余 科，胥洪銳

（1.新疆維吾爾自治區(qū)煙草公司，新疆 烏魯木齊 830000；2.阿克蘇市政府投資項(xiàng)目代建管理中心，新疆 阿克蘇 843000）

1 概述

政府投資項(xiàng)目能在短時(shí)間內(nèi)改善民生、提升城市形象、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，各級(jí)政府高度重視項(xiàng)目管理工作。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府投資項(xiàng)目管理模式不斷發(fā)生變化，由最初的建設(shè)單位自營(yíng)、工程指揮部、基建處室、項(xiàng)目法人制逐漸發(fā)展到代建制[1]。在這個(gè)期間政府投資項(xiàng)目不斷地發(fā)生了一系列不規(guī)范問(wèn)題。代建制的引入有利于規(guī)范政府投資管理行為，將建設(shè)和監(jiān)管剝離，增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的自主性和獨(dú)立性，從而提高政府建設(shè)效率并節(jié)省投資[2]。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)代建制不斷發(fā)展形成3種模式：政府代建機(jī)構(gòu)、政府指定代建公司、招標(biāo)代建公司[3]。3種模式中只有政府代建機(jī)構(gòu)是公益事業(yè)性質(zhì)，且受政府主管部門(mén)和業(yè)主單位雙重監(jiān)管[4]。這些前提條件決定了代建機(jī)構(gòu)能夠在規(guī)范的前提下發(fā)揮項(xiàng)目管理核心優(yōu)勢(shì)。

以某公建項(xiàng)目為例，系統(tǒng)分析了政府代建機(jī)構(gòu)在組織制度、前期工作、項(xiàng)目管理、竣工結(jié)算過(guò)程中發(fā)揮的作用，通過(guò)實(shí)例展現(xiàn)了政府代建機(jī)構(gòu)強(qiáng)大的組織能力和管理優(yōu)勢(shì)。

該公建項(xiàng)目為某市民服務(wù)中心，由政府全額事業(yè)單位負(fù)責(zé)全過(guò)程代建，項(xiàng)目立項(xiàng)金額1.53億元，總占地面積21552.87m2，總建筑面積25532m2，項(xiàng)目建成主要用于政務(wù)審批、政府采購(gòu)、綜合辦公等。設(shè)有社會(huì)保障、國(guó)土房產(chǎn)、財(cái)政、民政、政法、招商投資、公共資源交易、城鄉(xiāng)建設(shè)等8個(gè)綜合服務(wù)窗口。同時(shí)，配套建設(shè)辦理社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、招商引資、評(píng)標(biāo)開(kāi)標(biāo)、電子競(jìng)價(jià)、工程招投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易、土地招拍掛、政府采購(gòu)等業(yè)務(wù)的辦事大廳、接待、會(huì)議等所需的公共配套用房。附屬用房包括獨(dú)立變配電室、廚房、汽車(chē)庫(kù)、人防設(shè)施和警衛(wèi)用房，如表1所示。

表1 主要建設(shè)內(nèi)容一覽

2 組織制度優(yōu)勢(shì)

經(jīng)過(guò)四十多年的不斷發(fā)展，我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理模式不斷發(fā)展變化，目前政府投資項(xiàng)目主要有7種管理模式：工程指揮部、建設(shè)主管部門(mén)、單位項(xiàng)目法人、指定代建公司（如城投公司）、招標(biāo)代建公司、政府代建機(jī)構(gòu)、全過(guò)程工程咨詢(xún)公司[1]。從管理模式的發(fā)展變化來(lái)看，政府投資管理模式逐漸由數(shù)量型轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)型，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在管理模式的轉(zhuǎn)變過(guò)程中某些能力得到了加強(qiáng)，某些則減弱。

通過(guò)多年政府投資項(xiàng)目管理實(shí)踐，選取了項(xiàng)目適用規(guī)模、執(zhí)行能力、協(xié)調(diào)能力、質(zhì)量、進(jìn)度、成本、管理人數(shù)、管理費(fèi)用8個(gè)指標(biāo)，對(duì)這7種管理模式進(jìn)行對(duì)比分析，如表2所示。

