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        數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的國(guó)際規(guī)制及其應(yīng)對(duì)策略

        2023-03-15 11:09:21王亞茹
        北方論叢 2023年2期

        [摘 要] 數(shù)字時(shí)代,為攝取跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)所引起的“數(shù)據(jù)主權(quán)”“數(shù)據(jù)石油”“數(shù)據(jù)安全”和“數(shù)據(jù)自由”的最大利益,發(fā)達(dá)國(guó)家大多采取進(jìn)攻性策略鞏固其在全球數(shù)據(jù)流動(dòng)中的霸權(quán),而印度、中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家基于有限理性和國(guó)家能力,被迫通過(guò)防御性的本地化措施予以應(yīng)對(duì)??梢哉f(shuō),為維護(hù)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全,各國(guó)采取的規(guī)制策略基本勾勒出全球數(shù)據(jù)治理格局的圖景,也為全球數(shù)字治理路徑的完善提供一種新分析視角。因此,本文通過(guò)審視發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的策略取向,分析不同規(guī)制策略適配數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的結(jié)果,演繹出規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的基本原則,進(jìn)而在分析中國(guó)規(guī)制策略不足的基礎(chǔ)上,完善中國(guó)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的策略框架。

        [關(guān)鍵詞] 數(shù)據(jù)跨境流動(dòng) 規(guī)制策略 數(shù)據(jù)利維坦 數(shù)據(jù)民族主義 自由與安全

        [基金項(xiàng)目] 2019年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“‘一帶一路遭遇的冷戰(zhàn)思維挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)研究”(19ZDA138);2022年度江蘇省研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“中國(guó)在全球氣候治理中的身份變遷研究”(KYCX22_1410)

        [作者簡(jiǎn)介] 王亞茹,南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生(南京 210023)

        [DOI編號(hào)] 10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2023.02.005

        數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是指機(jī)器可讀的數(shù)據(jù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和信息系統(tǒng)跨越國(guó)家邊境的運(yùn)動(dòng),包含數(shù)據(jù)權(quán)屬、隱私保護(hù)、法律適用與管轄、乃至國(guó)際貿(mào)易規(guī)則等主要內(nèi)容, 是一個(gè)非常值得關(guān)注、相當(dāng)復(fù)雜、具有強(qiáng)烈的信息時(shí)代特征的數(shù)字世界治理問(wèn)題[1]。而“存儲(chǔ)和處理某些類型的數(shù)據(jù)的能力很可能會(huì)讓一個(gè)國(guó)家在政治和技術(shù)上優(yōu)于其他國(guó)家,造成超國(guó)家數(shù)據(jù)流動(dòng)引起的國(guó)家主權(quán)喪失”[2]。因此,數(shù)據(jù)作為一種資源和資本,不僅是各方追逐的對(duì)象,而且會(huì)隨著其跨境流動(dòng)推動(dòng)國(guó)家權(quán)力往更廣泛、更隱秘的空間滲透,形成“數(shù)據(jù)政治”新形態(tài)[3],即數(shù)據(jù)不但是治理國(guó)家的工具,亦會(huì)成為威脅國(guó)家安全的劊子手。那么,當(dāng)數(shù)據(jù)資源在各國(guó)間流轉(zhuǎn)時(shí),一國(guó)為了能在看不見硝煙的新戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)——“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”中保護(hù)和競(jìng)奪數(shù)據(jù)資本,筑牢國(guó)家安全的數(shù)字邊疆,會(huì)選擇何種規(guī)制策略呢?其實(shí)施會(huì)產(chǎn)生什么后果?如何消弭不當(dāng)結(jié)果,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的最大紅利?

        作為結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義分支的攻防理論通過(guò)對(duì)各國(guó)能力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析得出:“在國(guó)際政治中,維護(hù)國(guó)家安全最大化的策略選擇有兩個(gè):進(jìn)攻和防御。進(jìn)攻型策略,即運(yùn)用軍事征服以擴(kuò)展國(guó)家的資源,獲取堅(jiān)不可摧的防御位置,或征服、恫嚇使威脅其安全的國(guó)家屈服。防御型策略是以維護(hù)其領(lǐng)土和控制的資源,但不尋求領(lǐng)土的擴(kuò)張或征服、破壞與之競(jìng)爭(zhēng)?!保?]目前,為維護(hù)國(guó)家主權(quán)和國(guó)家安全,各國(guó)在規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的過(guò)程中展開了激烈的戰(zhàn)略博弈。在此背景下,國(guó)際社會(huì)掀起兩股“狼煙四起”的潮流:數(shù)據(jù)自由化和數(shù)據(jù)本地化,造成全球數(shù)據(jù)治理機(jī)制的碎片化,而這本質(zhì)上是不同規(guī)制策略相互對(duì)抗的結(jié)果?;谝陨纤伎?,本文認(rèn)為通過(guò)探析當(dāng)前數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的國(guó)際規(guī)制現(xiàn)狀,對(duì)準(zhǔn)確把握全球數(shù)據(jù)安全治理趨勢(shì)、優(yōu)化國(guó)際規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的策略選擇具有重要意義。

