陳 哲

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院 南昌 330313)

根據(jù)《辭?！范x，國(guó)家安全是指國(guó)家的主權(quán)、領(lǐng)土完整和政治制度不受外部勢(shì)力侵害[1]。日語(yǔ)里國(guó)家安全稱(chēng)為“國(guó)家安全保障”，《廣辭苑》的釋義為面對(duì)外部侵略，保護(hù)國(guó)家及國(guó)民的安全[2]。安全與和平是完全不同的概念。和平是指沒(méi)有戰(zhàn)爭(zhēng)的狀態(tài)，而安全是指沒(méi)有威脅、恐怖和不確定[3]。

所謂機(jī)制，是指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過(guò)程和方式[1]。謝爾曼·肯特認(rèn)為，情報(bào)是某種組織通過(guò)行動(dòng)而追求的特定知識(shí)，特別是戰(zhàn)略情報(bào)，對(duì)國(guó)家生存而言至關(guān)重要[4]。本文認(rèn)為，國(guó)家情報(bào)安全機(jī)制(National Intelligence Security Mechanism)是國(guó)家安全機(jī)制的重要內(nèi)容之一，是指一個(gè)國(guó)家情報(bào)安全相關(guān)的政府領(lǐng)導(dǎo)體制與各職能部門(mén)、機(jī)構(gòu)等在相關(guān)法律體系內(nèi)的相互聯(lián)系、彼此協(xié)調(diào)的運(yùn)作過(guò)程與系統(tǒng)能力。這包括靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)維度，其中靜態(tài)部分包括機(jī)構(gòu)、制度、法律等要素，這些要素的運(yùn)作規(guī)律則構(gòu)成動(dòng)態(tài)部分。

日本素來(lái)具有重視情報(bào)的傳統(tǒng)。在不同階段，其情報(bào)安全機(jī)制服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)也不相同。二戰(zhàn)期間，整個(gè)日本的情報(bào)安全機(jī)制服務(wù)于對(duì)外侵略擴(kuò)張的軍國(guó)主義。戰(zhàn)后，在和平主義思潮引領(lǐng)下，日本情報(bào)安全機(jī)制的服務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以收集經(jīng)濟(jì)情報(bào)為目標(biāo)的九大商社成為該領(lǐng)域的生力軍。隨著冷戰(zhàn)的進(jìn)行，日本情報(bào)安全機(jī)制重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向以蘇聯(lián)為首的共產(chǎn)主義世界。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，失去了蘇聯(lián)這一共同威脅，日美同盟陷入“漂流狀態(tài)”。同時(shí)日本自身也在重新定位國(guó)家發(fā)展目標(biāo)上搖擺不定。在此背景下，其情報(bào)安全機(jī)制出現(xiàn)了“不流通、不上達(dá)、不保密”的弊病[5]。2013年末日本國(guó)家安全保障會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)安會(huì))成立后，日本情報(bào)安全機(jī)制在完善法制、理順機(jī)制等多方面開(kāi)啟了一系列頂層設(shè)計(jì)層面的重大改革。本文擬通過(guò)對(duì)日本二戰(zhàn)以后至今的情報(bào)安全機(jī)制演變歷程進(jìn)行梳理，在對(duì)其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出完善我國(guó)情報(bào)安全機(jī)制的政策建議。

1 二戰(zhàn)以后日本情報(bào)安全機(jī)制的變遷

1.1 美軍占領(lǐng)期從屬美國(guó)的情報(bào)收集

二戰(zhàn)的結(jié)束不僅確定了日本在國(guó)際體系當(dāng)中的地位，也對(duì)日本的情報(bào)安全機(jī)制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。特別是1945—1953年美國(guó)占領(lǐng)日本期間，舊日本軍部、特務(wù)機(jī)關(guān)、監(jiān)聽(tīng)、解密、反間諜等情報(bào)機(jī)構(gòu)均被解散或改組。作為憲兵和特高警察活動(dòng)根據(jù)的各種國(guó)家秘密法令也被廢止。外務(wù)省雖然得以保存，但并不具備外交權(quán)限，所有駐外使領(lǐng)館也被關(guān)閉。

不同于戰(zhàn)前一切以軍事情報(bào)為中心的機(jī)制，此期間日本的情報(bào)來(lái)源主要仰仗盟軍總部(GHQ)，其中以負(fù)責(zé)情報(bào)和治安的參謀第二部(G2)最為重要。其情報(bào)活動(dòng)的目標(biāo)則是為了防止共產(chǎn)主義對(duì)日本的滲透。

在此背景下，日本自身的情報(bào)安全機(jī)制開(kāi)始從萌芽狀態(tài)重新再建。1946年8月，內(nèi)務(wù)省調(diào)查局成立，主要對(duì)持反美立場(chǎng)的軍國(guó)主義或國(guó)家主義團(tuán)體進(jìn)行調(diào)查和解散任務(wù)。此后內(nèi)務(wù)省解散，調(diào)查局并入總理廳內(nèi)事局第二局。1948年2月，法務(wù)廳(法務(wù)省前身)特別審查局成立。隨著冷戰(zhàn)開(kāi)始，特別審查局的主要監(jiān)視對(duì)象轉(zhuǎn)向以日本共產(chǎn)黨為首的左翼勢(shì)力。

