王 妍

（海曙國有資本投資經(jīng)營集團有限公司，浙江 寧波 315000）

近年來，中央先后出臺多個重磅文件不斷完善國企改革的頂層設計，指出要適應新的、已經(jīng)發(fā)生重大變化的經(jīng)濟和政策環(huán)境，適應市場競爭日趨激烈與國際規(guī)則對國企公平參與競爭的要求，重啟新一輪實質性、強有力的國企改革。中央及地方國企紛紛進入改革的密集“施工期”和提升階段。海曙區(qū)為進一步深化區(qū)國資國企改革、優(yōu)化區(qū)國有資本布局，充分發(fā)揮區(qū)國有資本在區(qū)劃調整后推進全區(qū)基礎設施建設、促進產業(yè)轉型升級中的引領作用，于2018年開展集團化改革，并制定三年期的改革路線規(guī)劃，至2021年已全部按規(guī)劃順利完成，隨即制定國企提質增效三年行動計劃，以期國資國企進一步發(fā)展壯大。

一、海曙區(qū)國企改革現(xiàn)狀分析

基于原先區(qū)國有企業(yè)“小、散、亂”的特性，海曙區(qū)通過構建“區(qū)國資—集團公司—子公司”的“1+2+N”三層一體模式，進行全覆蓋式國有資本監(jiān)管運作。具體內容為該區(qū)組建兩個集團公司，隨后將全區(qū)零散的國企及資產注入集團公司中，國資部門對集團本部進行直接監(jiān)管，通過“1+2+N”的模式統(tǒng)籌盤活全區(qū)存量資產，提升集團公司內生活力與市場競爭力。

在集團化改革期間，由區(qū)國資中心牽頭，與集團公司在資產管理上有序開展政企托脫鉤工作，存量資產處置運作不斷趨向專業(yè)化、市場化。同時在資本運作方面，集團公司致力于通過創(chuàng)新市場化資本運營手段，打造規(guī)?；?、專業(yè)化的投融資平臺，將原有40余家零散國有企業(yè)、集體企業(yè)、平臺公司等整合到兩大集團中，通過資產的整合盤活，先后打造了4個AA+主體信用評級企業(yè)，用于開展融資。2018年以來，全區(qū)國有企業(yè)資產規(guī)模和質量均顯著上升，全區(qū)企業(yè)國有資產總資產在“十三五”期間年均增長約30%，凈資產年均增長40%，資產負債率較期初降低10%，全區(qū)國有企業(yè)資產規(guī)模突破1200億元。隨著資產流入，集團公司壯大，2022年兩大集團共承建投資項目近百個，全年計劃完成固定資產投資支出約140億元，其中城建項目約占項目總量92%，片區(qū)開發(fā)項目占項目總量8%，目前兩大集團帶息債務近400億元?？梢哉f，集團化改革成效顯著，基本發(fā)揮了推進全區(qū)基礎設施建設的引領作用，承建了大量帶著公益性質的建設項目，進一步推動城市的更新迭代。

二、海曙區(qū)國企改革過程中存在的問題

海曙區(qū)國有企業(yè)已基本建立起符合地區(qū)實際的發(fā)展模式，在服務全區(qū)中心大局、重大項目保障、重大戰(zhàn)略實施上作出了重要貢獻，但還是面臨著國有資本布局結構不夠優(yōu)、國企實體化市場化轉型不夠快、現(xiàn)代企業(yè)制度建設不夠完善、國資監(jiān)管體制機制轉型不夠好等問題，國企發(fā)展仍存在一定的不足和隱患。

（一）國資監(jiān)管體制機制轉型不到位

國資監(jiān)管職能轉變較經(jīng)濟發(fā)展形勢和國企發(fā)展現(xiàn)狀相對滯后，不能完全適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟的新要求，雖已初步建立分級分類的授權放權機制，但“管得太寬”與“管得太泛”問題仍然并存。同時，該區(qū)各類國有企業(yè)、行政事業(yè)單位的經(jīng)營性國有資產出資人職責尚未完全統(tǒng)一到國資部門，存在多頭管理的情況和條塊分割問題。管理存在一定盲區(qū)，國有企業(yè)監(jiān)管涉及的相關部門溝通協(xié)調機制不夠完善，在監(jiān)管工作中尚未形成工作合力，缺位、錯位、越位等現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）國有資本布局結構待優(yōu)化