通過(guò)表2對(duì)比7種管理模式，可以看出政府代建機(jī)構(gòu)實(shí)施基建項(xiàng)目具有執(zhí)行協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、“三控”（質(zhì)量、進(jìn)度、成本）效果好、人員精簡(jiǎn)、建設(shè)高效、管理費(fèi)用少等特點(diǎn)，在公建項(xiàng)目管理過(guò)程中具有顯著優(yōu)勢(shì)。

表2 政府投資項(xiàng)目管理模式對(duì)比

2.1 執(zhí)行、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)

①政府代建機(jī)構(gòu)受政府領(lǐng)導(dǎo)，能從講政治、講大局的角度快速接受建設(shè)任務(wù)。②代建機(jī)構(gòu)由專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員組成，分工明確，能夠迅速組織項(xiàng)目實(shí)施。同時(shí)具有高度的責(zé)任感和緊迫感，能夠加班加點(diǎn)的完成組織交辦任務(wù)。③政府代建機(jī)構(gòu)與其他職能部門(mén)同屬體制內(nèi)單位，在項(xiàng)目報(bào)建、行政審批、車(chē)輛通行、垃圾清運(yùn)、水電接入等業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中，能積極發(fā)揮協(xié)調(diào)作用保障施工連續(xù)性。

2.2 “三控”效果好

①質(zhì)量控制。建筑行業(yè)施工現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量、安全事故頻發(fā)，代建管理人員深知建設(shè)單位擔(dān)首責(zé)和質(zhì)量責(zé)任終身制意義，能夠自覺(jué)遵守行業(yè)法規(guī)，落實(shí)質(zhì)量管理職責(zé)，嚴(yán)格控制施工質(zhì)量[5]。②進(jìn)度控制。代建機(jī)構(gòu)管理人員在項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)人員、機(jī)械、材料供應(yīng)不足情況，解決管線(xiàn)接入、變更扯皮、利益糾紛等問(wèn)題，將項(xiàng)目進(jìn)度控制在合理工期內(nèi)。③成本控制。項(xiàng)目代建管理人員熟知咨詢(xún)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等行業(yè)市場(chǎng)價(jià)格，能夠在合理低價(jià)區(qū)間招標(biāo)。此外，還全程參與項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)管理工作，熟悉施工現(xiàn)場(chǎng)情況和施工技術(shù)，能夠降低不必要的費(fèi)用。

2.3 人員精簡(jiǎn)

代建機(jī)構(gòu)由項(xiàng)目代建人履行甲方代表職責(zé)，負(fù)責(zé)全過(guò)程項(xiàng)目管理工作，減少了辦事人員多、職責(zé)不清、前后脫節(jié)、多頭指揮、推諉扯皮和銜接不暢等問(wèn)題[6]。代建人專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)、熟悉項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)手續(xù)流程和項(xiàng)目質(zhì)量控制要點(diǎn)，一般一人同時(shí)負(fù)責(zé)多個(gè)項(xiàng)目的管理工作，人員較為精簡(jiǎn)。此外，政府代建機(jī)構(gòu)建管分離，在項(xiàng)目代建過(guò)程中受到行業(yè)主管部門(mén)監(jiān)督和制約，減少了“燈下黑”“開(kāi)綠燈”“三邊工程”等違規(guī)問(wèn)題發(fā)生。

2.4 項(xiàng)目管理費(fèi)較低

本項(xiàng)目總投資1.53億元，如果按照《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財(cái)建〔2016〕504號(hào)）取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，該項(xiàng)目需支付代建公司或全過(guò)程工程咨詢(xún)公司項(xiàng)目管理費(fèi)193萬(wàn)元。政府每年對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共建筑投入金額巨大，代建機(jī)構(gòu)僅有基本工資，每年可為政府財(cái)政節(jié)省大量管理費(fèi)用。

3 前期工作優(yōu)勢(shì)

公建項(xiàng)目存在監(jiān)管單位多、報(bào)建手續(xù)復(fù)雜和審批時(shí)間常等問(wèn)題，如前期工作不到位將對(duì)工期和投資有較大影響。代建機(jī)構(gòu)前期項(xiàng)目管理優(yōu)勢(shì)如下。

