□ 代水平 杜淵庚

2021 年7 月，習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上特別提出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”，隨即“全過程人民民主”的理念引起社會(huì)各界的廣泛探討，并不斷推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展與全面依法治國(guó)的建設(shè)?！叭^程民主”這一概念，是2019 年11 月習(xí)近平總書記在考察上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)總結(jié)概括出的我國(guó)民主政治實(shí)踐的鮮明特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上加入“人民”二字，形成了“全過程人民民主”這一極具中國(guó)特色的民主政治理念?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)作為“全過程人民民主”的實(shí)踐載體，是立法主體依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，高等院校等基層組織建立的，收集基層群眾關(guān)于立法的意見建議的經(jīng)常性聯(lián)系單位[1]?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度為展現(xiàn)全過程人民民主所蘊(yùn)含的理論意涵提供了實(shí)踐前提。與此同時(shí)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)也正是我國(guó)在豐富和發(fā)展民主形式的過程中的一次創(chuàng)新性探索，二者相輔相成，共同促進(jìn)我國(guó)法治民主化水平的提高。

在發(fā)展全過程人民民主的過程中，如何進(jìn)一步發(fā)掘基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的法治價(jià)值，更好地提高科學(xué)立法、民主立法水平，使立法工作反映人民意愿、得到人民擁護(hù)，具有很高的研究意義。本文擬在分析基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)的背景與功用，在梳理其發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出相應(yīng)的完善建議，以期基層立法聯(lián)系點(diǎn)在提高立法質(zhì)量、發(fā)展全過程人民民主、增強(qiáng)國(guó)家治理效能方面發(fā)揮更大的作用，為全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興提供制度保障。

一、基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)的背景與功用

（一）基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的背景

當(dāng)前基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度正處于不斷豐富與發(fā)展的推廣完善階段，考察其發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，制度建設(shè)主要經(jīng)歷了初步探索、制度確立、推廣完善三個(gè)階段。

1.初步探索階段

基層立法聯(lián)系點(diǎn)最早的嘗試始于2002 年甘肅省人大常委會(huì)設(shè)立了10家“地方立法聯(lián)系點(diǎn)”，其中的臨洮縣還在后來成了首批全國(guó)人大常委會(huì)立法聯(lián)系點(diǎn)。在此之后，湖北省人大常委會(huì)也在2008年確定了9 個(gè)“立法基層聯(lián)系點(diǎn)”。在這一階段，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作職能只是初具雛形，沒有建立起完備的運(yùn)行機(jī)制，但這些初創(chuàng)性的探索為上級(jí)立法機(jī)關(guān)提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.制度確立階段

憲法構(gòu)成了基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的制度基石，我國(guó)憲法明確規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過人民代表大會(huì)制度行使權(quán)力?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)作為人民代表大會(huì)制度的豐富和發(fā)展，是極具中國(guó)特色的民主政治實(shí)踐探索。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出要“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”，隨后全國(guó)人大常委會(huì)法工委于2015年確認(rèn)了首批4 個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，初步建立起了基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，促使基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)飛速發(fā)展。此外，2015年修訂的《立法法》突出強(qiáng)調(diào)“立法公開”“科學(xué)立法”“民主立法”，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度能夠更好地將民之所思所想與立法工作緊密結(jié)合在一起，從而提高立法質(zhì)量，使法律能更好地保障人民群眾的利益。

3.推廣完善階段

2019年，習(xí)近平總書記在考察虹橋立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)充分肯定了基層立法聯(lián)系點(diǎn)在民主立法方面的積極探索意義，極大地激勵(lì)了基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的發(fā)展與完善。隨后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委分別在2020 年和2021 年增設(shè)了第二批和第三批基層立法聯(lián)系點(diǎn)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在不斷地推廣過程中進(jìn)一步得以完善。此外，新修訂的《全國(guó)人大組織法》和《地方組織法》將“堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主”寫入法律中，全過程人民民主更加具有制度保障、法律依據(jù)，民主立法原則也將得到更好的貫徹落實(shí)。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的功用

