唐潔

（長江武漢航道局，湖北 武漢 430000）

交通運輸部下屬的公益類事業(yè)單位長江武漢航道局作為預(yù)算單位之一，以財政撥款為主要收入。在應(yīng)用財政資金預(yù)算管理一體化系統(tǒng)時會面臨哪些改變？以此為例，在交通運輸系統(tǒng)基礎(chǔ)項目建設(shè)過程中，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)會帶來哪些重要影響？

1 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在交通運輸部事業(yè)單位應(yīng)用概述

1.1 在交通運輸系統(tǒng)有必要建設(shè)財政預(yù)算管理一體化

以交通運輸部下屬的長江武漢航道局為例，作為執(zhí)行財政資金預(yù)算的公益類事業(yè)單位，遇到的主要問題：①在交通運輸系統(tǒng)項目建設(shè)中，各事業(yè)單位對日?；局С龊晚椖恐С銎毡榇嬖凇凹瘸墒聦崱弊龇ǎ昴┩粨魣?zhí)行因為各種原因尚未執(zhí)行的預(yù)算，部分會計事項與原預(yù)算草案存在偏差，但也只能這樣執(zhí)行下去。交通運輸部及財政部在檢查中遇到此類問題會重點通報，但因為預(yù)算編制和執(zhí)行是兩套不相干的獨立系統(tǒng)，總有預(yù)算單位試圖打擦邊球；②交通運輸系統(tǒng)的運行具有特殊性，呈現(xiàn)流動范圍廣、資金量大的特點。部分地區(qū)財政部各級部門監(jiān)督管理的缺位，為個別預(yù)算單位違法亂紀，為了謀取利益不遵照政策規(guī)定執(zhí)行預(yù)算提供了條件；③國務(wù)院于2021 年頒布了《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)［2021］5 號），其中明確說明，中央和地方預(yù)算管理信息化要做到：科學(xué)合理的設(shè)計預(yù)算管理流程，對數(shù)據(jù)要統(tǒng)一標準、確保共享。交通運輸部必須根據(jù)中央各部委建設(shè)進度同步推進相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)；④推行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)之前，事業(yè)單位現(xiàn)行的預(yù)算管理模塊之間各自獨立而又彼此交集，管理要素不統(tǒng)一，口徑不一致，各環(huán)節(jié)之間缺乏銜接控制和業(yè)務(wù)協(xié)同。推行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的目的就是數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一、便于維護和共享。

1.2 交通運輸部部署預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的方式

統(tǒng)一推進系統(tǒng)建設(shè)。第一批實施地區(qū)于2020 年5月底前，初步完成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)；第二批實施地區(qū)于2021 年5 月底前，初步完成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)。

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)部署的最高級為財政部政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)，通過國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)，再分布到中央各部門的政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)以及單機版，從中央各部門再直接延伸到各預(yù)算單位。其中如果涉及到保密內(nèi)容，則只能通過政務(wù)內(nèi)網(wǎng)以及單機版處理相關(guān)業(yè)務(wù)。

2 預(yù)算管理一體化編制與執(zhí)行

2.1 基礎(chǔ)信息管理

輸入預(yù)算單位的基礎(chǔ)信息是和預(yù)算管理的基礎(chǔ)和初始環(huán)節(jié)?；A(chǔ)信息主要內(nèi)容有單位及人員基礎(chǔ)信息、資產(chǎn)信息、支出標準及績效指標等。

（1）單位信息指納入一體化系統(tǒng)管理的預(yù)算單位信息，一般通過經(jīng)辦人員輸入→經(jīng)辦人員確認→審核人員審核→部門人員經(jīng)辦→部門人員審核→確認流程結(jié)束，單位基礎(chǔ)信息只能確認一次。單位基礎(chǔ)信息變更也要經(jīng)過這個流程。