        一、國(guó)際規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的策略取向

        隨著信息技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展和廣泛應(yīng)用,人類活動(dòng)已經(jīng)從物理世界拓展到虛擬空間,越來(lái)越多的國(guó)家注意到,集政治、國(guó)土、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、信息等于一體的國(guó)家安全體系都以“數(shù)據(jù)”為內(nèi)核,且數(shù)據(jù)“跨國(guó)界”“去國(guó)家化”的特征更容易產(chǎn)生數(shù)據(jù)的負(fù)外部性效應(yīng)和“數(shù)據(jù)陷阱”,威脅國(guó)家安全。而且隨著“全球數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)”(Global Digital Ecosystem)的輻照及隨之衍生的“數(shù)字思維”解構(gòu)和重建舊的國(guó)際格局和國(guó)際秩序,數(shù)據(jù)已經(jīng)成為關(guān)系國(guó)家戰(zhàn)略的關(guān)鍵資源[5]。因此,各國(guó)出于國(guó)家安全和競(jìng)爭(zhēng)思維的考量、基于“自身優(yōu)先”的原則,會(huì)圍繞“誰(shuí)該控制數(shù)據(jù)”以及“如何控制數(shù)據(jù)”展開激烈爭(zhēng)奪。

        美國(guó)的策略取向一直非常明確,不論是奧巴馬時(shí)期的《數(shù)字24條》,還是特朗普時(shí)代的《2017年國(guó)家安全戰(zhàn)略》,抑或是拜登上臺(tái)后積極構(gòu)建“技術(shù)聯(lián)盟”,推行《美英自由貿(mào)易協(xié)定》和《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》等,都表明美國(guó)利用強(qiáng)勢(shì)的技術(shù)、資本和話語(yǔ)權(quán)力輸出“美式數(shù)據(jù)模板”,確保其能在新的數(shù)據(jù)權(quán)力體系中繼續(xù)保持領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)與霸主地位。歐盟則從2016年以前對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)持謹(jǐn)慎態(tài)度到如今的野心蓬勃:主動(dòng)頒布《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)、《非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)條例》《開放數(shù)據(jù)指令》和《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》等,彰顯歐盟利用“充分程度保護(hù)”這一標(biāo)準(zhǔn),既試圖成為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者,掠奪國(guó)際數(shù)據(jù)資源,強(qiáng)化其在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的超強(qiáng)地位,又強(qiáng)調(diào)建立歐洲單一數(shù)據(jù)空間,防止數(shù)據(jù)外流??梢?,美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的具體措施雖不一,但都憑托其遍布全球的物理基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)先的科技經(jīng)濟(jì)實(shí)力、絕對(duì)的互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)占比等,采取進(jìn)攻型的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)策略,一方面,對(duì)外宣稱數(shù)據(jù)“全球公域”,攝取他國(guó)數(shù)據(jù)資源;另一方面,對(duì)內(nèi)實(shí)施“數(shù)據(jù)收縮”,限制外國(guó)政府向其數(shù)據(jù)服務(wù)商調(diào)取數(shù)據(jù)的申請(qǐng)行為[6],形成獨(dú)具西方強(qiáng)權(quán)色彩的“寬流入、嚴(yán)流出”的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)模式。

        而發(fā)展中國(guó)家則形成了過(guò)于收縮的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全規(guī)制圖景。這是因?yàn)椋湟?,南北雙方數(shù)據(jù)攻防實(shí)力差距懸殊。國(guó)際電信聯(lián)盟2020年的數(shù)據(jù)顯示,發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家與欠發(fā)達(dá)國(guó)家的互聯(lián)網(wǎng)普及率分別為87%、65%與25%,且這種差距呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì),導(dǎo)致國(guó)家間數(shù)據(jù)流動(dòng)的秩序出現(xiàn)割裂,也致使后發(fā)國(guó)家通過(guò)推行限制政策來(lái)減緩或擺脫對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的“數(shù)字依附”[7]。其二,數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)并非公平,導(dǎo)致在數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中,發(fā)展中國(guó)家更容易遭受“威斯特伐利亞之殤”。比如特朗普此前大肆宣揚(yáng)“清潔網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃、歐美日等西方國(guó)家成立“數(shù)據(jù)共榮圈”,擠壓發(fā)展中國(guó)家在數(shù)據(jù)跨境傳輸與保護(hù)等方面的規(guī)則制定權(quán)。因此,發(fā)展中國(guó)家不得不將國(guó)家安全、數(shù)據(jù)主權(quán)、公共秩序、個(gè)人權(quán)力和國(guó)內(nèi)執(zhí)法等放在制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制策略的考量首位,尤其“棱鏡”計(jì)劃曝光后,越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家形成了自由讓位主權(quán)的極具防御色彩的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制邏輯,甚至在國(guó)際社會(huì)掀起數(shù)據(jù)民族主義的潮流。

        二、不同規(guī)制策略適配數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的結(jié)果

        由以上分析可知,各國(guó)為規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全選取的策略遵守現(xiàn)實(shí)主義實(shí)力與權(quán)力至上原則。且當(dāng)前國(guó)際規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的策略不外乎兩種:主動(dòng)進(jìn)攻型和被動(dòng)防御型,形成“進(jìn)攻性現(xiàn)實(shí)主義”和“防御性現(xiàn)實(shí)主義”[8]兩大陣營(yíng),產(chǎn)生“數(shù)據(jù)利維坦”和“數(shù)據(jù)民族主義”兩 大跡象。

        (一)進(jìn)攻型策略:誕生“數(shù)據(jù)利維坦”