根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》（以下稱《工作規(guī)則》）中的規(guī)定，基層立法聯(lián)系點(diǎn)主要具有以下作用：征集立法意見建議；協(xié)助開展立法調(diào)研；參加座談、聽證會(huì)；調(diào)查法律實(shí)施情況等。從《工作規(guī)則》中可以看出，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的功用重點(diǎn)圍繞立法工作展開，兼顧民主協(xié)商、普法宣傳，具有增強(qiáng)立法科學(xué)性、體現(xiàn)立法民主性、創(chuàng)新民主實(shí)現(xiàn)方式三大功用。

1.增強(qiáng)立法科學(xué)性

立法程序的科學(xué)性關(guān)乎立法結(jié)果的質(zhì)量，而立法質(zhì)量對(duì)于法治建設(shè)至關(guān)重要，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”[2]。立法科學(xué)性的增強(qiáng)，主要從獲取基層民意和保證公眾參與兩條進(jìn)路得以實(shí)現(xiàn)。

獲取基層民意方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)通過收集基層民眾的立法建議獲取第一手立法資料，可以為立法機(jī)關(guān)解決“信息不足”與“表達(dá)不暢”的問題，增強(qiáng)立法程序的科學(xué)性，從而最大程度地提高立法質(zhì)量。在具體的實(shí)踐中，如重慶市沙坪壩區(qū)自2021年成為全國(guó)人大常委會(huì)法工委的基層立法聯(lián)系點(diǎn)以來，至今已有20 條立法意見建議被采納到《噪聲污染防治法》等3 部法律中[3]，立法工作有了堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，立法結(jié)果能夠有效地關(guān)切人民群眾切身利益，立法質(zhì)量顯著提高，立法的科學(xué)性顯著增強(qiáng)。

保證公眾參與方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)通過讓社會(huì)各行各業(yè)的公眾充分參與到立法過程中，使得立法結(jié)果更加順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要、更加符合公眾利益，基層群眾也會(huì)認(rèn)為個(gè)人利益得到了認(rèn)可與尊重，最終產(chǎn)生的法律也更易得到認(rèn)可，法律的實(shí)效性顯著增強(qiáng)。例如，在江蘇金湖縣施尖村立法聯(lián)系點(diǎn)參與《江蘇省糧食流通條例（草案）》意見征詢的過程中，基層群眾感受到自己的意見被采納并體現(xiàn)在隨后正式出臺(tái)的條例中，參與立法的熱情隨之高漲，守法、用法的意識(shí)也得到了增強(qiáng)[4]。

2.體現(xiàn)立法民主性

中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)，歸根到底是為了人民。在全面依法治國(guó)的過程中，必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民。正如馬克思所說：“只有使法律成為人民意志的自覺表現(xiàn)，也就是說，它應(yīng)該同人民的意志一起產(chǎn)生并由人民的意志所創(chuàng)立?！盵5]基層立法聯(lián)系點(diǎn)在體現(xiàn)立法民主性這一功用上，不但可以拓寬立法意見征詢的方式，還可以暢通民意與立法的溝通渠道。

從拓寬意見征詢方式角度出發(fā)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是以往民主立法傳統(tǒng)路徑如立法公開、立法聽證會(huì)、法律草案意見征求等的進(jìn)一步延伸，使立法公眾參與更加制度化、具體化，提高立法公眾參與積極性，實(shí)現(xiàn)公眾意見建議與立法工作的有效暢通銜接。沙坪壩區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在工作開展過程中，充分利用區(qū)人大官網(wǎng)、微信公眾號(hào)、小程序等平臺(tái)擴(kuò)大意見征詢范圍，還通過統(tǒng)一裝備、發(fā)放聘書、頒發(fā)證書等增強(qiáng)“儀式感”的方式提升基層立法聯(lián)系工作的榮譽(yù)感，以激勵(lì)民眾的參與熱情[6]。

