融機構(gòu)治理風(fēng)險這一抽象概念通過信用風(fēng)險、破產(chǎn)風(fēng)險等派生風(fēng)險的形式具體化，以幫助治理風(fēng)險的研究在理論和實證分析之間建立橋梁。學(xué)者們利用風(fēng)險承擔(dān)、經(jīng)營績效等代理變量探究其與股權(quán)結(jié)構(gòu)、激勵約束機制、金融生態(tài)等治理因素的相關(guān)性，從風(fēng)險傳導(dǎo)機制的層面進一步豐富了治理風(fēng)險的理論內(nèi)涵，為通過有針對性地完善治理體系控制治理風(fēng)險提供邏輯支撐[6]。第三類研究遵循制度經(jīng)濟學(xué)理論對制度效率分析的基本范式，認(rèn)為治理的最終目標(biāo)仍然是取得治理效率，而治理風(fēng)險則表現(xiàn)為“治理缺乏效率”的非均衡狀態(tài)。對于金融機構(gòu)來說，治理效率在很大程度上表現(xiàn)為企業(yè)為減少自身和市場金融風(fēng)險從而保護存款人和投資者利益過程中體現(xiàn)的成本和收益情況，那么相應(yīng)的，治理風(fēng)險則被定義為在上述過程中，治理收益未達到治理成本時所造成的損失[7]。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻對金融機構(gòu)治理風(fēng)險內(nèi)涵的理解和闡釋趨于一致，區(qū)別僅在于視角不同、各有側(cè)重。

(二)治理風(fēng)險源：內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部治理環(huán)境

根據(jù)治理風(fēng)險的理論淵源和現(xiàn)實意義，金融機構(gòu)治理風(fēng)險被明確為：在各類風(fēng)險因素的作用下，由于金融機構(gòu)治理體系存在缺陷，導(dǎo)致采取科學(xué)決策的不確定性增加，不斷積聚的治理風(fēng)險通過信貸行為等微觀經(jīng)濟活動被進一步顯現(xiàn)、傳導(dǎo)和放大，最終造成經(jīng)營結(jié)果偏離預(yù)期目標(biāo)的現(xiàn)象[8]。具體來看，金融機構(gòu)治理風(fēng)險的形成和傳導(dǎo)鏈條包括四個研究內(nèi)容，即風(fēng)險源、風(fēng)險偏好、行為選擇和風(fēng)險結(jié)果。治理風(fēng)險源體現(xiàn)為治理體系中各層面要素存在缺陷或不確定性；風(fēng)險偏好是銀行股東根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)和自身價值取向?qū)τ诮?jīng)營安全性與盈利性之間的一種權(quán)衡，由董事會層面建立與本行發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營計劃、實際風(fēng)險、管理能力、市場定位、資本補充規(guī)劃相匹配的風(fēng)險管理偏好體系，以此作為全面風(fēng)險管理的核心和指南，并通過科學(xué)決策和有效的管理手段使全行層面的風(fēng)險偏好得到科學(xué)有效的分解、傳導(dǎo)和執(zhí)行，大體分為進取型、穩(wěn)健性和保守型等三類；行為選擇可以理解為戰(zhàn)略層面風(fēng)險偏好在操作層面的貫徹和執(zhí)行手段，體現(xiàn)為具體的投資和信貸決策，在現(xiàn)實中，由于存在有限理性、機會主義行為傾向和技術(shù)限制等因素影響，經(jīng)營者的風(fēng)險目標(biāo)也會與股東的風(fēng)險偏好產(chǎn)生偏離；風(fēng)險結(jié)果則體現(xiàn)為銀行主動或被動承擔(dān)的信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、聲譽風(fēng)險等的不斷累積導(dǎo)致盈利減損、不良率上升，甚至對經(jīng)營存續(xù)構(gòu)成威脅等的不利后果。以上表明，治理風(fēng)險源是起因也是核心，風(fēng)險偏好和行為選擇是由風(fēng)險源派生。如果把治理問題比作人體的神經(jīng)系統(tǒng)，那么治理風(fēng)險源則算作中樞神經(jīng)，因此，明確風(fēng)險源即抓住治理風(fēng)險的主要矛盾。

