劉 偉

（廣東省建筑設(shè)計研究院有限公司，廣東 廣州 510010）

0 引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平迅速提高，城市化進(jìn)程加快，在城市發(fā)展建設(shè)實(shí)行新增建設(shè)用地總量控制下，其逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪繛橹?，城市更新作為存量發(fā)展的主要途徑，是解決新增用地緊張和存量用地低效問題的重要突破口[1]，是城市高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。學(xué)界及全國各城市對城市更新進(jìn)行了長期的探索及實(shí)踐，如張永泰[2]進(jìn)行了街區(qū)景觀微改造設(shè)計研究，李鵬超[3]基于文化傳承視角系統(tǒng)研究歷史街區(qū)改造，李劍鋒[4]梳理分析更新模式選擇與綜合效益評價，許宏福[5]從協(xié)同治理角度探索成片連片改造模式轉(zhuǎn)型發(fā)展，劉煒[6]基于包容性發(fā)展視角提出“自主式、項(xiàng)目開發(fā)式、綜合整治式”改造方式，林辰芳[7]提出“多元主體協(xié)同合作更新機(jī)制”等。對于城市更新研究及實(shí)踐多集中于更新政策、歷史街區(qū)景觀營造、文化傳承、改造模式及體制機(jī)制等某些方面，但對于廣州城市更新系統(tǒng)性研究相對缺乏。本文通過從更新定義、政策演變及要點(diǎn)、改造模式等方面對廣州城市更新進(jìn)行系統(tǒng)梳理分析，為城市更新工作及項(xiàng)目推進(jìn)奠定基礎(chǔ)，助力廣州實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

1 城市更新的定義

全國更新改造工作如火如荼推進(jìn)，從早期的政府規(guī)劃政策到后來的學(xué)術(shù)關(guān)注，城市更新研究已經(jīng)建立起相對完善的理論體系與研究范式[8]，其理論、政策及實(shí)踐研究得到較大延展，各界對于城市更新概念的理解不完全一致。

城市更新定位最早是于1958 年在荷蘭召開的城市更新第一次研討會上提出的，主要是指城市中的市民對于住所的修理改造、對于周邊街巷、公園、不適于居住地區(qū)等環(huán)境品質(zhì)的提升，以形成宜居的生活環(huán)境和干凈整潔的市容市貌等所開展的城市建設(shè)活動。我國著名學(xué)者吳良鏞教授提出城市更新可概括為重建、再開發(fā)、綜合整治以及保護(hù)三種類型，其中，重建、再開發(fā)是指推倒拆除城市中環(huán)境質(zhì)量較差的區(qū)域，并進(jìn)行重建，以提升城市環(huán)境，更大程度上可理解為市場開發(fā)行為；整治是指遵循現(xiàn)有城市環(huán)境格局，只進(jìn)行局部或微小調(diào)整，往往是一種環(huán)境完善的行動；保護(hù)是指整體保留現(xiàn)有環(huán)境，并加以保持，嚴(yán)禁建設(shè)開發(fā)活動[9]。

綜上所述，本文所述城市更新是指在城市更新相關(guān)政策指引下，由政府、土地及房屋權(quán)屬人、市場主體等，在建新范圍和改造范圍內(nèi)，對存量空間中的土地、房屋等進(jìn)行環(huán)境整治提升、建筑活化利用、危破舊房改造及重建等的建設(shè)活動。

2 城市更新主要政策梳理

在新時期，廣州作為擁有2 200 多年城建史的國家歷史文化名城、嶺南文化中心、改革開放前沿地、國家中心城市和現(xiàn)代化國際大都市，已經(jīng)步入由規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向品質(zhì)效率型集約成長的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。廣州歷經(jīng)滄海桑田的變遷，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上面臨“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)升級挑戰(zhàn)，在城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化上面臨土地要素與產(chǎn)業(yè)空間落位銜接的挑戰(zhàn)，在城市功能提升上面臨國土空間規(guī)劃體系下城市宏觀發(fā)展要求在微觀層面落實(shí)的挑戰(zhàn)等。城市更新是廣州在新時期直面城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城市功能提升等挑戰(zhàn)的必然選擇，也是廣州城市發(fā)展自身規(guī)律的必然要求，是城市持續(xù)發(fā)展和繁榮的驅(qū)動力。

2.1 城市更新政策演變

廣州自2009 年發(fā)布“三舊”改造政策以來，陸續(xù)發(fā)布城市更新相關(guān)政策，城市更新的管理方式和管理內(nèi)容不斷隨著實(shí)踐適時調(diào)整[10]，以提高城市節(jié)約集約用地水平，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