一方面，許多存量資產并未充分盤活。該區(qū)許多國有資產依舊零散分布于各區(qū)屬部門、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）街道、集體企業(yè)中，尚沒有進行充分的統(tǒng)籌運作，對國有資本總體布局造成影響。如由于歷史遺留等問題，許多存量資產仍留存在行政事業(yè)單位中閑置，根據(jù)2021年下半年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，該區(qū)各行政事業(yè)單位無權證房產面積約為140萬平方米，如此巨大的存量資產因無權證無法進行充分利用盤活，造成國有資產的閑置浪費。

另一方面，集團公司主責主業(yè)不夠突出，核心競爭力不夠強大。該區(qū)國資部門已對兩大集團的主責主業(yè)進行審定，審定后區(qū)國投集團主業(yè)5個、區(qū)開投集團主業(yè)3個，雖說審定的主責主業(yè)不是很多，但在實際運營過程中，依舊投資得較為散亂，如國投公司既投資殯葬業(yè)，又投資寵物醫(yī)療，顯得較為隨意。同時，國企長期以來投資的領域主要涉及道路交通、水利等基礎設施建設及公益性領域，相關研究也表明，官員會爭取更多的信貸以支持地方國企投資，且地方國企募資變更會更多用于固定投資上。該區(qū)兩大集團也跟許多地方國企一樣，投資主要是以行政命令為主的“被動托底”，并不注重市場需求，投資及資產普遍集中在基礎設施、樓宇物業(yè)資產等，如2022年上半年度該區(qū)兩大集團固定資產投資占投資總額的99.6%，投資的偏向性導致企業(yè)非經(jīng)營性資產比重較高，盈利性經(jīng)營項目存在較大短板，高質量發(fā)展缺少支撐，平臺債務風險也進一步擴大。

（三）現(xiàn)代企業(yè)制度建設不完善

現(xiàn)代企業(yè)制度建設需進一步深化。這一問題在地方國企具有普適性。如在股權結構上，國企股權單一難以形成有效制衡的公司治理機制；在行政文化上，行政化思維與文化未有效打破。在現(xiàn)代的股份制模式下地方國企仍存有國營模式、兩權分離模式遺留的問題。企業(yè)雖按照《公司法》要求組建了“三會一層”，具備了現(xiàn)代企業(yè)制度的“形”，但部分企業(yè)“三會”成員仍存在較大的重疊，董事會、監(jiān)事會職能發(fā)揮還不夠到位。如部分企業(yè)董事會和經(jīng)理層成員高度重疊，決策與執(zhí)行仍然沒有分開，董事會對經(jīng)理層的合理授權經(jīng)營機制也無法建立。例如，該區(qū)國投集團董事長和總經(jīng)理為同一人。企業(yè)三項制度改革有待進一步深化，職業(yè)經(jīng)理人制度推進緩慢，適應市場經(jīng)營的績效評價考核體系和薪酬分配機制還未完全建立。

（四）國企實體化市場化轉型緩慢

在業(yè)務層面，該區(qū)兩大集團主要業(yè)務為承接區(qū)基礎設施建設和公共民生等項目，市場化的項目較少，僅有的一些市場化項目也嚴重依賴政策的市場保護，如保安公司的城市服務收入。兩大集團投融資規(guī)模擴大較快，但缺乏項目資金長效補充機制，資金平衡壓力逐漸凸顯，支出大、資產重、營收少等矛盾突出。同時接軌市場化的投資決策體系建設還不夠科學規(guī)范，個別項目選擇也不夠審慎。根據(jù)2022年上半年該區(qū)國有企業(yè)經(jīng)濟運行情況報告，2022年上半年兩大集團實現(xiàn)凈利潤-2.7億元，其中13家實現(xiàn)盈利，64家虧損，市場競爭力較為缺乏。

在人員管理上，主要分為用工管理和績效考核兩個內容。用工管理上，該區(qū)兩大集團的負責人多為直接從體制內轉任過來，雖褪去行政身份，但仍舊視為處級干部，且留有雙向轉換通道。該類負責人精通體制內的相關工作和流程，但是企業(yè)業(yè)務核心能力缺乏，相關經(jīng)驗不足。其他中層及普通職工，多為社招，社招流程參考公務員招聘流程，許多考進來的職工多是應試能力較為出色，業(yè)務能力則有待印證。在績效考核上，很大一部分職工考核完全參照體制內考核內容，考核行政色彩很濃。職業(yè)經(jīng)理人雖在招聘，也制定了一系列的聘任目標，但目前兩大集團的職業(yè)經(jīng)理人數(shù)量極少?？傊?，在人員管理上，仍缺少市場化的現(xiàn)代企業(yè)特點，行政色彩較濃，不利于企業(yè)的市場化競爭和發(fā)展。

