孫其坦

（南平武環(huán)再生能源有限公司，福建 南平 354000）

一、垃圾焚燒發(fā)電PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀

在“碳達峰、碳中和”大背景下，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)有良好的外部發(fā)展環(huán)境。根據(jù)《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施發(fā)展規(guī)劃》中總結闡述，“十三五”期間，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理率約45%，處理能力達到58萬噸/日，初步形成了新增處理能力以焚燒為主的垃圾處理發(fā)展格局?！笆奈濉逼陂g，規(guī)劃要求到2025年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日，城市生活垃圾焚燒處理能力占比 65%左右。這為焚燒發(fā)電行業(yè)未來的發(fā)展提供了政策支持。

因垃圾焚燒發(fā)電項目具備公共產(chǎn)品屬性，其建設和運營模式多采用PPP合作模式，即政府和社會資本合作模式。

二、資金管理在垃圾焚燒發(fā)電PPP項目中的重要作用

根據(jù)北極星垃圾發(fā)電網(wǎng)相關數(shù)據(jù)顯示，2021年全國20個省市累計開標62個垃圾焚燒發(fā)電項目，總投資金額約334.6億元人民幣，2021年單個開標項目平均投資金額5.06億元。另依據(jù)北極星固廢網(wǎng)在匯總3月垃圾焚燒發(fā)電項目中標數(shù)據(jù)時發(fā)現(xiàn)，在2022年3月開標項目中，聯(lián)合體形式中標比例占據(jù)一半。因此，聯(lián)合體組團參與PPP項目投標的趨勢逐漸顯現(xiàn)。

因大部分垃圾焚燒運營單位不具備建筑、設備安裝資質(zhì)和能力，因此需要聯(lián)合建設安裝單位作為聯(lián)合體參與項目投標，只有這樣才能滿足政府招標公告中的設備采購、建設安裝與運營的相關要求。作為中標項目中的建設安裝單位，會在PPP項目公司中持有部分股份，具有一定的表決權。因此其具有雙重“身份”，既是垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的建設安裝單位，又是PPP項目公司的股東之一。這對聯(lián)合體的另一方就如何做好PPP項目的建設資金管理提出更高的要求。因此類PPP項目投資金額較大，加上聯(lián)合體中標單位管理的復雜性，其建設過程中資金的落實、使用管理的效率、建設資金支付的合法合規(guī)性等，無疑是PPP項目管理的核心之一。因此，做好垃圾焚燒發(fā)電PPP項目建設資金管理，是項目建設過程的核心問題。

三、垃圾焚燒發(fā)電PPP項目資金管理遇到的主要問題

（一）中標聯(lián)合體成立的PPP項目公司，對公司章程中涉及股東會、董事會職責的部分表決事項設置不當，導致項目建設資金管理存在制度上的障礙

1.如有些中標聯(lián)合體成立的PPP項目公司的章程中，部分股東會、董事會的職責和相關表決權規(guī)定如下。股東會的職權中：“決定公司的融資限額及負債規(guī)?！?，須經(jīng)過代表百分之一百表決權的股東同意方生效。

董事會的職權：……（10）決定公司員工薪酬、福利及獎勵制度；（11）審議批準有關關聯(lián)交易及相關勘察、設計、施工、重大采購合同；（12）決定公司的具體組織機構及對應人員職責、管理模式；（13）公司的資金使用、管理規(guī)則。上述第（10）-（13）項及影響公共利益或公共安全和突發(fā)事件的事項需經(jīng)全體董事表決一致通過后生效。

PPP項目公司的股東一般由聯(lián)合體的雙方擔任，即垃圾焚燒發(fā)電運營單位（以下簡稱“牽頭方”）和建設安裝單位（或施工總包單位）。實際建設過程中，牽頭方需要對支付給建設安裝單位的工程款進行資金監(jiān)管的，以保證建設資金?？顚Ｓ?。