從本質(zhì)上講，公司治理被歸納為“一種制度或機制安排”的觀點已得到國內(nèi)外研究的廣泛認(rèn)可，以此為前提，還有正式的或非正式的、內(nèi)部制度或外部制度、治理結(jié)構(gòu)與治理機制、治理環(huán)境與治理機制等不同角度的細(xì)分方式[1][9]。根據(jù)風(fēng)險傳導(dǎo)問題的一般邏輯，我們首先將金融機構(gòu)治理風(fēng)險源劃分為內(nèi)外兩個部分。在內(nèi)部治理領(lǐng)域，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)性決定了治理機制效能和治理效率的高低，是治理制度安排的核心和關(guān)鍵，與大部分法人治理企業(yè)相似，股東大會與董事會制度、獨立董事的設(shè)置、監(jiān)事會制度、高管層激勵與約束機制等制度安排的非均衡性依然是中小銀行內(nèi)部治理的主要風(fēng)險要素，這一問題在眾多學(xué)者的研究中已有趨于一致的觀點和結(jié)論[10]。在外部治理領(lǐng)域，與已有研究大多選擇某一類或廣泛意義上的治理環(huán)境要素作為研究對象略有不同，本文考慮中小銀行的行業(yè)和區(qū)域特征，從最廣泛的公司治理環(huán)境范疇中甄別和挑選最重要的治理風(fēng)險要素，即制度環(huán)境、宏觀經(jīng)濟因素、外部治理機制等三大類，以突出中小金融機構(gòu)外部治理的主要矛盾。其中，制度環(huán)境主要包括金融法治環(huán)境和政治制度；宏觀經(jīng)濟因素則主要考慮經(jīng)濟周期、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；外部治理機制則集中體現(xiàn)為金融監(jiān)管、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督機制。在分別確定了內(nèi)部和外部治理風(fēng)險源的基礎(chǔ)上，我們進一步考慮以下問題：“內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)符合標(biāo)準(zhǔn)意義上的現(xiàn)代金融企業(yè)制度就一定會保證治理目標(biāo)的實現(xiàn)嗎？經(jīng)濟發(fā)達、制度完善地區(qū)的中小銀行治理效率一定更高嗎？應(yīng)該采取怎樣的措施才能從根本上提高治理效率？”本文提出協(xié)同治理的理念將有助于對上述問題作出回答。

(三)內(nèi)外部協(xié)同治理之于風(fēng)險管理的必要性

新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，人和特定組織都生存于一定的制度環(huán)境中，而約束特定行為和關(guān)系的規(guī)則，即制度安排，必須與制度環(huán)境相適應(yīng)，與制度環(huán)境不相適應(yīng)的制度安排是缺乏效率的，而與制度安排不協(xié)調(diào)的制度環(huán)境則終究會改變。公司治理的本質(zhì)是對公司控制權(quán)和剩余索取權(quán)分配的一整套法律、文化和制度性安排，是一個更為廣泛制度結(jié)構(gòu)中的一部分，而外部治理環(huán)境和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)都是企業(yè)所嵌入制度環(huán)境的兩個方面，本質(zhì)上同源的兩類制度安排之間必然需要彼此契合，否則將會增加治理成本。這一觀點隨著制度理論在新興市場經(jīng)濟管理中不斷滲透而得到進一步證實。競爭優(yōu)勢理論認(rèn)為，社會制度、宏觀經(jīng)濟因素等企業(yè)所嵌入的制度環(huán)境要素影響著企業(yè)內(nèi)部的組織關(guān)系，此時需要內(nèi)部資源或能力的動態(tài)匹配，即外部環(huán)境應(yīng)當(dāng)同內(nèi)部資源、能力和制度安排形成動態(tài)均衡狀態(tài)，注重企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境動態(tài)匹配已經(jīng)成為企業(yè)競爭優(yōu)勢理論發(fā)展的高級形式[11]。此外，從企業(yè)發(fā)展的生命周期理論及其演化視角來看，公司治理是企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的重要形式，同樣處于動態(tài)演化的規(guī)律中。當(dāng)存在來自宏觀經(jīng)濟環(huán)境、產(chǎn)業(yè)技術(shù)和制度變革等的外在動力時，內(nèi)部治理通過自我學(xué)習(xí)和改進機制，在內(nèi)部制度環(huán)境的互動博弈中把外在制度內(nèi)在化，是強制性外在制度與自發(fā)性內(nèi)在制度不斷結(jié)合的產(chǎn)物[12]。