結(jié)合廣州城市發(fā)展情況及更新工作推進(jìn)，總體可劃分為初步探索階段（2009 年之前）、“三舊”改造階段（2009～2014 年）、“城市系統(tǒng)和諧更新”階段（2015 年至今）三個階段[11]。其中：

2.1.1 初步探索階段（2009 年之前）

本階段為城市更新探索階段，尚無系統(tǒng)性更新政策指引，更新項(xiàng)目改造模式相對單一，主要由政府主導(dǎo)，由財政資金投入改造，是以提升城市環(huán)境品質(zhì)為目標(biāo)的建設(shè)活動。

圖1 近年廣州主要城市更新相關(guān)政策示意圖

2.1.2 “三舊”改造階段（2009～2014 年）

在廣東省推進(jìn)實(shí)施“三舊”改造行動大背景下，2009 年廣州市出臺《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見（穗府〔2009〕56 號）》。該政策進(jìn)一步擴(kuò)展了更新改造的范疇，主要針對舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)改造作出了相關(guān)指引；同時，該政策豐富了更新改造模式，總體上仍是以政府主導(dǎo)更新項(xiàng)目為主，允許部分符合政策要求的項(xiàng)目開展自行改造，改造方式主要以拆除重建為主，注重環(huán)境硬件條件的提升。

2.1.3 “城市系統(tǒng)和諧更新”階段（2015 至今）

廣州市政府于2019 年發(fā)布《廣州市城市更新辦法（人民政府令第134 號）》，提出城市更新是一項(xiàng)長期性工作，并對更新改造機(jī)制進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范和豐富，形成具有廣州特色的“城市系統(tǒng)和諧更新”模式。本階段城市更新充分發(fā)揮市場活力，豐富改造模式，提出“微改造”方式，注重生產(chǎn)生活生態(tài)環(huán)境提升、歷史文化保護(hù)與傳承、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等的融合發(fā)展，注重土地開發(fā)效益及深化多方利益共享機(jī)制等。

圖2 廣州城市更新政策演變階段劃分示意圖

2.2 主要城市更新政策要點(diǎn)

《廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法（穗府辦〔2015〕56 號）》主要適用于需經(jīng)市政府同意的成片更新改造項(xiàng)目、已納入更新改造數(shù)據(jù)庫的改造項(xiàng)目，以及其他符合更新政策要求的舊村莊等，并對該類型項(xiàng)目的改造方式及模式、更新資金來源、改造策劃、項(xiàng)目實(shí)施方案、改造實(shí)施、利益調(diào)節(jié)等提出了系統(tǒng)性規(guī)定指引。

《廣州市城市更新實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合職住平衡的操作指引（穗規(guī)劃資源字〔2020〕33 號）》緊密銜接城市更新要求，注重產(chǎn)城融合發(fā)展，主要以國土空間總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)發(fā)展空間布局為基礎(chǔ)，結(jié)合重點(diǎn)功能片區(qū)、城市重要通道、行政邊界等要素劃定產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理圈層，并通過統(tǒng)籌調(diào)整單元內(nèi)產(chǎn)業(yè)總量占比，引導(dǎo)并完善產(chǎn)業(yè)格局，從而實(shí)現(xiàn)人口集聚優(yōu)化、交通疏解、職住平衡等。

3 更新改造方式及改造模式

城市更新類型總體包括舊廠房、舊村莊和舊城鎮(zhèn)三大類型。統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，保障項(xiàng)目用地需求，指導(dǎo)城市更新項(xiàng)目有序推進(jìn)，結(jié)合各類型存量空間特點(diǎn)、轉(zhuǎn)型升級需求、利益主體訴求等，提出了各類型更新項(xiàng)目改造方式。

3.1 舊廠房

對于以合法合規(guī)方式獲得的用地，包括國有及村集體舊廠房用地、已確權(quán)登記的歷史國有土地，以及需完善歷史用地手續(xù)的原集體舊廠房用地，均可進(jìn)行舊廠房改造建設(shè)活動。舊廠房按照土地處置方式不同，其改造方式分為政府收儲、自行改造。其中，自行改造項(xiàng)目包括工改工、工改商、工改M0（新興產(chǎn)業(yè)用地）、工改其他（教育、醫(yī)療、體育）等方式；政府收儲項(xiàng)目包括工改居、工改商、工改其他等方式。

