林偉鵬　付安琪

摘? ?要：在國(guó)土空間規(guī)劃背景新要求下，城鎮(zhèn)低效用地的識(shí)別評(píng)估是盤活城鎮(zhèn)存量用地的重要手段。低效用地的識(shí)別與評(píng)估作為體現(xiàn)規(guī)劃公共政策屬性的重要環(huán)節(jié)，也亟需新的探索?；谀壳暗托в玫氐难芯口厔?shì)，結(jié)合國(guó)際情勢(shì)及地方政策，在總結(jié)低效用地評(píng)估研究中呈現(xiàn)出的內(nèi)涵單一性、內(nèi)容碎片性、建議政策性三大特征的基礎(chǔ)上，提出界定評(píng)估基礎(chǔ)地位、豐富低效用社會(huì)及生態(tài)效益內(nèi)涵以及構(gòu)建完善評(píng)估體系的工作建議。強(qiáng)調(diào)在低效用地評(píng)估在實(shí)際規(guī)劃中應(yīng)完善評(píng)估成果、建立規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)科學(xué)編制再開發(fā)規(guī)劃，助力地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：低效用地；評(píng)估；規(guī)劃應(yīng)用

中圖分類號(hào)：F321.1；X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）04-0062-06

引言

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、國(guó)土空間規(guī)劃的推進(jìn)，原先城市規(guī)劃“技術(shù)性過強(qiáng)、彈性較差、結(jié)果導(dǎo)向”的特征顯露，規(guī)劃的思維方式與核心理念逐漸發(fā)生改變。國(guó)土空間規(guī)劃背景下的規(guī)劃理念開始強(qiáng)調(diào)由靜態(tài)規(guī)劃向動(dòng)態(tài)過程轉(zhuǎn)變，由結(jié)果導(dǎo)向向過程導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，由藍(lán)圖愿景向公共政策轉(zhuǎn)變。規(guī)劃評(píng)估成為體現(xiàn)規(guī)劃公共政策屬性的重要環(huán)節(jié)。

“雙評(píng)估”作為國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)模塊的關(guān)鍵組成部分，是指對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估以及現(xiàn)行空間類規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估。評(píng)估既是現(xiàn)狀發(fā)展條件全面真實(shí)的刻畫、是發(fā)展變化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的手段，更是推進(jìn)規(guī)劃落地實(shí)施、機(jī)制配套的重要工具[1]。用地評(píng)估作為評(píng)估體系中的重要板塊，能夠反映現(xiàn)有規(guī)劃的實(shí)施成效和規(guī)劃不足，為國(guó)土空間規(guī)劃編制提供理論支撐。

在生態(tài)文明安全格局下，盤活存量用地、提高建設(shè)用地利用效率是城鎮(zhèn)發(fā)展的核心問題。而對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地的識(shí)別、評(píng)估以及退出機(jī)制的研究，有助于承接國(guó)土空間規(guī)劃編制，助推國(guó)土空間規(guī)劃的用地盤活，為城鎮(zhèn)建設(shè)用地提供新的發(fā)展路徑，為城市發(fā)展趨勢(shì)提出新的戰(zhàn)略指向。

一、低效用地評(píng)估研究的特征與問題

（一）低效用地研究進(jìn)展

基于“低效用地”為關(guān)鍵詞在“中國(guó)知網(wǎng)”進(jìn)行搜索，①對(duì)其中753篇期刊論文進(jìn)行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析（圖1）可見，國(guó)內(nèi)對(duì)于“低效用地”的研究主要集中在“土地集約節(jié)約利用、土地再開發(fā)、土地綜合整治”三個(gè)方面；以此為核心對(duì)各類“低效用地”進(jìn)行“土地供應(yīng)、土地管理、用地標(biāo)準(zhǔn)”等方面的探討，針對(duì)低效工業(yè)用地的評(píng)價(jià)研究較多；在國(guó)土空間背景下國(guó)土資源部門的參與也愈發(fā)重要。

