王俊達

(遼寧省水利事務服務中心,沈陽 110003)

“先建后補”顧名思義是指實行“先建設項目、后補助資金”的管理方式。即由村集體、灌區(qū)管理單位、農(nóng)民用水合作組織或其他農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為項目申報和實施的主體,按照經(jīng)審批的項目實施方案,自行籌集資金先行建設且已完工的項目,經(jīng)第三方中介機構財務決算審計、水利部門竣工驗收合格后,由財政部門對所建項目進行的資金補助措施,其強調的是“干事業(yè)、搞建設”,即先建設后補助。

1 實施小農(nóng)水項目“先建后補”的背景及現(xiàn)實意義

2006年起,中央及國家有關部委先后印發(fā)了《中央財政小型農(nóng)田水利工程建設專項補助資金管理辦法(試行)》、《關于開展農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作的通知》、《關于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實行“先建后補”的意見》、《中央財政水利發(fā)展資金使用管理辦法》、《關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指標意見》等文件,明確提出要積極探索完善項目補助方式,采取以獎代補、先建后補等方式支持農(nóng)村水利基礎設施建設,加大對農(nóng)戶、村組集體、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實施項目的支持力度,不斷創(chuàng)新資金投入方式,優(yōu)化資金和項目管理程序,進一步發(fā)揮政府投資的引導和撬動作用,提高財政資金使用和項目建設成效。

長期以來,遼寧省各地開展的小型農(nóng)田水利工程項目(以下簡稱“小農(nóng)水項目”)建設,在設計文件編制、招投標等前期工作準備階段存在周期長、投入大,招投標費、監(jiān)理費和相關稅費等支出多的問題。小農(nóng)水項目以縣為單位多采取打捆招投標的方法,但實際操作過程非?，嵥?而且實施招投標后,受益群眾很難真正參與進來[1]。

鑒于上述原因,遼寧省旨在探索農(nóng)田水利基本建設新機制、拓寬農(nóng)田水利建設投融資渠道、破解農(nóng)田水利設施運行養(yǎng)護缺位的難題開展小農(nóng)水項目“先建后補”試點改革工作,把小農(nóng)水工程的組織發(fā)動及建設管理的主動權下放到基層,進一步調動農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設的積極性,充分發(fā)揮村集體、農(nóng)民用水合作組織和其他農(nóng)民專業(yè)合作組織在小農(nóng)水工程建設和管護中的積極作用,具有重要的現(xiàn)實意義。

2 遼寧省開展“先建后補”改革試點的基本情況

2017年7月,經(jīng)省政府第131次常務會議審議通過,省水利廳、省財政廳、省發(fā)改委、省農(nóng)委聯(lián)合印發(fā)《遼寧省小型農(nóng)田水利項目“先建后補”改革試點工作操作指南(試行)》(遼水合〔2017〕30號),正式啟動小農(nóng)水項目“先建后補”試點改革工作。

2020年3月,省水利廳、省財政廳、省發(fā)改委、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳,重新修訂印發(fā)《遼寧省小型農(nóng)村水利項目“先建后補”操作指南》(遼水合〔2020〕9號),修訂內容包括:

1)調整“先建后補”項目建設總投資額度控制在20萬元至400萬元人民幣之間,其中重要設備、材料等貨物的采購,單項合同估算價不得超過200萬元人民幣;對實行“先建后補”的單個項目,省以上補助資金不得超過實際總投資的80%。

2)適用范圍增加了灌區(qū)建設與節(jié)水改造、牧區(qū)水利、雨水集蓄利用等工程。

3)擴大申報主體范圍,增加了灌(澇)區(qū)管理單位。

4)在申報方案中明確需要制定實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革的具體方案、措施。

5)明確實施方案審批權限,單個項目投資額度超過200萬元的,由市級水行政主管部門出具審查意見后由縣級水行政主管部門批復;投資額度在200萬元以下的,由縣級水行政主管部門審查后批復。六是建立工作績效評價制度,明確了責任追究等具體要求。修訂后的《操作指南》更加貼近基層、適合實際,通過下放小農(nóng)水項目的組織發(fā)動及建設管理的主動權,進一步調動農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設的積極性,充分發(fā)揮村集體、農(nóng)民用水合作組織和其他農(nóng)民專業(yè)合作組織在小農(nóng)水項目建設和管護中的積極作用,規(guī)范了我省小型農(nóng)村水利項目建設與管理。

截至2022年,全省共投入各級資金45084.48萬元用于開展小農(nóng)水項目“先建后補”改革試點,其中:中央財政水利發(fā)展資金750萬元、省財政水利發(fā)展資金34072萬元,輻射帶動受益群眾自籌資金投入10262.48萬元。項目已覆蓋全省12個市40個縣(市、區(qū)),累計實施試點項目986個。

在各級水利、財政部門的共同努力下,全省小農(nóng)水項目通過采取“先建后補”的建管方式,項目安排更接地氣、實施進度大幅加快、稅費成本支出普遍降低、工程資金撥付率顯著提升、建設管理主體更加明確、公共財政引導作用充分發(fā)揮,深受基層管理部門、農(nóng)民群眾的歡迎,積累了大量項目儲備。

