胡加祥 孫澤慧

一、問題的由來

《2022年通脹削減法案》(Inflation Reduction Act of 2022)于2022年8月7日經(jīng)美國國會投票通過。拜登政府頒布此法案名義上旨在降低通脹,實際上,該法案對解決美國社會最為關(guān)注的通貨膨脹問題作用甚微。值得關(guān)注的是,《通脹削減法案》實則上是一個將大規(guī)模綠色補(bǔ)貼與醫(yī)療保健儲蓄和新收入措施相結(jié)合的立法方案,包含了一系列對美國國內(nèi)綠色產(chǎn)業(yè)、清潔能源補(bǔ)貼的支持計劃。(1)See David Kleimann,How Europe Should Answer the US Inflation Reduction Act,Policy Contribution,Issue 04/23.

《通脹削減法案》對綠色產(chǎn)業(yè)約3700億美元的補(bǔ)貼在制度設(shè)計上充滿了保護(hù)主義色彩,包括以WTO規(guī)則所禁止的“當(dāng)?shù)睾恳蟆?2)指的是以使用本國生產(chǎn)的商品而非進(jìn)口商品為條件的補(bǔ)貼。為條件的補(bǔ)貼,以及可能對市場和貿(mào)易產(chǎn)生不利影響的大規(guī)模制造業(yè)補(bǔ)貼。例如,對清潔能源汽車的補(bǔ)貼,只要同時滿足“電池原材料來自美國或美國指定的盟友”“汽車的整體在美國組裝”這兩個條件,就能獲得稅收抵免。(3)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.138.

《通脹削減法案》的出臺引起歐盟的極大不滿,法案的綠色投資無疑會誘使歐盟的清潔技術(shù)制造商和采用者將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至美國。目前,歐盟正面臨俄烏沖突帶來的能源危機(jī),《通脹削減法案》的實施會給歐盟經(jīng)濟(jì)帶來雪上加霜的不利影響。作為回應(yīng),歐盟于2023年3月16日公布了《凈零工業(yè)法案》(Net-Zero Industry Act),作為歐盟綠色協(xié)議工業(yè)計劃的一部分,與美國開展清潔技術(shù)補(bǔ)貼競賽。

美歐出臺這兩個法案昭示著補(bǔ)貼時代的來臨。早期的補(bǔ)貼與傾銷密不可分,各國起初對本國產(chǎn)業(yè)通過財政支持使出口產(chǎn)品成本降低,并以此奪取他國市場。(4)李雙元、李先波主編:《世界貿(mào)易組織(WTO)法律問題專題研究》,中國方正出版社2003年版,第232頁。之后,補(bǔ)貼的形式雖然多變,但目的不外乎幫助、保護(hù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以提升競爭力或維持一國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。美國的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域一直存在此類政府補(bǔ)貼,它對保持這些產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先地位發(fā)揮著決定性作用。(5)See Mazzucato M,Semieniuk G,Public Financing of Innovation:New Questions.Oxford Review of Economic Policy,33(1),2017.

《通脹削減法案》和《凈零工業(yè)法案》不僅聚焦本國產(chǎn)業(yè)扶持和能源轉(zhuǎn)型,還包含引進(jìn)他國制造業(yè)建廠投資的實體經(jīng)濟(jì)振興計劃。這種產(chǎn)業(yè)引入式補(bǔ)貼政策的設(shè)計也為我國通過補(bǔ)貼引入外資提供了可借鑒的合法范例。通過對這兩個補(bǔ)貼法案的分析,我們不難看出其核心競爭領(lǐng)域為綠色能源產(chǎn)業(yè),其中《通脹削減法案》毫不掩飾美國對中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的遏制與歧視,這也為中國出臺類似競爭性補(bǔ)貼政策提供了借鑒。

需要指出的是,《通脹削減法案》與《凈零工業(yè)法案》不同,其一經(jīng)頒布便引發(fā)爭議。法案關(guān)于本地含量的規(guī)定屬于《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,以下簡稱《SCM協(xié)定》)定義的禁止性補(bǔ)貼,實為破壞多邊貿(mào)易體制的貿(mào)易保護(hù)措施。然而,除了對禁止性補(bǔ)貼的指責(zé)外,人們對《通脹削減法案》的批評也僅僅停留在道義層面,不涉及具體的違法性事由。反觀我國近期出臺的一系列補(bǔ)貼措施,不僅表明我們對WTO補(bǔ)貼規(guī)則還存在認(rèn)識上的不足,而且制度設(shè)計也不盡合理。我國沒有如此系統(tǒng)化、專業(yè)化的補(bǔ)貼法案,即使在經(jīng)歷了歐美等國對中國的補(bǔ)貼政策多次提起申訴之后,我們依然沒有深刻反思自己的補(bǔ)貼政策與WTO規(guī)則之間的關(guān)系。

回顧WTO補(bǔ)貼規(guī)則的形成歷史,從最初的GATT第6條、第16條(6)GATT第6條明確規(guī)定了成員國在面對其他國家補(bǔ)貼導(dǎo)致的不公平貿(mào)易行為時可以采取的反補(bǔ)貼稅措施;GATT第16條明確規(guī)定成員國應(yīng)避免使用損害其他成員國貿(mào)易利益的補(bǔ)貼,尤其是出口補(bǔ)貼。到《SCM協(xié)定》,多邊貿(mào)易談判一直致力于明確補(bǔ)貼含義、確定禁止性補(bǔ)貼類型以及規(guī)范補(bǔ)貼的使用。然而,承認(rèn)合法補(bǔ)貼為一國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展固有之權(quán)利的規(guī)定一直貫穿于談判達(dá)成的各項規(guī)定之中?！豆吣菓椪隆返?3條將一國促進(jìn)特定工業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)多樣化而給予的輔助列為合法措施范疇。(7)條文原文規(guī)定如下:The Members recognize that special governmental assistance may be required to promote the establishment,development or reconstruction of particular industries or branches of agriculture,and that in appropriate circumstances the grant of such assistance in the form of protective measures is justified.東京回合談判達(dá)成的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼守則》第11條也有類似規(guī)定:并不限制出口補(bǔ)貼之外的補(bǔ)貼,即國內(nèi)補(bǔ)貼,用于促進(jìn)重要的社會和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。(8)條文原文規(guī)定如下:Signatories recognize that subsidies other than export subsidies are widely used as important instruments for the promotion of social and economic policy objectives and do not intend to restrict the right of signatories to use such subsidies to achieve these and other important policy objectives which they consider desirable.