從暢通民意與立法溝通渠道角度出發(fā)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以使立法工作更準(zhǔn)確、更深入地了解人民群眾所想所思，并將人民群眾的“樸素價(jià)值取向”通過立法聯(lián)系點(diǎn)的專業(yè)平臺(tái)轉(zhuǎn)化為“科學(xué)立法語言”，顯著提升民主立法的工作效率。重慶沙坪壩區(qū)立法聯(lián)系點(diǎn)立法咨詢專家、重慶大學(xué)法學(xué)教授秦鵬充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過該聯(lián)系點(diǎn)建立的“法言法語”與“民言民語”雙向轉(zhuǎn)化平臺(tái)，在工作過程中既能幫助基層群眾更好地理解法律，也能將群眾的聲音更加準(zhǔn)確地反映給立法機(jī)關(guān)[7]。

3.創(chuàng)新民主實(shí)現(xiàn)方式

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出：“……繼續(xù)推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新……必須堅(jiān)持人民至上……站穩(wěn)人民立場(chǎng)、把握人民愿望、尊重人民創(chuàng)造、集中人民智慧……不斷提出真正解決問題的新理念新思路新辦法?！盵8]發(fā)展全過程人民民主，就是要繼續(xù)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)這一根本政治制度，不斷創(chuàng)新民主政治的實(shí)現(xiàn)方式。當(dāng)前，我們正處在中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興開局起步的關(guān)鍵時(shí)期，發(fā)揮好法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用尤為關(guān)鍵。立法作為推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的前提環(huán)節(jié)，必須探索出具有中國(guó)特色、體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益的立法方式，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家鋪平法治軌道。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的探索，拓寬了民主立法渠道，強(qiáng)化了基層單位參與立法職能，使得立法工作更能體現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度不僅僅在立法層面發(fā)揮著重要作用，還在培養(yǎng)基層群眾政治素養(yǎng)、參政意識(shí)等方面起著積極作用。習(xí)近平總書記在虹橋街道立法聯(lián)系點(diǎn)考察時(shí)，萍聚工作室黨支部書記朱國(guó)萍告訴總書記“居民們不僅‘零距離’感受到了人民民主，也更有主人翁意識(shí)，更具法治思維”[9]。基層人民群眾通過參與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的各項(xiàng)工作，個(gè)人的意見建議直通立法機(jī)關(guān)，民主參與感、獲得感最大程度得到滿足，更加調(diào)動(dòng)人民群眾參政議政的熱情。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)的成效與不足

（一）基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的成效

2015年以來，全國(guó)人大常委會(huì)法工委先后分三批設(shè)立32個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，隨后各省區(qū)市設(shè)立了400 余個(gè)省級(jí)立法聯(lián)系點(diǎn)，設(shè)區(qū)的市設(shè)立了4000 多個(gè)市級(jí)立法聯(lián)系點(diǎn)，極大拓展了公眾參與立法的深度和廣度，豐富了全過程人民民主的實(shí)踐和內(nèi)涵。其中，上海市虹橋街道立法聯(lián)系點(diǎn)與廣東省江門市江海區(qū)人大常委會(huì)立法聯(lián)系點(diǎn)在建設(shè)過程中逐步發(fā)展出具有當(dāng)?shù)靥厣墓ぷ髂Ｊ?，“虹橋?jīng)驗(yàn)”與“江海經(jīng)驗(yàn)”是當(dāng)前立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)過程中值得推廣學(xué)習(xí)和借鑒的特色工作經(jīng)驗(yàn)。

1.上海市的“虹橋經(jīng)驗(yàn)”

上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)是2015 年全國(guó)人大常委會(huì)法工委首批立法聯(lián)系點(diǎn)中唯一深入到街道的立法聯(lián)系點(diǎn)，這里既有外國(guó)居民，也有產(chǎn)業(yè)園區(qū)，具有國(guó)際化、商務(wù)化的特點(diǎn)。在過去幾年的工作中，虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)形成了“民意廣覆蓋，流程全鏈條，信息全方位，聯(lián)動(dòng)聚合力，征詢促法治，宣傳接地氣”的虹橋經(jīng)驗(yàn)，建立起了“一體兩翼”的工作組織架構(gòu)，形成了“一二三四”工作法，為全國(guó)其他基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)提供了真實(shí)可靠的實(shí)踐樣本。