        發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)度強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)流動(dòng)的利益導(dǎo)向,選擇具有“蠶食性”和“控制性”特征的進(jìn)攻策略。首先,形成了“數(shù)據(jù)威權(quán)主義”。隨著人類邁入以數(shù)字為核心的“第五空間”,承載信息的數(shù)據(jù)成為一國(guó)是否能獲得優(yōu)勢(shì)的核心變量。所以,某些數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)在資源、權(quán)力的誘惑下,采取強(qiáng)制性的進(jìn)攻手段迫使他國(guó)屈從自己的政治偏好。不論是之前翻車的“棱鏡門”事件,還是近些年出臺(tái)的準(zhǔn)許域外數(shù)據(jù)自由流入和限制國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)流出CLOUD和CBPR法案,以及針對(duì)中國(guó)TikTok(抖音海外版)和華為、中興等企業(yè)的制裁,都表明擁有強(qiáng)大數(shù)據(jù)進(jìn)攻能力的西方發(fā)達(dá)國(guó)家,不顧自由與管制的平衡,一味鼓動(dòng)“數(shù)據(jù)流動(dòng)”,維護(hù)其“數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)”,造成數(shù)據(jù)威權(quán)和數(shù)據(jù)獨(dú)裁,威脅別國(guó)正當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)權(quán)益,影響網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)據(jù)市場(chǎng)的健康發(fā)展,違背社會(huì)的公共價(jià)值和政治權(quán)威。其次,加劇了“馬太效應(yīng)”。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,數(shù)據(jù)如“新石油”,為一國(guó)經(jīng)濟(jì)助燃。因此,數(shù)據(jù)的資本占有和數(shù)據(jù)的商品化已經(jīng)成為各國(guó)確保自身在全球數(shù)字貿(mào)易中占得先機(jī)的重要抓手。發(fā)達(dá)國(guó)家為了盡可能多的攫取和占有海量數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)排他性獨(dú)占數(shù)據(jù),利用現(xiàn)代信息技術(shù),精心構(gòu)筑數(shù)字化平臺(tái)生態(tài)圈,建構(gòu)了“監(jiān)視資本主義”[9]和“平臺(tái)資本主義”[10],試圖對(duì)大眾的日常生活乃至人類物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)泛在化監(jiān)視和全面量化,既享有由數(shù)據(jù)壟斷帶來(lái)的超額利潤(rùn),又能實(shí)現(xiàn)對(duì)他國(guó)的“數(shù)據(jù)剝削”。最后,產(chǎn)生了“價(jià)值寡頭”?!懊恳环N工具里都嵌入了意識(shí)形態(tài)偏向,也就是它用一種方式而不是用另一種方式構(gòu)建世界的傾向,或者說(shuō)它給一種事物賦予更高價(jià)值的傾向。”[11]因此,當(dāng)一個(gè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)將裹挾著本國(guó)政治立場(chǎng)偏向、政治表達(dá)習(xí)慣和政治價(jià)值訴求的數(shù)據(jù)強(qiáng)勢(shì)地傳輸?shù)狡渌麌?guó)家時(shí),極易影響接受國(guó)政府及民眾的價(jià)值理念,甚至造成政治理性的崩塌。所以,某些別有用心的國(guó)家會(huì)打著“數(shù)據(jù)自由”的幌子,通過(guò)操縱與扭曲數(shù)據(jù),禁錮人的自由意志和道德選擇,制造和助推群體隔離和社會(huì)分裂,侵蝕他國(guó)主權(quán)和政治合法性,使他國(guó)權(quán)威迷失在其精心設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù)“繭房”中。

        (二)防御型策略:產(chǎn)生“數(shù)據(jù)民族主義”