在時(shí)間維度上，“低效用地”的研究可以分為三個(gè)階段：第一階段即研究前期，主要側(cè)重于“低效用地”內(nèi)涵、理論以及案例的研究，與國(guó)土資源部門的相關(guān)政策有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。第二階段，學(xué)者們?cè)谛滦统擎?zhèn)化背景下，對(duì)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的開發(fā)利用進(jìn)行探討，偏向土地的二次開發(fā)利用、用地指標(biāo)等方面，尤其是對(duì)于低效工業(yè)用地的研究，涌入了“三舊改造”的浪潮；第三階段，在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，關(guān)于“低效用地”的討論轉(zhuǎn)向土地的高質(zhì)量發(fā)展、城市更新以及土地利用等方面。

從上述分析中可以看出，國(guó)內(nèi)的“低效用地”研究多集中在識(shí)別低效用地后的整治與開發(fā)利用工作上，對(duì)于低效用地的評(píng)估提及較少。本文在借鑒相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)目前低效用地評(píng)估的特征與問題，針對(duì)低效用地評(píng)估工作在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃中的價(jià)值與作用，提出低效用地評(píng)估在規(guī)劃中實(shí)際應(yīng)用的合理化建議。

（二）國(guó)內(nèi)低效用地評(píng)估的特征

從國(guó)內(nèi)的研究成果來(lái)看，低效用地評(píng)估的研究工作起步較晚且受政策影響明顯。2014年國(guó)土資源部印發(fā)《國(guó)土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》后，“集約用地、存量土地”等相關(guān)研究開始涌現(xiàn)，主要是以各省市為試點(diǎn)的節(jié)約集約用地應(yīng)用拓展研究。2016年國(guó)土資源部門印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》后，低效用地研究進(jìn)行了新一輪轉(zhuǎn)向。但整體而言，關(guān)于低效用地評(píng)估的研究?jī)?nèi)容較少，并且呈現(xiàn)出內(nèi)涵單一、內(nèi)容研究碎片化以及建議政策性的特征。

1.內(nèi)涵的單一性

學(xué)者們的研究多以2016年《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（下稱《意見》）中對(duì)低效用地的定義為基礎(chǔ)進(jìn)行的相關(guān)評(píng)估與分析工作。其所謂城鎮(zhèn)低效用地指經(jīng)第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，權(quán)屬清晰、不存在爭(zhēng)議[2]。

各地政府對(duì)《意見》進(jìn)行解讀并以此為依據(jù)進(jìn)行相關(guān)城鎮(zhèn)低效用地整治及改造工作。廣東省作為節(jié)約集約用地示范省，形成了以《廣州市城市更新辦法》《舊村莊更新實(shí)施辦法》《舊廠房更新實(shí)施辦法》《舊城鎮(zhèn)更新實(shí)施辦法》為指導(dǎo)的“1+3”政策體系，是“城鎮(zhèn)低效用地”概念的前身。因此，廣東省對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵的認(rèn)知主要是舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的“三舊”用地。

2016年南京市發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作實(shí)施意見（試行）》指出，城鎮(zhèn)低效用地指布局散亂、設(shè)施落后、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地，并提出了老城嬗變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市創(chuàng)新、連片開發(fā)四種再開發(fā)模式①。

2020年12月，濰坊市發(fā)布關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實(shí)施意見，將城鎮(zhèn)低效用地分為七大類：（1）國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地及不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；（2）已確定實(shí)施“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)用地；（3）布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等用地；（4）因企業(yè)原因造成開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足50%，或者已投資額占總投資額不足50%，中止開工建設(shè)滿一年的項(xiàng)目用地；（5）土地利用和綜合產(chǎn)出率低下，已竣工投產(chǎn)項(xiàng)目畝均稅收連續(xù)兩年達(dá)不到轄區(qū)平均稅收50%的工業(yè)用地；（6）參照“畝產(chǎn)效益”評(píng)價(jià)改革確定的“限制發(fā)展類”企業(yè)名單認(rèn)定的產(chǎn)業(yè)用地；（7）經(jīng)縣市區(qū)政府認(rèn)定為低效利用的其他建設(shè)用地。