（1）報(bào)建效率高。機(jī)構(gòu)代建人熟悉前期基礎(chǔ)資料、報(bào)建流程和經(jīng)辦人員，文件審批較快。

（2）有一定話(huà)語(yǔ)權(quán)。代建機(jī)構(gòu)能從技術(shù)和造價(jià)角度分析水、電、氣等公共事業(yè)單位給出的項(xiàng)目接入方案是否合理、經(jīng)濟(jì)，可以通過(guò)政府途徑解決不經(jīng)濟(jì)投資問(wèn)題。比如：該項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)位于城市新區(qū)，基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，現(xiàn)有線(xiàn)路不滿(mǎn)足雙電源供電需求，需建設(shè)專(zhuān)線(xiàn)和開(kāi)閉所，費(fèi)用約1200萬(wàn)元。經(jīng)代建人了解，開(kāi)閉所點(diǎn)位布置在項(xiàng)目周?chē)膲K土地中間位置，可供未來(lái)周?chē)ㄖ褂?，且開(kāi)閉所投資建成后產(chǎn)權(quán)歸電力公司所有。經(jīng)代建機(jī)構(gòu)層層遞交報(bào)告和地市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，最終由電力公司承擔(dān)公共基礎(chǔ)配套電力設(shè)施費(fèi)用，為項(xiàng)目節(jié)省了投資1200萬(wàn)元。

4 項(xiàng)目管理優(yōu)勢(shì)

機(jī)構(gòu)代建人熟悉項(xiàng)目管理各階段工作，能有前瞻性地預(yù)判項(xiàng)目管理中可能發(fā)生的問(wèn)題，減少損失節(jié)省投資。此外，作為政府事業(yè)單位能夠促進(jìn)新技術(shù)、新設(shè)備、新材料、新工藝的推廣運(yùn)用。

4.1 勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)階段

（1）代建人對(duì)測(cè)繪、勘察工作進(jìn)行跟蹤，提出具體要求。比如，地形測(cè)繪圖要反映施工現(xiàn)場(chǎng)現(xiàn)狀，相對(duì)高程點(diǎn)的選擇要反映作業(yè)場(chǎng)地真實(shí)標(biāo)高，地基承載力、地下水位、土層結(jié)構(gòu)要描述準(zhǔn)確。如果這些基礎(chǔ)性測(cè)繪、勘察數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，將對(duì)項(xiàng)目的總投資、設(shè)計(jì)方案、施工工期產(chǎn)生較大影響。

（2）代建人在施工圖送審前組織圖紙會(huì)審。提前發(fā)現(xiàn)圖紙中缺項(xiàng)、施工工藝與本地規(guī)范不符、圖示不詳細(xì)、超限額設(shè)計(jì)和平面布局不合理等問(wèn)題，減少施工過(guò)程經(jīng)濟(jì)簽證數(shù)量和設(shè)計(jì)變更[7]。

（3）代建人通過(guò)審核控制價(jià)和工程量清單，減少應(yīng)因缺項(xiàng)、漏項(xiàng)、清單描述不清楚等問(wèn)題造成的結(jié)算爭(zhēng)議。代建人還根據(jù)自身項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)和項(xiàng)目地質(zhì)特點(diǎn)，對(duì)容易發(fā)生變更的土石方價(jià)格、建筑垃圾運(yùn)距、降排水臺(tái)班等內(nèi)容在控制價(jià)中給予明確綜合單價(jià)，避免在施工過(guò)程因變更產(chǎn)生價(jià)格爭(zhēng)議。比如，代建人從地勘報(bào)告和施工圖設(shè)計(jì)中得知，基礎(chǔ)開(kāi)挖會(huì)產(chǎn)生潛層滯水，為此在編制控制價(jià)過(guò)程中就加入降排水臺(tái)班。實(shí)際開(kāi)挖過(guò)程深基坑出現(xiàn)地下水，代建人依據(jù)地勘建議要求施工單位采取明排降水，同時(shí)和監(jiān)理共同記錄抽水臺(tái)班數(shù)，沒(méi)有采納施工方井點(diǎn)降水方案，該措施節(jié)約項(xiàng)目資金100余萬(wàn)元。

4.2 項(xiàng)目施工階段

代建人在熟悉圖紙、造價(jià)的基礎(chǔ)上，有效的對(duì)建筑材料、工程質(zhì)量、安全措施等內(nèi)容進(jìn)行管理，減少施工單位因成本控制導(dǎo)致的質(zhì)量、安全隱患，確保代建質(zhì)量。比如，抽查室外地坪混泥土標(biāo)號(hào)，發(fā)現(xiàn)標(biāo)號(hào)不對(duì)，及時(shí)要求更換；抽查排水管材，要求施工方按照設(shè)計(jì)圖紙采購(gòu)PP靜音管；抽查質(zhì)檢員、安全員，要求施工方配備2名安全員和1名質(zhì)檢員落實(shí)施工現(xiàn)場(chǎng)安全措施和質(zhì)量管理工作。