3 遼寧省小農(nóng)水項目“先建后補”改革成效及主要做法

3.1 自主申報,項目安排更接地氣

項目以村集體、灌區(qū)管理單位、農(nóng)民用水合作組織等為申報主體,按照“自愿申請、自主建設、審計驗收、審核補助、自主管理”原則和程序,真正形成自下而上申報項目、分步實施、運行管理的體制機制。從項目立項開始就考慮農(nóng)民群眾實際需求,具有較強的針對性、時效性,特別是一些分散、末端項目能夠得到有效實施,極大解決了農(nóng)田水利工程“最后一公里”問題,深受農(nóng)民群眾歡迎、支持、肯定,極大激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾的建設熱情。

3.2 )簡化審核程序,實施進度明顯加快

按農(nóng)水項目建設管理程序,從組織項目申報、審核、匯總、審查至縣級實施方案批復,歷時少則2個月,多則4～5個月,加之招投標工作至少需要1個月,直接導致工程建設進度嚴重滯后。但是,通過實施“先建后補”的建設模式,減少了上報、審核及招投標等審批環(huán)節(jié),從項目申報到進場施工最快半個月即可完成,大大降低時間成本,加快實施進度。

3.3 減少非工程支出,資金使用率普遍提高

“先建后補”的建設模式省去了招投標和監(jiān)理費用,降低了相關稅費支出,讓財政資金真正用在刀刃上,用在看的見的每一粒沙、每一塊石頭、每一方混凝土上,使項目資金更多的投入到工程建設之中,項目資金使用率可提高7%～10%左右[2]。

3.4 吸引社會資本,財政資金的引導作用充分發(fā)揮

為充分調動受益群眾的建設熱情和參與程度,實行“先建后補”的單個項目省以上補助資金不得超過實際總投資的80%。五年來,各地項目受益區(qū)群眾累計籌措資金、投工投勞折資占總投資的22.8%,充分發(fā)揮了公共財政的引導作用,使政府資金真正起到“四兩撥千斤”的作用。

3.5 受益群眾全程參與,建管主體更加明確

“先建后補”模式使受益群眾真正成為工程的建設者、所有者、管理者、受益者,他們在自主建設中更注重工程長期發(fā)揮效益,能自覺形成一定的質量風險意識,有助于凝聚群眾共識,有效促進解決農(nóng)田水利工程產(chǎn)權虛置、主體缺位、權屬不明、效益滑坡的問題,權責通過“自主建設”這個契合點得到統(tǒng)一。同時,受益群眾承擔項目的日常運行管理,作為工程日常管護的責任人,他們的主人翁責任意識更強,效果事半功倍。

4 存在的主要問題

1)年度投資規(guī)模偏小。當前我省每年小型農(nóng)村水利項目“先建后補”資金一般為7918萬元,而項目庫中每年各地申報項目預算在4～5億元,一定程度上未能滿足農(nóng)民群眾的現(xiàn)實需求。近兩年,項目投資重點圍繞保障國家糧食安全,投資方向以灌區(qū)建設與節(jié)水改造為主,澇區(qū)的泵站、排澇溝渠建設投入相對減少。

2)部分地區(qū)資金撥付不及時。受我省當前縣域經(jīng)濟實際狀況影響,有些地區(qū)存在省補助資金到位后不能及時支付的問題,造成一些經(jīng)濟基礎較為薄弱的村集體、灌區(qū)管理單位或農(nóng)民專業(yè)合作組織等申報主體,對實施“先建后補”后資金能否及時、足額撥付心有顧慮。

3)部分地區(qū)工程質量監(jiān)管尚不規(guī)范,影響效益發(fā)揮。 由于遼寧省小型農(nóng)村水利工程“先建后補”建設方式仍處于探索完善階段,一些實施主體對項目建設程序不熟悉,工程實施過程中存在建設管理、質量控制不規(guī)范等問題,且受困于專業(yè)技術知識的欠缺,工程建設質量控制受到影響。此外,一些實施主體對建設管理資料收集整理不夠,資料不齊全、不規(guī)范,影響工程建后管護和效益發(fā)揮[3]。

5 對策建議

1)“先建后補”重點支持有項目基礎、有資金實力、帶動能力強、想干事能干事的申報主體。不斷開拓投融資渠道,引導和鼓勵社會資本注入,支持農(nóng)村水利基礎設施建設。同時,結合《遼寧省澇區(qū)骨干工程治理方案》,指導各地做好澇區(qū)項目申報和儲備工作。

2)加強宣傳,讓農(nóng)民群眾真正了解“先建后補”建設模式在省時、降費、增效等方面的優(yōu)勢,進一步完善體制機制建設,結合農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作,強化建后管護,確保資金和項目長久發(fā)揮效益,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在項目完成審計、驗收后要按照審核的實際投資及時足額撥付補助資金,消除顧慮。

3)重點圍繞助力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,強化質量控制,提升工程效益,打造不同區(qū)域不同管理方式的標準化灌區(qū)、泵站,達到典型引路、以點帶面、全面推進的目的。同時,以“大禹杯”考核為抓手,對項目的申報程序、工程質量、建后管理等方面進行全面考核評價,結果作為下一年度資金項目分配的重要依據(jù),對考核結果較好的縣(市、區(qū))給予傾斜支持。