《SCM協(xié)定》雖無序言,但審理“美國軟木案”的上訴機(jī)構(gòu)指出:《SCM協(xié)定》的目的和宗旨是加強(qiáng)和改進(jìn)GATT關(guān)于使用補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施的紀(jì)律,同時也承認(rèn)成員國在一定條件下實施某些補(bǔ)貼措施的權(quán)利。(9)US-Softwood Lumber IV,DS257/AB/R,Appellate Body Report,para.64.這一目的和宗旨也被審理“中美雙反措施案”的上訴機(jī)構(gòu)所引用。(10)US-Anti-Dumping and Countervailing Duties (China),DS379/AB/R,Appellate Body Report,paras.301-303.4.可見,補(bǔ)貼規(guī)則自制定之初便對那些無礙于國際經(jīng)貿(mào)的補(bǔ)貼持尊重態(tài)度,并一以貫之地體現(xiàn)在《SCM協(xié)定》、爭端解決機(jī)構(gòu)專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報告之中。

在明確補(bǔ)貼合法性的一面之后,我們從“《通脹削減法案》中的可訴補(bǔ)貼在合規(guī)認(rèn)定中的難點”以及“法案中特定違法性規(guī)定的易辨性”這兩個維度,對《通脹削減法案》中的合法利用補(bǔ)貼規(guī)則的制度設(shè)計與違法性規(guī)定進(jìn)行分析,從而在去除歧視性單邊主義做法之后加以合理借鑒。通過解析何種具體補(bǔ)貼被WTO規(guī)則所允許或禁止,厘清補(bǔ)貼法案設(shè)計時應(yīng)當(dāng)遵循的底層邏輯,從而學(xué)會利用WTO的補(bǔ)貼規(guī)則,完善自己的補(bǔ)貼政策,進(jìn)而在核心產(chǎn)業(yè)技術(shù)上擺脫桎梏,力圖占據(jù)優(yōu)勢地位。

二、難以認(rèn)定的違法性補(bǔ)貼——基于補(bǔ)貼的國際規(guī)則解析

《SCM協(xié)定》將補(bǔ)貼分為三類:禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼和不可訴補(bǔ)貼,其中不可訴補(bǔ)貼已經(jīng)失效,故其包含的環(huán)保補(bǔ)貼已不是以《通脹削減法案》為代表的補(bǔ)貼法案獲得豁免的法律依據(jù)。在審理“美國出口限制案”中,專家組指出,并非每一項政府行為或干預(yù)都應(yīng)被視為可能扭曲貿(mào)易的補(bǔ)貼,《SCM協(xié)定》規(guī)制的只能是該協(xié)定中定義的補(bǔ)貼。(11)US-Exports Restraints,DS194/R,Panel Report,para.8.63.《SCM協(xié)定》將補(bǔ)貼定義為:由一國政府或公共機(jī)構(gòu)給予財政資助、被資助者從而獲得財產(chǎn)性利益的行為。

在審理“美國民用大飛機(jī)附條件稅收優(yōu)惠措施案”中,上訴機(jī)構(gòu)闡述了《SCM協(xié)定》第3條(12)本條文規(guī)定了WTO成員國不得維持或給予的禁止性補(bǔ)貼,即出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。的作用,即禁止性補(bǔ)貼與其他補(bǔ)貼的區(qū)別。(13)US-Tax Incentives,DS487/AB/R,Appellate Body Report,para.5.15.審理“加拿大汽車案”的上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步澄清并認(rèn)為,給予補(bǔ)貼本身并不為《SCM協(xié)定》所禁止;只有第3.1(a)條規(guī)定的出口補(bǔ)貼(export subsidies)或第3.1(b)條意義上的進(jìn)口替代補(bǔ)貼(import substitution subsidies)才是《SCM協(xié)定》所禁止的。出口補(bǔ)貼以出口實績?yōu)槭欠窠o予補(bǔ)貼的決定性條件,《SCM協(xié)定》附件I《出口補(bǔ)貼例示清單》沒有窮盡式列舉了出口補(bǔ)貼形式,(14)Canada-Auto Measures,DS142/AB/R,Appellate Body Report,para.123.進(jìn)口替代補(bǔ)貼則以使用本國產(chǎn)品替代進(jìn)口產(chǎn)品為補(bǔ)貼要件,此類補(bǔ)貼包含的“當(dāng)?shù)睾恳蟆?local content requirement)便是《通脹削減法案》被詬病的主要違法所在。

由于禁止性補(bǔ)貼會自動被視為具有專向性,(15)EC and Certain Member States-Large Civil Aircraft,DS316/R,Panel Report.加以對禁止性補(bǔ)貼的認(rèn)定重點在于公共機(jī)構(gòu)是否視出口實績或國內(nèi)產(chǎn)品替代進(jìn)口產(chǎn)品給予財政資助,無需損害認(rèn)定,在補(bǔ)貼的事實認(rèn)定上較為容易,證明難度也不及可訴補(bǔ)貼。對于《通脹削減法案》和《凈零工業(yè)法案》包含的那些沒有明顯違法的補(bǔ)貼,WTO爭端解決機(jī)構(gòu)以往在審查類似情形下能否采取反制措施時通常分為兩步:第一步,判斷是否存在《SCM協(xié)定》第1條所規(guī)定的“補(bǔ)貼”,此時考察以下四方面因素是否存在:公共機(jī)構(gòu)(public body)、財政資助(financial contribution)、財產(chǎn)性利益(benefit)和專項性(specificity)。如果基于上述四個要素判斷補(bǔ)貼存在,第二步將考察該補(bǔ)貼是否對其他成員造成不利影響。

(一)公共機(jī)構(gòu)

中國面臨的公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定問題在于:發(fā)達(dá)國家堅持認(rèn)為我國的國有企業(yè)屬于《SCM協(xié)定》第1條規(guī)定的“公共機(jī)構(gòu)”。雖然“中國訴美國反傾銷反補(bǔ)貼措施案”的上訴機(jī)構(gòu)裁決報告將“國有企業(yè)”和“公共機(jī)構(gòu)”作了有效劃分,(16)US—Anti-Dumping and Countervailing Duties,DS379/AB/R,Appellate Body Report,pp.106-137.但審理“中國訴美國反補(bǔ)貼案”的專家組認(rèn)為,當(dāng)一實體在特定案件中可以證明具有被授予政府權(quán)力的一項或多項特征時,則可以被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)。(17)United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China,DS437/R,Panel Report,para.5.100.同時,該案專家組多次拒絕中國指控美國的觀點,這給我國未來反補(bǔ)貼案件中的“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定留下了隱患。(18)劉瑛、陳佳婧:《論WTO〈補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定〉中“公共機(jī)構(gòu)”的認(rèn)定——以DSB案件對“國有企業(yè)”的認(rèn)定為視角》,《太原師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期,第61頁。