        2019年6月,印度外交秘書顧凱杰表示,數(shù)據(jù)是國(guó)家財(cái)富的形式;同年11月,中共中央也明確指出,數(shù)據(jù)已經(jīng)成為繼勞動(dòng)力、土地、資本之后的新生產(chǎn)要素。因此,有效規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全是維護(hù)國(guó)家主權(quán)的應(yīng)然命題。但由于網(wǎng)絡(luò)媒介的跨境流動(dòng)與存儲(chǔ)成為常態(tài),造成數(shù)據(jù)來(lái)源地與儲(chǔ)存地的割裂、數(shù)據(jù)控制者與所有者的分離以及數(shù)據(jù)管轄權(quán)與治理權(quán)的模糊[12]。對(duì)公民而言,這會(huì)造成隱私泄漏的風(fēng)險(xiǎn),引發(fā)數(shù)據(jù)倫理問(wèn)題;對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō),會(huì)由于“誰(shuí)都想分一杯羹”和“我是老大我說(shuō)了算”的矛盾割裂數(shù)據(jù)有序流動(dòng),影響數(shù)字貿(mào)易的健康發(fā)育;對(duì)國(guó)家而言,會(huì)造成某些“數(shù)字饑渴”國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)的弱化和受制于人的窘境,助長(zhǎng)“數(shù)字霸權(quán)”的囂張氣焰。所以,在有限理性和數(shù)據(jù)主權(quán)的共同作用下,一些發(fā)展中國(guó)家對(duì)“全球數(shù)據(jù)蛋糕”望而卻步,固守在自己的“一畝三分地”,雖然在一定程度上維護(hù)了國(guó)家權(quán)力與利益,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,自由讓位主權(quán)無(wú)異于“自斷臂膀”“一條腿走路”,影響全球數(shù)據(jù)治理格局的構(gòu)建。一方面,數(shù)據(jù)壁壘不斷擴(kuò)深。在優(yōu)先考慮主權(quán)和自由的慎思下,一些發(fā)展中國(guó)家試圖人為地將數(shù)據(jù)納入可看見的物理空間,這種“以鄰為壑”的防御性措施,將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間碎片化,加劇數(shù)字治理體系中的沖突與摩擦,不利于全球網(wǎng)絡(luò)空間治理和數(shù)據(jù)規(guī)制體系構(gòu)建。另一方面,打響“數(shù)據(jù)反殖民戰(zhàn)”,導(dǎo)致國(guó)家沖突常態(tài)化。普遍認(rèn)為,美國(guó)主張數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)不是忽視數(shù)據(jù)主權(quán),而是在利用美國(guó)經(jīng)濟(jì)和科技優(yōu)勢(shì),以數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)為名確立和固化“數(shù)據(jù)占有和利用”的優(yōu)勢(shì),最大限度地攫取“數(shù)據(jù)金礦”[13],是一種數(shù)據(jù)殖民主義的惡劣行徑。出于對(duì)“數(shù)據(jù)主權(quán)”的擔(dān)憂,中國(guó)、印度、俄羅斯等發(fā)展中國(guó)家在數(shù)字技術(shù)和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)方面與發(fā)達(dá)國(guó)家展開了全面競(jìng)爭(zhēng),而且地緣政治色彩愈發(fā)濃厚,若不加限制,可能會(huì)出現(xiàn)一個(gè)政府管制行動(dòng)強(qiáng)化與全球數(shù)字主導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)加劇并存的“數(shù)字失序”時(shí)期??梢姡翢o(wú)節(jié)制的數(shù)據(jù)防御并不能真正保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全,反而會(huì)跌入數(shù)據(jù)失序的漩渦。

        三、國(guó)際規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全策略的基本原則

        由于數(shù)據(jù)作為主權(quán)的一種載體和表達(dá),它內(nèi)含政治主權(quán),更體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主權(quán),國(guó)家不應(yīng)該將其完全鎖死,而應(yīng)鼓勵(lì)數(shù)據(jù)流動(dòng),發(fā)揮數(shù)據(jù)的最大價(jià)值。某些學(xué)者也提出,數(shù)據(jù)全球化是不可逆的。由此帶來(lái)的數(shù)據(jù)流動(dòng)不可避免,絕對(duì)進(jìn)攻與被動(dòng)防御都不利于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全和全球數(shù)據(jù)治理格局的構(gòu)建,亦無(wú)益于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和技術(shù)進(jìn)步,因此只有實(shí)現(xiàn)“自由”與“安全”的平衡,才能筑牢“數(shù)據(jù)邊疆”。

        (一)堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動(dòng)

        數(shù)據(jù)本質(zhì)上是人類以二進(jìn)制信息單元0和1表示、以比特為單位、借助計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備讀取和識(shí)別可感知到的抽象事物、在“端對(duì)端”的物理空間進(jìn)行信息鏈條的轉(zhuǎn)換,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由附庸的人造“物”到參與社會(huì)生產(chǎn)并成為可開發(fā)利用的戰(zhàn)略性資源。首先,從自然屬性看,數(shù)據(jù)具有“公共性”。數(shù)據(jù)的自然屬性主要表現(xiàn)為依賴硬件設(shè)備等存在,受技術(shù)控制,可無(wú)限復(fù)制、反復(fù)使用。這表明隨著當(dāng)前“萬(wàn)物互聯(lián)”和“智聯(lián)平臺(tái)”的建設(shè),每個(gè)人都成為數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者和使用者,數(shù)據(jù)無(wú)處不在、無(wú)孔不入。另外,作為對(duì)可感知事物的客觀認(rèn)知結(jié)果,數(shù)據(jù)的使用又具有“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”。因此,完全管控?cái)?shù)據(jù)流動(dòng)背離了數(shù)據(jù)的自然價(jià)值。其次,從空間結(jié)構(gòu)看,數(shù)據(jù)流動(dòng)呈“無(wú)地域”性。數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)和使用都發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)空間,而在“End-End”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,IP地址和域名是劃分區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn),而非傳統(tǒng)的地域疆界,即只要符合法律規(guī)范,用戶就可以自由登陸任何服務(wù)器和物理設(shè)備進(jìn)行數(shù)據(jù)的交流和互動(dòng)。最后,從數(shù)據(jù)實(shí)踐看,數(shù)據(jù)自由產(chǎn)生價(jià)值增值。隨著數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字權(quán)力的發(fā)展,凝結(jié)人類勞動(dòng)和資本投入的數(shù)據(jù)不再只反映客觀實(shí)在,而是在流轉(zhuǎn)過(guò)程中創(chuàng)造出以數(shù)據(jù)形式存在或基于數(shù)據(jù)的各種新產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值。