公安警察的雛形亦始于此期間。1945年12月，內(nèi)務(wù)省警保局內(nèi)設(shè)立公安課(處)。其在翌年的大眾運(yùn)動(dòng)中情報(bào)搜集得力，得到GHQ的認(rèn)可。1948年3月，日本頒布警察法，公安警察的職能開(kāi)始由國(guó)家地方警察的警備部警備課(處)承擔(dān)。

在美軍占領(lǐng)期間，日本不僅沒(méi)有獨(dú)立完整的安全機(jī)制，更談不上主權(quán)。此期間的情報(bào)安全機(jī)制，從地位上完全附屬于美國(guó)，任務(wù)方面主要以應(yīng)對(duì)外國(guó)勢(shì)力的滲透和維持國(guó)內(nèi)治安為主[6]。

1.2 恢復(fù)主權(quán)初期重建戰(zhàn)后情報(bào)機(jī)構(gòu)

1951年美日通過(guò)《舊金山和約》媾和后，1952年7月，日本通過(guò)“破壞活動(dòng)防止法”，并在前法務(wù)府特別審查局的基礎(chǔ)上成立公安調(diào)查廳，主要任務(wù)便是監(jiān)視軍國(guó)主義分子、極右勢(shì)力、日本共產(chǎn)黨和朝鮮總連等共產(chǎn)主義勢(shì)力。

1954年6月，警察法修正案通過(guò)后，日本對(duì)公安警察進(jìn)行改革，將其職能部分并入到警察廳。由此，警察廳警備部?jī)?nèi)新成立了3個(gè)科室。分別是以監(jiān)視日本人為主的警備第一課(處)，以監(jiān)視外國(guó)人為主的警備第二課(處)和實(shí)施警備任務(wù)的警邏交通課(處)。

外務(wù)省方面，隨著日本駐世界各國(guó)使領(lǐng)館陸續(xù)啟用，其情報(bào)窗口的功能也一并恢復(fù)。除了專(zhuān)司情報(bào)收集的調(diào)查部，地區(qū)業(yè)務(wù)司局也開(kāi)始部分承擔(dān)情報(bào)搜集的職能。

也正是在此期間，日本開(kāi)始了重整軍備的過(guò)程。防衛(wèi)廳、統(tǒng)合幕僚監(jiān)部、陸?？兆孕l(wèi)隊(duì)等部門(mén)均開(kāi)始構(gòu)建各自的情報(bào)部門(mén)。一方面，戰(zhàn)前日本軍隊(duì)的擴(kuò)張基因不再有生存土壤；另一方面，舊軍部的一些人員也進(jìn)入防衛(wèi)廳或自衛(wèi)隊(duì)，為其情報(bào)能力的建設(shè)提供幫助。這一系列工作，被稱(chēng)作是情報(bào)機(jī)構(gòu)的重整軍備[7]。

特別在信號(hào)情報(bào)方面，1953年3月設(shè)在崎玉縣的大井通信站正式成立。1958年，陸上幕僚監(jiān)部第二部別室成立，掌管4處通信站點(diǎn)。此后，該機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)充，1978年更名為陸上幕僚監(jiān)部調(diào)查部第二課(處)別室。值得一提的是，此期間隸屬于公安調(diào)查廳的寺田技術(shù)研究所也開(kāi)始以民間研究機(jī)構(gòu)的身份開(kāi)始進(jìn)行無(wú)線信號(hào)監(jiān)聽(tīng)工作。

此外，內(nèi)閣也開(kāi)始感到需要一個(gè)與主權(quán)國(guó)家地位相符的情報(bào)機(jī)構(gòu)。1952年4月，內(nèi)閣總理大臣官房調(diào)查室正式成立，這便是內(nèi)閣調(diào)查室的前身。首任室長(zhǎng)是資深警察官僚松井順。

設(shè)立當(dāng)初，官房調(diào)查室作為直屬內(nèi)閣的情報(bào)機(jī)構(gòu)，是以美國(guó)的中央情報(bào)局(CIA)為模板的。但是客觀而言，此階段其情報(bào)能力和地位距CIA還相距甚遠(yuǎn)。大多數(shù)時(shí)候，其主要任務(wù)是就內(nèi)閣的重大政策進(jìn)行獨(dú)立的情報(bào)調(diào)查以及在一定程度上對(duì)各省廳的情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)。

1.3 冷戰(zhàn)高潮時(shí)期情報(bào)安全機(jī)制重點(diǎn)針對(duì)蘇聯(lián)

20世紀(jì)70年代末到80年代中期，美蘇關(guān)系一度極其緊張，彼此都有上萬(wàn)枚核彈瞄準(zhǔn)對(duì)方。在此背景下，日本政府開(kāi)始將強(qiáng)化情報(bào)安全機(jī)制提上日程。

1978年，時(shí)任首相福田赳夫在一次關(guān)于有事法制的會(huì)議上，提及秘密保護(hù)法的重要性。80年代前葉，以一系列發(fā)生在蘇聯(lián)與日本之間的間諜事件為由，自民黨內(nèi)的安全保障調(diào)查會(huì)經(jīng)過(guò)三次準(zhǔn)備，向國(guó)會(huì)遞交了反間諜法案。中曾根康弘內(nèi)閣雖試圖推動(dòng)該法案在國(guó)會(huì)通過(guò)，但在輿論、在野黨、媒體、律師協(xié)會(huì)、市民團(tuán)體及工會(huì)等強(qiáng)烈反對(duì)下，仍以失敗告終。