(二)財政資助

《SCM協(xié)定》第1.1條(a)(1)列舉了四種“財政資助”行為,第1.1條(a)(2)同時強(qiáng)調(diào),任何形式的收入或價格支持也屬于GATT第16條意義上的補(bǔ)貼。在審理“巴西飛機(jī)補(bǔ)貼案”時,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,“財政資助”和“利益”是《SCM協(xié)定》第1條第1款中兩個獨立的構(gòu)成要件,它們共同決定補(bǔ)貼是否存在。(19)Brazil-Aircraft,DS46/AB/R,Appellate Body Report,para.157.審理“中美雙反措施案”的專家組也明確表示,并不是政府授予利益的行為都構(gòu)成補(bǔ)貼,只有涉及“財政資助”的行為才有可能被認(rèn)定為補(bǔ)貼行為。(20)US-Anti-Dumping and Countervailing Duties (China),DS379/AB/R,Appellate Body Report,para.302.因此,雖然“財政資助”在案件認(rèn)定中難度不大,也不具有較強(qiáng)的爭議性,但仍為一行為是否構(gòu)成補(bǔ)貼的決定性因素,需加以衡量。同樣,財政資助在《通脹削減法案》中的認(rèn)定并不困難,法案通過稅收抵免的方式給予符合條件的特定實體以資助就屬于政府補(bǔ)貼。

(三)財產(chǎn)性利益

認(rèn)定補(bǔ)貼的第三個構(gòu)成要件則為補(bǔ)貼接受者必須因補(bǔ)貼而獲得財產(chǎn)性利益。不同于財政資助,《SCM協(xié)定》并未對利益的含義加以闡釋,但專家組在多個案件的裁量中逐漸明確了利益的判定標(biāo)準(zhǔn)。

第一,《SCM協(xié)定》第1條規(guī)定的利益需在相關(guān)市場中加以衡量。在審理“加拿大可再生能源案”中,上訴機(jī)構(gòu)明確相關(guān)市場的確立是確定利益是否存在的先決條件和核心要素,(21)Canada-Renewable Energy,DS412/AB/R,Appellate Body Report,para.5.169.因為補(bǔ)貼行為的利益確定隱含著被訴產(chǎn)品與市場基準(zhǔn)的比較,即必須明確被訴產(chǎn)品因接受財政資助而在相關(guān)市場中獲得更有利的地位,否則資助接受者就不會有《SCM協(xié)定》第1.1(b)條意義上的利益。遵循相同的邏輯,審理“加拿大飛機(jī)案”的專家組將這種相關(guān)市場上的優(yōu)勢確立為利益是否被授予的唯一判斷依據(jù)。(22)Canada-Aircraft,DS70/R,Panel Report,para.9.112.也就是說,只有通過與特定市場基準(zhǔn)對比衡量的方式,方能對《通脹削減法案》和《凈零工業(yè)法案》對相關(guān)市場的補(bǔ)貼是否產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的影響加以證明,從而明確其能否被《SCM協(xié)定》所規(guī)制。

事實上,市場基準(zhǔn)的識別和確定或是難以把握的。(23)Luca Rubini,The Subsidization of Renewable Energy in the WTO:Issues and Perspectives,NCCR Trade Working Paper,June 2011.審理“加拿大可再生能源案”的上訴機(jī)構(gòu)在縮小相關(guān)市場后,明確表示沒有足夠的事實證據(jù)來確定加拿大政府的財政資助是否也給風(fēng)能或太陽能光伏發(fā)電生產(chǎn)商帶來好處。(24)See Sherzod Shadikhodjaev,The WTO Agreement on Subsidies and Countervailing Measures and Unilateralism of Special Economic Zones,Journal of International Economic Law,2021,24,pp.381-402.除此之外,其他上訴機(jī)構(gòu)也在諸多案件中明確了此類困難。在這些案件中,干擾因素表現(xiàn)為政府對經(jīng)濟(jì)的大量公共干預(yù),因為如果政府對市場整體而非特定企業(yè)賦予大量資助,市場在此時已經(jīng)被政府的活動嚴(yán)重扭曲,它反映出的價格或其他信號就不完全可靠,這就使得利益分析變得十分困難。(25)See Luca Rubini,The Definition of Subsidy and State Aid-WTO and EC Law in Comparative Perspective,Oxford University Press,2009,pp.226-233.因此,上訴機(jī)構(gòu)不得不求助于其他利益衡量的替代物,如成本。(26)Canada-Dairy(Article 21(5) DSU),DS103/AB/R,Appellate Body Report,para.15;US-Softwood Lumber IV,DS257/AB/R,Appellate Body Report,para.106.同樣,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)區(qū)分政府干預(yù)市場(intervene markets)和主觀性創(chuàng)造本來不存在的市場。(27)Canada-Renewable Energy,DS412/AB/R,Appellate Body Report,para.5.188.因為如果政府沒有創(chuàng)造市場(create markets),就不會有市場,因而也不能說政府干預(yù)市場造成了貿(mào)易扭曲。另外,考慮到不成熟的市場不能為補(bǔ)貼的確定提供穩(wěn)定的市場基準(zhǔn),政府對一個新生市場的支持也不一定構(gòu)成《SCM協(xié)定》規(guī)制的補(bǔ)貼。

第二,具有補(bǔ)貼爭議的產(chǎn)品生產(chǎn)商需被證明相關(guān)利益被其直接或間接接受。在審理“美國軟木案”中,專家組根據(jù)上訴機(jī)構(gòu)在“美國鉛和鉍案”中的論證明確:不能通過假定向上游生產(chǎn)市場提供的補(bǔ)貼自動可以使下游加工產(chǎn)品的不相關(guān)加工商受益,(28)US-Softwood Lumber IV,DS257/AB/R,Appellate Body Report,paras.142-143.如若目標(biāo)產(chǎn)品的上下游生產(chǎn)商之間具有相同身份,則不需要進(jìn)行利益?zhèn)鬟f分析。此時,需要對被訴接受利益的主體進(jìn)行具體分析,至少需要證明補(bǔ)貼產(chǎn)生的利益在隨后的加工中有部分轉(zhuǎn)移給加工產(chǎn)品的加工商。因此,要證明《通脹削減法案》可訴補(bǔ)貼授予的利益確立的兩個條件同時滿足并非易事,正如專家組在以往實踐中也無法真正確定利益的存在與否?？梢?利益認(rèn)定方面的規(guī)則模糊性也給實踐中對可訴補(bǔ)貼的利用提供了依據(jù)。

