陳婷婷

在中國式現(xiàn)代化前進(jìn)道路上，城市現(xiàn)代化是“主戰(zhàn)場(chǎng)”。今年政府工作報(bào)告在總結(jié)過去5年成績單時(shí)指出，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從60.2%提高到65.2%，這組數(shù)字同樣是中國城市體量不斷增長的佐證。

2022年3月，國家發(fā)展改革委官方網(wǎng)站正式發(fā)布《成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)總體方案》（簡稱《總體方案》）。成都，承擔(dān)著城市現(xiàn)代化的國家試點(diǎn)任務(wù)。時(shí)值《總體方案》公布一周年，面對(duì)“推進(jìn)中國式現(xiàn)代化”這一時(shí)代命題，示范區(qū)建設(shè)需要重點(diǎn)關(guān)注什么？在探索實(shí)踐中，成都這座超大城市如何完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念？本期“先鋒會(huì)客廳”本刊專訪中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原院長、全國工程勘察設(shè)計(jì)大師、京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會(huì)專家、中國城市規(guī)劃協(xié)會(huì)副會(huì)長李曉江。

跨越“中等收入陷阱”

《先鋒》：在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市現(xiàn)代化探索實(shí)踐面臨什么變化？

李曉江：城市現(xiàn)代化探索實(shí)踐，需要充分認(rèn)識(shí)中國社會(huì)發(fā)展階段和社會(huì)主要矛盾的變化。

從社會(huì)發(fā)展階段來看，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從200美元到2021年超過12500美元，進(jìn)入中高收入國家行列。以世界城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來講，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到10000美元左右，跨越“中等收入陷阱”就成了一個(gè)核心命題。二戰(zhàn)以后曾有幾十個(gè)國家先后達(dá)到10000美元以上，但是大多沒能跨過“中等收入陷阱”發(fā)展為發(fā)達(dá)國家。如何跨過“中等收入陷阱”？立足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展階段，需要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)主要矛盾的變化。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這反映出改革開放幾十年的偉大成果和中國人民最本質(zhì)的變化。黨的二十大報(bào)告提出，從2020年到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；從2035年到本世紀(jì)中葉把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

我一直把中國城鎮(zhèn)化解讀為“上半場(chǎng)”和“下半場(chǎng)”?！吧习雸?chǎng)”發(fā)展目標(biāo)比較單一，主要是經(jīng)濟(jì)增長，是擴(kuò)張式、粗放式的發(fā)展路徑。經(jīng)歷40多年快速發(fā)展步入“下半場(chǎng)”，城市發(fā)展發(fā)生了三個(gè)基本變化：人變了、發(fā)展動(dòng)力變了、發(fā)展邏輯變了，需要轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式、更新式的發(fā)展路徑。具體來說，一是發(fā)展主體的變化。隨著中等收入群體不斷壯大，大學(xué)生成為社會(huì)新增就業(yè)的主體，農(nóng)民工群體的選擇能力提高，個(gè)體選擇生活與選擇就業(yè)優(yōu)先順序正在發(fā)生改變。二是發(fā)展模式的變化。從投資、消費(fèi)、出口“三駕馬車”驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)向供給要素的優(yōu)化配置，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。三是發(fā)展邏輯的變化。從“低價(jià)要素供給—招商引資—企業(yè)入駐—吸引就業(yè)與人才”，轉(zhuǎn)向“城市生活質(zhì)量與服務(wù)水平—吸引人才—企業(yè)入駐—經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，“下半場(chǎng)”城市發(fā)展需要轉(zhuǎn)向可持續(xù)的、公平的方式，必須要經(jīng)過創(chuàng)新。