雖然立法不成，在機(jī)構(gòu)機(jī)制方面，中曾根內(nèi)閣得以將內(nèi)閣調(diào)查室改組為內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室。正是從此時(shí)，形成了內(nèi)閣調(diào)查室室長(zhǎng)就國(guó)內(nèi)外重大事宜每周一次向首相自由匯報(bào)的機(jī)制。同時(shí)成立的還有聯(lián)席情報(bào)會(huì)議，在內(nèi)閣官房副長(zhǎng)官的實(shí)際掌管下，內(nèi)閣調(diào)查室、外務(wù)省情報(bào)調(diào)查局、防衛(wèi)廳防衛(wèi)局、警察廳警備局和公安調(diào)查廳等定期參加該會(huì)議。

中曾根康弘執(zhí)政的1984年，外務(wù)省情報(bào)調(diào)查局和安全保障政策室分別成立，形成了政策制定和情報(bào)收集雙軌運(yùn)行的機(jī)制。

但是，上述內(nèi)閣和外務(wù)省的局部改變并不代表日本安全機(jī)制的整體變化。隨著時(shí)間推移，聯(lián)席情報(bào)會(huì)議開(kāi)始形同虛設(shè)，而內(nèi)閣調(diào)查室和外務(wù)省的情報(bào)能力及整合能力也并未有質(zhì)的飛躍。

1.4 冷戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)末應(yīng)對(duì)多元威脅與危機(jī)管理

隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，日本所處的國(guó)際環(huán)境和威脅來(lái)源均發(fā)生了較大變化。為適應(yīng)這一趨勢(shì)，日本又開(kāi)始對(duì)其情報(bào)安全機(jī)制進(jìn)行一系列改革。

首先是外務(wù)省，開(kāi)始改變以往相對(duì)被動(dòng)的姿態(tài)，轉(zhuǎn)而主動(dòng)追求日本對(duì)國(guó)際社會(huì)的參與和影響。特別是面對(duì)“一元化外交”的批評(píng)，為了對(duì)外交政策進(jìn)行更全面的考量，外務(wù)省的情報(bào)系統(tǒng)需要做出新的調(diào)整。1993年，原情報(bào)調(diào)查局改組為國(guó)際情報(bào)局，開(kāi)始走專(zhuān)業(yè)情報(bào)機(jī)構(gòu)路線。該部門(mén)首任局長(zhǎng)是岡崎久彥，其精通戰(zhàn)略情報(bào)分析，但立場(chǎng)偏右。值得一提的是，安倍晉三步入政壇和情報(bào)界之初，就與岡崎建立了密切關(guān)系，并深受其影響。

1995年，在阪神大地震中，首相官邸因未能在第一時(shí)間進(jìn)行應(yīng)對(duì)而飽受詬病。以此為鑒，內(nèi)閣調(diào)查室在1996年設(shè)立了內(nèi)閣情報(bào)收集中心。

同樣發(fā)生在1995年的地鐵毒沙林事件則令公安調(diào)查廳迎來(lái)新的“生機(jī)”。由于其主要任務(wù)是防止共產(chǎn)主義勢(shì)力對(duì)日本的滲透，冷戰(zhàn)的結(jié)束使得其存在意義都遭到質(zhì)疑。在地鐵毒沙林事件中，公安調(diào)查廳立下功勞，證明了自己的情報(bào)能力。1996年，日本政府開(kāi)始有意識(shí)地靈活運(yùn)用其情報(bào)能力，甚至進(jìn)行海外活動(dòng)。1997年行政改革會(huì)議最終報(bào)告明確提出要強(qiáng)化公安調(diào)查廳對(duì)外的人力情報(bào)活動(dòng)和對(duì)內(nèi)閣情報(bào)功能的補(bǔ)充作用。

防衛(wèi)廳方面，隨著威脅來(lái)源和自衛(wèi)隊(duì)海外活動(dòng)的增多，長(zhǎng)期以來(lái)內(nèi)部司局、統(tǒng)合幕僚監(jiān)部和陸海空自衛(wèi)隊(duì)各自收集情報(bào)的方式已不適應(yīng)于時(shí)代要求。對(duì)此，1995年版的《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》中明確提到要強(qiáng)化情報(bào)功能[8]。1996年5月，日本通過(guò)防衛(wèi)廳設(shè)置法修正案，并據(jù)此于1997年1月20日，在統(tǒng)合幕僚監(jiān)部設(shè)立情報(bào)本部，邁出了整合軍事情報(bào)系統(tǒng)的第一步。

除此以外，日本政府還在圖像情報(bào)方面進(jìn)行了重大改革。以1998年朝鮮發(fā)射大浦洞導(dǎo)彈為由，日本政府決定自主開(kāi)發(fā)情報(bào)收集衛(wèi)星。1999年，內(nèi)閣設(shè)立衛(wèi)星導(dǎo)入準(zhǔn)備室。2001年4月，內(nèi)閣調(diào)查室下正式成立內(nèi)閣衛(wèi)星情報(bào)中心。2003年，日本分別發(fā)射了光學(xué)和雷達(dá)衛(wèi)星，在構(gòu)建圖像情報(bào)能力方面跨出重要一步。