        數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)所形成的“數(shù)據(jù)智能”正在重構(gòu)國(guó)家、社會(huì)、組織和個(gè)人的關(guān)系,而這個(gè)重構(gòu)過(guò)程能否順利推進(jìn)客觀要求數(shù)據(jù)可以相當(dāng)自由地被“傳輸—讀取—識(shí)別—下載—儲(chǔ)存—使用”,否則無(wú)法完成數(shù)據(jù)的增值和賦能,只會(huì)成為“死物”。因此,一些學(xué)者稱,數(shù)據(jù)是“流動(dòng)性財(cái)產(chǎn)”。2021年中國(guó)頒布了《數(shù)據(jù)安全法(草案二次審議稿)》,其中也明確規(guī)定:國(guó)家積極開展數(shù)據(jù)領(lǐng)域國(guó)際交流與合作,參與與數(shù)據(jù)安全相關(guān)的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定,促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動(dòng)。

        (二)維護(hù)數(shù)據(jù)安全流動(dòng)

        數(shù)據(jù)早已超越了工具性和附屬性,成為直接參與社會(huì)生產(chǎn)、蘊(yùn)含大量待開發(fā)能量的資源。所以,數(shù)據(jù)流動(dòng)一旦越軌就會(huì)產(chǎn)生巨大風(fēng)險(xiǎn)。目前,數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)產(chǎn)生的問(wèn)題比比皆是,如數(shù)據(jù)歸屬被壓制侵蝕一國(guó)經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展,數(shù)據(jù)被大資本異化產(chǎn)生“數(shù)據(jù)剝削”,社會(huì)價(jià)值觀被削弱產(chǎn)生合法性危機(jī),個(gè)人數(shù)據(jù)被濫用和泄漏引發(fā)倫理問(wèn)題,等等??梢?,數(shù)據(jù)本土化存在合理性和正當(dāng)性,但并不等于要絕對(duì)本土化,而是在“數(shù)據(jù)安全”的限制下推動(dòng)數(shù)據(jù)流動(dòng),即“數(shù)據(jù)安全流動(dòng)”。那么,作為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的底線,“數(shù)據(jù)安全”到底具有哪些內(nèi)在要求呢?一方面,保障數(shù)據(jù)的完整性和保密性是跨境數(shù)據(jù)安全流動(dòng)的前提。中國(guó)新頒布的《數(shù)據(jù)安全法(草案)》也明確提出:任何國(guó)家不得利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)對(duì)他國(guó)進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)控,或憑借技術(shù)霸權(quán)非法獲取他國(guó)數(shù)據(jù)。另一方面,確保數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的安全是關(guān)鍵,如當(dāng)一國(guó)數(shù)據(jù)出境時(shí),必須解決權(quán)屬爭(zhēng)議,做到域外數(shù)據(jù)管轄可控;當(dāng)他國(guó)數(shù)據(jù)入境時(shí),必須做好篩選、過(guò)濾和攔截工作,清除裹挾他國(guó)政治和資本意識(shí)的數(shù)據(jù),做到域內(nèi)信息可信。另外,不論是數(shù)據(jù)的完整性還是數(shù)據(jù)出入境安全都需要技術(shù)和法律的支撐,因此必須打好法律和技術(shù)“去價(jià)值化”的組合拳,將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)錨定在安全上。

        (三)捍衛(wèi)數(shù)據(jù)主權(quán)不可侵犯

        數(shù)據(jù)主權(quán)作為國(guó)家主權(quán)在信息化、數(shù)字化和全球化發(fā)展下的新表現(xiàn)形式,內(nèi)蘊(yùn)國(guó)家主權(quán)的基本精神——對(duì)內(nèi)最高管轄權(quán)、對(duì)外獨(dú)立自主權(quán)和參與國(guó)際事務(wù)的合作權(quán),即數(shù)據(jù)主權(quán)作為國(guó)家主權(quán)的延伸同樣具有不可干涉和不可侵犯性。當(dāng)前,各國(guó)在規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中的你來(lái)我往,追根究底還是對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)的爭(zhēng)奪。因此,要想消除“數(shù)據(jù)利維坦”和“數(shù)據(jù)民族主義”,促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)自由且安全的流動(dòng),必須在國(guó)際社會(huì)形成“數(shù)據(jù)分享是有前提性的,數(shù)據(jù)控制更需要充分理由”[14]的共識(shí)。但這種共識(shí)在“數(shù)據(jù)=利益”的誘惑下常常不堪一擊。發(fā)達(dá)國(guó)家大多“揣著明白裝糊涂”,憑借強(qiáng)大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)壟斷數(shù)據(jù)規(guī)則制定權(quán),向他國(guó)傾銷本國(guó)價(jià)值理念且逼迫他國(guó)服從,美國(guó)“云法案”就是典型例證,而不發(fā)達(dá)國(guó)家只能“打碎牙齒往肚里咽”,退出域外數(shù)據(jù)市場(chǎng),固守一方。綜上,不建立數(shù)據(jù)主權(quán)不可侵犯的共識(shí),數(shù)據(jù)紅利就無(wú)法惠普各國(guó)。