三、海曙區(qū)國企集團化改革的有效路徑

地方國企要進一步實現(xiàn)自身改革發(fā)展，發(fā)揮好產業(yè)引領和經(jīng)濟發(fā)展的牽引作用，實現(xiàn)服務中心保大局的職能，還需加強國資管理服務、盤活存量資產提升有效投資、完善中國特色公司治理體系、健全市場化用工機制。

（一）加強國資管理服務

該區(qū)兩大集團的唯一股東是區(qū)國有資產管理中心，國資部門代區(qū)政府履行出資人職責，意味著國資部門需合理行使自身職責。具體來說，需要國資部門要做好“放管服”，即放權、管理、服務三個方面，以管資本為主確保企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

在放權方面，國資部門應根據(jù)“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，進一步明確履職邊界，理順政企關系，以管資本為主增強出資人主動作為能力和水平，持續(xù)規(guī)范企業(yè)制度和運營機制，切實提高事前放權，事中事后監(jiān)管的系統(tǒng)性、針對性、有效性。在重大項目投資、大額資金使用、重要干部任免、重要事項決策等需國資部門許可事項上，逐一深入分析論證，在簡化流程的前提下推進分類授權改革。

在服務方面，國資部門要做好政策支持，協(xié)調推動支持兩大集團整體轉型升級的相關政策文件出臺，解決兩大集團業(yè)務轉型或拓展的后顧之憂。同時巧用相關政策紅利，積極協(xié)調兩大集團業(yè)務中涉及其他行政事業(yè)單位或層級的工作，如鎮(zhèn)鄉(xiāng)資產整合、區(qū)外國資平臺合作等，積極幫助兩大集團向政府爭取經(jīng)營效益好的、現(xiàn)金流較穩(wěn)定的優(yōu)質資產的注入，開展專項資金補流、返還當年度國有資本經(jīng)營收益等充實企業(yè)現(xiàn)金流，合理運用政府協(xié)調推動集團業(yè)務合作順利進行。

在管理方面，需要從事前、事中和事后三方面開展相關的監(jiān)督管理。在事前制度規(guī)范上，需要定期對制度進行梳理和修訂，對兩大集團業(yè)務決策形成統(tǒng)一的負面業(yè)務清單、決策流程與辦事指南，減少“一事一議”，將監(jiān)管重點從具體業(yè)務向規(guī)范資本投向、資本運作、提高資本回報轉變。在事中跟蹤監(jiān)控上，加強事中風險監(jiān)控，逐步建立債務監(jiān)測管理機制及債務風險處置預案。在事后監(jiān)督問責上，完善當前企業(yè)責任人業(yè)績考核制度和企業(yè)管理層的問責機制，把控和調整集團戰(zhàn)略走向。

（二）盤活存量資產，提升有效投資

借助相關的政策和政府改革東風，如在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）街道投融資體制機制和事業(yè)單位體制機制等改革中，同步推進各街道、部門所屬集體企業(yè)改制、清算注銷及相關資產整合，將經(jīng)營性國有資產出資人職責統(tǒng)一到國資部門，避免多頭管理造成的部門壁壘和管理盲區(qū)。同時圍繞地區(qū)戰(zhàn)略需求和產業(yè)發(fā)展作規(guī)劃，持續(xù)有效推進企業(yè)戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，適當增加其他集團，探索收購上市公司，使資產進一步實現(xiàn)證券化。加快推動“僵尸企業(yè)”清理整合，通過兼并重組、關閉撤銷、掛牌轉讓、破產清算等方式加快處置低效無效資產，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉換。

在投融資方面，鑒于該區(qū)區(qū)屬國有企業(yè)具公益功能特性，因此在投資上相較于一般的機構投資者，應更注重投資的長遠收益。注重投資項目的篩選，在確保投資方向符合國家和地區(qū)產業(yè)規(guī)劃基礎上，探索通過基金投資、產業(yè)并購、參股控股、項目合作等形式，以投資回報、投資期限、投資風險作為重要參考指標，以投資收益和資本回報作為投資項目的檢驗標準，開展審慎投資，科學穩(wěn)步開辟市場化盈利業(yè)務，著力發(fā)展國有企業(yè)混合所有制經(jīng)濟。項目要合理配置投資期限，規(guī)劃好投資盤子短中長項目的搭配，長期投資要優(yōu)先考慮戰(zhàn)略性投資，進而實現(xiàn)地區(qū)國企長期健康的發(fā)展。在融資上，應當控制好隱性債務，做好項目包裝，積極引入民營資本，打通上下游產業(yè)鏈，實施產業(yè)鏈招商，減少債務風險。