在上述各情報(bào)子單元進(jìn)行系列調(diào)整的同時(shí)，此階段日本也開(kāi)始有意識(shí)地對(duì)情報(bào)安全機(jī)制進(jìn)行全局性的改革。1997年12月3日，行政改革會(huì)議的最終報(bào)告做出了幾點(diǎn)規(guī)劃：a.注意情報(bào)和決策需分離；b.基于情報(bào)分析的專(zhuān)業(yè)性，應(yīng)在內(nèi)閣官房設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)；c.為更好推動(dòng)各部門(mén)情報(bào)的共享和內(nèi)閣對(duì)情報(bào)的集中管理、分析和評(píng)價(jià)，擬設(shè)立情報(bào)共同體。據(jù)此，擬考慮在現(xiàn)有聯(lián)席情報(bào)會(huì)議基礎(chǔ)上，將其作為內(nèi)閣官房正式機(jī)構(gòu)，以更好發(fā)揮作用[9]。

基于上述報(bào)告精神,1998年10月27日閣僚會(huì)議決定設(shè)立以?xún)?nèi)閣官房長(zhǎng)官為議長(zhǎng)的次官級(jí)內(nèi)閣情報(bào)會(huì)議，級(jí)別高于聯(lián)席情報(bào)會(huì)議。2001年1月內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室長(zhǎng)升格為內(nèi)閣情報(bào)官。至此，日本在邁向情報(bào)共同體建設(shè)的道路上邁進(jìn)了一步，但距離全面、有效的機(jī)制運(yùn)行還相去甚遠(yuǎn)。

1.5 21世紀(jì)以來(lái)對(duì)華軍事情報(bào)與反間工作明顯加強(qiáng)

“9·11事件”讓日本政府認(rèn)識(shí)到情報(bào)安全的重要性，政界學(xué)界許多人士也曾提出過(guò)一些頗有見(jiàn)地的建議。但是，小泉純一郎任內(nèi)，并未對(duì)日本情報(bào)安全機(jī)制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的改革。2004年，外務(wù)省將原有的國(guó)際情報(bào)局改組為國(guó)際情報(bào)統(tǒng)括官組織。課(處)長(zhǎng)由3人增加至4人，但事實(shí)上卻屬于“降格”行為。相比較而言，此期間日本的防衛(wèi)情報(bào)系統(tǒng)倒是進(jìn)行了重要改革。在2004年出臺(tái)的《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》中，日本政府表示要將情報(bào)功能作為防衛(wèi)力量的一環(huán)進(jìn)行強(qiáng)化建設(shè)。其中特別提到要加強(qiáng)情報(bào)本部收集情報(bào)的手段、綜合分析和評(píng)價(jià)能力[10]。2006年3月27日，統(tǒng)合幕僚監(jiān)部正式成立，情報(bào)本部亦成為直屬防衛(wèi)廳長(zhǎng)官管理的機(jī)構(gòu)。由此，防衛(wèi)廳長(zhǎng)官可以更加迅速、準(zhǔn)確地獲得第一手情報(bào)，對(duì)陸?？兆孕l(wèi)隊(duì)情報(bào)的綜合管理和分析也更加高效。

2006年9月，安倍晉三首次擔(dān)任首相時(shí)，便將強(qiáng)化情報(bào)功能作為優(yōu)先課題。無(wú)論是在其當(dāng)選演講還是施政方針演說(shuō)中，均表示要將官邸作為情報(bào)的司令塔。眾所周知，第一任安倍內(nèi)閣夭折后，其各項(xiàng)改革也自然流產(chǎn)。此后至2012年，日本又經(jīng)歷了一輪首相頻繁更替，甚至政權(quán)更迭的周期。但是，這并非意味著日本情報(bào)安全機(jī)制的改革在技術(shù)層面也隨之中斷。尤其以下幾點(diǎn)非常值得關(guān)注：

a.日美間軍事情報(bào)合作進(jìn)一步深化。2007年5月，日美2+2會(huì)談就進(jìn)一步加強(qiáng)日美軍事情報(bào)合作提出路線圖，包括情報(bào)種類(lèi)、數(shù)據(jù)等都有詳細(xì)規(guī)定。包括自衛(wèi)隊(duì)的自動(dòng)警戒管制系統(tǒng)也開(kāi)始將收集到的防空情報(bào)24小時(shí)提供給美方。2007年8月10日，日美又簽署了《軍事情報(bào)綜合保護(hù)協(xié)定》(簡(jiǎn)稱(chēng)GSOMIA)，將作戰(zhàn)情報(bào)、訓(xùn)練、技術(shù)共同研發(fā)等多領(lǐng)域的軍事情報(bào)納入保密范圍。根據(jù)該協(xié)定，日本需根據(jù)美方標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上述情報(bào)采取保密措施。在日本難以恢復(fù)二戰(zhàn)前情報(bào)能力的情況下，該策略不失為一個(gè)務(wù)實(shí)選擇[11]。

圖1 以國(guó)安會(huì)為中心的情報(bào)安全機(jī)制示意圖

b.日韓軍事情報(bào)合作實(shí)現(xiàn)了突破。2016年11月末，日韓正式簽署GSOMIA。由此，日韓之間可不經(jīng)由美國(guó)，實(shí)現(xiàn)軍事情報(bào)的交換。僅從協(xié)議本身來(lái)看，日本可獲取韓國(guó)關(guān)于北朝鮮的人力情報(bào)及韓國(guó)在朝韓邊境的監(jiān)聽(tīng)情報(bào)(如韓海軍214級(jí)潛艇水下探測(cè)到的情報(bào))。對(duì)韓國(guó)而言，則可獲取日本的涉朝衛(wèi)星情報(bào)(特別關(guān)于導(dǎo)彈及潛艇基地)、海上及反潛情報(bào)。而其中深層次的影響則在于，日本伸向朝鮮半島的觸角又近了一步。依托薩德系統(tǒng)，日本則可以獲取更多的涉華軍事情報(bào)。受此影響，朝鮮和中國(guó)的安全壓力將被迫加大，東北亞局勢(shì)的整體穩(wěn)定也遭到破壞。