“一體兩翼”中“一體”是以信息員為主體，“兩翼”是指將律師事務(wù)所作為專業(yè)人才庫(kù)，將區(qū)人大、法院、高校作為顧問單位，通過這樣的架構(gòu)，虹橋街道可以根據(jù)草案的不同需要，選擇合適的信息員，合適的征詢范圍，實(shí)現(xiàn)了樣本多元化與典型性的統(tǒng)一?！耙欢摹惫ぷ鞣ㄖ?，“一”是指提前一周將法律草案送給信息員并進(jìn)行解釋說明，“二”是指召開普通民眾與業(yè)務(wù)人員兩種類型的座談會(huì)，“三”是指收集意見的方式分為座談、書面和個(gè)別訪談三種，“四”是指每部法律草案座談會(huì)召開數(shù)量至少為四場(chǎng)。通過細(xì)化具體的工作方法，可以有效提高基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作質(zhì)量，避免聯(lián)系點(diǎn)工作流于簡(jiǎn)單開開會(huì)、拍拍照的形式主義，確保每一次的意見收集都落到實(shí)處。

在“一體兩翼”的組織架構(gòu)和“一二三四”工作法的共同推動(dòng)下，過去幾年間，虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)已參與了30 余部法律的修改，提出600 多條各類建議意見[10]。其中的不少立法建議已被納入了《民法典婚姻編》《反家庭暴力法》《未成年人保護(hù)法》等法律之中。

2.廣東省的“江海經(jīng)驗(yàn)”

2015 年11 月，廣東省積極響應(yīng)黨的十八屆四中全會(huì)精神，在全省21個(gè)地級(jí)市各選1個(gè)縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)作為省級(jí)聯(lián)系點(diǎn)。2020年，江門市江海區(qū)人大常委會(huì)被選定為全國(guó)人大常委會(huì)法工委第二批基層立法聯(lián)系點(diǎn)，短短兩年時(shí)間，江?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)立足于當(dāng)?shù)氐摹皟S鄉(xiāng)特色”，與僑聯(lián)、僑商加強(qiáng)合作聯(lián)系，不斷擴(kuò)大立法聯(lián)系對(duì)象的范圍，探索出具有當(dāng)?shù)靥厣摹敖＝?jīng)驗(yàn)”。

江海區(qū)人大常委會(huì)制定了《信息收集制度》《上下聯(lián)系聯(lián)絡(luò)制度》《管理服務(wù)制度》等聯(lián)系聯(lián)絡(luò)專項(xiàng)制度，并在工作實(shí)踐中形成法律法規(guī)草案的收文、方案制訂、征集、整理、撰寫、審定、上報(bào)、歸檔全過程的“八步流程工作法”。此外，江海區(qū)還采用在社區(qū)中設(shè)立立法意見義務(wù)收集員、建立與省內(nèi)其他立法聯(lián)系點(diǎn)溝通聯(lián)系渠道、建立立法聯(lián)系咨詢專家?guī)斓确绞?，形成了立足江海、輻射廣東、面向全國(guó)的立法聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。

截至2022 年10 月，江海基層立法聯(lián)系點(diǎn)已完成42部法律法規(guī)草案的立法意見收集整理，上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)的549 條意見建議中有70 條被采納[11]，“江海經(jīng)驗(yàn)”也被廣東省人大常委會(huì)在全省的立法聯(lián)系點(diǎn)交流中積極推廣。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的不足

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的不斷探索發(fā)展為立法工作與民主政治注入了新的活力，但不可否認(rèn)的是，作為一種新興的制度，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在實(shí)踐中暴露出了許多仍需進(jìn)一步改善的問題。要想讓基層立法聯(lián)系點(diǎn)在提高立法質(zhì)量、發(fā)展全過程人民民主、增強(qiáng)國(guó)家治理效能方面發(fā)揮更大的作用，還需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度。從目前全國(guó)各級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的現(xiàn)狀來看，主要存在以下問題。