從頒布的政策性質(zhì)來(lái)看，地方政策以推進(jìn)低效用地再開發(fā)的實(shí)施性政策為主，涵蓋土地征收、財(cái)政保障、規(guī)劃編制、工程建設(shè)等多個(gè)方面。從2013年國(guó)土資源部確定內(nèi)蒙古、遼寧、上海等10個(gè)省市作為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，到2016年國(guó)家層面對(duì)城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行總體部署與頂層設(shè)計(jì)，目前低效用地的識(shí)別、評(píng)估與再開發(fā)已逐漸成為推動(dòng)各省市建設(shè)用地發(fā)展的重要一環(huán)。

但是，對(duì)于低效用地內(nèi)涵的認(rèn)知，各省市都是基于2016年指導(dǎo)意見中的定義作為低效用地識(shí)別準(zhǔn)則，在認(rèn)定上忽略了各類型用地的明確劃分，也缺乏相關(guān)的指標(biāo)指引與技術(shù)判定，為后續(xù)低效用地的治理與開發(fā)進(jìn)行埋下了隱患。

指導(dǎo)意見中，低效用地首先是指第二次全國(guó)土地調(diào)查中的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，包含商業(yè)服業(yè)、工礦倉(cāng)儲(chǔ)、公用設(shè)施、公共建筑、住宅以及特殊用地、交通用地（農(nóng)村道路除外）和水利建設(shè)用地等8個(gè)地類。

2020年11月《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》正式發(fā)布試行后，關(guān)于低效用地范圍的界定發(fā)生了變化。依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃和管理新要求，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化管理，對(duì)城市和農(nóng)村土地在地類上進(jìn)行了細(xì)分，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并列、同一口徑。原低效用地的界定范圍勢(shì)必會(huì)發(fā)生變化。對(duì)于農(nóng)村社區(qū)生活服務(wù)之外的鄉(xiāng)村工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)、公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等用地納入建設(shè)用地分類。

若采用原有“布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊”標(biāo)準(zhǔn)判定，由于鄉(xiāng)村地區(qū)的工業(yè)用地具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益低、用地粗放特征，會(huì)使得低效用地范圍擴(kuò)大。因此，低效用地在國(guó)土空間規(guī)劃背景下需要進(jìn)一步豐富其內(nèi)涵，明確定義范圍，建立更為詳實(shí)的技術(shù)指引與政策體系。

2.內(nèi)容的碎片性

綜合以“低效用地+評(píng)估”為主題的研究來(lái)看，其內(nèi)容主要集中在低效工業(yè)用地、建設(shè)用地集約利用、低效住宅用地三方面；在論文類型方面，較少期刊性質(zhì)論文，以學(xué)位論文研究為主。

一是低效工業(yè)用地（或產(chǎn)業(yè)用地）評(píng)估識(shí)別及再開發(fā)。例如，黃慧明等[3]構(gòu)建了以區(qū)位情況、生產(chǎn)效益、產(chǎn)權(quán)情況、建設(shè)情況、租金違約、產(chǎn)業(yè)門類及周邊影響六方面的低效工業(yè)用地評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)順德區(qū)的工業(yè)用地進(jìn)行了空間績(jī)效評(píng)估。荊瑩[4]以齊齊哈爾市作為研究對(duì)象，利用土地利用程度、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益四個(gè)評(píng)價(jià)因子進(jìn)行低效工業(yè)用地識(shí)別，將建成區(qū)工業(yè)用地分為高效利用、一般適度、一般低效、低效粗放利用四類進(jìn)行低效工業(yè)用地的優(yōu)化策略研究。

二是對(duì)建設(shè)用地的集約利用評(píng)價(jià)與低效用地的利用研究。汪子淇[5]在存量規(guī)劃視角下對(duì)低效用地認(rèn)定與再開發(fā)進(jìn)行分析，在低效用地的內(nèi)涵上進(jìn)行了生態(tài)文明建設(shè)與戰(zhàn)略目標(biāo)的完善，并以合肥市高新區(qū)為例對(duì)開發(fā)潛力進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出低效用地再開發(fā)策略。

三是少量關(guān)于低效住宅（居?。┯玫匮芯俊Ｔ惸萚6]針對(duì)沈陽(yáng)市的低效居住用地現(xiàn)狀，從住房環(huán)境、生活環(huán)境、公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、交通條件以及治安建設(shè)等五個(gè)維度，提出了沈陽(yáng)市低效居住用地產(chǎn)生的原因以及改進(jìn)建議。

