魏月霞，白瑩

[天津市委黨校（天津行政學(xué)院），天津 300270]

人口老齡化有兩個(gè)含義：一是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老年?duì)顟B(tài)。在國(guó)際上，人口年齡結(jié)構(gòu)通常劃分為三個(gè)階段：0-14歲為少年人口，也稱撫養(yǎng)人口；15-59歲或64歲稱勞動(dòng)人口；60歲或65歲及以上稱老年人口，也稱贍養(yǎng)人口。當(dāng)老年人口在一國(guó)或地區(qū)的全部人口中達(dá)到了一定的比例時(shí)，就表明該國(guó)或該地區(qū)進(jìn)入了老齡化社會(huì)。目前，國(guó)際上通用的標(biāo)準(zhǔn)是：60歲及以上人口占總?cè)丝诘?0%以上，或者65歲及以上人口占總?cè)丝诘?%以上，就意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入了老齡化社會(huì)。若65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?4%，就意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入深度老齡化，比例達(dá)到20%則進(jìn)入超老齡化。二是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老年趨勢(shì)，即老年人口相對(duì)增多，老年人口在全部人口中所占的比例不斷上升。如果一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)中，老年人口呈上升趨勢(shì)，則該國(guó)或地區(qū)就面臨著人口老齡化的問(wèn)題。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，人類的平均壽命延長(zhǎng)，生育率下降，人口老齡化也就成為人類社會(huì)發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì)[1]。第七次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)表明：當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)快速、全面進(jìn)入老齡化社會(huì)，并且我國(guó)的老齡化維持在一個(gè)較高程度。如何有效應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)億萬(wàn)百姓福祉。我國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)綜合應(yīng)對(duì)人口老齡化。在各項(xiàng)綜合應(yīng)對(duì)措施中，養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)揮著作為社會(huì)安全網(wǎng)和穩(wěn)定器的重要作用。進(jìn)一步深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，構(gòu)建一個(gè)覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決我國(guó)人口老齡化問(wèn)題的根本措施。

一、加快實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌

自十九世紀(jì)末德國(guó)俾斯麥政府頒布“社會(huì)保險(xiǎn)三法”以來(lái)，西方現(xiàn)代社會(huì)保障制度已經(jīng)經(jīng)過(guò)了100多年的發(fā)展歷程，為老年人提供基本經(jīng)濟(jì)保障的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也日臻完善，這為西方國(guó)家老齡化的到來(lái)提供了有力的制度保障。相對(duì)而言，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步比較晚。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。目前，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架已經(jīng)基本形成，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋超過(guò)10億人。然而，與我國(guó)人口老齡化的速度和程度相比，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正面臨著巨大的挑戰(zhàn)，在制度層面仍然存在不足，其中一個(gè)突出表現(xiàn)就是養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過(guò)低。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口跨區(qū)域、跨行業(yè)流動(dòng)成為一種常態(tài)，這必然會(huì)引起養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。然而在實(shí)踐中，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢，甚至還會(huì)出現(xiàn)“斷?！爆F(xiàn)象，其中一個(gè)重要的原因就是養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次不高。一般而言，統(tǒng)籌層次越高，覆蓋的范圍越廣，基金的調(diào)節(jié)能力大，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)，保障程度就越高。養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次不僅是一個(gè)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化程度的重要標(biāo)志，還直接關(guān)系到養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化的要求，逐步提高統(tǒng)籌層次，由市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌，最終實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，一直是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的目標(biāo)。2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出要盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。從我國(guó)實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌方案來(lái)看，我國(guó)采取的是由易到難的漸進(jìn)式改革思路，即先實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的中央調(diào)劑制度，到2020年在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，然后再過(guò)渡到真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌。2018 年7月，我國(guó)實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，完成了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的第一步。目前，省級(jí)統(tǒng)籌的第二步目標(biāo)也已基本實(shí)現(xiàn)。除新疆、內(nèi)蒙古外，我國(guó)目前共有29個(gè)省級(jí)行政單位出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)全省統(tǒng)籌的方案[1]。省級(jí)統(tǒng)籌制度的實(shí)施能為養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)。2022年1月，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌已經(jīng)啟動(dòng)實(shí)施。當(dāng)前，我國(guó)要抓緊研究制訂相關(guān)的配套改革措施，進(jìn)一步消除養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌體制機(jī)制的障礙，盡快實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌。

