王彩萍

［摘 要］為加快推動(dòng)各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和數(shù)字政府建設(shè)作出了一系列重大部署和決策。這些部署和決策強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的重要性，并統(tǒng)籌推進(jìn)公共數(shù)據(jù)的開放共享。文章以江蘇省鎮(zhèn)江市為例，從數(shù)據(jù)分類分級(jí)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定、數(shù)據(jù)安全保障和數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面分析制約公共數(shù)據(jù)開放共享的困境，并提出數(shù)字政府背景下公共數(shù)據(jù)開放共享優(yōu)化路徑，以期實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)目標(biāo)。

［關(guān)鍵詞］數(shù)字政府；公共數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)共享；鎮(zhèn)江市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.22.059

［中圖分類號(hào)］D63；G203［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673-0194（2023）22-0182-03

0? ? ?引 言

近年來，黨中央高度重視信息化與數(shù)字化建設(shè)，并將建設(shè)數(shù)字政府、智慧社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)作為國(guó)家及省信息化發(fā)展的重大戰(zhàn)略。為推進(jìn)這一戰(zhàn)略，黨中央相繼出臺(tái)了一系列政策，提出了要求和指明了方向。2022年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，該文件的出臺(tái)對(duì)各地區(qū)、各部門未來中長(zhǎng)期數(shù)字政府建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義，為加快數(shù)字化發(fā)展、完善治理體系、提高治理能力指明了方向，標(biāo)志著當(dāng)前我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)已駛?cè)搿翱燔嚨馈保瓉砹穗y得的歷史機(jī)遇［1］。在海量數(shù)據(jù)資源中，政府?dāng)?shù)據(jù)約占80%。如何最大限度地挖掘和開發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值，尤其是公共數(shù)據(jù)開放價(jià)值，是數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，對(duì)提高政府治理能力和促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義［2］。本文以江蘇省鎮(zhèn)江市為例，在深刻認(rèn)識(shí)推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)重大意義的基礎(chǔ)上，分析鎮(zhèn)江市在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)中公共數(shù)據(jù)開放共享面臨的困境，并提出促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放共享的優(yōu)化路徑，以期促進(jìn)政府公共數(shù)據(jù)安全有效地開放共享。

1? ? ?研究背景

隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)政府在政務(wù)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)（如人口數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)、就業(yè)數(shù)據(jù)等）、地理空間數(shù)據(jù)、交通運(yùn)輸數(shù)據(jù)、環(huán)境數(shù)據(jù)、公共安全數(shù)據(jù)等方面積累了大量寶貴的數(shù)據(jù)資源。這些數(shù)據(jù)資源蘊(yùn)含著豐富的價(jià)值，如果能夠?qū)⑦@些公共數(shù)據(jù)開放共享，能夠給社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來重要影響。從國(guó)家層面看，公共數(shù)據(jù)的開放共享可以驅(qū)動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力；從政府層面看，公共數(shù)據(jù)的開放共享可以增加政府工作的透明度，提高公共服務(wù)效率；從社會(huì)層面講，公共數(shù)據(jù)的開放共享可以為社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域提供原始數(shù)據(jù)支持，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

近年來，經(jīng)過各方面共同努力，我國(guó)數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施基本建成，要素壁壘逐步打破，共享開放程度也不斷加深，政務(wù)服務(wù)和監(jiān)管效能大幅提升。黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)作出一系列重大部署：2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》；2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》；2021年9月1日，我國(guó)開始施行《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》；2021年，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)了《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》。在地方層面，各地政府也紛紛出臺(tái)一系列法規(guī)、辦法，如《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（征求意見稿）》《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》等。這些做法為加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但仍存在一些突出問題。各地方政府需要從多個(gè)方面分析制約公共數(shù)據(jù)開放共享的關(guān)鍵因素，并從多個(gè)角度探索公共數(shù)據(jù)開放共享的路徑，以期實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府高質(zhì)量建設(shè)目標(biāo)。

2? ? ?鎮(zhèn)江市公共數(shù)據(jù)開放共享面臨的困境

在公共數(shù)據(jù)開放共享過程中，鎮(zhèn)江市政府需要進(jìn)一步厘清數(shù)據(jù)開放面臨的困境，只有這樣，才能有效探索出公共數(shù)據(jù)開放共享的優(yōu)化路徑，進(jìn)而提升政府服務(wù)供給能力，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)更上一層樓。鎮(zhèn)江市公共數(shù)據(jù)開放共享面臨的困境具體如下。