c.進(jìn)一步加強(qiáng)反間諜機(jī)制。2007年8月9日，日本政府通過(guò)了《關(guān)于強(qiáng)化反間諜職能的基本方針》。根據(jù)該方針，在內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室之下設(shè)立反間諜中心，直屬內(nèi)閣情報(bào)官管理，并于2008年4月1日正式運(yùn)行。這輪調(diào)整的核心內(nèi)容，在于明確了從 “物”和“人”兩方面對(duì)機(jī)密情報(bào)進(jìn)行管理的方式。具體而言，物是指對(duì)涉密硬件的管理，需遵守《政府機(jī)關(guān)情報(bào)安全對(duì)策的統(tǒng)一基準(zhǔn)》這一文件執(zhí)行。人則指涉密人員的管理，如資格審查制度、管理責(zé)任機(jī)制、保密研修制度等[12]。

d.情報(bào)共同體，即情報(bào)共享體制逐步完善。2007年安倍晉三首次任首相時(shí)曾試圖力推情報(bào)共同體，但未獲得廣泛認(rèn)同。福田康夫在其任內(nèi)，不動(dòng)聲色的完成了相關(guān)布局。具體措施有以下幾點(diǎn)：a.配備5名內(nèi)閣情報(bào)分析官，他們有權(quán)接觸各類(lèi)情報(bào)并編寫(xiě)《情報(bào)評(píng)價(jià)書(shū)》。該評(píng)價(jià)書(shū)經(jīng)內(nèi)閣聯(lián)席情報(bào)會(huì)議審議后，分發(fā)給政府高官閱覽。b.允許海保廳、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、財(cái)務(wù)省、金融廳等部門(mén)的事務(wù)次官參與內(nèi)閣情報(bào)會(huì)議。c.由內(nèi)閣向情報(bào)共同體的子系統(tǒng)訂制情報(bào)，提出情報(bào)搜集提綱，限時(shí)上報(bào)，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)層面達(dá)到日本版NSC的效果[13]。通過(guò)上述鋪墊，情報(bào)共同體的框架得以有效構(gòu)建，為2013年國(guó)安會(huì)成立打下了基礎(chǔ)。

2 新時(shí)期日本情報(bào)安全機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，日本政府的各個(gè)情報(bào)子系統(tǒng)均具備了較強(qiáng)的情報(bào)收集能力。但是從全局來(lái)看，長(zhǎng)期存在的情報(bào)收集分析、情報(bào)共享和保密制度這大三問(wèn)題仍未得到有效解決[14]。事實(shí)上，上述問(wèn)題的根本在于日本缺乏統(tǒng)一的整合機(jī)制。安倍再次當(dāng)選首相后，將情報(bào)安全作為國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要一環(huán)，納入到整體的改革進(jìn)程當(dāng)中。首先，明確了國(guó)安會(huì)成為情報(bào)安全機(jī)制司令塔的地位；第二，加大人力情報(bào)、公開(kāi)情報(bào)等領(lǐng)域投入，從根本上強(qiáng)化情報(bào)收集能力；第三，通過(guò)培養(yǎng)情報(bào)專(zhuān)家，強(qiáng)化對(duì)情報(bào)的分析、整合及共享，綜合運(yùn)用多種手段，推動(dòng)對(duì)政府總體情報(bào)的全景分析[15]；第四，進(jìn)一步強(qiáng)化保密制度。通過(guò)上述系列改革，大致可以得出國(guó)安會(huì)成立后日本情報(bào)安全機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)概況(見(jiàn)圖1)。

從結(jié)構(gòu)上看，情報(bào)與決策相分離的設(shè)計(jì)可以保證情報(bào)與決策行為的相對(duì)獨(dú)立和效率。特別是有些日本學(xué)者認(rèn)為，二戰(zhàn)時(shí)日本之所以敗給美國(guó)，既不是因?yàn)榍閳?bào)能力低下，也非戰(zhàn)略上的差距，而是由于缺乏能夠從整體匯總并進(jìn)行客觀分析的情報(bào)部門(mén)，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的日本領(lǐng)導(dǎo)人只選取符合自己需要的情報(bào)，最終對(duì)實(shí)際形勢(shì)的認(rèn)知產(chǎn)生偏差[16]。將情報(bào)和決策單元分離，再通過(guò)某種制度安排進(jìn)行連接，可以保證決策者在重大決策之前盡可能地得到全景和客觀的信息，從而最大程度上防止獨(dú)裁者一意孤行的危險(xiǎn)行為。

從運(yùn)轉(zhuǎn)流程看，通過(guò)司令塔進(jìn)行情報(bào)訂制這一手段，從源頭上對(duì)整個(gè)日本情報(bào)安全機(jī)制進(jìn)行了整合。在缺乏頂層設(shè)計(jì)和最高指令的情況下，情報(bào)安全機(jī)制難免變成無(wú)頭蒼蠅，其工作效率也將打折扣。從這個(gè)意義上說(shuō)，日本以往相對(duì)被動(dòng)的情報(bào)安全機(jī)制，今后有可能作為日本所謂“積極的和平主義”的服務(wù)工具，目的性變得更加明確。