不難看出，內(nèi)外部治理之間的動態(tài)匹配是治理效率的關(guān)鍵，而在內(nèi)外部不匹配或動態(tài)非均衡的狀態(tài)下，機構(gòu)就會因治理體系失靈、治理機制失范而滋生治理風(fēng)險，這一問題對具備地緣性特征、對區(qū)域經(jīng)濟和制度環(huán)境依賴度和敏感度較高的中小銀行的意義和影響都更加深遠(yuǎn)。因此，對治理風(fēng)險的治本之道是不僅僅關(guān)注內(nèi)部和外部治理要素本身，更關(guān)鍵的是要在科學(xué)配置能夠適應(yīng)環(huán)境的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的同時，不斷優(yōu)化和完善治理環(huán)境，因時因地發(fā)揮外部監(jiān)督作用，構(gòu)建內(nèi)外部動態(tài)均衡的治理體系，即構(gòu)建協(xié)同治理機制。

三、協(xié)同治理視角下中小銀行治理風(fēng)險問題

上文構(gòu)建了“風(fēng)險源—風(fēng)險偏好—行為選擇—風(fēng)險結(jié)果”的金融機構(gòu)治理風(fēng)險研究框架，明確了中小銀行治理風(fēng)險源，提出內(nèi)外部協(xié)同治理的理念。本文以此為基礎(chǔ)，進一步考察中小銀行治理風(fēng)險的現(xiàn)實問題，作為對以上理論分析的驗證。

(一)內(nèi)部治理低效、風(fēng)險偏好扭曲與信貸行為失范

目前，我國中小銀行主要包括城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，前身分別是城市信用社和農(nóng)村信用社。受業(yè)務(wù)規(guī)模、市場定位、戰(zhàn)略選擇、金融體制改革遺留問題等因素綜合影響，與全國性商業(yè)銀行相比，中小銀行的公司治理結(jié)構(gòu)具有特殊性。從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，中小銀行股權(quán)屬于分散型，據(jù)最新年份的財報數(shù)據(jù)顯示，上市城商行和農(nóng)商行的第一大股東持股比例最高分別為20%和9%，前十大股東持股比例最高分別為75%和60%，其持股比例遠(yuǎn)高于大型銀行。農(nóng)村中小銀行單家機構(gòu)平均股東多達1,948個，其中99%為自然人股東。從股東性質(zhì)和從業(yè)背景來看，由于歷史沿革和要素稟賦等因素，城市商業(yè)銀行第一大股東為地方財政和國有企業(yè)居多，而農(nóng)村商業(yè)銀行大部分股權(quán)為民營資本持有，股東涉及的行業(yè)較廣且分散，缺乏金融從業(yè)背景，專業(yè)化能力薄弱。由于中小銀行資產(chǎn)交易的透明程度更差，股權(quán)結(jié)構(gòu)的“小、散、弱”疊加信息不對稱，使股東對經(jīng)理層的監(jiān)督變得更加困難，內(nèi)部人控制問題較為突出。

發(fā)揮董事會、監(jiān)事會和高管層職能，強化決策和監(jiān)督機制成為提高內(nèi)部治理效率的重要方式，雖然中小銀行已按照《公司法》和監(jiān)管要求建立起相對健全的董事會制度，但從董事會、監(jiān)事會及高管層人員組成情況來看，依然呈現(xiàn)“有形無神”的特點：部分銀行董事和監(jiān)事來自非金融行業(yè)，缺乏金融和財務(wù)專業(yè)的理論和實踐經(jīng)歷，專業(yè)性不足；一些城市商業(yè)銀行的董事、監(jiān)事以及高管由地方政府委派，由于政府公共管理職能和銀行經(jīng)營目標(biāo)容易發(fā)生沖突，易造成政企不分等問題；部分銀行黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，董事長違背忠實、勤勉的初衷，獨立性和道德水準(zhǔn)失范，附庸于大股東或與股東形成利益串聯(lián)，通過弱化董事會和專門委員會職能取代董事會的核心作用，干預(yù)高管層人事任免和經(jīng)營決策，為股東操縱、利益輸送甚至掏空銀行提供了滋生土壤。治理結(jié)構(gòu)設(shè)置的缺陷，治理架構(gòu)、制度形同虛設(shè)等問題導(dǎo)致中小銀行內(nèi)部人控制和大股東操縱兩大頑疾共存。