1.基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)置數(shù)量不充足

基層立法聯(lián)系點(diǎn)在短短幾年內(nèi)經(jīng)歷了從無到有、由少到多的發(fā)展歷程，截至目前，共有4400 多個(gè)。聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)首先要考慮的是數(shù)量到底夠不夠？數(shù)量的多少要根據(jù)以下幾個(gè)方面的因素來確定。一是人口多少?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的基本功能在于傾聽民意，讓更多的公眾參與到立法活動(dòng)中來，如此，則立法聯(lián)系點(diǎn)的數(shù)量應(yīng)該和人口數(shù)量成正比。二是地域大小。一般來說，地域越廣需要的聯(lián)系點(diǎn)數(shù)量越多?；鶎臃椒?lián)系點(diǎn)建設(shè)務(wù)必要關(guān)照到老百姓的方便，讓他們?cè)诩议T口就能便捷地參與相關(guān)活動(dòng)。三是領(lǐng)域?qū)捳?。在社?huì)分工越來越復(fù)雜的情況下，任何領(lǐng)域的立法都可能牽一發(fā)而動(dòng)全身，牽涉各行業(yè)領(lǐng)域人們的切身利益，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)該盡可能實(shí)現(xiàn)各行業(yè)領(lǐng)域的全覆蓋。

綜合考慮以上因素，應(yīng)該說，我國(guó)當(dāng)前的基層立法聯(lián)系點(diǎn)數(shù)量還不夠充足，不能更好地發(fā)揮制度的民主優(yōu)勢(shì)。

2.基層立法聯(lián)系點(diǎn)的選擇布局不合理

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的選擇布局合理與否，關(guān)乎立法建議意見內(nèi)容的質(zhì)量，而這正是基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的重中之重，對(duì)立法的實(shí)效有著重要影響。當(dāng)前基層立法聯(lián)系點(diǎn)的布局，主要存在區(qū)域不合理和行業(yè)領(lǐng)域不合理兩方面。從區(qū)域來說，我國(guó)東中西部不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、少數(shù)民族分布等有較大的差別，即便是在同一大區(qū)域內(nèi)，不同小區(qū)域間、城鄉(xiāng)之間的差別也不可忽視。因此，不論是中央立法，還是地方立法，都必須從實(shí)際出發(fā)，充分考量每個(gè)區(qū)域的情況。目前來看，國(guó)家級(jí)立法聯(lián)系點(diǎn)在有些省區(qū)市還是空白，省、設(shè)區(qū)的市一級(jí)在其轄區(qū)內(nèi)設(shè)置的立法聯(lián)系點(diǎn)布局也不夠合理。從行業(yè)領(lǐng)域來說，隨著第四輪工業(yè)革命的迅猛發(fā)展，新興行業(yè)領(lǐng)域?qū)映霾桓F，每一項(xiàng)新技術(shù)的出現(xiàn)都會(huì)對(duì)諸多行業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響，對(duì)法治建設(shè)也提出更高的要求。以人工智能為例，該技術(shù)的出現(xiàn)對(duì)法律主體制度、部分法律原則都會(huì)帶來沖擊，相關(guān)立法活動(dòng)必須吸納該行業(yè)領(lǐng)域的意見，否則在立法過程中可能犯一些常識(shí)性錯(cuò)誤，有違科學(xué)立法、民主立法的要求。

3.基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作機(jī)制不健全

基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為立法機(jī)關(guān)的經(jīng)常性聯(lián)系機(jī)構(gòu)，要想長(zhǎng)期有效地運(yùn)行，離不開健全的工作機(jī)制保障。當(dāng)前全國(guó)人大常委會(huì)法工委的《工作規(guī)則》側(cè)重于原則性指導(dǎo)，工作權(quán)責(zé)不夠明確具體，這很容易導(dǎo)致基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作不能落到實(shí)處；也沒有相應(yīng)的培訓(xùn)考核激勵(lì)制度，立法聯(lián)系點(diǎn)工作的水平與質(zhì)量也無法得到充分保證；更沒有建立多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不能更好地發(fā)揮立法聯(lián)系點(diǎn)工作的制度優(yōu)勢(shì)。由此可見，立法聯(lián)系點(diǎn)工作的程序、內(nèi)容規(guī)范的缺位，不利于制度長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展。《立法法》為基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度提供的制度支撐較為有限，使得立法聯(lián)系點(diǎn)工作沒有統(tǒng)一的、規(guī)范的程序與標(biāo)準(zhǔn)，這就容易造成工作的混亂。