從情報(bào)共享的角度看，在國(guó)安會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，日本政府可進(jìn)一步將既有情報(bào)共同體盤(pán)活。內(nèi)閣情報(bào)會(huì)議議長(zhǎng)為內(nèi)閣官房長(zhǎng)官，成員包括3名內(nèi)閣官房副長(zhǎng)官、內(nèi)閣危機(jī)管理總監(jiān)、內(nèi)閣情報(bào)官以及各省廳的事務(wù)次官。該會(huì)議一年召開(kāi)2次(通常為1月和7月)。

聯(lián)席情報(bào)會(huì)議置于內(nèi)閣情報(bào)會(huì)議之下，議長(zhǎng)為負(fù)責(zé)常務(wù)的內(nèi)閣官房副長(zhǎng)官，成員包括內(nèi)閣危機(jī)管理總監(jiān)、負(fù)責(zé)安全事務(wù)的內(nèi)閣官房副長(zhǎng)官助理、內(nèi)閣情報(bào)官以及各省廳負(fù)責(zé)安全事務(wù)的司局級(jí)干部。這10多人實(shí)際上把握和承擔(dān)著整個(gè)情報(bào)共同體的運(yùn)轉(zhuǎn)。其會(huì)議召開(kāi)頻率原則上為兩周1次并舉行不定期會(huì)議。

盡管內(nèi)閣情報(bào)會(huì)議和聯(lián)席情報(bào)會(huì)議早已建立，但在實(shí)際運(yùn)行中效果并不如意。長(zhǎng)期以來(lái)，各個(gè)部門(mén)掌握的情報(bào)呈零散狀，甚至?xí)霈F(xiàn)個(gè)別省廳為謀求自身利益選擇將最關(guān)鍵情報(bào)單獨(dú)向最高層匯報(bào)的現(xiàn)象。從省廳的角度來(lái)看，上述行為是合理的。但放在更高的層次，卻被認(rèn)為會(huì)傷害日本國(guó)家利益[17]。

國(guó)安會(huì)成立后，情報(bào)安全機(jī)制進(jìn)一步得到理順。首先，有著日本CIA之稱(chēng)的內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室在此輪調(diào)整中承擔(dān)起內(nèi)閣情報(bào)會(huì)議、合同情報(bào)會(huì)議的辦公室職能，并作為內(nèi)閣的情報(bào)中心，收集、匯總、分析來(lái)自各部門(mén)的情報(bào)。其次，國(guó)安會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)安局向包括內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室在內(nèi)的各部門(mén)定制情報(bào)，并進(jìn)行匯總和分析。對(duì)日本的最高決策層而言，情報(bào)來(lái)源得到拓寬的同時(shí)，也從制度上避免了情報(bào)子系統(tǒng)各自為政的弊端，情報(bào)質(zhì)量也得到提高。

從實(shí)踐角度看，2011年的福島核危機(jī)、2013年阿爾及利亞的人質(zhì)事件中，日本政府都因情報(bào)安全機(jī)制不暢廣受詬病。以國(guó)安會(huì)為中心的情報(bào)安全機(jī)制建立后，盡管日本在2015年遭遇了ISIS綁架日本人質(zhì)事件，但安倍內(nèi)閣迅速在內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室成立了“國(guó)際反恐情報(bào)收集室”，并于2018年進(jìn)一步設(shè)立“國(guó)際反恐對(duì)策情報(bào)共享中心”。通過(guò)上述事實(shí)對(duì)比，可從一定程度說(shuō)明新時(shí)期日本情報(bào)安全機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率和服務(wù)決策水平較以前有所提升。

3 日美情報(bào)交換機(jī)制

根據(jù)《日美安全條約》及《日美防衛(wèi)合作指針》，雙方建立了全方位、多層次的情報(bào)合作機(jī)制。參考日美同盟協(xié)調(diào)機(jī)制，可以從功能和層次上將日美情報(bào)合作機(jī)制分為注重戰(zhàn)略情報(bào)交換的綜合機(jī)制和側(cè)重戰(zhàn)術(shù)情報(bào)交換的協(xié)調(diào)機(jī)制。

圖2 日美情報(bào)交換的綜合機(jī)制

如圖2所示，在兩國(guó)元首領(lǐng)導(dǎo)下，以2+2會(huì)議為核心，由下設(shè)防衛(wèi)合作小委員會(huì)和共同計(jì)劃商討委員會(huì)組成了戰(zhàn)略層次的綜合性機(jī)制。2+2會(huì)議的成員是日本外相、防衛(wèi)相和美國(guó)國(guó)務(wù)卿、防長(zhǎng)。在該會(huì)議機(jī)制下，設(shè)有日美間的防衛(wèi)合作小委員會(huì)(SDC)，成員由兩國(guó)外交和防衛(wèi)部門(mén)的司局級(jí)官員構(gòu)成。作為2+2會(huì)議的輔助機(jī)制，小委員會(huì)負(fù)責(zé)全面磋商日美安全事務(wù)的各項(xiàng)細(xì)節(jié)及情報(bào)交換。

除此外，兩國(guó)還就聯(lián)合軍事行動(dòng)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的共同計(jì)劃商討委員會(huì)，在此機(jī)制框架下就日美聯(lián)合作戰(zhàn)計(jì)劃、相互合作計(jì)劃及共同基準(zhǔn)、實(shí)施綱要等各類(lèi)情報(bào)進(jìn)行磋商。該委員會(huì)成員主要是兩國(guó)軍方人士，同小委員會(huì)密切協(xié)調(diào)，共同服務(wù)于2+2會(huì)議機(jī)制。