PPP項目公司的融資限額及負債規(guī)模，經(jīng)代表三分之二以上表決權的股東通過。以上（10）-（13）項規(guī)定，明顯對項目公司資金監(jiān)管人員的獨立性產(chǎn)生很大的影響，可能導致在工程進度款審核中出現(xiàn)廉潔風險。其中，第（13）更是構成了建設資金監(jiān)管的制度性障礙，使得建設安裝單位對公司的資金使用、管理規(guī)則具有否決權。

2.章程中關于PPP項目公司注冊資本金到位的時間節(jié)點約定不明確。例如，有的公司關于注冊資本金的到位時間是這么約定的：“雙方對各自認繳的注冊資本金以現(xiàn)金方式出資，各股東按股權比例，以現(xiàn)金方式根據(jù)建設實際進度分批同步到位?！睆谋砻婵催@個條款似乎沒有問題，但其中“建設實際進度”的計量和評估沒有明確的標準，究竟是依據(jù)工程完工量占項目總投資的比例計算，還是依據(jù)工程累計支付比例占項目總投資的比例計算？由于公司章程中缺少明確的標準，容易導致聯(lián)合體各方對資本金到位的時間節(jié)點存在異議，影響注冊資本金到位。

（二）對支付給施工總包單位的資金缺乏后續(xù)監(jiān)管

很多單位只關注牽頭單位支付給施工總包單位的建設資金是否合法規(guī)矩，但卻對施工總包單位支付給其供應商的資金缺少進一步監(jiān)管。經(jīng)常導致農(nóng)民工因為欠薪或供應商因為欠款而圍堵項目工地，不僅影響了整個工程建設進度，嚴重還會導致整個PPP項目成為爛尾工程。因此，如何做好對施工總包單位的資金監(jiān)管，避免建設資金被施工總包單位挪用而出現(xiàn)爛尾情況，是PPP項目管理的重點。

（三）PPP項目建設資金相關的管理制度不健全

有些PPP項目公司并未建立資金預算管理制度，對建設資金的使用缺乏計劃性。導致有些月份銀行賬戶里的存款閑置，而有些月份賬戶里的資金卻不足支付工程款。既影響了工程建設的進度，又增加了資金閑置的成本。因垃圾焚燒發(fā)電PPP項目投資金額大，項目公司的資本金比例一般在20%～30%，剩余的投資需依靠貸款融資。如何按工程進度要求匹配好融資，關系建設期的財務費用問題。

（四）建設期合同履約保函管理不規(guī)范

在垃圾焚燒發(fā)電PPP項目施工總包合同、設備采購合同中，通常會約定供應商給予采購方一定金額的履約保函（保函金額一般為合同總金額10%），作為供應商履行合同義務的保證。履約保函日常多以紙質(zhì)保函形式出現(xiàn)，很多財務人員僅核對了保函金額和是否有銀行蓋章，未到銀行辦理進一步驗證，這容易出現(xiàn)虛假保函的情況；保函的日常移交中，沒有相應的臺賬，容易導致保函丟失；對即將到期的履約保函，未及時提醒供應商及時續(xù)開履約保。雖然履約保函日常不以資金形式直接體現(xiàn)，但在供應商違約的情況下，采購方可以根據(jù)相關條款提取保函約定的保證金，降低因合同違約帶來的損失。因履約保函金額通常能占到垃圾焚燒發(fā)電PPP項目總投資的7%～8%，金額影響重大，應該將其入建設資金管理范圍。

（五）PPP項目聯(lián)合體牽頭方工程造價管理能力不足，導致工程進度款支付與實際工程進度不匹配

作為垃圾焚燒發(fā)電PPP項目聯(lián)合體的牽頭方，其一般只具備項目轉運營后的運營管理能力，并不具備PPP項目的建設、設備安裝和工程造價管理能力。牽頭方僅僅依靠招聘的幾個工程人員來實現(xiàn)工程造價管理是不夠的。因為圾焚燒發(fā)電PPP項目投資金額大，專業(yè)性強，建設周期長，需要落實對項目各個階段的造價管理。由于很多聯(lián)合體的牽頭方不具備專業(yè)的工程造價管理能力，經(jīng)常導致工程進度款支付與實際工程進度不匹配，甚至出現(xiàn)超過政府批復的可行性研究報告規(guī)定的總投資。