4.基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功用創(chuàng)新不充分

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！绷⒎ㄊ欠ㄖ蔚闹贫惹疤?，而法治建設(shè)的好壞還要看執(zhí)法、守法等環(huán)節(jié)。作為全過程人民民主的實(shí)踐載體，基層立法聯(lián)系點(diǎn)潛在的功用可能性遠(yuǎn)比當(dāng)前已表現(xiàn)出的更為豐富，但除了極少數(shù)基層立法聯(lián)系點(diǎn)外，許多聯(lián)系點(diǎn)對(duì)其功用正向溢出的實(shí)踐探索還較少，僅停留在立法層面?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度在各地推廣過程中，暴露出一些職能創(chuàng)新性不足的問題，一方面，各地在建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的過程中，只是簡(jiǎn)單模仿全國(guó)人大常委會(huì)的工作方式，不能很好地結(jié)合本地區(qū)特色，難以實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。另一方面，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)也不能很好地結(jié)合其行業(yè)特點(diǎn)，發(fā)揮所處行業(yè)的優(yōu)勢(shì)，探索制度功能的拓展，進(jìn)一步完善全過程人民民主的形式。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)的完善建議

（一）擴(kuò)充數(shù)量，與更多人民群眾建立廣泛聯(lián)系

一方面，要增加國(guó)家級(jí)、省級(jí)、設(shè)區(qū)的市（自治州）級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的總體數(shù)量；另一方面，每一層級(jí)的聯(lián)系點(diǎn)數(shù)量也要增加，如國(guó)家級(jí)聯(lián)系點(diǎn)至少保證每個(gè)省市（區(qū)）全覆蓋，省級(jí)聯(lián)系點(diǎn)實(shí)現(xiàn)各縣（區(qū)）和主要行業(yè)領(lǐng)域全覆蓋，設(shè)區(qū)的市（自治州）這一級(jí)有必要拓展至街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)、企業(yè)和協(xié)會(huì)等其他組織。大體估算，如能實(shí)現(xiàn)“百、千、萬”這樣的數(shù)量，應(yīng)該是比較合理的，即國(guó)家級(jí)聯(lián)系點(diǎn)一百個(gè)左右（每個(gè)省市區(qū)設(shè)置三個(gè)左右、分布在有代表性的城市社區(qū)、鄉(xiāng)村和社團(tuán)組織），省市（區(qū)）聯(lián)系點(diǎn)一千個(gè)左右（每個(gè)省市（區(qū)）在所轄設(shè)區(qū)的市均設(shè)置一個(gè)聯(lián)系點(diǎn)、在省級(jí)黨政部門設(shè)置十個(gè)左右、在省內(nèi)各類群團(tuán)組織中設(shè)置十個(gè)左右），設(shè)區(qū)的市（自治州）聯(lián)系點(diǎn)一萬個(gè)左右（在所轄縣、區(qū)均設(shè)置三個(gè)左右聯(lián)系點(diǎn)）。這樣才能滿足與更多的人民群眾建立廣泛聯(lián)系。

（二）優(yōu)化布局，聯(lián)通更廣泛的區(qū)域和行業(yè)領(lǐng)域

區(qū)域布局方面，熟悉各地實(shí)際情況的莫過于當(dāng)?shù)氐拿癖姡虼?，有必要在設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)盡可能覆蓋到所有縣（區(qū)）。特別是2015年以后，設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面有了立法權(quán)以后，地方立法較為活躍，民主立法受到了空前的重視，作為一條較為新穎的立法公眾參與路徑，基層立法聯(lián)系點(diǎn)有必要在區(qū)域分布上優(yōu)化布局。