為推進(jìn)日美軍事合作的“無(wú)縫銜接”，根據(jù)2015年日美防衛(wèi)合作新指針，新增了一個(gè)部際協(xié)調(diào)論壇。日方代表為內(nèi)閣官房事態(tài)室、國(guó)安局、外務(wù)省和防衛(wèi)省代表。該機(jī)制作為防衛(wèi)合作小委員和共同計(jì)劃商討委員會(huì)的補(bǔ)充，進(jìn)一步發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能。通過(guò)該機(jī)制，日本國(guó)安局得以名正言順的參與日美同盟對(duì)話中來(lái)。

圖3則代表日美在情報(bào)交換方面的協(xié)調(diào)機(jī)制，其功能在于應(yīng)對(duì)武力攻擊和周邊事態(tài)，主要側(cè)重實(shí)戰(zhàn)[18]。由圖可看出，這套機(jī)制的成員數(shù)量更多，主要由司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)組成。其中，日美合同委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)日美地位協(xié)定的有關(guān)事項(xiàng)，其本質(zhì)是為美軍利用日本各類(lèi)軍事基地和設(shè)施服務(wù)。同盟協(xié)調(diào)小組則實(shí)際分管操作性更強(qiáng)的具體事務(wù)，側(cè)重于日常事務(wù)和政策協(xié)調(diào)。

圖3 日美情報(bào)交換的協(xié)調(diào)機(jī)制

雙邊行動(dòng)協(xié)調(diào)處主要由日美兩國(guó)安全機(jī)構(gòu)的課(處)長(zhǎng)級(jí)官員構(gòu)成，是日美聯(lián)合軍事行動(dòng)協(xié)調(diào)的中樞，也是兩國(guó)安全情報(bào)匯集的中轉(zhuǎn)站。在該機(jī)制之下，各自衛(wèi)隊(duì)及美軍各部隊(duì)也設(shè)有協(xié)調(diào)處，成員全部均為軍方人士。因此，自衛(wèi)隊(duì)和美軍的具體行動(dòng)，如情報(bào)交換、聯(lián)合作戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)北朝鮮發(fā)射導(dǎo)彈等得到了更加高效的制度性保障。

上述機(jī)制的目標(biāo)、活動(dòng)范圍會(huì)根據(jù)環(huán)境發(fā)生變化。而代表其變化方向的則是《日美防衛(wèi)合作指針》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)指針)。指針于1978年首次公布，1997年一度修改，2015年發(fā)布了最新版本。該指針對(duì)日美情報(bào)交換機(jī)制的影響主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

a.它決定情報(bào)交換所指向的活動(dòng)目標(biāo)。1978年首次制定指針時(shí)，蘇聯(lián)是主要的防范對(duì)象。冷戰(zhàn)結(jié)束后的1997年，新指針將將目標(biāo)轉(zhuǎn)向了中國(guó)[19]。2015年的新指針則將重點(diǎn)鎖定在中國(guó)、朝鮮和俄羅斯。

b,指針決定日美情報(bào)交換機(jī)制的性質(zhì)。1978年版指針強(qiáng)調(diào)美國(guó)對(duì)日本的單邊保護(hù)，基于此日美的情報(bào)合作主要是防御性質(zhì)。1997年版指針強(qiáng)調(diào)日美聯(lián)合軍事行動(dòng)，這意味著兩國(guó)情報(bào)交換的活動(dòng)開(kāi)始具備攻擊性。2015年新指針從實(shí)踐層面進(jìn)一步強(qiáng)化了日美合作的“無(wú)縫銜接”，提高了情報(bào)交換的實(shí)戰(zhàn)程度。

c.指針決定日美情報(bào)交換活動(dòng)的范圍。1978年版的指針，規(guī)定日美軍事合作主要在防止侵略、日本遭受武力攻擊和遠(yuǎn)東地區(qū)發(fā)生對(duì)日本重要的事態(tài)等3種情況。而1997年公布的新指針，則修改為平時(shí)合作、處理針對(duì)日本的武力攻擊以及周邊事態(tài)三類(lèi)。特別是將“遠(yuǎn)東”一詞修改為“周邊”，意味著兩國(guó)情報(bào)活動(dòng)的范圍不再限于東亞，而是擴(kuò)大到亞太地區(qū)。2015年的新指針則讓日美情報(bào)交換的范圍同自衛(wèi)隊(duì)活動(dòng)一道，擴(kuò)大到全球[20]。