跨越“中等收入陷阱”，首先，需要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，解決“大城市病”。城鎮(zhèn)化“上半場(chǎng)”，城市不斷向外擴(kuò)展，形成了越來越多的超大特大城市。大城市的快速發(fā)展起到了經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)和輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)的作用，但同時(shí)也伴隨“大城市病”高發(fā)，城市的外延式發(fā)展已經(jīng)難以為繼，必須從野蠻擴(kuò)張的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向生態(tài)文明的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。黨的十八大以后，2014年黨中央提出第一個(gè)區(qū)域重大戰(zhàn)略——京津冀協(xié)同發(fā)展，其首要目標(biāo)就是疏解北京非首都功能，治理首都“大城市病”。黨中央提出的幾大區(qū)域重大戰(zhàn)略，京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等，都是在超大特大城市所在的地區(qū)，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的布局優(yōu)化、城市健康發(fā)展的路徑。其次，促進(jìn)公平正義，滿足人民美好生活的需要。在富起來的過程中，中國的收入差距在擴(kuò)大，社會(huì)階層在分化，區(qū)域城鄉(xiāng)差距在拉大，如果不實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，同樣會(huì)出問題。因此，中國式現(xiàn)代化必須要走綠色低碳、共同富裕的道路，在充分滿足人民美好生活需要的同時(shí)，跨越資源過度消耗、社會(huì)失衡的發(fā)展陷阱，最終實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

發(fā)展由單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向多元導(dǎo)向

《先鋒》：《總體方案》提出的發(fā)展定位，體現(xiàn)了什么樣的目標(biāo)導(dǎo)向？

李曉江：《總體方案》提出“三區(qū)”發(fā)展定位，即城市踐行綠水青山就是金山銀山理念的示范區(qū)、城市人民宜居宜業(yè)的示范區(qū)和城市治理現(xiàn)代化的示范區(qū)，很明顯看出不同于過去的發(fā)展目標(biāo)。

在上世紀(jì)90年代乃至本世紀(jì)初，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)總量，今天是多元化和更加均衡的發(fā)展目標(biāo)。成都未來不是要建一個(gè)“低水平的公園城市”，當(dāng)前發(fā)展階段，必然要從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，要不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、滿足人民美好生活需要，同時(shí)資源環(huán)境消耗不再增加，碳排放不斷減少，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境消耗“脫鉤”。城市踐行綠水青山就是金山銀山理念的示范區(qū)，實(shí)際上是處理好人和自然的關(guān)系，是基于尊重自然規(guī)律的發(fā)展理念；城市人民宜居宜業(yè)的示范區(qū)，實(shí)際上是解決社會(huì)層面的問題，也是共同富裕的問題，讓所有人可以安居樂業(yè)，讓不同階層的人都有創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的機(jī)會(huì)；城市治理現(xiàn)代化的示范區(qū)，是政府和社會(huì)怎么形成一個(gè)互動(dòng)的現(xiàn)代化治理體系的問題。

黨的十八大以來提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這個(gè)非物質(zhì)的現(xiàn)代化目標(biāo)，其實(shí)也是應(yīng)對(duì)我們的發(fā)展階段，從管理走向治理，一字之差，卻有本質(zhì)差別。管理是單向的，治理是完整的互動(dòng)的體系，治理體系現(xiàn)代化是非常重要的社會(huì)進(jìn)步體現(xiàn)。上述“三區(qū)”發(fā)展定位，是對(duì)當(dāng)下中國社會(huì)發(fā)展特別是超大特大城市發(fā)展的人和自然、社會(huì)和人群、政府和社會(huì)等核心關(guān)系的探索，從而克服發(fā)展過程中的“城市病”問題、發(fā)展不平衡不充分的問題。我特別想強(qiáng)調(diào)，城市現(xiàn)代化的進(jìn)程實(shí)際上是一個(gè)不斷提高物質(zhì)資本、人力資本、社會(huì)資本、自然資本水平的過程，到了人均國內(nèi)生產(chǎn)總值10000美元階段，城市發(fā)展一定是多目標(biāo)導(dǎo)向的。

以人為核心的城市現(xiàn)代化實(shí)踐探索

《先鋒》：在現(xiàn)代化城市建設(shè)實(shí)踐中，結(jié)合國內(nèi)國際先發(fā)城市發(fā)展歷程，有何可借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)？

李曉江：可以肯定的是，成都現(xiàn)在已經(jīng)成為國內(nèi)很多城市的學(xué)習(xí)榜樣。但站在更高維度，與國內(nèi)國際先發(fā)城市比較，需要借鑒的就是城市的發(fā)展目標(biāo)要以人為核心。