（六）資金管理制度的執(zhí)行情況缺少監(jiān)督和反饋

每一個垃圾焚燒發(fā)電PPP項目，一般都會成立對應的項目公司負責PPP項目的建設和運營工作。作為新設立的項目公司，其管理制度是新的，人員也是剛組建的，在制度的執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)理解不到位或者未完全按照資金監(jiān)管制度執(zhí)行，導致資金管理相關的內(nèi)部控制無效。這時需要相關部門對制度的執(zhí)行情況進行監(jiān)控和反饋。

四、垃圾焚燒發(fā)電PPP項目資金管理問題的解決措施

（一）優(yōu)化PPP項目公司章程相關決議條款

首先，PPP項目公司章程中，除法定事項必須經(jīng)代表三分之二以上表決權的股東通過。剩余的股東決議事項和董事會決議事項，經(jīng)代表二分之一以上表決權的股東通過生效即可。

其次，限制項目聯(lián)合體建設安裝單位在PPP項目公司的注冊資本金比例。一般情況下，注冊資本金比例越高，其享有的表決權越大，對項目公司的決策將產(chǎn)生重大影響。由于建設安裝單位僅僅負責PPP項目的建設，工程竣工驗收后，移交垃圾焚燒發(fā)電PPP項目聯(lián)合體的牽頭方，由牽頭方負責后續(xù)的整個運營期管理工作。因此，PPP項目的主體應該是牽頭方，建議建設安裝單位投入PPP項目公司的注冊資本金比例應小于三分之一，將其對項目公司的經(jīng)營管理的影響程度降到最低。只有這樣，才能確保聯(lián)合體牽頭方在PPP項目建設資金管理中的獨立性。此外，對章程中涉及的資本金到位時間進行明確，例如，約定以施工監(jiān)理出具的工程形象進度比例，作為“建設實際進度”的依據(jù)，按比例到位注冊資本金。避免注冊資本金不足，導致債務資本比例不符合固定資產(chǎn)貸款合同中相關指標的要求，而無法取得銀行貸款。

（二）加強對施工總包單位工程進度款的資金監(jiān)管

為維護PPP項目建設資金安全，需對支付給施工總包單位的工程進度，貸款的資金流向進行監(jiān)管，確保建設資金專款專用。為此，PPP項目牽頭方、施工總包單位和資金監(jiān)管機構（通常由牽頭方指定的銀行）簽訂“三方工程資金監(jiān)管協(xié)議書”。施工總包單位應將與其有結算往來的一定金額（如100萬元）以上的施工承包合同、物資設備采購合同、設備租賃合同等合同文本及相關信息報牽頭方備案（掃描件電子版壓縮包），相關信息包括但不限于：有關供應商、提供勞務方的名稱、合同有效期、付款方式、合同金額、發(fā)票等主要信息。牽頭方有權監(jiān)督施工總包單位及時足額撥付工程款和物資設備等用款。除支付本單位職工工資性支出、項目備用金、管理性質(zhì)的支出、稅費及零星配件、設備租賃、材料采購外，其他資金只能撥付給備案的分包施工單位、物資設備供應商、勞務供應等合同單位。牽頭方審核無誤后將上述材料移交資金監(jiān)管方辦理支付。