另外，代建人能夠有效辨別虛假經(jīng)濟(jì)簽證，節(jié)省投資。比如，基坑開(kāi)挖過(guò)程中基坑內(nèi)有連砂石，施工單位將其囤積在施工場(chǎng)地500m之外，等回填時(shí)報(bào)簽證說(shuō)是40km之外運(yùn)輸連砂石回填，就這一項(xiàng)虛增費(fèi)用100多萬(wàn)元。還有施工圖要求大于1.5m2的玻璃要鋼化，清單中給的是鋼化玻璃，施工方將原來(lái)窗戶(hù)洞口稍微做小使其達(dá)不到1.5m2，又沒(méi)有進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，結(jié)算中還以一般玻璃代替鋼化玻璃。

4.3 “四新”推廣運(yùn)用

代建人在項(xiàng)目管理過(guò)程中與行業(yè)各類(lèi)技術(shù)人員持續(xù)溝通，能夠從不同方面接觸和了解新技術(shù)、新設(shè)備、新材料和新工藝，并且可以實(shí)地去學(xué)習(xí)考察。此外，各個(gè)地方政府還在大力推進(jìn)裝配式建筑、綠色建筑和智能建筑等新技術(shù)的落地運(yùn)用。

政府投資項(xiàng)目具有時(shí)間緊、任務(wù)重的特點(diǎn)，政府代建機(jī)構(gòu)對(duì)于運(yùn)用新技術(shù)提高建設(shè)效率有著現(xiàn)實(shí)需求。政府代建機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)以點(diǎn)帶面的方式，促進(jìn)新技術(shù)的運(yùn)用，解決傳統(tǒng)建筑施工分散、工人短缺、建設(shè)周期長(zhǎng)、效率低下、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。

5 竣工結(jié)算優(yōu)勢(shì)

現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員大都能夠按照施工圖紙監(jiān)督施工單位完成土建作業(yè)，但是往往缺少對(duì)土石方、水暖電、通風(fēng)空調(diào)、設(shè)備安裝等隱蔽工程投資控制，造成實(shí)際完成工程量與清單、圖紙不符。另外，因監(jiān)理人員流動(dòng)頻繁，結(jié)算環(huán)節(jié)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理很少能到場(chǎng)核實(shí)工程量，施工單位又只報(bào)增加工程量、不報(bào)未完成工程量，這些情況造成審核人員事后核減工程量困難[8]。一般項(xiàng)目管理人員，缺少對(duì)施工過(guò)程的記錄。代建人全過(guò)程參與項(xiàng)目管理、熟悉工程量清單和現(xiàn)場(chǎng)施工情況，可以配合結(jié)算審核機(jī)構(gòu)有效核減結(jié)算價(jià)格，節(jié)省項(xiàng)目資金。比如，施工方報(bào)送結(jié)算書(shū)時(shí)按照外立面整體安裝鋼筋預(yù)埋件報(bào)量，實(shí)際施工至兩層后代建單位就因方案變更叫停了鋼筋預(yù)埋工作，此項(xiàng)虛增工程量20余萬(wàn)元。

6 結(jié)語(yǔ)

政府代建機(jī)構(gòu)采取專(zhuān)業(yè)人員完成專(zhuān)業(yè)工作，減少了政府人員、時(shí)間和資金投入，提高了政府投資項(xiàng)目效益，但自身也存在著一些問(wèn)題：①委托主體和代建人之間權(quán)責(zé)模糊[9]，對(duì)于委托代建的內(nèi)容、代建要求和交付標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確。②對(duì)“權(quán)、責(zé)、利”爭(zhēng)議[10]，導(dǎo)致代建人責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)較大。③人才隊(duì)伍增長(zhǎng)乏力，人才流動(dòng)性大。

總體來(lái)看，政府代建機(jī)構(gòu)管理模式是政府職能、公益事業(yè)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)三者優(yōu)勢(shì)的集合，這種模式有利于發(fā)揮項(xiàng)目管理核心作用，對(duì)政府投資項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展具有積極作用。