由于內(nèi)部治理機制是設(shè)定風(fēng)險戰(zhàn)略、層層分解風(fēng)險管理任務(wù)、保障全面風(fēng)險管理效率的關(guān)鍵和核心，在中小銀行治理結(jié)構(gòu)設(shè)置存在缺陷或治理機制失靈的情況下，極易造成風(fēng)險偏好的偏離和扭曲。首先，股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理加大了科學(xué)設(shè)定風(fēng)險戰(zhàn)略目標(biāo)的難度，小股東、債權(quán)人和存款人的風(fēng)險偏好容易被忽視，股東和利益相關(guān)者之間缺乏共同分享風(fēng)險理念的條件和基礎(chǔ)，整體風(fēng)險偏好不明確，實際控制人可能盲目追求與績效掛鉤的財務(wù)利潤、發(fā)展速度和經(jīng)營規(guī)模而使中小銀行過度承擔(dān)風(fēng)險。其次，董事會、監(jiān)事會及董事會下設(shè)風(fēng)險管理委員會虛設(shè)或職能弱化,導(dǎo)致風(fēng)險管理戰(zhàn)略僅反映大股東或少數(shù)股東的風(fēng)險偏好而忽視利益相關(guān)者風(fēng)險承受能力，成為股東操縱銀行經(jīng)營管理放大風(fēng)險敞口的助推器。最后,操作層面的風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)采用定性和定量(風(fēng)險承擔(dān)總量、經(jīng)營風(fēng)險的選擇、資產(chǎn)質(zhì)量控制和收益率目標(biāo))相結(jié)合，雖然表現(xiàn)形式不同，但宏觀和微觀層面對風(fēng)險偏好的理解和執(zhí)行必須保持一致，中小銀行對高管層激勵、約束和監(jiān)督機制缺位，高管層履職不到位甚至對風(fēng)險的“胃口”迥異、各自為政，會使風(fēng)險偏好從戰(zhàn)略層面向操作層面的有效分解、傳導(dǎo)和執(zhí)行效果大打折扣。部分中小銀行由于風(fēng)險偏好的偏離或扭曲，在機會主義動機驅(qū)動下，通過開展關(guān)聯(lián)交易、偏離主責(zé)主業(yè)盲目開展異地授信、無序開展同業(yè)投資和類信貸業(yè)務(wù)、使信貸資源向中長期和兩高一剩行業(yè)傾斜等非理性信貸行為，快速擴張業(yè)務(wù)規(guī)模，獲得短期超額利潤，部分機構(gòu)的流動性風(fēng)險、信用風(fēng)險等不斷累積并呈放大效應(yīng)，威脅機構(gòu)可持續(xù)經(jīng)營甚至誘發(fā)金融風(fēng)險。

(二)外部治理薄弱與中小銀行治理風(fēng)險

近年來，中小銀行公司治理領(lǐng)域的金融腐敗與違法犯罪問題成為金融亂象的多發(fā)領(lǐng)域，股東及其實際控制人貪大、圖快、過度逐利，通過復(fù)雜隱蔽手段掏空機構(gòu)、牟取巨額非法利益，嚴(yán)重影響中小銀行穩(wěn)健經(jīng)營及地方經(jīng)濟金融秩序。我國公司治理主要沿襲英美的外部治理模式，同時部分借鑒日德的內(nèi)部治理模式，逐漸形成中國特色的混合式治理模式。根據(jù)制度變遷理論，公司治理作為一種制度安排，其演進與治理主客體所處的經(jīng)濟水平、政治和文化傳統(tǒng)、信用環(huán)境等息息相關(guān)，中小銀行與大型銀行相比，最典型的特征就在于其對區(qū)域經(jīng)濟、法制資源稟賦的依賴度更高，因而宏觀經(jīng)濟因素、制度不完善以及監(jiān)管效率有限等問題使得中小銀行治理模式的“水土不服”問題更加突出，這既給予治理對象更大的相機抉擇空間，也為其產(chǎn)生機會主義行為提供了滋生土壤。