綜上所述，低效用地評(píng)估在整個(gè)空間用地范圍內(nèi)呈現(xiàn)出評(píng)估內(nèi)容的碎片化，目前主要是片塊狀研究，集中在低效用地、建設(shè)用地集約利用以及低效居住用地三類，缺乏對(duì)整個(gè)空間范圍內(nèi)低效用地的評(píng)估架構(gòu)，容易產(chǎn)生低效用地評(píng)估的類型不全、開發(fā)重點(diǎn)錯(cuò)位等情況。

低效用地評(píng)估一般包括定性與定量?jī)蓚€(gè)維度?，F(xiàn)狀是各類評(píng)估指標(biāo)體系都強(qiáng)調(diào)工具理性下對(duì)于低效用地的識(shí)別，力求通過數(shù)據(jù)有效判定用地的經(jīng)濟(jì)效益，與政策導(dǎo)向下的低效用地判定相同。不可否認(rèn)，以生產(chǎn)效益[7]、容積率[8]等指標(biāo)進(jìn)行判定具有技術(shù)上的合理性，但這種工具理性下評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)忽略了土地的社會(huì)效益、生態(tài)效益等其他定性評(píng)估，或者很難將定性評(píng)估以數(shù)據(jù)指標(biāo)合理化。

針對(duì)于遠(yuǎn)郊區(qū)或農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地，用地本身在于其生存理性的轉(zhuǎn)向。譬如，鄉(xiāng)村地區(qū)的宅基地、商服用地是滿足農(nóng)村居民生存及生活的保障，是最基本的權(quán)利保障，以用地強(qiáng)度等作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)顯然是不合理的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏集聚效益和規(guī)模經(jīng)濟(jì)[9]，屬于低效用地的判別范疇，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身是以村鎮(zhèn)居民為勞動(dòng)力，是村民基于自身合理化需求實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)的主動(dòng)選擇，其社會(huì)價(jià)值不能通過經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量。

3.建議的政策性

學(xué)者們對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的建議都偏向于政策導(dǎo)向性，缺乏與當(dāng)前規(guī)劃的實(shí)際協(xié)調(diào)與銜接，對(duì)于低效用地評(píng)估工作的實(shí)質(zhì)進(jìn)程較少提及，所以難以將低效用地評(píng)估后的工作在實(shí)踐中推進(jìn)。切實(shí)落實(shí)低效用地評(píng)估工作在規(guī)劃中作為建設(shè)用地存量是后續(xù)規(guī)劃中的重要方面。

在主體方面，強(qiáng)調(diào)政府、改造方、土地權(quán)屬人的多方協(xié)調(diào)。陳基偉[10]提出，政府要出臺(tái)國(guó)家層面低效工業(yè)用地再開發(fā)導(dǎo)則，確定低效工業(yè)用地認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)框架、規(guī)范低效工業(yè)用地調(diào)查摸底程序、編制改造專項(xiàng)規(guī)劃等。俞佳寧[11]認(rèn)為，要完善再開發(fā)激勵(lì)措施，引導(dǎo)原土地使用權(quán)人退出或自行再開發(fā)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與再開發(fā)。

在用地方面，集中在用地的合法及合理性、用地功能方面。鄭子鵬[12]提出，要完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用的審核制度，定期檢查土地遭到嚴(yán)重破壞、土地浪費(fèi)或閑置以及違規(guī)現(xiàn)象。汪子淇[5]引入灰色用地規(guī)劃方法，認(rèn)為對(duì)于低效用地地塊的具體用途可以提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh以使修改，以此來(lái)提升土地的利用價(jià)值。

在管控方面，建立低效用地防范與監(jiān)管機(jī)制。鄒戴丹[13]提出，將低效用地納入土地儲(chǔ)備庫(kù)，按照現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行重新出讓。陳基偉[10]認(rèn)為，對(duì)于開竣工投產(chǎn)時(shí)間嚴(yán)重違約、達(dá)產(chǎn)和過程評(píng)估不符合約定要求、擅自改變用途情節(jié)嚴(yán)重拒不整改、造成嚴(yán)重環(huán)境污染等情況，實(shí)行強(qiáng)制退出，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地全過程動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理。

