楊治冬

（周口市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，河南 周口 466000）

動(dòng)物檢疫是《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的一項(xiàng)重要制度，是預(yù)防動(dòng)物疫病傳播的重要環(huán)節(jié)，貫穿動(dòng)物飼養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)、屠宰、運(yùn)輸和動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)娜^(guò)程。執(zhí)法部門在運(yùn)輸環(huán)節(jié)查獲依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫生豬，來(lái)防范傳播動(dòng)物疫情的風(fēng)險(xiǎn)和減少損失，《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的一種補(bǔ)救路徑叫補(bǔ)檢，在2021 年新修訂的《動(dòng)物防疫法》中仍然予以保留。

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖水平已有較大提升，動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫制度已經(jīng)較為完備，出售和調(diào)運(yùn)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品必須依法取得檢疫證明。但是執(zhí)法部門在檢疫監(jiān)管過(guò)程中仍然會(huì)查獲運(yùn)輸環(huán)節(jié)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物，為了避免資源浪費(fèi)，幫助生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者挽回經(jīng)濟(jì)損失，《動(dòng)物防疫法》允許對(duì)動(dòng)物和具備補(bǔ)檢條件的動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)檢，這是為預(yù)防、控制動(dòng)物疫病而采取的一種補(bǔ)救措施。

隨著執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行和新《動(dòng)物防疫法》的修訂，大部分地區(qū)檢疫與執(zhí)法分離，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫，執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)《動(dòng)物防疫法》的執(zhí)法。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在辦理運(yùn)輸環(huán)節(jié)查獲依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫生豬案件中，補(bǔ)檢是處罰的前置條件。執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要委托動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予補(bǔ)檢并出具結(jié)論，但是在目前非洲豬瘟防控形勢(shì)下，對(duì)運(yùn)輸環(huán)節(jié)查獲未經(jīng)檢疫生豬如何補(bǔ)檢，決定著執(zhí)法機(jī)構(gòu)下一步的行政處罰。

1 補(bǔ)檢制度的法律依據(jù)

1.1 法律層面

動(dòng)物的補(bǔ)檢要求是《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的，在2021 年《動(dòng)物防疫法》修改后予以保留，具體描述為《動(dòng)物防疫法》第七十六條“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕或者阻礙：（三）對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品，具備補(bǔ)檢條件的實(shí)施補(bǔ)檢，不具備補(bǔ)檢條件的予以收繳銷毀”規(guī)定。這是農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)依法應(yīng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)檢的法律依據(jù)。

1.2 部門規(guī)章層面

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十條至四十三條對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢合格的條件進(jìn)行了明確，并規(guī)定了相應(yīng)的法律后果。

2 有關(guān)法律法規(guī)

2.1 補(bǔ)檢單位

新《動(dòng)物防疫法》要求，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法和國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的規(guī)定對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫，對(duì)依法應(yīng)對(duì)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)檢，仍要由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施。經(jīng)過(guò)補(bǔ)檢合格的，出具檢疫證明，經(jīng)檢疫不合格的，按第五十六條規(guī)定處理。

2.2 補(bǔ)檢條件

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十條規(guī)定，對(duì)動(dòng)物補(bǔ)檢合格的三個(gè)條件：畜禽標(biāo)識(shí)符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)定、臨床檢查健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)定需要進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)的，檢測(cè)結(jié)果符合要求。

3 在非洲豬瘟防控形勢(shì)下對(duì)生豬補(bǔ)檢的現(xiàn)狀

2018 年非洲豬瘟傳入我國(guó)以來(lái)，對(duì)我國(guó)的生豬產(chǎn)業(yè)造成了巨大的影響，改變了傳統(tǒng)的生豬養(yǎng)殖、流通模式。近年來(lái)為加強(qiáng)動(dòng)物運(yùn)輸活動(dòng)防疫管理，降低非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫病跨區(qū)域傳播風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定了一系列防控政策，比如2021 年以來(lái)制定的分區(qū)防控，車輛備案，省境間指定通道管理等等，在如此嚴(yán)厲的防控形勢(shì)下，某些不法分子受利益驅(qū)使，仍然違法違規(guī)跨大區(qū)調(diào)運(yùn)生豬，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查獲多起運(yùn)輸環(huán)節(jié)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的生豬案，筆者總結(jié)了各地辦理運(yùn)輸環(huán)節(jié)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫生豬案卷中補(bǔ)檢處理方式。

3.1 一刀切模式

受非洲豬瘟影響，個(gè)別地區(qū)為有效防控非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫病跨區(qū)域傳播風(fēng)險(xiǎn)，仍嚴(yán)格執(zhí)行非洲豬瘟剛傳入我國(guó)時(shí)的防控政策，發(fā)現(xiàn)異地依法應(yīng)當(dāng)檢疫未經(jīng)檢疫的生豬，不論是否健康，是否佩戴耳標(biāo)，全部采取撲殺等無(wú)害化處理。

3.2 隔離觀察模式

個(gè)別地區(qū)在辦理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)異地的“三無(wú)”生豬（無(wú)檢疫證明、無(wú)耳標(biāo)、車輛未備案），執(zhí)法部門上報(bào)后，上級(jí)部門未按照補(bǔ)檢要求，首先要求當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，由貨主負(fù)責(zé)就地就近隔離觀察15 d，在隔離觀察期間，出現(xiàn)生豬發(fā)病、死亡或檢出非豬瘟陽(yáng)性，堅(jiān)決撲殺。