二、進(jìn)一步健全多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

1994年，世界銀行在《防止老齡危機(jī)：保護(hù)老年人及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策》的報(bào)告中首次提出了由政府、企業(yè)、個(gè)人三方共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)。第一支柱由政府主導(dǎo)建立覆蓋全體國(guó)民的強(qiáng)制性公共養(yǎng)老保險(xiǎn)，旨在為退休人員提供最基本的養(yǎng)老保障，并由政府提供最終責(zé)任和保障；第二支柱一般由自愿實(shí)施的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，旨在減輕政府的財(cái)政壓力，解決公共養(yǎng)老金不足的問(wèn)題[2]；第三支柱是由保險(xiǎn)公司承辦、個(gè)人自愿繳費(fèi)的個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，旨在滿足個(gè)人對(duì)養(yǎng)老的多樣化需求。從養(yǎng)老保險(xiǎn)三大支柱的功能可以看出，僅由政府兜底的第一支柱難以有效支撐人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老金保障需求，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系也就成為當(dāng)今世界各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。與西方國(guó)家不同，我國(guó)是在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的背景下進(jìn)入老齡化社會(huì)的，人口老齡化超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，屬于“未富先老”。雖然我國(guó)在2010年已躍居為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)在2019年、2020年、2021年連續(xù)三年人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元，但我國(guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的人均GDP仍然很低。近年來(lái)，出生人口的下滑、勞動(dòng)力人口的萎縮以及老齡化的加劇，這些都加大了我國(guó)養(yǎng)老金財(cái)政支付的壓力。相關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)：我國(guó)未來(lái)5-10年間，養(yǎng)老金缺口將達(dá)到8-10萬(wàn)億，而且這個(gè)缺口會(huì)隨著時(shí)間的推移進(jìn)一步擴(kuò)大?！盎谖覈?guó)國(guó)情，建立多層次的養(yǎng)老保障體系，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，促進(jìn)養(yǎng)老保障可持續(xù)發(fā)展，是一條必定要走的路[2]”。實(shí)際上，我國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之初就已經(jīng)設(shè)計(jì)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。目前，作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的框架體系已經(jīng)建立，在覆蓋范圍、待遇水平等方面取得了巨大成就，而第二支柱和第三支柱的發(fā)展明顯不足。首先，第二支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)相對(duì)緩慢。2004年1月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《企業(yè)年金試行辦法》確立了企業(yè)年金制度。2015年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》確立了職業(yè)年金制度。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金是強(qiáng)制繳納的，而企業(yè)年金自愿建立，因此，盡管企業(yè)年金確立得較早，但其規(guī)模還很小。截止到2020年，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為45 638萬(wàn)人，而全國(guó)企業(yè)年金參加的職工人數(shù)僅為2 718萬(wàn)人。此外，我國(guó)企業(yè)參與年金計(jì)劃的絕大部分是國(guó)有大中型企業(yè)，中小企業(yè)參與企業(yè)年金的比率較低；其次，作為第三支柱的個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未全面開(kāi)展。早在2008年12月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》就提出“對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投保人給予延遲納稅等稅收優(yōu)惠”。2009年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)上海建設(shè)“兩個(gè)中心”的意見(jiàn)中明確提出“適時(shí)開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)”。2012年6月，上海市政府向中華人民共和國(guó)財(cái)政部提交了開(kāi)展“個(gè)稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)”試點(diǎn)的方案。此后，2014年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》、2015年的《政府工作報(bào)告》以及《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》都提出要推進(jìn)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。直到2018年5月，我國(guó)才在上海市、福建?。ê瑥B門(mén)市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)施為期一年的個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，但由于試點(diǎn)區(qū)域窄、時(shí)間短、政策優(yōu)惠覆蓋面窄以及稅收優(yōu)惠額度低等原因，政策效果未完全呈現(xiàn)，試點(diǎn)效果明顯低于預(yù)期。截至2020年4月底，共有23家保險(xiǎn)公司參與個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，其中有19家公司出單，累計(jì)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入3億元，參保人數(shù)4.76萬(wàn)人[3]。黨的十九大報(bào)告明確提出“要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。2021年12月，中央全面深化改革委員會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。鑒于當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)三大支柱的發(fā)展現(xiàn)狀，未來(lái)我國(guó)應(yīng)在繼續(xù)鞏固和完善第一支柱的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)第二支柱、第三支柱的發(fā)展；我國(guó)要加緊研究制定稅收優(yōu)惠政策，擴(kuò)大企業(yè)年金覆蓋面；我國(guó)要總結(jié)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)政策，盡快重新啟動(dòng)并擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，進(jìn)而形成以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、企業(yè)年金和職業(yè)年金為補(bǔ)充、與個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