（2）人員信息指預(yù)算單位各類職工信息。人員信息的新增、停用、變更俱由預(yù)算單位內(nèi)部審核后即生效。

（3）資產(chǎn)信息指預(yù)算單位資產(chǎn)存量情況，是預(yù)算單位資產(chǎn)配置、使用、處置，編制運轉(zhuǎn)類項目預(yù)算、新增資產(chǎn)配置預(yù)算，以及編報決算、政府財務(wù)報告等業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。資產(chǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)成為一體化系統(tǒng)的一個業(yè)務(wù)模塊，不再是獨立系統(tǒng)，2023 年1 月1 日1 起，資產(chǎn)管理相關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)一在一體化系統(tǒng)中開展。

（4）支出標準分為法定標準、固定標準以及暫定標準。法定標準是由法律法規(guī)、文件中明確規(guī)定的、針對具體項目或經(jīng)濟事項的支出標準；固定標準是非法定標準中，由財政部審核測算時掌握的，針對具體項目或經(jīng)濟事項的支出標準；難以測算某個項目的主要支出內(nèi)容的，由部門或預(yù)算單位提出項目預(yù)算暫定標準。暫定標準由部門用戶維護，提供給下屬預(yù)算單位使用。

（5）一、二級績效指標由財政部統(tǒng)一設(shè)置，預(yù)算司在一體化系統(tǒng)中維護一、二級指標及三級指標中的共性指標和各行業(yè)領(lǐng)域核心指標，供各部門和預(yù)算單位使用。三級績效指標中個性指標由預(yù)算單位經(jīng)辦崗發(fā)起、審核崗審核，再由部門經(jīng)辦崗新增、審核，部門審核崗審核，最后財政部審核入庫。預(yù)算單位和部門可以通過績效管理模塊新增三級績效指標，也可以在申報項目時新增相應(yīng)績效指標，待項目按照程序?qū)徍送ㄟ^時，相應(yīng)績效指標也一并生效。長期不用績效指標會被財政部定期清理。

2.2 項目庫管理

項目庫是預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的基礎(chǔ)。按照項目庫的流程，項目按照以下順序完成整個周期的運轉(zhuǎn)：項目儲備→項目細化→一上預(yù)算→二上預(yù)算→預(yù)算批復(fù)→調(diào)整調(diào)劑→政府采購→資金支付→資產(chǎn)管理→會計核算→決算→項目終止。

（1）納入項目庫管理的分為人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目以及特定目標類項目，又各自分為一級、二級項目。一級項目類似于之前事業(yè)單位會計準則的二級科目，二級項目類似于之前事業(yè)單位會計準則的三級科目。預(yù)算單位自行在授權(quán)的項目基礎(chǔ)上，進行二級項目的細化。

（2）項目的申報流程：①通用項目的流程。財政部將一級通用項目授權(quán)給各部門，各部門確認后將二級通用項目授權(quán)給各預(yù)算單位，各預(yù)算單位完成二級項目的細化，申報后入庫；②各部門向財政部申報和調(diào)整專業(yè)項目，財政部審核后，各部門將一級專用項目向各預(yù)算單位授權(quán)，各預(yù)算單位進行二級項目細化并申報，經(jīng)部門、財政部審核后入庫。

（3）人員、公用經(jīng)費項目和其他運轉(zhuǎn)類、特定目標類項目的區(qū)別。人員、公用經(jīng)費項目入庫階段不需要測算經(jīng)費需求，在項目細化時再提出當年經(jīng)費需求。其他運轉(zhuǎn)類、特定目標類項目在入庫階段就測算一年經(jīng)費總額，在項目細化時按程序調(diào)整后形成當年支出計劃。

（4）交通運輸部確認財政部授權(quán)的一級項目，維護該項目對應(yīng)的功能科目。對二級項目及一級專用項目授權(quán)。各事業(yè)單位進行二級項目申報，在需要申報的項目下面，選擇對應(yīng)的二級項目。輸入測算信息時，支出計劃中年度支出計劃之和必須與項目測算信息的測算總金額相等。申報其他運轉(zhuǎn)類、特定目標類項目時，項目績效目標的分值權(quán)重要等于90。二級項目申報時選擇熱點分類。