行業(yè)領(lǐng)域方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)盡可能多地覆蓋絕大多數(shù)行業(yè)領(lǐng)域，雖然沒必要在近百個(gè)細(xì)分領(lǐng)域都有涉及，但至少在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的二十多個(gè)大的行業(yè)領(lǐng)域（農(nóng)林、制造業(yè)、批發(fā)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等）應(yīng)該盡可能全覆蓋。實(shí)踐中的一些做法也證明了注重吸收行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的意見，對(duì)提升立法質(zhì)量大有裨益。如上海虹橋街道立法聯(lián)系點(diǎn)在證券法修訂草案征求意見時(shí)，聽取了證券公司、銀行、金融辦、保險(xiǎn)公司、稅務(wù)等多個(gè)專業(yè)隊(duì)伍的意見，提出的諸多立法建議被吸收采納，得到了很好的效果。

（三）健全機(jī)制，完善多方多級(jí)聯(lián)動(dòng)工作新體系

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)，有了數(shù)量基礎(chǔ)和合理布局之后，更要注重運(yùn)行質(zhì)量的提高，質(zhì)量高低主要取決于是否有健全的運(yùn)行機(jī)制。近幾年來，各地的基層立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)開始不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，重視建立健全長(zhǎng)效機(jī)制，完善多方多級(jí)聯(lián)動(dòng)工作新體系，關(guān)鍵舉措有以下幾個(gè)方面。

第一，明晰工作權(quán)責(zé)，建立激勵(lì)機(jī)制。任何組織的良性運(yùn)轉(zhuǎn)都需要明確組織及其內(nèi)部工作人員的權(quán)責(zé)。本著有權(quán)必有責(zé)的原則，基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)首先要明確其職責(zé)，主要是立法中的意見征集，立法前和立法后的調(diào)研與評(píng)估。履行好上述職責(zé)，一方面，需要在組織內(nèi)部建立激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)工作人員的積極性；另一方面，要采取有效措施給參與的公眾一定的物質(zhì)和精神激勵(lì)，以避免“走過場(chǎng)”。如上海就制定了《基層立法聯(lián)系點(diǎn)購(gòu)買服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理的指導(dǎo)意見》《使用志愿者經(jīng)費(fèi)支出與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，明確了聯(lián)系點(diǎn)的定位、任務(wù)及其權(quán)責(zé)利，使其運(yùn)行更加規(guī)范。

第二，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，健全考核機(jī)制。立法界分的是各種利益，是在“矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”，要把這一刀砍得不偏不倚很不容易，這也正是建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意義所在。聯(lián)系點(diǎn)的工作比較復(fù)雜，不論是日常工作臺(tái)賬的建立，還是意見的“上傳下達(dá)”，都需要講究工作方法且需要一定的專業(yè)素養(yǎng)，特別是和老百姓的溝通要力求“接地氣”，把他們的日常語言“轉(zhuǎn)化”為法律語言。這就需要對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)和考核，提高他們的履職能力。對(duì)于工作開展得比較好的要給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于那些“掛牌發(fā)證”履職不力的“僵尸點(diǎn)”要建立相應(yīng)的退出機(jī)制，適時(shí)對(duì)聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

第三，聚集多方主體，完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的功用重在“聯(lián)系”，聚集各方面的力量，并在相關(guān)主體之間形成有效的互動(dòng)。從宏觀層面講，我國(guó)已經(jīng)形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局。基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為公眾參與的重要平臺(tái)和有效形式，當(dāng)然要與各級(jí)黨組織、各級(jí)人大和政府聯(lián)系，既要為黨委決策提供有價(jià)值的建議，也要在人大和政府立法活動(dòng)中全程參與，與黨和國(guó)家的各類機(jī)構(gòu)開展良性互動(dòng)。從微觀層面講，在具體的立法活動(dòng)中，要和人大代表、基層民眾、行業(yè)專家建立密切聯(lián)系，聚焦特定議題展開深度討論?？梢赃m當(dāng)借鑒和推廣虹橋基層立法聯(lián)系點(diǎn)“一體兩翼”的工作組織架構(gòu)，將信息員、顧問單位和專業(yè)人才庫(kù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制融入基層民眾中。