2.1? ?數(shù)據(jù)分類分級(jí)難

數(shù)字政府建設(shè)的核心是通過政府信息化平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)有序共享，并提升政府運(yùn)行的數(shù)字化和智能化水平。隨著數(shù)字政府建設(shè)對(duì)數(shù)據(jù)資源利用的需求不斷增加，在推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放共享的同時(shí)，因?yàn)檎畵碛写罅康拿舾袛?shù)據(jù)，包括個(gè)人信息、商業(yè)機(jī)密、國(guó)家安全等重要數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)隱私合規(guī)成為數(shù)字政府建設(shè)過程中需要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。另外，政府公共數(shù)據(jù)來源廣泛、種類繁多，包括文本、圖片、音頻、視頻等多種形式，不同類型的數(shù)據(jù)可能涉及不同領(lǐng)域和部門，如何對(duì)這些多樣性和復(fù)雜性的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類和分級(jí)也是一個(gè)不小挑戰(zhàn)。公共數(shù)據(jù)的開放共享一方面提高了數(shù)據(jù)的利用價(jià)值，另一方面也需要保護(hù)個(gè)人隱私和敏感信息。如何兼顧數(shù)據(jù)共享開放和隱私保護(hù)，既滿足數(shù)據(jù)開放共享的需要，又滿足數(shù)據(jù)安全的要求，是數(shù)據(jù)分類分級(jí)工作中的難點(diǎn)。

2.2? ?數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建難

數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（Data Standards）是指保障數(shù)據(jù)內(nèi)外部使用和交換的一致性和準(zhǔn)確性的規(guī)范性約束。在推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)過程中，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和格式可以提高數(shù)據(jù)的互操作性和可集成性，降低數(shù)據(jù)集成和使用的成本和難度。雖然鎮(zhèn)江的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)匯聚了17.71億條數(shù)據(jù)，但由于該平臺(tái)的數(shù)據(jù)信息數(shù)量眾多、來源廣泛，數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。即使數(shù)據(jù)具有天然的共享性，沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)最后也將影響數(shù)據(jù)共享水平。另外，在公共數(shù)據(jù)共享和整合的過程中，政府部門之間存在橫向、縱向和橫縱之間的共享和整合障礙，影響了數(shù)據(jù)的有效流通和整合利用。目前，鎮(zhèn)江的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)也僅僅實(shí)現(xiàn)了地方各個(gè)部門的數(shù)據(jù)共享，無法實(shí)現(xiàn)與同級(jí)地市或省公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的數(shù)據(jù)連通與交互，其根本原因在于缺乏明確的統(tǒng)一各級(jí)平臺(tái)的數(shù)據(jù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。這將嚴(yán)重阻礙統(tǒng)籌推進(jìn)整體性數(shù)字政府建設(shè)。

2.3? ?數(shù)據(jù)安全保障難

數(shù)據(jù)安全威脅阻礙了數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)據(jù)開發(fā)共享。一方面，隨著公共數(shù)據(jù)開放共享的程度越來越深，范圍越來越廣，很多開放共享數(shù)據(jù)可能包含個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密或國(guó)家安全等敏感信息，保障這些敏感數(shù)據(jù)的安全性是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，需要在數(shù)據(jù)共享的同時(shí)確保數(shù)據(jù)不被濫用或泄露；另一方面，隨著技術(shù)的不斷發(fā)展，黑客和惡意攻擊者的技術(shù)也在不斷進(jìn)步，他們可能通過各種手段竊取、竄改或破壞共享的數(shù)據(jù)。基于此，數(shù)據(jù)安全保障需要與技術(shù)發(fā)展保持同步，政府部門還要及時(shí)采取相應(yīng)的安全措施，投入大量的資源和精力，以確保數(shù)據(jù)的安全性。鎮(zhèn)江市在數(shù)字政府建設(shè)過程中，重點(diǎn)放在了數(shù)字政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，對(duì)公共數(shù)據(jù)開放共享中的網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)字安全不夠重視。