1.監(jiān)管效率。由于金融行業(yè)的重要性和出于對存款人利益保護的需要，金融監(jiān)管作為最重要的外部監(jiān)督主體，對中小銀行治理風(fēng)險產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響：一方面，我國中小銀行治理改革及監(jiān)管實踐相對較短，在當(dāng)前中小銀行總體治理水平不高的情況下，外部監(jiān)管難以成為較弱的內(nèi)部治理機制的替代品，監(jiān)管部門主要通過完善監(jiān)管制度、采取監(jiān)管措施推動中小銀行內(nèi)部治理規(guī)范化、提升治理效率；另一方面，中小銀行監(jiān)管存在手段匱乏、監(jiān)管反應(yīng)時間存在時滯、人力資源不足、重大風(fēng)險處置與從嚴(yán)監(jiān)管存在矛盾等問題，尤其是中小銀行監(jiān)管隊伍存在不足，部分農(nóng)合機構(gòu)和村鎮(zhèn)銀行尚不能配備一名專屬監(jiān)管工作員，部分規(guī)模較大的城商行實際需要配備的監(jiān)管人員甚至需要達到或超過大型銀行和股份制銀行，導(dǎo)致監(jiān)管預(yù)警、處置能力不足，為中小銀行股東和內(nèi)部控制人通過復(fù)雜隱蔽手段扭曲風(fēng)險偏好、放大風(fēng)險敞口進行牟利提供了更多“機會”。整體來看，監(jiān)管部門不斷豐富優(yōu)化監(jiān)管工具箱，對重大風(fēng)險及違規(guī)問題采取監(jiān)管措施，倒逼中小銀行提升治理水平，但中小銀行治理基礎(chǔ)薄弱問題尚未根本解決，“強監(jiān)管—強治理”的博弈均衡尚未形成。

2.制度環(huán)境。對于中小銀行來說，外部治理的制度環(huán)境主要包括法律環(huán)境和政治制度。根據(jù)法經(jīng)濟學(xué)理論，無論是信貸、投資還是同業(yè)業(yè)務(wù)，始終離不開金融契約的本質(zhì)屬性，其界定和實施必須依賴于法律保護和執(zhí)行機制，法律制度不健全引發(fā)的金融風(fēng)險必然會引發(fā)較大的社會成本。首先，金融領(lǐng)域的刑事立法方面仍較為滯后，犯罪主體和行為的范圍界定不明確，對中小銀行股東及實際控制人刑事追責(zé)力度不足，刑罰阻遏警示作用乏力。其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，部分中小銀行出現(xiàn)嚴(yán)重風(fēng)險問題的重要原因是黨委對銀行風(fēng)險管控未發(fā)揮作用。目前，絕大部分中小銀行法人機構(gòu)均已形成“雙向進入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，實現(xiàn)黨建工作各項要求納入公司章程，但部分規(guī)模較小的農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行黨委作用發(fā)揮不強、缺乏有效監(jiān)督與問責(zé)機制，重大問題黨組織前置討論實際執(zhí)行效果欠佳。再次，中小銀行領(lǐng)域腐敗問題突出，部分高管干預(yù)正常的信貸決策，發(fā)放大額高風(fēng)險信貸業(yè)務(wù)，且部分監(jiān)管部門干部利用監(jiān)管審批、檢查、處罰等權(quán)力謀取私利，未能守住風(fēng)險底線，導(dǎo)致嚴(yán)重的金融風(fēng)險。最后，公司治理監(jiān)管法規(guī)制定存在時滯，中小銀行股東及高管鉆制度漏洞、規(guī)避監(jiān)管，違法違規(guī)投資、貸款，形成大額信用風(fēng)險。雖然近期監(jiān)管部門逐步完善了相關(guān)公司治理、股東股權(quán)及關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管法規(guī)，但監(jiān)管法規(guī)制定的前瞻性、系統(tǒng)性仍需要加強。金融法律、監(jiān)管法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理相融合需逐步完善，制度及法規(guī)的缺失、滯后或扭曲仍是治理風(fēng)險的助燃劑。

3.宏觀經(jīng)濟因素。中小銀行設(shè)立的初衷是支持地方中小企業(yè)和服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)一般伴隨著完善的營商和法律環(huán)境、有效運轉(zhuǎn)的市場機制，市場化程度較高、政府消極干預(yù)較少，高質(zhì)量中小民營企業(yè)數(shù)量多，為中小銀行提供了優(yōu)質(zhì)的信貸資源和外部制度保障。關(guān)于制度環(huán)境的闡述在上文已涉及，此處我們重點關(guān)注宏觀經(jīng)濟波動對治理風(fēng)險的影響。根據(jù)金融加速器原理，經(jīng)濟上行期，利率水平下降將通過減輕企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)、提高還款能力等方式降低銀行風(fēng)險承擔(dān)水平，銀行收益趨于穩(wěn)定，此時大股東或內(nèi)部控制人的風(fēng)險偏好傾向于激進，通過從事高風(fēng)險、高收益的信貸和投資業(yè)務(wù)以迅速擴大規(guī)模，實現(xiàn)股東利益及內(nèi)部人利益最大化。由于中長期信貸合約期限較長，風(fēng)險積聚時間長，在經(jīng)濟上行期往往不易暴露，而在經(jīng)濟下行期，中小企業(yè)財務(wù)指標(biāo)惡化，容易增加中小銀行信用風(fēng)險和流動性危機[13]。不同于普通信貸業(yè)務(wù)案件，治理層面股東及實際控制人操控機構(gòu)形成的風(fēng)險偏好扭曲貫穿銀行全面風(fēng)險管理的始終，具有極強的導(dǎo)向性，在通過復(fù)雜交易鏈條和多重嵌套業(yè)務(wù)增強隱蔽性的同時也放大了風(fēng)險敞口，一旦觸發(fā)風(fēng)險，損失不可估量。