4 結(jié)論與啟示

總體而言，日本情報(bào)安全機(jī)制主要存在以下問(wèn)題：

第一，硬實(shí)力短板。無(wú)論是最傳統(tǒng)的人力情報(bào)，還是信號(hào)情報(bào)或圖像情報(bào)等，都離不開(kāi)技術(shù)手段的支持。尤其在大數(shù)據(jù)時(shí)代，情報(bào)越來(lái)越多通過(guò)網(wǎng)絡(luò)中的海量數(shù)據(jù)提煉分析完成。由于不同技術(shù)水平得到的情報(bào)質(zhì)量完全不同，因此國(guó)家綜合科技實(shí)力在情報(bào)安全機(jī)制建設(shè)中的地位愈發(fā)重要。盡管日本一直處于技術(shù)領(lǐng)頭羊的位置，但在情報(bào)技術(shù)領(lǐng)域?qū)θa(chǎn)業(yè)鏈及核心技術(shù)的影響力還有明顯短板。例如其情報(bào)衛(wèi)星，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展已初步具備了光學(xué)和雷達(dá)衛(wèi)星的混合機(jī)制，但并不能監(jiān)視和發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略導(dǎo)彈的發(fā)射，因?yàn)檫@需要更高技術(shù)水平的預(yù)警衛(wèi)星。當(dāng)前，只有美、俄等少數(shù)國(guó)家才擁有該技術(shù)及設(shè)備。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，日本或?qū)⒚闇?zhǔn)預(yù)警衛(wèi)星的研發(fā)，其時(shí)間周期一方面取決于研發(fā)速度，更重要的將取決于美國(guó)的態(tài)度。若日本也擁有預(yù)警衛(wèi)星，恐將進(jìn)一步激化東北亞地區(qū)的緊張局勢(shì)。

第二，缺乏應(yīng)對(duì)全局的情報(bào)運(yùn)用能力。日本在二戰(zhàn)期間的情報(bào)機(jī)構(gòu)設(shè)置不可謂不強(qiáng)大，但由于過(guò)度偏向軍事情報(bào)且缺乏部門(mén)間協(xié)調(diào)，致使其對(duì)全局進(jìn)行判斷的能力大打折扣[21]。影響戰(zhàn)爭(zhēng)或危機(jī)結(jié)果的因素有很多，官僚作風(fēng)、經(jīng)驗(yàn)不足、能力欠缺等都在其中，但合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度設(shè)計(jì)至少能在重要時(shí)刻保障情報(bào)的順暢傳遞。以福島核危機(jī)為例，根據(jù)事后官方和民間的調(diào)查報(bào)告，事故發(fā)生的最初也是最關(guān)鍵的幾天，從福島核電站到首相官邸的情報(bào)傳遞不僅存在層級(jí)繁冗、重復(fù)傳遞的問(wèn)題，甚至情報(bào)到了首相官邸，也無(wú)法到達(dá)首相本人處[22]。雖然此后經(jīng)過(guò)緊急調(diào)整，情報(bào)安全機(jī)制得到優(yōu)化，但卻錯(cuò)過(guò)了處理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。

第三，受執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)人因素影響較大。在情報(bào)能力和制度設(shè)計(jì)等條件相近的情況下，不同執(zhí)政黨和首相對(duì)情報(bào)安全機(jī)制的影響不同，運(yùn)行效果差異較大。例如，在普天間基地問(wèn)題上，自民黨整體而言較民主黨更重視情報(bào)利用，對(duì)美國(guó)的底線和立場(chǎng)有比較充分的了解，因而其政策相對(duì)而言就比較穩(wěn)妥，可行性也較強(qiáng)。鳩山由紀(jì)夫領(lǐng)導(dǎo)的民主黨則過(guò)于樂(lè)觀地估計(jì)了形勢(shì)，政策主張也未建立在對(duì)美國(guó)反應(yīng)的充分調(diào)查基礎(chǔ)上。2010年2月，鳩山秘密召集了外務(wù)省和防衛(wèi)省的高級(jí)官僚，包括內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)人在內(nèi)一共6人，共同商討赴美密談普天間基地問(wèn)題。然而，該絕密計(jì)劃第二天一早就被報(bào)紙一盡披露，對(duì)鳩山個(gè)人的執(zhí)政壽命造成直接影響。正常而言，這種重大計(jì)劃應(yīng)選派足夠信賴(lài)之人，采取足夠嚴(yán)格的保密措施，并經(jīng)過(guò)充分調(diào)查方可實(shí)施。如此草率的行為，暴露出鳩山情報(bào)意識(shí)的欠缺。事后，鳩山本人也承認(rèn)了當(dāng)時(shí)的不成熟[23]。

相比而言，安倍晉三則因職業(yè)生涯起步伊始就深度接觸情報(bào)安全事務(wù)，因此較一般領(lǐng)導(dǎo)人更注重情報(bào)安全機(jī)制建設(shè)。國(guó)安會(huì)成立后至今日本情報(bào)安全機(jī)制的主要變革幾乎都出自其任內(nèi)。這也充分體現(xiàn)了日本情報(bào)安全機(jī)制為決策者服務(wù)的特點(diǎn)。

岸田文雄當(dāng)選首相后，暫未從頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)日本的情報(bào)安全機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，更多的是繼承和強(qiáng)化。這其中固然有岸田作為安倍親信的派系因素，但也從另一方面說(shuō)明上一輪情報(bào)安全機(jī)制調(diào)整比較到位。

對(duì)中國(guó)而言，要密切關(guān)注主要大國(guó)的情報(bào)安全機(jī)制動(dòng)向，對(duì)其優(yōu)劣勢(shì)有足夠了解。更重要的是要加強(qiáng)自身情報(bào)軟硬實(shí)力建設(shè)，其中硬實(shí)力主要體現(xiàn)在包括衛(wèi)星、網(wǎng)絡(luò)等情報(bào)科技裝備方面，軟實(shí)力則包括法律、法規(guī)、運(yùn)行、教育、宣傳等各方面。在全球政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)正在發(fā)生劇烈深刻變革的背景下，強(qiáng)力高效的情報(bào)安全機(jī)制不僅是我國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要手段，更是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。