3.3 常規(guī)模式

大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)涉及生豬補(bǔ)檢的，按照《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十條規(guī)定實(shí)施。但是在常規(guī)模式下，對(duì)補(bǔ)檢具體執(zhí)行情況仍然存在不確定性，比如涉案生豬均未佩戴耳標(biāo)，或者部分佩戴耳標(biāo)，但耳標(biāo)編號(hào)顯示不是一個(gè)縣(市、區(qū))的，或者無(wú)法溯源調(diào)查，或者溯源到具體養(yǎng)殖場(chǎng)，養(yǎng)殖場(chǎng)不承認(rèn)等問(wèn)題。

4 在非洲豬瘟防控形勢(shì)下對(duì)生豬補(bǔ)檢存在的問(wèn)題

4.1 檢疫與執(zhí)法銜接機(jī)制未建立

在執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革后，部分地區(qū)動(dòng)物檢疫工作和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作分屬不同的部門負(fù)責(zé)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有權(quán)限對(duì)運(yùn)輸環(huán)節(jié)查獲的依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的生豬補(bǔ)檢的權(quán)利，而動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理動(dòng)物檢疫時(shí)，則是先受理后檢疫，如果兩者協(xié)同不一致，則執(zhí)法機(jī)構(gòu)案件則無(wú)法進(jìn)行。

4.2 補(bǔ)檢程序未建立

在非洲豬瘟防控常態(tài)化形勢(shì)下，對(duì)運(yùn)輸環(huán)節(jié)查獲的依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的生豬采取補(bǔ)檢措施，其動(dòng)物防疫風(fēng)險(xiǎn)較大，如何能有效避免補(bǔ)檢對(duì)非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫病跨區(qū)域傳播風(fēng)險(xiǎn)存在困難，這需要建立一套完整的補(bǔ)檢制度，設(shè)立更為完善的檢疫標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 補(bǔ)檢制度不完善

動(dòng)物檢疫是國(guó)家確認(rèn)的許可類行政行為，《動(dòng)物防疫法》第四十九條明確要求“屠宰、出售或者運(yùn)輸動(dòng)物以及出售或者運(yùn)輸動(dòng)物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的規(guī)定向所在地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫”。補(bǔ)檢也是動(dòng)物檢疫的一種形式，但實(shí)際上補(bǔ)檢是執(zhí)法部門在辦理行政違法案件中行政處罰前的前置條件，在補(bǔ)檢中沒(méi)有貨主向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報(bào)檢疫，這是否違反有關(guān)程序有待考證。

4.4 補(bǔ)檢系統(tǒng)待補(bǔ)充

動(dòng)物檢疫電子出證工作中，部分地區(qū)在電子出證系統(tǒng)中已建立養(yǎng)殖檔案，養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）在申報(bào)檢疫前，必須首先在電子出證系統(tǒng)中建立養(yǎng)殖檔案，否則系統(tǒng)無(wú)法出證。在對(duì)運(yùn)輸環(huán)節(jié)查獲的依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的生豬采取補(bǔ)檢中，當(dāng)事人不一定是啟運(yùn)地的養(yǎng)殖場(chǎng)貨主，在電子出證系統(tǒng)中沒(méi)有注冊(cè)的情況下，所在地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)即使補(bǔ)檢合格，也無(wú)法在系統(tǒng)中出具補(bǔ)檢結(jié)論。

5 可行性思考

在目前非洲豬瘟防控形勢(shì)下，如何在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)運(yùn)輸環(huán)節(jié)查獲的未經(jīng)檢疫的生豬采取補(bǔ)檢，對(duì)補(bǔ)檢方式的可操作性存在爭(zhēng)議。筆者提供以下幾點(diǎn)思考：

5.1 完善動(dòng)物檢疫工作與監(jiān)督、執(zhí)法工作協(xié)同機(jī)制

加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，消除工作銜接中產(chǎn)生的問(wèn)題，建立動(dòng)物檢疫監(jiān)督執(zhí)法全程緊密協(xié)作機(jī)制。

5.2 建立補(bǔ)檢程序，完善補(bǔ)檢制度

根據(jù)目前的非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫情防控要求，針對(duì)運(yùn)輸環(huán)節(jié)未經(jīng)檢疫生豬的補(bǔ)檢工作，建立補(bǔ)檢程序，完善補(bǔ)檢制度。一是補(bǔ)檢不同于一般的動(dòng)物檢疫，建議動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立比出欄檢疫更為嚴(yán)格的補(bǔ)檢程序；二是對(duì)補(bǔ)檢生豬開展溯源調(diào)查并開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，作為補(bǔ)檢的前置條件；三是完善補(bǔ)檢制度，補(bǔ)檢不必同正常申報(bào)檢疫一致，建議農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)出具委托書后，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)即可受理；四是建立補(bǔ)檢程序，對(duì)查獲的依法應(yīng)對(duì)檢疫而未經(jīng)檢疫的生豬可以規(guī)定留驗(yàn)、針對(duì)法定檢疫對(duì)象進(jìn)行快速檢測(cè)、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)等相結(jié)合的補(bǔ)檢條件；五是完善補(bǔ)檢的電子出證，建立在動(dòng)物檢疫電子出證模塊單獨(dú)設(shè)立補(bǔ)檢模塊，開展補(bǔ)檢工作。