        四、面向未來(lái):規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全的中國(guó)之策

        基于數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)律——數(shù)據(jù)自由和數(shù)據(jù)安全呈反比關(guān)系和中國(guó)的戰(zhàn)略考量“數(shù)據(jù)是國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”,中國(guó)規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全策略傾向于“防守型”,即通過(guò)數(shù)據(jù)本土化解決數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)執(zhí)法和管轄難題,具有一定的適用性與合理性。但過(guò)于收縮的跨境數(shù)據(jù)規(guī)制策略會(huì)扼殺創(chuàng)新,妨礙數(shù)據(jù)紅利的惠及。中國(guó)雖然也已經(jīng)由之前完全被動(dòng)防守轉(zhuǎn)到現(xiàn)在相對(duì)主動(dòng)參與,但總體而言自由化力度不足、本土化程度過(guò)高,這既不能有效承接數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)全球化的對(duì)抗態(tài)勢(shì),又缺乏對(duì)強(qiáng)權(quán)國(guó)家“長(zhǎng)臂管轄”的有力制衡。可以說(shuō),中國(guó)在規(guī)制跨境數(shù)據(jù)安全流動(dòng)的策略和能力上仍面臨多重挑戰(zhàn),如在理念層面過(guò)于保守和謹(jǐn)慎,使得“發(fā)展”和“規(guī)范”失衡,造成一定的負(fù)外部性;在制度建設(shè)層面,相較于美歐推進(jìn)的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和頂層設(shè)計(jì),作為一個(gè)數(shù)據(jù)大國(guó),中國(guó)還未形成一套體系化的創(chuàng)新型制度。因此,中國(guó)應(yīng)在數(shù)據(jù)本地化與數(shù)據(jù)自由流動(dòng)之間找到平衡點(diǎn),從政治、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、倫理等多個(gè)視角探究跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全治理策略。

        (一)守好政治安全紅線,規(guī)制野蠻生長(zhǎng)的數(shù)據(jù)權(quán)力

        隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展,國(guó)家政治安全的內(nèi)涵與外延不斷豐富,治理理念也從傳統(tǒng)的“屬地治國(guó)”到“數(shù)據(jù)治國(guó)”,看似非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的數(shù)據(jù)世界已被各國(guó)政治交鋒、沖突和爭(zhēng)奪搞得狼煙四起。因此,要想守住政治紅線,必須以數(shù)據(jù)權(quán)力為主軸,協(xié)同物理世界、主觀世界和數(shù)據(jù)世界,洞察各國(guó)數(shù)據(jù)政策圖謀,促使不同政治行為體在規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全的博弈中不斷競(jìng)合, 形成數(shù)據(jù)權(quán)力不可侵犯的政治共識(shí),實(shí)現(xiàn)“物理邊疆”和“虛擬邊疆”的雙重安全。一方面,中國(guó)要主動(dòng)做好維系政治安全的數(shù)據(jù)防范系統(tǒng)。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與監(jiān)測(cè)方面,中國(guó)要充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)國(guó)內(nèi)外的海量數(shù)據(jù)、尤其入境數(shù)據(jù)進(jìn)行提取和研判,超前預(yù)知國(guó)際政治生態(tài),第一時(shí)間過(guò)濾掉帶有“數(shù)據(jù)陷阱”的政治殘?jiān)?,回?fù)羲麌?guó)子虛烏有的政治輿論與割裂破壞行為。在風(fēng)險(xiǎn)決策與管控方面,中國(guó)要對(duì)大量的混沌數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)建模、模塊化分析和政策模擬,提供精準(zhǔn)化的政治決策;另外,中國(guó)也要借鑒西方經(jīng)驗(yàn),對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)精準(zhǔn)管控, 如境內(nèi)核心數(shù)據(jù)禁流、重要數(shù)據(jù)限流、非重要數(shù)據(jù)可流;境外正常數(shù)據(jù)可入、顏色數(shù)據(jù)過(guò)濾、權(quán)力數(shù)據(jù)必禁。另一方面,中國(guó)不能只埋頭修筑“數(shù)據(jù)長(zhǎng)城”,更要主動(dòng)采取行動(dòng)遏制某些國(guó)家數(shù)據(jù)擴(kuò)張行為。比如在全球數(shù)據(jù)治理格局中,中國(guó)在釋放對(duì)締約國(guó)數(shù)據(jù)權(quán)力尊重的同時(shí),主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全的規(guī)制權(quán)與話語(yǔ)權(quán),以大國(guó)身份構(gòu)建國(guó)際層面的數(shù)據(jù)合作機(jī)制及執(zhí)法機(jī)制,遏制某些國(guó)家“長(zhǎng)臂管轄”的侵權(quán)行徑。通過(guò)以上“內(nèi)外兼修”的數(shù)據(jù)攻防能力提升,既能解構(gòu)造成中國(guó)政治安全風(fēng)波的數(shù)據(jù)侵權(quán)行為,又能調(diào)適中國(guó)數(shù)據(jù)治理方案,不斷與國(guó)際規(guī)則接軌,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)話語(yǔ)權(quán)與執(zhí)行力的中方轉(zhuǎn)向。

        (二)避免數(shù)據(jù)資本“薅羊毛”,挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新石油”