二、完善低效用地評(píng)估工作的建議

針對(duì)目前低效用地評(píng)估研究?jī)?nèi)涵單一、內(nèi)容碎片、建議政策導(dǎo)向明顯的特征，在完善低效用地評(píng)估工作方面提出基于評(píng)估地位界定、低效用地內(nèi)涵與外延認(rèn)知以及構(gòu)建城鎮(zhèn)低效用地評(píng)估體系方面的建議，并在此基礎(chǔ)上指導(dǎo)提出低效用地評(píng)估在規(guī)劃中的實(shí)際應(yīng)用探討。

（一）厘清評(píng)估前后工作流程，保障評(píng)估的基礎(chǔ)地位

低效用地評(píng)估是各方工作者掌握土地利用動(dòng)態(tài)、檢驗(yàn)相關(guān)土地規(guī)劃實(shí)施效果的基礎(chǔ)工作。在低效用地評(píng)估當(dāng)中，應(yīng)進(jìn)一步突出評(píng)估的動(dòng)態(tài)性、科學(xué)性和反饋機(jī)制。因此，參考相關(guān)《城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》中對(duì)于城市總體規(guī)劃評(píng)估的描述界定，認(rèn)為低效用地評(píng)估是城市人民政府及時(shí)掌握城市用地利用動(dòng)態(tài)、維護(hù)土地相關(guān)規(guī)劃科學(xué)性、加強(qiáng)規(guī)劃、實(shí)施監(jiān)管、反饋并完善規(guī)劃的重要手段，是客觀評(píng)價(jià)土地利用實(shí)施情況，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，是盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的必要前期工作。

（二）納入社會(huì)與生態(tài)效益考量，豐富低效用地內(nèi)涵

2016年發(fā)布的《意見》有效執(zhí)行期為五年，南京市的《補(bǔ)充意見》試行期為兩年。在生態(tài)文明戰(zhàn)略要求下，《意見》失效期將至，低效用地的內(nèi)涵應(yīng)更為豐富，也應(yīng)對(duì)低效用地評(píng)估工作給予更為明確的指引與要求。

低效用地的評(píng)估應(yīng)逐漸從“單一維度”向“綜合維度”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從關(guān)注“人均面積標(biāo)準(zhǔn)”到關(guān)注“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率”，再到近期深度探討融合“生態(tài)環(huán)境效益”與“社會(huì)綜合效益”的綜合評(píng)估轉(zhuǎn)變。不應(yīng)強(qiáng)調(diào)低效用地內(nèi)涵的經(jīng)濟(jì)效益，忽略了在鄉(xiāng)村地區(qū)低效用地的人本價(jià)值。

最初，人均面積標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)于用地控制的首要方面。例如，河北省在宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)方面提出，平原地區(qū)和山區(qū)人均耕地不足1 000平方米的縣（市），每處宅基地不得超過200平方米；人均耕地1 000平方米以上的縣（市），每處宅基地不得超過233平方米。

隨著用地的不斷擴(kuò)張，大中城市的用地緊張，出現(xiàn)了對(duì)指標(biāo)的管控與要求，“以畝產(chǎn)論英雄”的用地導(dǎo)向逐漸成形。浙江省對(duì)于工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)突出了地塊控制指標(biāo)中的“畝產(chǎn)效益”“單位指標(biāo)”導(dǎo)向，制定了規(guī)劃條件、固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、能耗標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等九個(gè)主要指標(biāo)。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快對(duì)城市生態(tài)環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重破壞，生態(tài)效益也應(yīng)逐漸納入評(píng)估體系。廣州市提出了生態(tài)效益評(píng)估實(shí)踐，認(rèn)為GEP核算的是全區(qū)生態(tài)資源在一年時(shí)間內(nèi)產(chǎn)出的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值是指農(nóng)林牧等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品價(jià)值，生態(tài)服務(wù)價(jià)值指氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)等環(huán)境價(jià)值，生態(tài)文化價(jià)值為文化旅游、景觀觀賞、知識(shí)教育等市場(chǎng)價(jià)值。