(三)對治理風(fēng)險的再探討：內(nèi)外部治理動態(tài)匹配問題

根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)觀點，區(qū)域經(jīng)濟的“最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)”，即金融體系中各種制度安排的比例構(gòu)成及其相互關(guān)系，應(yīng)當(dāng)與區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)[14]。因此，作為金融體系的重要組成部分，地方中小金融機構(gòu)需要在制度安排，尤其是在公司治理結(jié)構(gòu)方面充分考慮外部治理環(huán)境相關(guān)要素稟賦的特點，通過科學(xué)決策和經(jīng)營管理提供具有比較優(yōu)勢的金融服務(wù)，在支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和維護金融穩(wěn)定方面作出積極貢獻。

目前，中小銀行正處于治理模式逐漸形成和優(yōu)化的探索期，內(nèi)外部治理缺乏有效協(xié)同的問題應(yīng)引起關(guān)注。以股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置和高管激勵約束機制安排為例：在股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置方面，根據(jù)最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)理論，中小銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)與區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，也就是說，在一個政府(市場)占主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟中，中小銀行應(yīng)該側(cè)重以國有(民營資本)控股、發(fā)揮優(yōu)質(zhì)股東戰(zhàn)略協(xié)同作用為出發(fā)點進行公司治理的頂層設(shè)計，以充分利用當(dāng)?shù)氐囊胤A賦，發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，降低治理成本。在現(xiàn)實中，我國中小銀行治理模式大多借鑒、移植于國外而非內(nèi)生于治理環(huán)境，中小銀行改制初期由政府主導(dǎo)大規(guī)模引進中小股東，出現(xiàn)股東資質(zhì)不高及違規(guī)獲得股權(quán)問題，股權(quán)結(jié)構(gòu)未能在既定制度環(huán)境下通過長期市場競爭內(nèi)生于區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，未能實現(xiàn)股東戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。以包商銀行為例，內(nèi)蒙古自治區(qū)的市場化進程在全國各省份中排序靠后，是典型的政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟，而包商銀行不法股東及實控人明天集團利用殼公司、違規(guī)代持、“監(jiān)管捕獲”等手段持有股權(quán)超過80%，不僅使民營資本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國有資本，還遠(yuǎn)超單個股東及關(guān)聯(lián)方不得持股超過20%的監(jiān)管要求，包商銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)置未能充分考慮區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，戰(zhàn)略定位偏離其主責(zé)主業(yè)，未能有效發(fā)揮中小銀行經(jīng)營優(yōu)勢，違規(guī)向異地高風(fēng)險企業(yè)、股東及關(guān)聯(lián)方大額授信，形成嚴(yán)重的信用風(fēng)險。

在高管激勵約束機制方面，中小銀行績效考核體系形式上不僅包括信貸、存款規(guī)模及利潤水平等經(jīng)營發(fā)展指標(biāo)，也突出對風(fēng)險管理、合規(guī)經(jīng)營以及可持續(xù)發(fā)展能力的考核。由于信息透明度較差，加上信貸業(yè)務(wù)的風(fēng)險具有延期暴露的特征，面對報酬和實際控制權(quán)等激勵政策，高管層為超額完成經(jīng)營考核指標(biāo)，容易通過采取違規(guī)手段延緩風(fēng)險暴露、隱藏違規(guī)問題與案件風(fēng)險，導(dǎo)致實際風(fēng)險遠(yuǎn)高于當(dāng)期風(fēng)險和合規(guī)考核指標(biāo)披露的水平?，F(xiàn)實情況是：一些中小銀行在激勵機制設(shè)計中未能因地制宜評估風(fēng)險延期暴露的不利后果，在經(jīng)濟發(fā)展水平落后、市場主體規(guī)模小、優(yōu)質(zhì)信貸資源匱乏的情況下，依然采取過度的績效薪酬激勵，推動關(guān)聯(lián)交易、異地業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)貸款等高風(fēng)險信貸投資業(yè)務(wù)過度增長，放大治理風(fēng)險。此外，高管層是中小銀行的核心和靈魂，高管層從業(yè)背景和專業(yè)素質(zhì)能否與區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展需求相匹配也對治理效率和治理風(fēng)險控制意義重大。經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后地區(qū)，中小銀行本身抗風(fēng)險能力較低，對具備金融專業(yè)知識和合規(guī)管理經(jīng)驗的穩(wěn)健型管理人才的需求更大，然而現(xiàn)實情況是：在高素質(zhì)人才要素匱乏、人才市場不發(fā)達的情況下，大批缺乏專業(yè)信貸投資崗位經(jīng)驗的人員長期居于高管職位，難以作出有效的經(jīng)營和風(fēng)險管理決策。