（三）發(fā)揮全面預算管理制度在資金監(jiān)管中的作用

首先，完善建設資金管理相關的全過程的管理制度。根據(jù)工程建設資金的流向，分別建立不同的資金監(jiān)管制度并實施。其次，根據(jù)月度工程建設資金預算，提取所需的PPP項目貸款，做到按需提取，可以節(jié)約建設期財務費用，降低投資成本。但這對資金預算的準確性要求較高，建議公司建立全面預算管理制度，所有部門共同參與預算編制，才能提高預算的準確性。同時建立全面預算管理的考核機制，對預算準確性進行考核，控制執(zhí)行過程中的偏差，充分發(fā)揮全面預算在建設資金管理中的作用。

（四）完善履約保函管理制度

在履約保函的收取環(huán)節(jié)，先對保函的真?zhèn)翁峤汇y行先進行驗證，然后對金額、期限等進行審核，確認無誤后，由業(yè)務部門和財務部門共同在保函確認單上簽字。

在履約保函的保管環(huán)節(jié)，由業(yè)務部門和財務部門各自登記保函業(yè)務臺賬，列明保函事項、金額、簽發(fā)日和到期日等信息。業(yè)務部門和財務部門定期對保函進行盤點，檢查是否有遺漏情況。另外對盤點中即將到期的保函，要求供應商及時續(xù)開保函。在履約保函的退還環(huán)節(jié)，建立相應的審批流程，經(jīng)業(yè)務部門和相關領導批準后，財務人員方可辦理保函的退還手續(xù)。

（五）引入獨立的專業(yè)造價咨詢公司協(xié)助資金監(jiān)管

工程造價管理對工程建設各環(huán)節(jié)有重要的影響。由于牽頭方的專業(yè)能力不足，建議企業(yè)引入第三方工程造價咨詢公司，配合對整個工程建設資金的使用進行獨立監(jiān)管，確保將整個PPP項目的工程造價控制在經(jīng)批準的垃圾焚燒發(fā)電PPP項目可行性研究報告規(guī)定的總投資以內(nèi)。為此需做好以下幾個方面工作：第一，工程造價咨詢公司需保持其獨立性，直接對PPP項目公司控股股東負責。其專業(yè)判斷不受項目公司管理層和施工總包單位的影響。第二，對垃圾焚燒PPP項目中涉及的所有合同和資金支付進行全過程監(jiān)管。在合同招標階段，由造價咨詢公司出具招標控制意見，對合同的采購范圍、采購總價等進行事前控制；在合同評審階段，造價咨詢公司對合同的支付條款等進行審核，出具合同審核意見；在合同執(zhí)行階段，造價咨詢公司對是否滿足合同約定的付款條件出具支付意見書，財務部人員只有在收到意見書后方可辦理付款。最后由造價咨詢公司對整個項目的投資情況進行匯總。這樣通過專業(yè)造價咨詢公司對整個合同過程事前、事中和事后的監(jiān)控，確保項目建設資金?？顚Ｓ茫瑢㈨椖客顿Y控制在可研批復以內(nèi)。

（六）提高審計在資金管理中的作用

無論制度設計的多么好，如果沒有得到有效的執(zhí)行，再好的制度也只是“花瓶”。由審計部定期或不定期對建設資金管理相關制度的執(zhí)行情況進行專項審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，并要求相關業(yè)務部門立即進行整改。對制度中遺漏或不完善的地方，要求相關部門予以修訂。只有資金管理相關制度得到正確的執(zhí)行，PPP項目工程建設資金的合理合法性才有保證。

五、結語

在“雙碳”目標大背景下，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)未來的發(fā)展空間很大。牽頭方在垃圾焚燒發(fā)電PPP項目建設過程中，應優(yōu)化完善與聯(lián)合體建設單位的公司章程，確保自身在資金監(jiān)管中的獨立性；強化建設資金監(jiān)管意識，落實各部門職責，充分調(diào)動內(nèi)部審計在資金監(jiān)管中的作用；引入獨立的工程造價咨詢公司對工程資金支付、工程投資進行全過程監(jiān)督管理；從而確保垃圾焚燒發(fā)電PPP項目建設資金合理、合法、合規(guī)使用。