(四)專向性

衡量《通脹削減法案》的補(bǔ)貼行為是否構(gòu)成可訴補(bǔ)貼的最后一個構(gòu)成要件是補(bǔ)貼的專向性?！禨CM協(xié)定》將專向性分為法律專向性和事實專向性,當(dāng)前的焦點已轉(zhuǎn)向事實專向性。(29)參見李仲平:《補(bǔ)貼事實專向性之“不成比例”判斷標(biāo)準(zhǔn)探析》,《北方法學(xué)》2017年第4期,第146頁?！禨CM協(xié)定》第2條雖然規(guī)定了四個認(rèn)定事實專向性的考慮因素,但是所列舉各項的定義、彼此之間的關(guān)系仍未通過爭端解決實踐予以明確,目前判斷補(bǔ)貼的專向性仍然不是一件容易的事,專家組也堅持個案分析原則。(30)參見楊樹明、陳利強(qiáng):《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施之專向性標(biāo)準(zhǔn)問題研究——基于美國對華反補(bǔ)貼調(diào)查實踐的思考》,《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2010年第4期,第7頁。因此,可訴補(bǔ)貼專向性規(guī)則的具體解釋應(yīng)該留給爭端解決機(jī)構(gòu)。通常認(rèn)為,補(bǔ)貼接受者的范圍越窄,補(bǔ)貼專向性就越容易被認(rèn)定成立。(31)參見張超漢、劉靜:《WTO框架下美國大飛機(jī)補(bǔ)貼實證研究——以“歐盟訴美國大飛機(jī)補(bǔ)貼案”為例》,《國際經(jīng)貿(mào)探索》2020年第4期,第94頁。然而從專家組已作出的裁決來看,在實踐中對爭議行為的專向性認(rèn)定門檻較低,具有濫用風(fēng)險。(32)參見陳瑤:《補(bǔ)貼專向性審查的爭議、發(fā)展與中國對策》,《武大國際法評論》2021年第6期,第56頁。

(五)不利影響

《SCM協(xié)定》的一個基本原則是,允許成員方給予或維持特定的補(bǔ)貼,只要它們不會造成協(xié)定第5條和第6條意義上的“不利影響”。(33)United States-Upland Cotton,DS267/R,Panel Report,para.7.1179.審理“美國巴西棉花案”的上訴機(jī)構(gòu)也解釋說:“可訴補(bǔ)貼本身不被禁止,它們只有在造成不利影響時才是可訴的?！?34)United States-Subsidies on Upland Cotton,DS267/AB/R,Appellate Body Report,para.238.因此,符合前述構(gòu)成要件的補(bǔ)貼只有對其他締約方的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成不利影響或?qū)σ粐膰鴥?nèi)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)性損害時才可以對其采取救濟(jì)措施,(35)《SCM協(xié)議》確定了三種類型的不利影響:損害、嚴(yán)重?fù)p害(產(chǎn)生于各種形式的替代和對不同市場的價格影響,或?qū)κ澜缡袌龇蓊~的影響)以及利益減損。將來如有WTO成員對來自美國的產(chǎn)品基于《通脹削減法案》征收反補(bǔ)貼稅而被美國訴至WTO爭端解決機(jī)構(gòu),此時,被訴方需根據(jù)《SCM協(xié)定》證明《通脹削減法案》對其本國造成不利影響。在《美國抵消法案》(伯德修正案)中,墨西哥提出了該不利影響可以來自合法行為或違法行為的觀點,專家組否定了墨西哥的主張,認(rèn)為不論是利益的喪失還是減損,它們都必須來自違法行為。(36)US-Offset Act (Byrd Amendment),DS234/R,Panel Report,paras.7.118-119.

此種可訴補(bǔ)貼損害的認(rèn)定并不代表補(bǔ)貼接受者的產(chǎn)品必須通過一國出口貿(mào)易在另一國的市場流通。例如,《通脹削減法案》對在北美組裝的新能源汽車的補(bǔ)貼。雖然該補(bǔ)貼通過稅收優(yōu)惠的形式向其國內(nèi)消費(fèi)者發(fā)放,(37)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.138.致使此種補(bǔ)貼優(yōu)勢不會通過跨境貿(mào)易直接干擾他國市場,然而這會導(dǎo)致在其他國家組裝的新能源汽車由于價格劣勢而難以進(jìn)入美國市場,這種限制進(jìn)口的效果便有可能使這種補(bǔ)貼與《SCM協(xié)議》第6.3(a)條規(guī)定相抵觸,因為這種補(bǔ)貼的實際經(jīng)濟(jì)效果是“取代或阻礙其他成員的同類產(chǎn)品進(jìn)口到補(bǔ)貼成員的市場”。

此種類型的損害通常是較難證明的。審理“美國大型民用飛機(jī)案”的上訴機(jī)構(gòu)指出,構(gòu)成《SCM協(xié)定》6.3條(a)(b)條的損害通常需要兩個特征:“首先,被投訴成員的同類產(chǎn)品的出口市場份額中至少有一部分必須被補(bǔ)貼產(chǎn)品所取代;其次,必須能夠看出數(shù)量和市場份額的趨勢?！?38)US-Large Civil Aircraft (2nd complaint),DS347/AB/R,Appellate Body Report,para.108.在趨勢的認(rèn)定上,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要足夠長的時期進(jìn)行審查,只有得到一個有代表性的時期內(nèi)有利于被補(bǔ)貼產(chǎn)品的相對市場份額變化的證據(jù)支持,“取代”才能被認(rèn)定成立。以此作為裁決依據(jù),專家組在“歐共體大型民用飛機(jī)案”中審查了五年數(shù)據(jù)并認(rèn)定波音公司市場份額趨勢不足以證明《SCM協(xié)定》6.3條中的“取代”發(fā)生。(39)EC and certain member States-Large Civil Aircraft (Article 21.5-EU),DS316/R,Panel Report,para.7.424.此外,與轉(zhuǎn)移不同,阻礙可能不是一個明顯的現(xiàn)象,故在認(rèn)定上會更為困難。需要強(qiáng)調(diào)的是,無論何種損害,它對于WTO爭端解決的申訴方而言都是一個難以證明的法律障礙。(40)See Ilaria Espa and Gracia Marn Duran,Renewable Energy Subsidies and WTO Law:Time to Rethink the Case for Reform Beyond,Journal of International Economic Law,2018,21,pp.621-653.但是,當(dāng)對容易在全球范圍內(nèi)廣泛貿(mào)易的產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼時,證明對另一個WTO成員的進(jìn)口競爭或出口競爭利益造成不利影響的可能性將會更大。