四、有效控制中小銀行治理風(fēng)險的協(xié)同治理思路

在中小銀行的系統(tǒng)重要性不斷升級，治理風(fēng)險暴露加快、處置難度加大等情況下，從根本上提高治理效率、有效防控治理風(fēng)險迫在眉睫。綜合以上對中小銀行治理風(fēng)險問題的解剖，完善治理的核心邏輯可以總結(jié)為“內(nèi)外兼修”夯實基礎(chǔ)、“協(xié)同共治”長效提升，同時要把握好三項原則：第一，堅持歷史和辯證相結(jié)合的原則，充分認(rèn)識中小銀行治理特殊性及其發(fā)展規(guī)律，杜絕形式主義，有選擇地吸收國外先進治理經(jīng)驗，有效解決歷史遺留問題，因時因地制宜形成具有中國特色的治理模式；第二，堅持屬地責(zé)任原則，以促進金融與經(jīng)濟良性循環(huán)發(fā)展為出發(fā)點，設(shè)計、完善和優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，通過“權(quán)、責(zé)、利”的有效分配糾正風(fēng)險偏好、實現(xiàn)科學(xué)決策和穩(wěn)健經(jīng)營；第三，堅持市場機制和強化外部監(jiān)督相結(jié)合的原則，發(fā)揮好資本市場、產(chǎn)品市場、人才市場的激勵和約束作用，同時加強金融監(jiān)管、審計監(jiān)督、司法執(zhí)法協(xié)同配合，針對機構(gòu)根源性體制機制問題精準(zhǔn)施策，加快風(fēng)險處置。通過加大金融領(lǐng)域反腐力度，完善中小銀行紀(jì)檢監(jiān)察體制，倒逼金融監(jiān)管水平和中小銀行治理水平提升。具體要著力做好以下工作：

(一)推動公司治理與黨的領(lǐng)導(dǎo)深度融合，建設(shè)中國特色的中小銀行治理機制

中小銀行要充分汲取中國特色公司治理的寶貴經(jīng)驗,將黨建工作要求納入公司章程，通過優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、完善黨委前置研究討論重大事項機制、加強黨內(nèi)監(jiān)督確保黨委決策執(zhí)行到位等措施，最大限度地弱化機會主義行為傾向，避免股東“掏空”和內(nèi)部人控制等問題。積極培育股東對“服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟與自身高質(zhì)量發(fā)展良性循環(huán)”的文化和戰(zhàn)略認(rèn)同，合理確定自身風(fēng)險偏好，將全面風(fēng)險管理嵌入治理體系全流程。堅持多元化和專業(yè)性，高標(biāo)準(zhǔn)遴選獨立董事與外部監(jiān)事，形成專業(yè)、知識、經(jīng)驗相對均衡的高素質(zhì)治理主體。同時，推進中小銀行公司治理與企業(yè)文化融合共生，培育主責(zé)主業(yè)意識，在踐行社會責(zé)任、保護利益相關(guān)者權(quán)益、強化市場約束和信息披露等方面展現(xiàn)積極作為。

(二)深化金融領(lǐng)域反腐敗工作，一體推進懲治腐敗與防控金融風(fēng)險

要加大監(jiān)管領(lǐng)域腐敗案件查處力度，嚴(yán)查利用監(jiān)管審批、檢查、處罰等權(quán)力謀取私利的問題，嚴(yán)肅處理各類監(jiān)管失守和違法犯罪行為。同時，要堅決整治政商“旋轉(zhuǎn)門”和“逃逸式”辭職，鍛造一支講政治、守規(guī)矩、專業(yè)化的監(jiān)管隊伍。要堅決懲治中小銀行風(fēng)險背后的腐敗問題，嚴(yán)查違法違規(guī)入股、關(guān)聯(lián)交易、大額信貸背后的利益輸送問題，對不法銀行高管、企業(yè)主及監(jiān)管人員依法處理，實現(xiàn)清查腐敗案件、防控金融風(fēng)險、及時追贓挽損、彌補治理短板等“四個目標(biāo)”。要推動中小銀行實施紀(jì)檢監(jiān)察派駐制改革，配齊配強中小銀行監(jiān)督力量，破解中小銀行領(lǐng)域監(jiān)督難題。