當(dāng)今已處于人類命運(yùn)共同體時(shí)代，生態(tài)文明安全格局與國(guó)土空間規(guī)劃全覆蓋的大背景要求用地實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益綜合評(píng)估的轉(zhuǎn)向。《土地管理法》中首次明確將“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”作為土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t；自資部印發(fā)的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中要求開發(fā)方案必須充分征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，否則不得申請(qǐng)土地征收或成片開發(fā)。

（三）構(gòu)建完善評(píng)估體系，保證數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)的全面可追蹤

當(dāng)前城鎮(zhèn)低效用地的評(píng)估呈現(xiàn)出內(nèi)容專一化和碎片化的問題，基本都偏向于像工業(yè)用地、居住用地這類經(jīng)濟(jì)效益較為明確的土地利用類型，強(qiáng)調(diào)“以畝產(chǎn)論英雄”的用地導(dǎo)向，以提高土地資源配置效率和產(chǎn)出效益為目標(biāo)。

隨著十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)日益受到重視，強(qiáng)化國(guó)土空間源頭保護(hù)和用途管制在生態(tài)文明制度建設(shè)中逐漸占據(jù)重要地位，低效用地評(píng)估也應(yīng)適應(yīng)生態(tài)文明體制改革的范疇，將土地本身的生態(tài)特性考慮在內(nèi)。在國(guó)土資源中，經(jīng)濟(jì)效益并非衡量土地效益的唯一因素，低效用地評(píng)估的內(nèi)容也不應(yīng)僅局限于對(duì)于某一類型用地的評(píng)估，而是在已開發(fā)用地范圍內(nèi)存在布局不合理或不符合規(guī)劃、利用集約效益不明顯、用途與周邊土地利用不符的用地進(jìn)行社會(huì)效益的綜合評(píng)估。

另一方面，在土地利用過程中產(chǎn)生的勞動(dòng)成果，給一定區(qū)域內(nèi)社會(huì)文明進(jìn)步或人民物質(zhì)文化水平提高所帶來(lái)的影響具有正外部性，那它的社會(huì)效益也是不可忽略的，而不應(yīng)僅是通過經(jīng)濟(jì)效益來(lái)決定它的低效性。

再者，土地的資產(chǎn)特性以及權(quán)屬特性也是低效用地的也應(yīng)納入評(píng)估的范疇。權(quán)屬人的意見與發(fā)展意向決定了低效用地評(píng)估之后進(jìn)行再開發(fā)的方向，是低效用地整治工作推進(jìn)的基礎(chǔ)，在評(píng)估過程中理應(yīng)加入對(duì)于土地權(quán)屬特性的考量。

由此，在低效用地評(píng)估中形成兩維低效用地評(píng)估體系。其中，土地維度上包括工業(yè)用地、居住用地、公共服務(wù)設(shè)施用地等各類用地類型；效益維度上包含經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益以及土地權(quán)屬人意見等方面，同時(shí)還應(yīng)包括用地規(guī)劃與現(xiàn)狀發(fā)展情況。城鎮(zhèn)低效用地的評(píng)估應(yīng)因地制宜、具體情況具體分析，實(shí)現(xiàn)低效用地評(píng)估的精準(zhǔn)化、精細(xì)化。

三、在規(guī)劃中的實(shí)際應(yīng)用探討

低效用地評(píng)估工作是有效盤活存量建設(shè)用地的抓手，是推進(jìn)節(jié)約集約用地、土地利用效率合理化的重要手段。只有將低效用地評(píng)估結(jié)果與規(guī)劃有效銜接，才能發(fā)揮低效用地評(píng)估價(jià)值。

（一）完善低效用地評(píng)估成果，推動(dòng)整治與開發(fā)決策實(shí)施落地

城鎮(zhèn)低效用地評(píng)估是在各類規(guī)劃的基礎(chǔ)上對(duì)于現(xiàn)狀發(fā)展的研判，通過更新完善土地利用現(xiàn)狀成果數(shù)據(jù)庫(kù)，用以作為相關(guān)規(guī)劃的依據(jù)。由規(guī)劃和自然資源局牽頭，相關(guān)部門配合，根據(jù)各省市區(qū)（縣）的實(shí)際情況，確定城鎮(zhèn)低效用地標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)行城鎮(zhèn)低效用地的認(rèn)定。