此外,上訴機(jī)構(gòu)多次指出,(41)US-Large Civil Aircraft (2nd complaint),DS347/AB/R,Appellate Body Report,para.913.除了不利影響,還要滿足《SCM協(xié)定》第5(c)條和第6.3條規(guī)定的因果關(guān)系認(rèn)定,這就要求證明補(bǔ)貼和所訴市場損害之間存在“真正和實質(zhì)性的因果關(guān)系”。此時便需要進(jìn)一步明確補(bǔ)貼的行為和其他會造成損害的可能性因素之間的相互作用,并評估他們對特定損害結(jié)果發(fā)生的各自的影響力和作用程度。

通過對WTO爭端解決機(jī)構(gòu)未來認(rèn)定《通脹削減法案》中可訴補(bǔ)貼可能考慮因素的分析,我們可以看到在各個因素的認(rèn)定上均有一定程度的不確定性和爭議,此種模糊性在“利益”的認(rèn)定和“損害”分析上更為突出?？稍V補(bǔ)貼本質(zhì)上是那些可以利用WTO爭端解決機(jī)制進(jìn)行質(zhì)疑的補(bǔ)貼,(42)See Lengo Hernández de Madrid,Regulation of subsidies and state aids in WTO and EC law:conflicts in international trade law,Kluwer Law International Press,2007,p.166違法性只能由專家組在具體的審查中加以認(rèn)定。由于其在利益、專向性尤其是損害認(rèn)定上的復(fù)雜性,趨勢性數(shù)據(jù)難以收集和分析,我們無法簡單地斷定一國的補(bǔ)貼存在可訴性補(bǔ)貼中的違法事實。

禁止性補(bǔ)貼與之相反,只要其視出口實績或以進(jìn)口替代為授予條件,則當(dāng)然地具有專項性,無需證明其對進(jìn)口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響,即為《SCM協(xié)定》所禁止。(43)See Sherzod Shadikhodjaev,Industrial Policy and the World Trade Organization,Cambridge University Press,2018,p.164.因此,只要在財政扶持的政策文本簡要分析的基礎(chǔ)上,便能得出是否具有出口實績和本地含量要求的結(jié)論,從而明確是否存在破壞國際貿(mào)易公平競爭的行為。由此可見,可訴補(bǔ)貼與禁止性補(bǔ)貼在證明難度上有著明顯區(qū)別,這也是為什么一國的補(bǔ)貼政策頒布后,往往是明顯的禁止性補(bǔ)貼遭到指責(zé)和批判。美國和歐盟各類補(bǔ)貼政策中充斥著各種可訴補(bǔ)貼,以促進(jìn)本地區(qū)企業(yè)的快速穩(wěn)健發(fā)展。2022年,拜登政策頒布的《芯片與科學(xué)法案》(The CHIPS and Science Act of 2022)將補(bǔ)貼投入半導(dǎo)體的研發(fā)與制造領(lǐng)域。歐盟在清潔能源領(lǐng)域的補(bǔ)貼法案也是層出不窮。

在明確了《通脹削減法案》所包含的可訴補(bǔ)貼各構(gòu)成要件認(rèn)定的復(fù)雜性和禁止性補(bǔ)貼的易認(rèn)定性之后,我們可以結(jié)合申訴方面臨的舉證難度,將二者結(jié)合的困難點用以區(qū)分何種補(bǔ)貼在實踐中為多邊貿(mào)易體制所容納。只要我們從違法的模糊性對立面出發(fā),加以對不干擾國際經(jīng)貿(mào)合法目標(biāo)的正確把握,政府的財政補(bǔ)貼行為被訴或最終被認(rèn)定違法的可能性將會大大降低。

三、易辨的違法性補(bǔ)貼——基于《通脹削減法案》和實踐解析

(一)基于《通脹削減法案》的具體補(bǔ)貼規(guī)則解析

《通脹削減法案》的補(bǔ)貼措施分為三類:第一,提供購車補(bǔ)貼,包括對購買電動汽車的消費(fèi)者提供7500美元的稅收優(yōu)惠,以及對購買清潔車輛的公司(包括租賃公司)提供稅收優(yōu)惠,其中7500美元的消費(fèi)者稅收優(yōu)惠只適用于在北美進(jìn)行“最終組裝”的電動汽車;(44)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.138.第二,提供生產(chǎn)和投資補(bǔ)貼支持制造清潔技術(shù)產(chǎn)品的廠商,包括用于可再生能源發(fā)電的電池和組件;第三,對碳中性電力以及氫氣和其他“清潔”燃料的生產(chǎn)商進(jìn)行補(bǔ)貼。

獲得第一類購車補(bǔ)貼需要滿足兩個條件。首先,消費(fèi)者的稅收抵免取決于電池的原產(chǎn)地,該規(guī)定要求車輛的電動馬達(dá)所使用的電池必須在北美制造或組裝;其次,取決于電動汽車使用原材料的原產(chǎn)地。也就是說,只有購買電池和原材料均符合產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)的汽車,消費(fèi)者才能獲得稅收優(yōu)惠。第二類補(bǔ)貼要求新能源汽車制造商所使用的電池部件或關(guān)鍵零部件必須使用來自美國或與美國簽署自由貿(mào)易協(xié)定的國家的材料,(45)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.140.并且材料所使用價值量需滿足最低價值份額的要求,(46)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,pp.140-141.例如電池部件的本地含量不能少于50%。需要指出的是,《通脹削減法案》并未對“自由貿(mào)易協(xié)定”加以定義,哪些協(xié)定締約國能享受美國賦予的稅收優(yōu)惠也不確定。此外,從2024年和2025年開始(47)從2024納稅年度開始,電池包含由“相關(guān)外國實體”(例如中國)制造或組裝的組件的車輛將無法獲得稅收抵免;從2025納稅年度開始,電池中含有由“相關(guān)外國實體”提取、加工或回收的關(guān)鍵礦物的車輛將無法獲得稅收抵免。,任何使用來自中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮的電池和關(guān)鍵礦物的車輛將沒有資格獲得稅收減免。(48)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 4—CLEAN VEHICLES,p.141.第三類補(bǔ)貼也是使用本國材料才能獲得補(bǔ)貼的規(guī)定,如果再生能源生產(chǎn)商使用的能源生產(chǎn)設(shè)施中的鋼鐵完全由美國生產(chǎn),并且制造的產(chǎn)品達(dá)到最低的本地含量份額要求,那么他們將獲得10%的額外補(bǔ)貼。(49)See Inflation Reduction Act of 2022,PART 1—CLEAN ELECTRICITY AND REDUCING CARBON EMISSIONS,p.94.明確《通脹削減法案》具體內(nèi)容后,以下將從禁止性補(bǔ)貼和非歧視原則兩個角度分析其極易辨別的違法性。