(三)注重發(fā)揮市場機制，構(gòu)建與經(jīng)濟特征相匹配的公司治理架構(gòu)

要構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相匹配的股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立差異化的股權(quán)設(shè)計、審批、監(jiān)管機制，發(fā)揮股東與銀行的戰(zhàn)略協(xié)同作用，更好服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟與金融協(xié)同發(fā)展。同時，應(yīng)該考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平及周期性差異，建立差異性的股權(quán)結(jié)構(gòu)和“三會一層”架構(gòu)，對落后地區(qū)比較脆弱的中小銀行，引進具有實力的大型金融企業(yè)、國有企業(yè)入股，提高逆周期抗風(fēng)險能力。堅持“金融家辦金融”，加強金融人才市場建設(shè)，建立完善大中型銀行人才庫，推動金融人才合理流動，積極引進具有監(jiān)管部門、大中型銀行、審計經(jīng)驗的高管、獨董和外部監(jiān)事，補足中小銀行人才短板，提升中小銀行經(jīng)營管理水平。

(四)聚焦重點領(lǐng)域風(fēng)險，以有效外部治理倒逼內(nèi)部治理提質(zhì)增效

金融監(jiān)管部門要與地方政府、地方財政、公檢法司共享信息，形成政策合力，及時發(fā)現(xiàn)處置風(fēng)險，清退問題股東，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，指導(dǎo)和幫助中小銀行運用政府專項債、引入合格戰(zhàn)略投資者等方式完成不良資產(chǎn)處置和資本補充，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，逐步解決中小銀行公司治理問題。金融監(jiān)管部門要擴充中小銀行監(jiān)管力量，注重引進金融從業(yè)經(jīng)歷監(jiān)管人才，建立監(jiān)管人才掛職鍛煉培養(yǎng)機制，按機構(gòu)成立監(jiān)管工作小組，不斷提升中小銀行監(jiān)管隊伍水平[15]。要豐富監(jiān)管工具箱，從嚴(yán)開展股東資格核準(zhǔn)，嚴(yán)格把關(guān)董事、監(jiān)事和高管人員專業(yè)素質(zhì)，規(guī)范“關(guān)鍵少數(shù)”履職行為，通過風(fēng)險預(yù)警、監(jiān)管評級、早期糾正、提級監(jiān)管、風(fēng)險處置等措施，有效防范和處置中小銀行風(fēng)險，形成有力的外部監(jiān)督高壓態(tài)勢，通過“弱治理—強監(jiān)管—強治理”的動態(tài)博弈均衡實現(xiàn)內(nèi)部治理優(yōu)化完善。

(五)完善金融法治環(huán)境，綜合施策推動法人治理長效機制建設(shè)

長期來看，法人治理長效發(fā)展的治本之策在于外部制度的有效供給，而外部制度的核心和關(guān)鍵是金融法制建設(shè)。一個良好的、能夠適應(yīng)和匹配內(nèi)部治理需要的法律體系必須通過科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法完成對股東、管理者及利益相關(guān)者的“權(quán)、責(zé)、利”及其分配關(guān)系的明確界定、權(quán)利保護和責(zé)任追究，以最大限度地降低治理成本。在立法方面，解釋與新立并舉，在修訂商業(yè)銀行法、金融監(jiān)管法上位法的基礎(chǔ)上發(fā)布部門規(guī)章和規(guī)范性文件，加強對銀行業(yè)治理組織和行為的規(guī)范和指導(dǎo)，同時，把金融機構(gòu)股東及實控人的危害行為納入制裁范圍并豐富其犯罪情形的司法解釋，擴大對治理風(fēng)險有效控制的法律邊界。此外，要強化行政執(zhí)法和刑事司法的互補和有效銜接，加強部際協(xié)調(diào)和聯(lián)合督辦，加快風(fēng)險處置和追贓挽損進程，以有效的刑罰阻遏警示作用為中小金融機構(gòu)治理風(fēng)險的控制和防范提供有力外部保障。