另一方面，通過低效用地評(píng)估，識(shí)別出城鎮(zhèn)低效用地，建立城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)低效用地的低效程度進(jìn)行等級(jí)劃分。后續(xù)規(guī)劃或整治項(xiàng)目可由低效用地最差、整治意愿較為迫切的用地作為試點(diǎn)優(yōu)先進(jìn)行。

因此，低效用地評(píng)估最終成果不應(yīng)只包含低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，還應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)用地分布情況、開發(fā)難易程度進(jìn)行類型劃分，為低效用地再開發(fā)提供數(shù)據(jù)支撐。低效用地評(píng)估成果是基于土地調(diào)查成果基礎(chǔ)上獲得的，應(yīng)全面覆蓋識(shí)別的低效用地的土地利用現(xiàn)狀和權(quán)屬信息，形成一系列的評(píng)估成果。

（二）明確自身定位，建立規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制

科學(xué)的規(guī)劃是低效用地再開發(fā)工作的引領(lǐng)。土地再開發(fā)涉及各相關(guān)專業(yè)部門規(guī)劃的每個(gè)環(huán)節(jié)，在編制時(shí)，需要考慮到包括土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等方方面面，需要多部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能保證多規(guī)融合，才符合國(guó)土空間規(guī)劃下推動(dòng)節(jié)約集約土地、優(yōu)化國(guó)土開發(fā)格局的總體要求。

在具體的制定過程中，要建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制強(qiáng)化管控，以土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，牢守“永久基本農(nóng)田紅線”、“生態(tài)保護(hù)紅線”和“城鎮(zhèn)發(fā)展邊界線”三條底線不破；優(yōu)化土地開發(fā)空間，科學(xué)配置土地資源，建立統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)、規(guī)范規(guī)劃管理流程，保證土地利用的節(jié)約集約。

另一方面，要保障規(guī)劃執(zhí)行的剛性。在保障用地時(shí)，以土地利用規(guī)劃為總綱，強(qiáng)化規(guī)劃管控和用途管制，加強(qiáng)對(duì)土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力度，保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性。各鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)在組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要把是否符合規(guī)劃作為重要因素，著眼中長(zhǎng)期發(fā)展需要，減少違法違規(guī)用地現(xiàn)象的發(fā)生，也避免出現(xiàn)規(guī)劃跟著項(xiàng)目改的情況。

（三）科學(xué)編制再開發(fā)規(guī)劃，助力地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

以城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃。目前，各地相應(yīng)出臺(tái)了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃編制指南。2014年浙江省印發(fā)了《浙江省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃編制要點(diǎn)》；2018年江蘇省國(guó)土資源廳發(fā)布了《江蘇省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃編制指南（2018年版）》；2018年河間市組織編制了《城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃》，提出分析評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力，確定規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的總體目標(biāo)，開展城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀分析和潛力評(píng)價(jià)，確定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)目標(biāo)、規(guī)劃布局、結(jié)構(gòu)和強(qiáng)度。

現(xiàn)有的再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃多為針對(duì)用地項(xiàng)目的整治，缺少對(duì)于低效用地再開發(fā)的管控與監(jiān)管實(shí)施意見；多為整個(gè)區(qū)（縣）域?qū)用娴膶ｍ?xiàng)規(guī)劃，難以直接指導(dǎo)實(shí)踐。

城鎮(zhèn)低效用地的規(guī)劃管控最終須落實(shí)到控制性詳細(xì)規(guī)劃或相應(yīng)層面的城市更新規(guī)劃中，參考順德區(qū)城市更新改造規(guī)劃形成的“規(guī)劃管理單元—更新改造單元—改造地塊”的三級(jí)規(guī)劃控制體系[3]，實(shí)現(xiàn)低效用地改造地塊在規(guī)劃功能與控制指標(biāo)方面的剛性管控以及改造項(xiàng)目、權(quán)屬主體變更等方面的彈性管理。