比如，北京積極疏解非首都功能，京津冀協(xié)同發(fā)展，治理“大城市病”，成都也有疏解非核心功能的必要性。要帶動(dòng)周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展，需要處理好成都自身的城市功能；作為核心城市，對(duì)整個(gè)區(qū)域有更強(qiáng)輻射帶動(dòng)作用的核心功能要加強(qiáng)，非核心功能可以疏解給德陽、資陽、眉山等，讓整個(gè)區(qū)域更加協(xié)調(diào)發(fā)展，相互之間機(jī)會(huì)更多。又如，廣州的開放包容吸引了大量國際人口長期生活創(chuàng)業(yè)，這也是“一帶一路”建設(shè)的應(yīng)有之義；深圳為了吸引創(chuàng)新人才，快速提高城市教育、公共服務(wù)水平；上海緊扣國際化、聚焦追求卓越的全球城市，同時(shí)對(duì)歷史文化的尊重和保護(hù)也值得學(xué)習(xí)——上海50年以上的建筑被納入保護(hù)視野，確定64條風(fēng)貌道路為“永不拓寬”的道路。道路不是越寬越好，它追求的是人性化的城市尺度，煙火氣的街道，對(duì)人對(duì)步行者的友好。

國際一流的大城市注重全面發(fā)展，尊重自然、社會(huì)和諧，體現(xiàn)出較高的治理能力和治理水平，例如東京的軌道交通經(jīng)驗(yàn)。東京大概3000萬人，建立了高效發(fā)達(dá)的公共交通網(wǎng)絡(luò)和綜合便捷的城市交通換乘樞紐，是一個(gè)軌道公共交通導(dǎo)向的發(fā)展模式，很好地解決了城市化進(jìn)程中大量人口集聚形成的強(qiáng)大交通需求。很多北歐城市綠色低碳發(fā)展，紐約高度注重氣候變化、關(guān)注城市安全韌性問題也值得學(xué)習(xí)。

《先鋒》：成都提出奮力打造中國西部具有全球影響力和美譽(yù)度的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市，加快推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理。在“中國式現(xiàn)代化”這一時(shí)代使命的引領(lǐng)之下，您認(rèn)為成都探索有別于先發(fā)城市、具有西部和成都特色的超大城市現(xiàn)代化道路發(fā)力點(diǎn)是什么？

李曉江：打造中國西部具有全球影響力和美譽(yù)度的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市，系統(tǒng)謀劃了現(xiàn)代化成都建設(shè)各項(xiàng)工作，要求成都堅(jiān)持以全面建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為統(tǒng)領(lǐng)，譜寫中國式現(xiàn)代化成都篇章。成為公園城市示范區(qū)，成都有其必然性，與城市的人居文化傳統(tǒng)、自然資源稟賦和地理特征是緊密相關(guān)的，在必然性基礎(chǔ)上進(jìn)行探索創(chuàng)新，核心是以人為本，真正堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。

成都聚焦高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理，從國土空間規(guī)劃角度來說，高質(zhì)量發(fā)展，是少消耗高效率，資源配置實(shí)現(xiàn)良性健康的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，而不是高排放高污染高消耗；高品質(zhì)生活，要求城市有多樣化的供給，滿足不同人群的不同需求；高效能治理，需要轉(zhuǎn)變管理方式，轉(zhuǎn)向高水平治理。城市不僅僅是建設(shè)和投資，更多是經(jīng)營和運(yùn)營的問題。生態(tài)是城市發(fā)展的本底和基礎(chǔ)，生產(chǎn)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐，美好生活是城市發(fā)展的目的，治理就是對(duì)這三者關(guān)系的維護(hù)和處理。