        數(shù)據(jù)是智能時(shí)代最核心的戰(zhàn)略資源,被譽(yù)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“新石油”,但在零和博弈意識(shí)的助推下,各互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)已不單單將數(shù)據(jù)看作一種“生產(chǎn)要素”,而是開始追求對(duì)數(shù)據(jù)的排他性獨(dú)占地位,并不同程度地推行了各類監(jiān)管機(jī)制和數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī),以提高隱私與自主行動(dòng)能力,確保自身在全球數(shù)字貿(mào)易中占得先機(jī)[15]。正如維克多·麥爾-荀伯格教授指出:“這種‘大數(shù)據(jù)資本主義將最終取代金融資本主義,成為未來(lái)全球經(jīng)濟(jì)的組織原則?!保?6]因此,在數(shù)據(jù)全球化的推進(jìn)中,發(fā)達(dá)國(guó)家憑借技術(shù)和資本優(yōu)勢(shì)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中形成了進(jìn)攻型的“美國(guó)模式”“歐盟模式”或是“俱樂(lè)部強(qiáng)強(qiáng)合作模式”,而其他技術(shù)弱國(guó)卻被動(dòng)地納入到發(fā)達(dá)國(guó)家構(gòu)建的分工與規(guī)則體系,只能無(wú)奈地被“薅羊毛”。為了規(guī)避數(shù)據(jù)資本的“薅羊毛”行徑,改變處在全球價(jià)值鏈的淺端層面,中國(guó)必須基于“內(nèi)求發(fā)展”“外求合作”原則,構(gòu)建中國(guó)數(shù)字貿(mào)易模式。

        關(guān)于內(nèi)求發(fā)展,可以從政策機(jī)制的配套、新基建的技術(shù)支持、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型等宏觀維度以及商品價(jià)值激活和服務(wù)模式智能等微觀維度入手。由于數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的必然要求是流動(dòng),因此中國(guó)也必須做好對(duì)外合作工作,消除國(guó)際合作中數(shù)據(jù)流動(dòng)、信息監(jiān)管與商品貿(mào)易等壁壘。首先,中國(guó)要主動(dòng)融入“國(guó)際圈”。當(dāng)前由發(fā)達(dá)國(guó)家充當(dāng)數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則大門的守衛(wèi),中國(guó)應(yīng)舉著“正和思維”的入場(chǎng)券積極參與數(shù)字貿(mào)易國(guó)際規(guī)則的制定,參與全球及區(qū)域數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的談判,參加相關(guān)國(guó)際組織及機(jī)構(gòu)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則研討,避免與數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“國(guó)際圈”脫節(jié)[17]。另外,要特別利用好“一帶一路”的機(jī)遇,在與沿線國(guó)家和地區(qū)談判時(shí),主動(dòng)闡釋中國(guó)的數(shù)字貿(mào)易理念、構(gòu)想和方案,從主導(dǎo)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的邊緣區(qū)走向中心區(qū)。其次,中國(guó)要努力建立數(shù)字貿(mào)易的“中國(guó)模板”。在遵循WTO基本準(zhǔn)則的前提下,中國(guó)應(yīng)主動(dòng)發(fā)起國(guó)際數(shù)字貿(mào)易核心議題談判,解構(gòu)西方長(zhǎng)期把控?cái)?shù)據(jù)流動(dòng)議程設(shè)置的局面,塑造中國(guó)在全球數(shù)字貿(mào)易治理中的“中國(guó)模板”。

        (三)警惕意識(shí)形態(tài)被綁架,重塑中國(guó)特色數(shù)據(jù)生態(tài)鏈

        尼爾·波茲曼曾指出:人類技術(shù)變革的五大教訓(xùn)之一就是技術(shù)內(nèi)嵌觀念,因?yàn)椤凹夹g(shù)進(jìn)化是一個(gè)不斷被選擇、被發(fā)展、被強(qiáng)化的過(guò)程,起決定作用、掌握進(jìn)化方向的還是人”[18]。如今技術(shù)進(jìn)步誕生數(shù)據(jù)新時(shí)代,而數(shù)據(jù)由少數(shù)主觀的人編寫的代碼構(gòu)成,那么這些數(shù)據(jù)就隱現(xiàn)了這些人的政治立場(chǎng)偏向、政治表達(dá)習(xí)慣和政治價(jià)值訴求,而其他人作為數(shù)據(jù)的接受者和使用者,只能遵守代碼規(guī)則而無(wú)法跨越和重建,這就造成有些人的意志將在不自知的情況下被數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的意志綁架。反推到政治活動(dòng),由政黨及背后的資本塑造的數(shù)據(jù)及流動(dòng)會(huì)成為延伸其意識(shí)形態(tài)的技術(shù)力量。因此,重塑中國(guó)的數(shù)據(jù)生態(tài)鏈,高度警惕西方借由數(shù)據(jù)流動(dòng)向中國(guó)傾瀉其意識(shí)形態(tài)造成的主流價(jià)值被游離和削弱。首先,數(shù)據(jù)供給是推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的前提。因此,在數(shù)據(jù)供給側(cè),中國(guó)必須加大監(jiān)察力度,以基本政治價(jià)值為基準(zhǔn),嚴(yán)格審查境外數(shù)據(jù)供給的主體、內(nèi)容和影響,防止西方隱秘地將某些政治偏見通過(guò)數(shù)據(jù)傳播到中國(guó),與公民發(fā)生化學(xué)反應(yīng)導(dǎo)致中國(guó)意識(shí)形態(tài)分化。此外,中國(guó)還要通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的選取、挖掘和分析,將蘊(yùn)含平等與正義的社會(huì)理念融入數(shù)據(jù)中,提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)供給,防止數(shù)據(jù)被泛政治化。其次,數(shù)據(jù)需求是拉動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的“馬車”。即在數(shù)據(jù)需求側(cè),要嚴(yán)禁某些國(guó)家為了擴(kuò)張資本主義而回?cái)n數(shù)據(jù)資源甚至壟斷數(shù)據(jù)市場(chǎng)的無(wú)賴行徑,必須在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的需求機(jī)制中增加“主權(quán)共識(shí)”的權(quán)重,防止國(guó)家重要數(shù)據(jù)被西方剽竊。最后,數(shù)據(jù)傳輸渠道是溝通數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的橋梁。從“棱鏡門”事件就可以看出一些國(guó)家利用非法渠道獲取且轉(zhuǎn)移他國(guó)境內(nèi)的重要數(shù)據(jù),這是嚴(yán)重侵犯他國(guó)主權(quán)的惡劣行為。所以,作為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的橋梁,必須要規(guī)制數(shù)據(jù)的傳輸渠道。比如,除了中國(guó)目前正在履行的“通知—同意”程序外,還可以借鑒歐盟GDPR的“充分性認(rèn)定”“充分性保障”和美國(guó)CLOUD法案中的“白名單機(jī)制”等。除國(guó)家間的數(shù)據(jù)博弈外,技術(shù)巨頭們也利用各類服務(wù)器和數(shù)據(jù)中心收集和傳輸數(shù)據(jù),已經(jīng)成為擁有數(shù)據(jù)世界之門鑰匙的主人之一。因此,為了避免在資本和商業(yè)邏輯下造成的意識(shí)失衡,國(guó)家有責(zé)任運(yùn)用“運(yùn)營(yíng)許可”和“內(nèi)容許可”等制度管控?cái)?shù)據(jù)流動(dòng)平臺(tái)。