1.違反禁止性補(bǔ)貼

《通脹削減法案》關(guān)于本地含量的要求并不罕見,對于含量份額要求的標(biāo)準(zhǔn)也并非固定不變,會根據(jù)投入生產(chǎn)的時間有不同規(guī)定,并隨著時間推移而遞增,大多閾值要求每年增加約10個百分點。

《通脹削減法案》將使用本國原料作為獲得補(bǔ)貼的先決條件,這一政策不僅未能達(dá)到預(yù)期的低碳環(huán)境效益,反而促使相關(guān)企業(yè)轉(zhuǎn)而使用成本更高的國內(nèi)材料和部件,而非成本更低的進(jìn)口產(chǎn)品。(50)Aaditya Mattoo and Arvind Subramanian ,A “Greenprint” for International Cooperation on Climate Change,Policy Research Working Paper,May 2013.此種對國內(nèi)含量補(bǔ)貼實為《SCM協(xié)定》規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼中的進(jìn)口替代補(bǔ)貼,會嚴(yán)重扭曲貿(mào)易。(51)Steve Charnovitz,Green Subsidies and the WTO,Robert Schuman Centre for Advanced Studies Research Paper,No.RSCAS 2014/93在烏拉圭回合談判中,當(dāng)?shù)睾垦a(bǔ)貼被比作出口補(bǔ)貼,談判各方就對此應(yīng)該更加嚴(yán)格規(guī)制達(dá)成一致。

此外,雖然《SCM協(xié)定》第3.1條(b)項并沒有提到“在法律上或事實上”,而其(a)項則禁止“在法律上或事實上……以出口業(yè)績?yōu)闂l件的補(bǔ)貼?！鄙显V機(jī)構(gòu)并不認(rèn)為這一遺漏是起草者的有意為之,即只禁止法律上的當(dāng)?shù)睾垦a(bǔ)貼。相反,第3.1條(b)項實際上延伸到事實上的當(dāng)?shù)睾垦a(bǔ)貼,以防輕易規(guī)避義務(wù)。(52)Canada-Autos,DS142/AB/R,Appellate Body Report,paras.140-143.因此,根據(jù)《SCM協(xié)定》第3條,如果一項補(bǔ)貼“僅以使用國內(nèi)貨物而非進(jìn)口貨物為條件,或作為幾個條件之一”,就屬于禁止性補(bǔ)貼,不能給予支持。

《通脹削減法案》標(biāo)志著美國首次系統(tǒng)性出臺《SCM協(xié)定》所禁止的進(jìn)口替代補(bǔ)貼。美國政府之前雖然通過不同的補(bǔ)貼形式支持本國企業(yè)發(fā)展,包括大量具有違法可能性的可訴補(bǔ)貼,但除了一個對美國農(nóng)產(chǎn)品提供出口補(bǔ)貼的法案外,其他均不屬于WTO規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼。(53)王開、靳玉英:《美國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策主要特征、對我國的影響及應(yīng)對措施》,《國際貿(mào)易》2019年第8期,第56頁?！锻浵鳒p法案》作為美國頒布的第一個包含進(jìn)口替代補(bǔ)貼的法案,是對國際貿(mào)易體系的一次強(qiáng)有力沖擊,并傳遞出這樣一個信號:即使在發(fā)達(dá)國家也會采用這種禁止性補(bǔ)貼?！锻浵鳒p法案》就此開了一個很壞的先例,歐盟《凈零工業(yè)法案》類似本地含量的政策設(shè)計很大程度上正是因為《通脹削減法案》包含了大量扭曲貿(mào)易的補(bǔ)貼條款,危及歐盟自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.違反非歧視性原則

除了在《SCM協(xié)定》下是非法的,《通脹削減法案》也違反了WTO非歧視原則。非歧視原則以國民待遇原則和最惠國待遇原則為雙翼。在最惠國待遇原則上,美國授予的稅收優(yōu)惠多次規(guī)定以在北美組裝為前提,即僅對墨西哥和加拿大開放汽車組裝的優(yōu)惠政策,這種規(guī)定讓其他國家的汽車組裝市場在美國的待遇明顯低于墨、加兩國,違背了作為國際經(jīng)貿(mào)基石的最惠國待遇原則。至于最惠國待遇原則的自由貿(mào)易區(qū)的例外(GATT第24條),“土耳其-紡織品”案的上訴機(jī)構(gòu)將“特定措施必須為自由貿(mào)易區(qū)形成的必要條件”認(rèn)定為可援引GATT第24條進(jìn)行抗辯的前提要件之一。(54)Appellate Body Report,Turkey-Textiles,paras.58-59.然而顯而易見的是,北美自由貿(mào)易區(qū)的成立并不以汽車于北美組裝為必要條件,而是出于自由貿(mào)易等因素的考量。(55)林欣:《北美自由貿(mào)易區(qū)二十年發(fā)展的回顧與展望》,《理論月刊》2015年第9期,第182頁。

在國民待遇原則方面,《通脹削減法案》的國內(nèi)含量要求也不能被GATT第3條(國民待遇)的例外條件所豁免。GATT的國民待遇原則明文禁止政府通過稅收和監(jiān)管措施對外國商品進(jìn)行歧視,本地含量規(guī)定顯然是對外國設(shè)備和原料的抑制和歧視。與《通脹削減法案》相似,美國在“美國國外銷售公司(FSC)案”中將使用進(jìn)口投入設(shè)定為最多不能超過50%作為獲得免稅的條件。審理本案的上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為,這種對使用外國投入含量的限制違反了GATT的國民待遇原則,因為這種規(guī)定對相關(guān)制造商選擇使用國內(nèi)材料而非進(jìn)口投入形成了相當(dāng)大的推動力。(56)US-FSC(Article 21.5-EC),DS108/AB/R,Appellate Body Report,paras.212,220-2.