四、結(jié)論

城鎮(zhèn)低效用地的評(píng)估為城鎮(zhèn)土地再開發(fā)提供了科學(xué)依據(jù)，作為編制再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。在新的規(guī)劃改革背景下低效用地評(píng)估的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變也帶動(dòng)了評(píng)估內(nèi)容體系上的發(fā)展，并對(duì)城鎮(zhèn)低效用地從內(nèi)涵外延、評(píng)估、再開發(fā)以及監(jiān)管全階段提出了新要求。在建設(shè)用地總量接近或已達(dá)到“天花板”、土地“溢價(jià)”逐漸超過部分實(shí)體制造業(yè)的地區(qū)，對(duì)城鎮(zhèn)用地的有效管控和科學(xué)治理是維持城市可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

未來(lái)低效及存量空間將擴(kuò)展到整個(gè)國(guó)土空間的范疇，低效的農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間也將是需要關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，從而如何釋放空間新價(jià)值，結(jié)合地方實(shí)際有效推進(jìn)，將是重點(diǎn)研究與實(shí)踐的主要方面。

參考文獻(xiàn)：

[1]? ?尚嫣然，趙霖，馮雨，等.國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估的方法和實(shí)踐探索——以江西省景德鎮(zhèn)市為例[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2020，（6）：35-42.

[2]? ?國(guó)土資源部.關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）.（2016），147，2020-01-03.

[3]? ?黃慧明，周敏，吳妮娜.佛山市順德區(qū)低效工業(yè)用地空間績(jī)效評(píng)估研究[J].規(guī)劃師，2017，33（9）：92-97.

[4]? ?荊瑩.收縮城市建成區(qū)低效工業(yè)用地識(shí)別與優(yōu)化策略研究[D].哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2019.

[5]? ?汪子淇.存量規(guī)劃視角下城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)策略研究[D].合肥：安徽建筑大學(xué)，2020.

[6]? ?袁麗娜.沈陽(yáng)市低效居住用地治理研究[D].沈陽(yáng)：遼寧大學(xué)，2020.

[7]? ?黃慧明，周敏，吳妮娜.佛山市順德區(qū)低效工業(yè)用地空間績(jī)效評(píng)估研究[J].規(guī)劃師，2017，33（9）：92-97.

[8]? ?丁一，郭青霞，陳卓，等.系統(tǒng)論視角下欠發(fā)達(dá)縣域城鎮(zhèn)低效用地識(shí)別與再開發(fā)策略[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2020，36（14）：316-326.

[9]? ?李紅波，吳江國(guó)，張小林，等.“蘇南模式”下鄉(xiāng)村工業(yè)用地的分布特征及形成機(jī)制——以常熟市為例[J].經(jīng)濟(jì)地理，2018，38（1）：152-159.

[10]? ?陳基偉.低效工業(yè)用地再開發(fā)政策研究[J].科學(xué)發(fā)展，2017，（1）：51-58.

[11]? ?俞佳寧.常州市新北區(qū)工業(yè)用地差別化供應(yīng)研究[D].徐州：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)，2020.

[12]? ?鄭子鵬.淺談農(nóng)村低效建設(shè)用地盤活路徑[J].居舍，2019，（9）：165.

[13]? ?鄒戴丹.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)路徑研究[D].上海：華東政法大學(xué)，2014.

Rethinking the Value and Content of Inefficient Land Use Evaluation under the Background of Territorial Spatial Planning

Lin Weipeng， Fu Anqi

（College of Architecture and Urban Planning （SAU）， Shandong Jianzhu University， Jinan 250101， China）

Abstract： Under the new requirement of territorial spatial planning， the identification and evaluation of inefficient urban land is an important means of revitalizing urban land stock. The identification and evaluation of inefficient land use， as an important part of reflecting the public policy attributes of planning， is in urgent need of new exploration. Based on the research trend of inefficient use of land， in combination with international and local policy， summarizes the inefficient use of land evaluation in the study of single presents the connotation， content fragments， suggested that policy， on the basis of three characteristics， proposed to define the basic status of assessment， enriching the connotation of the inefficient social and ecological benefits， and construct a perfect evaluation system work. It is emphasized that in the actual planning of inefficient land use evaluation， the evaluation results should be improved， the planning coordination mechanism should be established， and the redevelopment planning should be formulated scientifically to help the high-quality development of the region.

Key words： inefficient land use; assessment; application of planning

[責(zé)任編輯? ?彥? ?文]