        (四)筑牢隱私邊界,規(guī)避技術(shù)僭越引發(fā)的倫理問(wèn)題

        從技術(shù)的外部性看,借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搜集可產(chǎn)生、傳播和存儲(chǔ)的數(shù)據(jù),是數(shù)據(jù)成為資源的前提,而這種獲得數(shù)據(jù)的行為與隱私保護(hù)之間存在天然的矛盾。從人的復(fù)雜性看,利益是數(shù)據(jù)倫理問(wèn)題的“深層”根源,即在運(yùn)用大數(shù)據(jù)的過(guò)程中, 不同層次的組織與用戶往往從自身的利益出發(fā), 以追求利益最大化為目標(biāo)實(shí)施行動(dòng), 這可能侵害到其他利益相關(guān)者的利益。且已經(jīng)有學(xué)者注意到,由于技術(shù)水平不同會(huì)產(chǎn)生階差數(shù)據(jù)網(wǎng)羅與制衡能力,造成技術(shù)僭越引發(fā)的公平難題。可見,數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)基于客觀存在的技術(shù)外部性與主觀的利益和權(quán)力考量會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行一定的干涉與操縱。比如Facebook不但儲(chǔ)存美國(guó)公民的數(shù)據(jù)還搜集其他國(guó)家公民的數(shù)據(jù),全球數(shù)以億計(jì)的用戶數(shù)據(jù)遭到泄漏,并被非法用于政治選舉分析等[19]?;诖?,中國(guó)必須在克服技術(shù)外部性、筑牢隱私邊界的同時(shí),規(guī)避技術(shù)僭越引發(fā)的倫理問(wèn)題。一方面,提倡技術(shù)創(chuàng)新與責(zé)任意志一致原則。中國(guó)可以引入歐盟“負(fù)責(zé)任創(chuàng)新”理念,既要從技術(shù)硬件層面減少數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中產(chǎn)生的隱私問(wèn)題,如不斷創(chuàng)新升級(jí)入侵檢測(cè)技術(shù)、數(shù)據(jù)加密技術(shù)和認(rèn)證技術(shù)、防火墻技術(shù)、病毒防護(hù)技術(shù)等,又要提倡運(yùn)用、收集和記錄數(shù)據(jù)的一方主動(dòng)負(fù)擔(dān)起由于數(shù)據(jù)引起的不良后果責(zé)任。另一方面,樹立自由與監(jiān)管配套原則。在維護(hù)數(shù)據(jù)安全的前提下,也要給予數(shù)據(jù)適度的自由,平衡好自由與監(jiān)管的砝碼,這也是保護(hù)數(shù)據(jù)隱私與倫理問(wèn)題必須關(guān)注的重點(diǎn)。

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        [責(zé)任編輯 于光大]

        An Analysis on International Regulation Strategies of ?Cross-Border Flow Security of Data

        WANG Ya-ru

        Abstract: In the digital age, in order to capture the best interests of “data sovereignty”, “data Petroleum”, “data security” and “data freedom” arising from cross-border flow of data, developed countries have mostly adopted offensive strategies to consolidate their hegemony in global flow of data, while developing countries such as India and China are forced to respond through defensive localization measures based on bounded rationality and national capabilities. It can be said that in order to maintain the cross-border flow security of data, the regulation strategies adopted by various countries basically outline the picture of the global data governance pattern, and also provide a new analytical perspective for the improvement of the global digital governance path. Therefore, this paper examines the strategic orientation of developed and developing countries to regulate the cross-border flow security of data, analyzes the results of different regulation strategies adapting to the cross-border flow security of data, and deduces the basic principles for regulating the cross-border flow security of data, and then improves the strategic framework for regulating the cross-border flow security of data in China on the basis of analyzing the shortcomings of Chinas regulation strategies.

        Key words: Cross-Border Flow of Data ?Regulation Strategies ?Data Leviathan ?Data Nationalism ?Freedom and Security

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