舊廠房改造若涉及土地性質(zhì)改變，采取自行改造，需補(bǔ)交土地出讓金；采取政府收儲改造，需支付補(bǔ)償款，不同工改方式補(bǔ)交或支付價款的規(guī)定有所不同。其中，自行改造中工改商項(xiàng)目需按照新規(guī)劃用途市場評估價的70%補(bǔ)交出讓金；工改M0 項(xiàng)目需按同地段辦公市場評估樓面地價×20%×計容建筑面積核算；工改其他（教育、醫(yī)療、體育）項(xiàng)目需按同地段辦公市場評估價20%補(bǔ)交出讓金；工改工項(xiàng)目無需繳交土地出讓金。政府收儲改造中工改居項(xiàng)目容積率2.0 以下部分，則按市場評估價（或成交價）的60%支付補(bǔ)償款，容積率2.0 以上部分，則按市場評估價（或成交價）的10%核算；工改商項(xiàng)目容積率2.5 以下部分，則按市場評估價（或成交價）的60%支付補(bǔ)償款，容積率2.5 以上部分，則按市場評估價（或成交價）的10%核算；工改其他項(xiàng)目按同地段容積率2.5 商業(yè)市場評估價60%計算補(bǔ)償款。

圖3 舊廠房改造模式要點(diǎn)示意圖

3.2 舊村莊

對于規(guī)劃確定需進(jìn)行改造的、現(xiàn)狀建設(shè)布局散亂、環(huán)境條件差的舊村莊，以及屬于“萬村整治”示范工程的舊村莊均可進(jìn)行改造建設(shè)活動。其改造方式主要包括全面改造和微改造。其中，適用于全面改造方式的舊村莊更新項(xiàng)目因改造主體不同，其改造模式可包括政府收儲、自主改造和合作改造。

政府收儲主要是由村集體和政府作為改造主體，由政府主導(dǎo)，負(fù)責(zé)土地整理、擬定復(fù)建安置補(bǔ)償協(xié)議、土地征收儲備、公開出讓等工作；村集體經(jīng)濟(jì)組織不參與土地一級開發(fā)收益分成。這種改造模式主要針對權(quán)屬復(fù)雜、土地難以合并歸宗及重大市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，其特點(diǎn)是復(fù)建地塊可劃撥、企業(yè)代建、直接確權(quán)，融資地塊出讓和配建村居和集體物業(yè)復(fù)建作為出讓條件一并公開出讓。

自主改造主要是由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村全資子公司作為改造主體，主要是依據(jù)政府批復(fù)的改造項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行危破舊房等的拆除、安置補(bǔ)償?shù)裙ぷ?，并將融資地塊通過協(xié)議出讓進(jìn)行融資。這種改造模式的特點(diǎn)是必須以村集體經(jīng)濟(jì)組織成員80%以上同意改造為前提，可在土地整理階段公開引入合作企業(yè)，整理后，村集體使用部分由村集體開發(fā)。

合作改造主要是由村集體和合作企業(yè)作為改造主體，合作企業(yè)的引入主要可由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過融資地塊公開出讓引入或者先通過公開招標(biāo)引入開發(fā)企業(yè)，再由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過融資地塊協(xié)議出讓與其成立合作企業(yè)。這種改造模式同樣需以村集體經(jīng)濟(jì)組織成員80%以上同意改造為前提。

圖4 舊村莊全面改造模式要點(diǎn)示意圖

3.3 舊城鎮(zhèn)

舊城鎮(zhèn)改造主要是針對城鎮(zhèn)中的棚戶區(qū)、危破舊房等，由政府依法組織進(jìn)行的更新改造活動，其改造方式主要包括全面改造和微改造。全面改造主要是對該區(qū)域進(jìn)行整體成片重建改造，并由政府進(jìn)行收儲改造；微改造包括整飾修繕和歷史文化保護(hù)性整治。

圖5 舊城鎮(zhèn)改造模式要點(diǎn)示意圖

全面改造項(xiàng)目需經(jīng)90%以上住戶或權(quán)屬人同意方可啟動改造，可將拆遷工作與土地使用權(quán)一并招標(biāo)以確定改造主體，先拆遷完成再簽訂土地使用權(quán)出讓合同，可按照“價值相等、資源互利、憑證置換”的原則進(jìn)行土地置換；微改造主要是有自主改造或合作改造，一般不涉及用地出讓。

4 結(jié)論

為了改善廣州人居環(huán)境、保障城市安全、盤活低效存量建設(shè)用地、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、保護(hù)傳承歷史文脈、推進(jìn)城市可持續(xù)健康發(fā)展，本文針對城市更新這一復(fù)雜的巨系統(tǒng)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理分析，指出在更新項(xiàng)目推進(jìn)中只有緊跟更新政策指引，明晰各類型更新項(xiàng)目的區(qū)別，結(jié)合各利益主體訴求特點(diǎn)，選擇合適的更新改造方式和改造模式，才能保障項(xiàng)目順利推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)多方共贏。