《通脹削減法案》關(guān)于本國含量補(bǔ)貼的規(guī)定也不能被GATT第3條第8款(b)項所豁免。該項條款規(guī)定:完全向國內(nèi)生產(chǎn)商提供補(bǔ)貼的做法不受GATT第3條的國民待遇原則的約束。而美國頒布此法案的具體補(bǔ)貼細(xì)則(上述第二類和第三類補(bǔ)貼)在本質(zhì)上不是GATT第3條第8款(b)項規(guī)定的生產(chǎn)補(bǔ)貼,這是因為生產(chǎn)補(bǔ)貼在形式上要求僅為政府的直接性財政支出,而非間接性稅收抵免?！豆吣菓椪隆分信cGATT第3條第8款(b)項對應(yīng)的條文規(guī)定:“重新起草該款是為了明確該條中的任何內(nèi)容都不能被解讀為對國內(nèi)產(chǎn)品內(nèi)部稅收的豁免或減少”。(57)審理“加拿大期刊案”的上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步回溯該條款修訂的歷史:在哈瓦那會議上,古巴代表提出將該條修改為“本條對國內(nèi)產(chǎn)品免除內(nèi)部稅,作為間接補(bǔ)貼的一種手段”,但這一提議被各國拒絕。Canada-Periodicals,DS31/AB/R,Appellate Body Report,pp.33-34.在審理“印度尼西亞汽車案”中,專家組確定了生產(chǎn)補(bǔ)貼作為最惠國待遇原則例外的前提是沒有在進(jìn)口和國內(nèi)產(chǎn)品之間引入歧視的成分。(58)Indonesia-Autos,DS54/R,Panel Report,paras.14.41-14.45.審理“巴西稅務(wù)案”的上訴機(jī)構(gòu)也得出相同的結(jié)論,(59)Brazil-Taxation,DS472/AB/R,Appellate Body Report,para.5.92.即GATT第3條第8款(b)項不能作為生產(chǎn)過程中要求使用國內(nèi)投入而不是進(jìn)口投入的辯護(hù)理由。如果涉及影響同類產(chǎn)品的稅收豁免,便不能構(gòu)成GATT第3條第8款(b)項意義上的支付生產(chǎn)補(bǔ)貼。簡言之,對特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的稅收免除或優(yōu)惠不屬于國民待遇原則的例外。

綜上所述,《通脹削減法案》對外國生產(chǎn)者尤其是對以中國為代表的國家的歧視,不僅將可享受組裝汽車的稅收優(yōu)惠限制在特定的國家,違反了最惠國待遇原則,還通過稅收抵免的方式規(guī)定了使用美國當(dāng)?shù)卦牧系淖畹拖揞~,后者經(jīng)上文分析證明此種補(bǔ)貼不屬于GATT第3條第8款(b)項規(guī)定的可豁免的生產(chǎn)補(bǔ)貼,因其通過打壓外國原料輸入商和特定實體的規(guī)定無疑會在進(jìn)口產(chǎn)品和國內(nèi)產(chǎn)品之間構(gòu)成歧視,實質(zhì)上違反了GATT第3條的國民待遇原則。

(二)基于違法補(bǔ)貼認(rèn)定實踐解析

雖然可訴補(bǔ)貼大量存在,但引起別的成員采取具體反補(bǔ)貼措施和正式進(jìn)入爭端解決程序的爭議數(shù)量明顯與之不成比例。在分析了美國新近出臺的補(bǔ)貼法案之后,我們再將目光投向世界貿(mào)易組織在具體實踐中對補(bǔ)貼規(guī)則和救濟(jì)措施的把握。縱覽WTO爭端解決機(jī)構(gòu)審理的補(bǔ)貼案件,對政府的補(bǔ)貼行為進(jìn)行界定主要依據(jù)GATT1994和《反傾銷協(xié)定》,而不是《SCM協(xié)定》。(60)See Ilaria Espa and Gracia Marn Duran,Renewable Energy Subsidies and WTO Law:Time to Rethink the Case for Reform Beyond,Journal of International Economic Law,2018,Vol.21,pp.621-653.回顧近十年有關(guān)補(bǔ)貼的案例,爭端解決機(jī)構(gòu)受理的磋商請求和爭議解決的案件共有37起,其中13起適用《反傾銷協(xié)定》,12起涉及GATT的國民待遇原則和最惠國待遇原則,(61)參見世界貿(mào)易組織官方數(shù)據(jù),https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_agreements_index_e.html,訪問時間:2023年5月4日。只有4起案件適用《SCM協(xié)定》,其中包括兩起有關(guān)禁止性補(bǔ)貼的爭議,(62)這兩起爭議中的一起爭議是2015年美國向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提起磋商請求,指責(zé)中國中央政府和地方政府出臺的措施含有出口補(bǔ)貼等禁止性補(bǔ)貼,中方隨后撤銷了有關(guān)措施。See China—Measures Related to Demonstration Bases and Common Service Platforms Programmes,DS489.另外兩起案件是有關(guān)服務(wù)貿(mào)易和公共機(jī)構(gòu)的爭議。值得注意的是,即使少數(shù)幾起案件中針對可訴補(bǔ)貼采取的反補(bǔ)貼措施也大多被專家組裁定違法?？梢?在具體的爭端解決實踐中,專家組對可訴補(bǔ)貼持較為寬松的態(tài)度。

在案件審理中,可訴補(bǔ)貼由于補(bǔ)貼的數(shù)量、被補(bǔ)貼產(chǎn)品的銷售額以及與未被補(bǔ)貼產(chǎn)品的價格比對和市場份額分析等都需要數(shù)據(jù)和信息的收集與處理,這些工作極為復(fù)雜并耗費(fèi)時間,這導(dǎo)致補(bǔ)貼糾紛的爭端解決會遇到較多困難。因此,可訴補(bǔ)貼在具體認(rèn)定的時限上要長于禁止性補(bǔ)貼。(63)毛杰:《WTO貨物貿(mào)易多邊補(bǔ)貼規(guī)則的法律問題研究》,浙江大學(xué)出版社2016年版,第405頁。這種困難不僅增加了可訴補(bǔ)貼在最終違法性認(rèn)定上的難度,還讓申訴方在考慮到舉證責(zé)任和信息搜集與獲取的復(fù)雜性后,對是否將特定補(bǔ)貼措施定義為違法補(bǔ)貼加以斟酌。

我們通過分析《通脹削減法案》的具體內(nèi)容和補(bǔ)貼規(guī)則的設(shè)計,結(jié)合WTO爭端解決實踐,明確了禁止性補(bǔ)貼不被《SCM協(xié)定》所容忍,這也是我國在補(bǔ)貼細(xì)則設(shè)計上應(yīng)該加以規(guī)避的。但是,可訴補(bǔ)貼在當(dāng)前多邊貿(mào)易體制的實踐中具有很大的可適用性?？稍V補(bǔ)貼的認(rèn)定難度以及WTO爭端解決機(jī)構(gòu)對此所持的寬松態(tài)度,這是可訴補(bǔ)貼被各成員廣泛使用且很少引起爭議的底層邏輯,我國可以在充分理解其性質(zhì)的基礎(chǔ)上對可訴補(bǔ)貼合理加以利用。