2.4? ?數(shù)據(jù)開放溝通協(xié)調(diào)難

目前，政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)管理體系相對(duì)分散和碎片化，各個(gè)部門和單位可能存在信息孤島和信息壁壘，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的整合和共享困難。一方面，政府部門之間存在不同的利益關(guān)系，導(dǎo)致各部門在數(shù)據(jù)匯聚共享方面有一定的顧慮和限制。每個(gè)部門可能更關(guān)注自身的利益和權(quán)力分割，而缺乏對(duì)整體數(shù)據(jù)共享和系統(tǒng)串聯(lián)的認(rèn)識(shí)與意愿。另一方面，政府部門需要與數(shù)據(jù)使用者、學(xué)術(shù)界、企業(yè)和社會(huì)組織等多溝通與合作。這是一個(gè)復(fù)雜又煩瑣的過程，無法縱向貫通、橫向協(xié)同，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)的開放程度還不夠高，無法徹底消除“數(shù)據(jù)匱乏”現(xiàn)象。

3? ? ?鎮(zhèn)江市公共數(shù)據(jù)開放共享的優(yōu)化路徑

3.1? ?編制數(shù)據(jù)目錄，分類分級(jí)管理

要對(duì)公共數(shù)據(jù)目錄進(jìn)行分類編制，形成標(biāo)準(zhǔn)化的目錄體系，并記錄數(shù)據(jù)的分類等級(jí)和開放情況，全面掌握數(shù)據(jù)資源情況。建立公共數(shù)據(jù)目錄系統(tǒng)，對(duì)各地區(qū)、各部門的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行分類。由各地區(qū)、各部門的公共數(shù)據(jù)主管部門根據(jù)公共數(shù)據(jù)目錄清單，對(duì)本地區(qū)、本部門的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分類和定級(jí)?？梢愿鶕?jù)數(shù)據(jù)的重要性、敏感性、可用性等進(jìn)行分類，并為不同級(jí)別的數(shù)據(jù)制定相應(yīng)的管理和共享政策。要梳理公共數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)源，明確數(shù)據(jù)的來源和采集方式。同時(shí)，明確其更新頻率和管理要求，以保證數(shù)據(jù)的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。依據(jù)公共數(shù)據(jù)目錄清單，指明公共數(shù)據(jù)的共享屬性和條件。例如，共享屬性可以包括數(shù)據(jù)的共享范圍、共享方式和共享對(duì)象等；共享?xiàng)l件可以包括數(shù)據(jù)的安全保護(hù)、訪問權(quán)限和使用限制等；開放屬性可以包括數(shù)據(jù)的開放范圍、開放方式和開放對(duì)象等；開放條件可以包括數(shù)據(jù)的格式要求、開放平臺(tái)要求和開放協(xié)議等。根據(jù)公共數(shù)據(jù)目錄清單，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)各地區(qū)、各部門的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行歸集和匯聚。目前，鎮(zhèn)江市公共數(shù)據(jù)平臺(tái)新增發(fā)布數(shù)據(jù)目錄

1 190個(gè)，但根據(jù)《江蘇省數(shù)字政府建設(shè)2023年工作要點(diǎn)》，鎮(zhèn)江市公共數(shù)據(jù)平臺(tái)不僅要實(shí)現(xiàn)地區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)的開放和共享，還要進(jìn)一步打通省內(nèi)各級(jí)平臺(tái)的連接，確保數(shù)據(jù)資源的一體化。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的無縫對(duì)接和共享，協(xié)同構(gòu)建全省一體化公共數(shù)據(jù)目錄體系，實(shí)現(xiàn)全省公共數(shù)據(jù)“一本賬”管理。

3.2? ?加快數(shù)據(jù)立法，完善標(biāo)準(zhǔn)制度

數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)包括采集標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等，是保證數(shù)據(jù)操作與交換規(guī)范性的約束條件。數(shù)字政府通過統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，能夠提升數(shù)據(jù)治理質(zhì)量，完全釋放數(shù)據(jù)價(jià)值［3］。

從法律法規(guī)層面看，完善相關(guān)法律法規(guī)體系，為公共數(shù)據(jù)開放與共享提供合理保護(hù)機(jī)制，包括明確數(shù)據(jù)的開放和共享?xiàng)l件、規(guī)范數(shù)據(jù)使用的行為準(zhǔn)則、加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)的法律措施等，為公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用提供法律保障。明確公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)歸屬和使用權(quán)限，保護(hù)數(shù)據(jù)創(chuàng)造者的合法權(quán)益，并鼓勵(lì)數(shù)據(jù)合法利用和創(chuàng)新應(yīng)用。