三、統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是沿著由企業(yè)職工到機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、由農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)居民的漸進(jìn)式改革路徑發(fā)展的，這種漸進(jìn)式改革有助于減小改革帶來(lái)的阻力，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革積極穩(wěn)妥的推進(jìn)，但也不可避免地產(chǎn)生多種養(yǎng)老保險(xiǎn)并存的“碎片化”問(wèn)題。在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的漸進(jìn)式改革過(guò)程中，曾出現(xiàn)過(guò)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)等多種養(yǎng)老保險(xiǎn)并存的局面。2014年2月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》的發(fā)布，實(shí)現(xiàn)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一。2015年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》統(tǒng)一了國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)。這些制度雖然在一定程度上解決了碎片化問(wèn)題，但目前我國(guó)仍存在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。三大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存產(chǎn)生的一個(gè)最大問(wèn)題是公平性不足。因職業(yè)身份不同，參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)也不同，享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差別較大。維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，是我們黨一貫的政治主張和奮斗目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“我們推進(jìn)改革的根本目的，是要讓國(guó)家變得更加富強(qiáng)、讓社會(huì)變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好?！秉h的十九大報(bào)告指出，必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在老有所養(yǎng)上不斷取得新進(jìn)展。為實(shí)現(xiàn)更加公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還需要我們進(jìn)行徹底的改革，繼續(xù)整合三大養(yǎng)老保險(xiǎn)，最終構(gòu)建一個(gè)全民統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

四、進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度

“立善法于天下,則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治”。改革和法治總是相輔相成、相伴而生的。一方面，改革需要發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用；另一方面，法治能在改革不斷推進(jìn)和深化的進(jìn)程中不斷得到完善。人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、衛(wèi)生、教育等都帶來(lái)了深刻的影響，也必然伴隨著一系列的改革。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及廣大人民群眾的切實(shí)利益，必須堅(jiān)持立法先行。目前，我們還未從國(guó)家層面制訂專門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，相關(guān)的內(nèi)容主要規(guī)定在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》基本是對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和改革成果的原則確認(rèn)，并未解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的諸多問(wèn)題。2009年4月，在中德法治國(guó)家對(duì)話第九屆法律研討會(huì)上，時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦主任的曹康泰曾指出，“我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要應(yīng)對(duì)五大考驗(yàn)：一是城鄉(xiāng)之間、不同人群之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異較大；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金統(tǒng)籌層次不高；三是單位繳費(fèi)的費(fèi)率偏高；四是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法不健全；五是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理、監(jiān)督還不夠規(guī)范”。《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施十年來(lái)，上述問(wèn)題并未完全解決，這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明：養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度已不能適應(yīng)深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的需要，制訂專門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律成為當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，可由國(guó)務(wù)院制訂《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，通過(guò)行政法規(guī)的形式對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)定。養(yǎng)老保險(xiǎn)立法一方面要體現(xiàn)改革成果；另一方面要具有前瞻性，使養(yǎng)老保險(xiǎn)法律成為一部公平公正、平等普惠的良法。

“民惟邦本，本固邦寧”。在人口老齡化日趨嚴(yán)峻的形勢(shì)下，我們要進(jìn)一步深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，構(gòu)建一個(gè)覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次的中國(guó)特色養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，積極滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及人民群眾，讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)，讓每一位老人都能生活得安心、靜心、舒心，都能健康長(zhǎng)壽、安享幸福晚年。