2.3 交通運輸部預(yù)算編制流程

（1）總體框架：①交通運輸部每年7、8月份開展“一上”預(yù)算編報工作，交由財政部審核測算。財政部駐各地監(jiān)管局對交通運輸部駐各地單位開展審核，主要由預(yù)算評審中心開展預(yù)算評審。其他各司職責(zé)有：資產(chǎn)管理司審核新增資產(chǎn)配置，國庫司審核政府采購預(yù)算；②各司評審結(jié)果匯總后，由部門司審核提出控制數(shù)建議，預(yù)算司審核下達分司控制數(shù)，部門司再分解細化部門控制數(shù)。這項工作一直持續(xù)到10 月份，再由財政部下達“一下”預(yù)算控制數(shù)；③根據(jù)“一下”控制數(shù)，交通運輸部于11、12 月份再編制“二上”預(yù)算草案，上報財政部。財政部于次年1 月份審核匯總部門預(yù)算草案，于1-3 月份交由國務(wù)院和人大審批；④3-4 月份財政部批復(fù)部門“二下”部門預(yù)算，交通運輸部再根據(jù)批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行完成。

（2）基于預(yù)算編制框架，各事業(yè)單位：①“一上”編制過程中，各事業(yè)單位進行二級項目細化，通過提取項目內(nèi)容，生成預(yù)算數(shù)據(jù)，完成預(yù)算申報，具體申報內(nèi)容包括基礎(chǔ)信息、支出預(yù)算、收入預(yù)算、收支總表。交通運輸部審核匯總各下級預(yù)算單位數(shù)據(jù)，連同項目文本、部門基本情況、部門支出規(guī)劃一起上報到財政部。財政部具體審核基礎(chǔ)信息、控制數(shù)、新增資產(chǎn)以及政府采購情況；②財政部下達控制數(shù)后，交通運輸部在一體化系統(tǒng)中接收控制數(shù)并分解到各事業(yè)單位，各單位接收控制數(shù)；③各單位增減調(diào)整二級項目，提取項目內(nèi)容生成“二上”預(yù)算數(shù)據(jù)進行申報，交通運輸部審核匯總預(yù)算單位數(shù)據(jù)，連同一級項目文本及部門支出規(guī)劃報送財政部審核，財政部匯總數(shù)據(jù)，生成預(yù)算草案報人大審批。

（3）“一下”預(yù)算過程中，財政部下達三年支出規(guī)劃控制數(shù)和年度預(yù)算控制數(shù)，再加上財政部主體司橫向分配的控制數(shù)，形成年度預(yù)算控制數(shù)總數(shù)。部門司將審核后的數(shù)據(jù)分解下達到對口各部門，其中，財政部下達到各部門的控制數(shù)只明細到一級項目的，由交通運輸部將二級科目分解到各事業(yè)單位，總數(shù)相符即可；財政部下達控制數(shù)二級科目到交通運輸部的，預(yù)算控制數(shù)二級科目不可修改。最終，由財政部在一體化系統(tǒng)中錄入控制數(shù)和審核意見，經(jīng)確認下達各事業(yè)單位。

（4）“二上”預(yù)算編制過程中，各事業(yè)單位根據(jù)收到的控制數(shù)對二級項目進行調(diào)增或者調(diào)減，并生成報表匯總上報。交通運輸部匯總所有下級單位數(shù)據(jù)，編制部門支出規(guī)劃，編寫一級項目文本；最后交由財政部審核，形成財政預(yù)算草案，交由人大審議。編制“二上”預(yù)算與“一上”預(yù)算不同之處在于：①要在項目細化的基礎(chǔ)上進一步完善項目信息；②在控制數(shù)的基礎(chǔ)上進一步編制收入支出預(yù)算數(shù)；③細化政府采購預(yù)算。