從標(biāo)準(zhǔn)制度層面看，建立公共數(shù)據(jù)的管理制度體系，包括數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、處理、共享、開放等環(huán)節(jié)的規(guī)范和流程。同時(shí)，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確保公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量、安全性和互操作性。自上向下制定全面兼容的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確保公共數(shù)據(jù)的互操作性和共享性。鎮(zhèn)江市政府應(yīng)立足鎮(zhèn)江實(shí)際，在借鑒優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)鎮(zhèn)江特色，在標(biāo)準(zhǔn)指定上應(yīng)與省級(jí)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)高度一致，掃除橫向、縱向和橫縱之間的共享和整合障礙。

3.3? ?提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強(qiáng)安全保障

數(shù)據(jù)安全是數(shù)字政府的“生命線”，也是數(shù)據(jù)開放的前提。政府必須充當(dāng)好數(shù)據(jù)“安全保障員”和數(shù)據(jù)“秩序維護(hù)者”的雙重角色，實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)與數(shù)據(jù)安全同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運(yùn)行［4］。

圍繞數(shù)據(jù)全生命周期，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。首先，明確數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的責(zé)任主體，按照“誰管理誰負(fù)責(zé)、誰提供誰負(fù)責(zé)、誰使用誰負(fù)責(zé)”的數(shù)據(jù)治理原則，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，明確不同類型數(shù)據(jù)的質(zhì)量要求，如準(zhǔn)確性、完整性、一致性等，確保數(shù)據(jù)高效共享。其次，建立數(shù)據(jù)安全檢測(cè)機(jī)制，對(duì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、傳輸、處理等環(huán)節(jié)進(jìn)行常態(tài)化的安全檢測(cè)和監(jiān)控。對(duì)老舊的信息化基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行更新和升級(jí)，提升系統(tǒng)的安全性和可靠性。采用先進(jìn)的安全技術(shù)和設(shè)備，建立數(shù)據(jù)“可用不可見”的安全可信計(jì)算環(huán)境，確保數(shù)據(jù)的安全性。對(duì)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等重要數(shù)據(jù)加強(qiáng)保護(hù)。進(jìn)行數(shù)據(jù)脫敏處理，隱藏能直接識(shí)別個(gè)人和企業(yè)的信息，對(duì)不同級(jí)別的用戶實(shí)行細(xì)粒度的訪問控制，限定不同用戶只能訪問授權(quán)范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的機(jī)密性和完整性。建立面向數(shù)據(jù)的信息安全技術(shù)保障體系，采用加密、脫敏、權(quán)限控制等技術(shù)手段，確保數(shù)據(jù)在存儲(chǔ)、傳輸和處理過程中的安全性。

3.4? ?明確部門職能，健全協(xié)調(diào)機(jī)制

加快制定公共數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的宏觀制度，特別是共建共享制度、協(xié)作開發(fā)制度等［5］。首先，為了明確政府部門數(shù)據(jù)歸集的職能，應(yīng)該采取“定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定人員、定職能數(shù)據(jù)清單”的制度，確保政府部門數(shù)據(jù)采集工作符合規(guī)定要求，并按照相關(guān)數(shù)據(jù)清單進(jìn)行采集和匯總。其次，建立公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用組織架構(gòu)，由政府部門和社會(huì)各界代表，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作，內(nèi)部設(shè)立數(shù)據(jù)開發(fā)和應(yīng)用促進(jìn)小組，負(fù)責(zé)開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，推廣應(yīng)用案例。再次，在條件成熟的地區(qū)設(shè)立首席數(shù)據(jù)官，負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用和數(shù)據(jù)治理工作。明確首席數(shù)據(jù)官的責(zé)任和權(quán)限，建立激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)首席數(shù)據(jù)官的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)治理能力的提升。

4? ? ?結(jié)束語

數(shù)字政府建設(shè)對(duì)于推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。在當(dāng)前階段，鎮(zhèn)江市正處于高質(zhì)量發(fā)展的新階段，在積極推進(jìn)公共數(shù)據(jù)共享和開發(fā)利用過程中，鎮(zhèn)江積極性明顯。與此同時(shí)，鎮(zhèn)江市公共數(shù)據(jù)開放共享仍存在一些突出問題，如數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、體制機(jī)制不健全、安全保障不到位等，影響了公共數(shù)據(jù)開放共享和開發(fā)利用效果。本文在具體分析了鎮(zhèn)江市公共數(shù)據(jù)開放共享困境的基礎(chǔ)上，提出了公共數(shù)據(jù)開放共享的優(yōu)化舉措，以期推動(dòng)更多公共數(shù)據(jù)資源實(shí)現(xiàn)安全高效的互通共享。

主要參考文獻(xiàn)

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