具體來說，第一，優(yōu)化城市布局，擺脫“攤大餅”的擴(kuò)張模式。成都強(qiáng)化城市整體功能提升，發(fā)展多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式功能結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了城市內(nèi)涵發(fā)展、區(qū)域差異發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展；同時(shí)要做好舊城更新。社會(huì)無論怎樣變化，人最親切的始終還是人性化的尺度，人的安全感、舒適感、獲得感等，恰恰是在小尺度的空間里面最容易獲得。第二，重視居民生活水平的提高，要宜居才能宜業(yè)。解決好人居環(huán)境，社會(huì)公共服務(wù)和生活服務(wù)，讓老百姓的居住生活品質(zhì)更高，才能吸引人留住人。同時(shí)要為不同收入人群提供差異化的就業(yè)可能性和就業(yè)環(huán)境，既關(guān)注先進(jìn)高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也關(guān)注基于民生的小微企業(yè)、個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才能做到宜業(yè)，要關(guān)注就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的多樣化多元化需求。第三，提升治理手段，完善治理體系，實(shí)現(xiàn)適應(yīng)發(fā)展需要的城市治理現(xiàn)代化。治理現(xiàn)代化對(duì)于逐漸富起來且價(jià)值觀和生活方式越來越多元化的中國社會(huì)而言，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化極其重要的保障。從管理走向治理，需要法治與民主，需要社會(huì)多元主體參與，需要尊重科學(xué)，傾聽不同聲音。提升治理手段，需要提高政府的管理能力和水平，動(dòng)員社會(huì)、公眾廣泛參與。完善治理體系，需要給予社會(huì)更多的包容和彈性。社會(huì)的多樣性和彈性是現(xiàn)代社會(huì)治理的核心價(jià)值。我曾經(jīng)提出“綠色低碳、空間正義”，發(fā)展模式要轉(zhuǎn)向更加綠色低碳，成為“雙碳”戰(zhàn)略下的引領(lǐng)性城市；一定要關(guān)注不同人群的差異化需求，城市活力來源于不斷提高的包容性。

在“雙城記”中推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

《先鋒》：推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，賦予成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)的獨(dú)特定位。聚焦成都的時(shí)代使命和獨(dú)特定位，如何更好推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展？

李曉江：城市發(fā)展邏輯已從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入提高帶動(dòng)人口遷徙，轉(zhuǎn)向了美好生活吸引人的遷徙，人的聚集帶動(dòng)企業(yè)發(fā)展的過程。回歸城市發(fā)展邏輯的變化，以城、人、產(chǎn)邏輯思考分析成都公園城市示范區(qū)建設(shè)對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展的推動(dòng)。

“城”，重在做好城市自身的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)輻射帶動(dòng)周邊的極核引領(lǐng)作用。要合理控制城市產(chǎn)業(yè)和人口增長，有序疏解非核心功能，讓有限的城市空間容納有助于城市能級(jí)提升的核心功能，優(yōu)化城市布局，大力發(fā)展醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)，改善人居環(huán)境和生活品質(zhì)，盡快補(bǔ)上不平衡、不充分的短板，滿足居民美好生活的需要，提高城市對(duì)人才和就業(yè)人口的吸引力。以都市圈到城市群的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更高的合作密度和更強(qiáng)的融合發(fā)展。

“人”，重在如何實(shí)現(xiàn)多元多層的城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)地區(qū)現(xiàn)代化。我們?cè)谘芯恐邪l(fā)現(xiàn)，成渝地區(qū)的城鎮(zhèn)化人口流動(dòng)具有兩端集聚的特征。一端是成渝兩市，一端是縣（市）單元。成渝地區(qū)的城鎮(zhèn)化策略應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，不同地理區(qū)位、自然條件地區(qū)的差異化發(fā)展路徑。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然過程，但并不是所有地區(qū)都適用的唯一路徑。人口與經(jīng)濟(jì)密度高的地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中要關(guān)注城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)一體化；人口密度低的地區(qū)則要關(guān)注多元經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)地區(qū)的現(xiàn)代化。

“產(chǎn)”，重在如何實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色低碳轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)發(fā)展首先要充分利用區(qū)域豐富的教育、科研資源，通過產(chǎn)學(xué)研融合、軍民融合，建立科學(xué)理論、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品制造和商業(yè)模式的全價(jià)值鏈條、產(chǎn)業(yè)鏈條的創(chuàng)新體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。其次，要加快推動(dòng)高消耗、高碳排行業(yè)的綠色低碳轉(zhuǎn)型。

此外，應(yīng)當(dāng)利用龐大人口基數(shù)的消費(fèi)潛力和相對(duì)豐富的勞動(dòng)力資源，發(fā)展完備的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)體系。通過本地資源、就地生產(chǎn)、就近消費(fèi)、服務(wù)西部來降低生產(chǎn)、流通的資源消耗、碳排放，降低物流成本，促進(jìn)就業(yè)。