2.4 中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)部門預(yù)算執(zhí)行

（1）預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中用款計劃運行流程：①各事業(yè)單位依據(jù)預(yù)算指標、項目實施進度以及月度用款需求等，于每月20 日前在系統(tǒng)中編報本單位下個月用款計劃及調(diào)整當月用款計劃，并逐級審核上報；②交通運輸部于每月25 日前審核匯總所屬各單位的用款計劃，通過系統(tǒng)提交財政部審核；③部門司根據(jù)“以收定支”原則，于每月27 日前審核對口部門的政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和財政專戶管理資金用款計劃，并提出建議數(shù)。國庫司根據(jù)預(yù)算執(zhí)行進度管理需要和庫款情況，于每月底前審核一般公共預(yù)算用款計劃，參考部門司建議數(shù)審核政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和財政專戶管理資金用款計劃，并于每月底前將下月用款計劃批復(fù)下達預(yù)算單位；④下達的用款計劃于每月1 日生效。當月未使用部分可在以后月份累計使用，當年累計支付金額不得超過當年累計已批復(fù)的用款計劃。

（2）交通運輸部下屬事業(yè)單位用款計劃新的運行方式：①取消代理銀行的單位零余額賬戶授權(quán)支付額度控制，代理銀行不再提供預(yù)算單位額度到賬通知書；②一般公共預(yù)算的用款計劃直接報國庫司審核，交通運輸部不再審核，只擁有凍結(jié)和解凍可執(zhí)行指標的權(quán)限；③結(jié)轉(zhuǎn)資金的用款計劃由事業(yè)單位依據(jù)結(jié)轉(zhuǎn)指標、項目實施進度以及月度用款需求等自行編報，不再經(jīng)由國庫司下達；對于在部門司正式發(fā)文批復(fù)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、下達結(jié)轉(zhuǎn)指標前單位需要使用結(jié)轉(zhuǎn)資金的，通過主管部門向部門司提交申請，部門司可挑選上年結(jié)轉(zhuǎn)項目形成臨時指標，下達事業(yè)單位編報用款計劃。

（3）新的國庫集中支付業(yè)務(wù)流程：①單位提出資金支付申請；②依據(jù)設(shè)定的校驗規(guī)則校驗；③數(shù)據(jù)發(fā)送代理銀行支付；④系統(tǒng)中代理銀行、國庫往來清算；⑤代理銀行發(fā)送憑證回單給財政部門和單位。會計核算直接在下達預(yù)算指標的同一系統(tǒng)中減少和預(yù)算指標，向代理銀行發(fā)送指令付款。校驗通過無需再經(jīng)交通運輸部和代理銀行人工審核，全部業(yè)務(wù)在線辦理，支付憑證全部電子化。

3 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對交通運輸部下屬事業(yè)單位資金控制的影響

交通運輸部因為行業(yè)特殊性，其下屬事業(yè)單位延伸范圍廣、業(yè)務(wù)種類多、涉及金額數(shù)量大。應(yīng)用一體化系統(tǒng)對各事業(yè)單位實施預(yù)算管理，財政資金從預(yù)算到執(zhí)行呈現(xiàn)出兩個特點，一是完整鏈條以數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)被分解為系統(tǒng)中的各個進程，二是關(guān)鍵功能以數(shù)據(jù)化為依托，不再有人為干預(yù)的權(quán)限。以交通運輸部下屬長江武漢航道局為例，辦理財政資金的更正與退回業(yè)務(wù)，授權(quán)支付的銀行不再擁有權(quán)限，只能通過系統(tǒng)走完流程得以實現(xiàn)。預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的資金也不再第二年返還，而是生成新的項目庫從頭走流程。交通運輸系統(tǒng)建設(shè)項目的運轉(zhuǎn)鏈條也要以項目庫為單位分解，一經(jīng)入庫各事業(yè)單位就不再擁有改動權(quán)限。