（三）完善公司法人治理體系

完善法人治理結構，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。國有企業(yè)要進一步加強董事會、監(jiān)事會建設，清晰界定治理主體的職責邊界，明確決策權限。要合理安排董事會和經(jīng)理層的分工，二者之間沒有絕對的界限，關鍵是要通過公司章程和相關規(guī)定列明各自的決策范圍，董事會不宜管得過多過細，否則就沒有足夠的精力處理重大事項，影響企業(yè)經(jīng)營效率。同時探索獨立董事制度，提供充足的、合格的（外部）董事資源，讓獨立董事提供專業(yè)、高水平的業(yè)務指導。監(jiān)事會建設上，則通過專職監(jiān)事的引入和建設，構建“企業(yè)內設監(jiān)事會+外派專職監(jiān)事”模式，建立專職監(jiān)事定期向國資中心報告制度，既保障監(jiān)事會和專職監(jiān)事監(jiān)督規(guī)范性和權威性，又進一步完善國資監(jiān)管機制。

（四）健全市場化用工機制

人事、勞動、分配三項制度改革是國企經(jīng)營機制改革的核心環(huán)節(jié)，要完成三項制度改革，就要建立干部能上能下、員工能進能出、收入能增能減新機制。在用工管理上，首先，要改革勞動用工制度，建立和完善企業(yè)市場化用人制度，可以委托經(jīng)理人交易機構或者高級獵頭公司獲得高質量的職業(yè)經(jīng)理人，實行任期制和契約化管理，使公司獲得高質人才。對于現(xiàn)有的企業(yè)高層，可分批將身份轉化為職業(yè)經(jīng)理人，并實行任期制和契約化管理，實施市場化薪酬制度，對于多次考核不合格的經(jīng)理人進行清理辭退。對職工實施競爭上崗，國企職工崗位不能固化為“鐵飯碗”，打破“一崗定終身”的舊時習慣，對于考核不合格、工作無法勝任的員工，要依法依規(guī)予以解除勞動合同，提高企業(yè)內人員的正向健康流通。

其次，要改革收入分類制度，開展薪酬激勵制度改革，持續(xù)完善薪酬分配體系，尤其要推動集團公司商業(yè)競爭類子企業(yè)，建立與企業(yè)經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的市場化薪酬體系。對于企業(yè)領導層，要不斷完善企業(yè)負責人科學考核評價體系，多角度構建年度與任期相結合的考核指標體系，大幅提高經(jīng)濟類考核指標分值。中層和普通職工的績效考核也應改變工資總額“普增普降”的管理方式，使職工工資充分地和企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)、職工個人工作業(yè)績相掛鉤，可探索實施單位利潤總額和增長額（減虧額）提成，充分調動員工工作積極性，發(fā)揮薪酬考核“指揮棒”的作用，實現(xiàn)“去機關化、去行政化”，推動企業(yè)高質量發(fā)展。

最后，要改革人事制度。根據(jù)雙因理論，要積極運用成就、贊賞、挑戰(zhàn)性、責任感、晉升、個人發(fā)展、工作意義等激勵因素，極大地激發(fā)員工工作的熱情，提高勞動生產效率。對此可以通過制度完善晉升激勵、培訓激勵、競爭激勵、授權激勵等，建立人才梯隊，健全管理人員選拔任用機制，明確職務序列和晉升渠道等提升員工工作積極性，激活企業(yè)內生活力。

四、結語

綜上所述，地區(qū)國企還需持續(xù)深化改革，不能耽于“一團和氣”“皆大歡喜”的改革現(xiàn)狀，要勇于打破利益固化的藩籬，從管理、投資、市場化經(jīng)營機制等方面入手，將一些深層次矛盾和沉淀性問題徹底破解，不斷完善國資監(jiān)管，盤活存量資產，建立健全市場化經(jīng)營機制，使地方國企能真正挑起區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重擔，在集團化改革的道路上實現(xiàn)高質量發(fā)展。