第四，暢通信息渠道，豐富聯(lián)系方式。在基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的建設(shè)與探索過程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息渠道的暢通。一方面，對(duì)于民眾的立法意見建議處理情況應(yīng)當(dāng)建立反饋機(jī)制，及時(shí)將處理情況反饋給參與民眾，使民眾獲得更多的立法“參與感”，提高民眾參與的積極性；另一方面，對(duì)于民眾的立法意見、建議也應(yīng)當(dāng)保質(zhì)保量地上報(bào)立法機(jī)關(guān)，確保立法聯(lián)系工作的有效銜接。同時(shí)，為了便利民眾參與、提高工作效率，基層立法聯(lián)系點(diǎn)還應(yīng)該加強(qiáng)多渠道、多方位聯(lián)系方式的探索，充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，建立相應(yīng)的信息平臺(tái)，將工作動(dòng)態(tài)、意見征詢、處理反饋等發(fā)布于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，不僅能夠?yàn)榱⒎?lián)系工作帶來便利性，也能有效擴(kuò)大參與民眾的范圍，提高立法工作的民主性。

（四）延伸環(huán)節(jié)，發(fā)揮全程參與的正向溢出效應(yīng)

法治運(yùn)行本身就是互相聯(lián)動(dòng)的過程，即立法與執(zhí)法、守法等環(huán)節(jié)密切關(guān)聯(lián)。設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的初衷是出于制定良法的需要，但是近年來各級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行實(shí)踐表明，基層立法聯(lián)系點(diǎn)還可在普法宣傳、增強(qiáng)民主法治意識(shí)、培養(yǎng)法治人才等方面發(fā)揮正向溢出效應(yīng)。立法的過程實(shí)際上就是一個(gè)很好的普法宣傳過程，在征集意見過程中，一般會(huì)交代立法的背景，這有助于增進(jìn)人們對(duì)立法必要性的認(rèn)識(shí)。此外，任何法律均不是孤立存在的，其立改廢釋均需要論及它和其他法律法規(guī)的相互關(guān)系，自然就能夠給參與民眾普及一定的法律知識(shí)。立法聯(lián)系點(diǎn)的意見征集需要遵循一定的程序，民眾在參與過程中能夠增強(qiáng)民主法治意識(shí)，進(jìn)而有助于帶動(dòng)基層治理，提升社會(huì)治理水平。至于培養(yǎng)法治人才，很多省市都在高等院校設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，選拔法律專業(yè)研究生和大學(xué)生組成基層立法聯(lián)系點(diǎn)志愿者服務(wù)隊(duì)，協(xié)助開展基層立法民意的匯總、分析，修法意見和建議的歸納、提煉等工作。這樣既能讓研學(xué)法律的師生參與到立法實(shí)踐中，又能鍛煉學(xué)生分析問題解決問題的能力，可謂一舉多得。

注釋：

[1]陳淑鑫：《基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度研究》，華東政法大學(xué)碩士論文，2021年。

[2]習(xí)近平：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第43-44頁。

[3][6][7]王亞同：《“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)飛出“金點(diǎn)子”》，載《重慶日?qǐng)?bào)》2022年10月11日。

[4]徐道紅、李家興：《基層立法聯(lián)系點(diǎn):讓更多基層聲音直通省人大》，載《人民代表報(bào)》2021年9月2日。

[5]馬克思：《馬克思恩格斯全集(第1卷)》，人民出版社1956年版，第184頁。

[8]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》，載《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日。

[9][10]祝越：《捕捉一線民意，積極踐行全過程人民民主》，載《文匯報(bào)》2022年6月22日。

[11]劉武?。骸读⒎ㄊ敲總€(gè)人都觸手可及的》，載《檢察風(fēng)云》2022年第20期。