四、中國補(bǔ)貼規(guī)則的完善

在對補(bǔ)貼規(guī)則制度文本的解析和在對實踐中補(bǔ)貼法案設(shè)計、爭端解決的具體路徑分析后,我們可以得出這樣的結(jié)論:禁止性補(bǔ)貼較可訴補(bǔ)貼的規(guī)定更為嚴(yán)苛,故而在認(rèn)定上較為方便。與之相對應(yīng),可訴補(bǔ)貼因其違法性認(rèn)定的難度,仍具有很大的適用余地。以美國《通脹削減法案》為代表的新一代補(bǔ)貼法案在制度設(shè)計上為我國的補(bǔ)貼政策完善展現(xiàn)了很多可借鑒之處和警示之處。結(jié)合WTO補(bǔ)貼規(guī)則和各國實踐,我國的補(bǔ)貼政策可以從以下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)。

第一,補(bǔ)貼政策的目標(biāo)表述上應(yīng)避免出現(xiàn)“貿(mào)易保護(hù)”“減少進(jìn)口”“鼓勵出口”等措辭。被美國《對華301調(diào)查報告》詬病的《中國制造2025》,其中一些爭議點就在其表述上。比如其核心目標(biāo)定為:到2025年底,國內(nèi)基本核心部件和重要基礎(chǔ)材料的市場份額達(dá)到70%,中國生產(chǎn)的手機(jī)芯片達(dá)到40%、可再生能源設(shè)備達(dá)到80%。誠然,此種表達(dá)并不涉及具體的補(bǔ)貼規(guī)則,制定的市場占有率目標(biāo)也不具有強(qiáng)制性,不與資金補(bǔ)貼和政府扶持掛鉤,這種戰(zhàn)略計劃在各國并不罕見。但是,就目前的外部環(huán)境而言,中國每一項國家計劃的出臺都會引起各國的高度重視。以美國為首的部分國家懼怕這種“自主保障”計劃發(fā)展出的核心技術(shù)會幫助中國取得更多優(yōu)勢和成就,這也是為什么在中美貿(mào)易摩擦中,《中國制造2025》成為一個爭議焦點。因此,在貿(mào)易保護(hù)主義壓力增大和貿(mào)易摩擦頻發(fā)的國際形勢下,我國在政策目標(biāo)的措辭上應(yīng)當(dāng)更為謹(jǐn)慎。對此,可以嘗試使用“為了公共利益或環(huán)境保護(hù)”的目標(biāo),在形式上獲得更高的認(rèn)可度。這樣的目標(biāo)設(shè)計可以在WTO補(bǔ)貼規(guī)則亟需改革的背景下,以不破壞公平競爭和扭曲國際貿(mào)易的合理目標(biāo)來應(yīng)對之后的新補(bǔ)貼規(guī)則或者專家組在爭端解決中總結(jié)出的新范式。(64)例如:GATT第20條一般例外可以作為違法補(bǔ)貼的豁免時,為了公共利益和環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)貼可以順理成章得到支持。

第二,避免違反WTO基本原則和《SCM協(xié)定》中的禁止性補(bǔ)貼規(guī)定。2015年,美國在WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提起磋商請求,指控中國的16項中央補(bǔ)貼措施和166項地方補(bǔ)貼措施違法WTO規(guī)則。(65)China—Measures Related to Demonstration Bases and Common Service Platforms Programmes,DS489.這種違法性補(bǔ)貼主要是與出口業(yè)績有關(guān)的出口補(bǔ)貼。相關(guān)文本對此規(guī)定十分明確,如對出口額達(dá)到規(guī)定數(shù)量的企業(yè)予以稅款返還和出口銷售量達(dá)到規(guī)定額度的出口企業(yè)給予獎勵等。這種做法在禁止性補(bǔ)貼的認(rèn)定上幾乎沒有難度,均構(gòu)成《SCM協(xié)定》第3條規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼。因此,在磋商中,中國承諾廢除相關(guān)補(bǔ)貼文件,這種以中國承認(rèn)違法而結(jié)束的磋商會給中國在國際上打上“輕易進(jìn)行違法性補(bǔ)貼”的標(biāo)簽,使各國更傾向于日后對中國補(bǔ)貼政策進(jìn)行詳細(xì)審查?？梢?承認(rèn)違反WTO規(guī)則不僅不利于補(bǔ)貼政策的具體落實,還會損害中國的國際形象。這也是為什么即使《通脹削減法案》充斥著大量禁止性補(bǔ)貼,中國也不應(yīng)效仿,反而需要加以規(guī)避。雖然進(jìn)口替代補(bǔ)貼會在短時間內(nèi)吸引外資企業(yè)入駐中國,但其他國家會輕易采取對等措施,從而損害中國在外交領(lǐng)域致力于全球合作和貿(mào)易自由化的國際形象。此外,在WTO爭端解決機(jī)構(gòu)受理的補(bǔ)貼爭議中,違反國民待遇原則和最惠國待遇原則的案件數(shù)量僅次于反傾銷案件數(shù)量,相關(guān)案件還涉及對GATT第11條進(jìn)出口數(shù)量限制規(guī)定的違反。除了禁止性補(bǔ)貼,補(bǔ)貼政策與其他WTO規(guī)則保持一致也很重要。如果以違反國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則為代價投入大量的補(bǔ)貼,這種雙重標(biāo)準(zhǔn)會使中國多年來營造的促進(jìn)貿(mào)易全球化和遵守國際法規(guī)則的大國形象的努力功虧一簣。

第三,直接給予補(bǔ)貼至國內(nèi)消費(fèi)的產(chǎn)品,最終授惠于消費(fèi)者。黨的二十大報告指出,構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局。(66)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,人民出版社2022年版,第28頁。國內(nèi)大循環(huán)的構(gòu)建最終要落腳于促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)品在國內(nèi)消費(fèi),以擺脫對外貿(mào)出口的依賴。以此國家政策為戰(zhàn)略指導(dǎo),借鑒《通脹削減法案》對購買在本國組裝的新能源汽車給予的消費(fèi)者稅收優(yōu)惠,我們可以設(shè)計中國式促進(jìn)消費(fèi)補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼將使國內(nèi)的產(chǎn)品更具有價格優(yōu)勢,從而對國內(nèi)消費(fèi)者更具有吸引力。此類補(bǔ)貼顯然不以出口實績和使用國產(chǎn)材料為前提,不屬于禁止性補(bǔ)貼的規(guī)制范疇,處于一個更安全的地帶。只給國內(nèi)產(chǎn)品補(bǔ)貼很可能違反國民待遇原則,但正如審理“歐共體大型民用飛機(jī)案”的專家組所論證的,對國內(nèi)補(bǔ)貼一概禁止顯然是不合理的。如果對國內(nèi)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼要被WTO規(guī)則所禁止,那么就只能向全世界的公司提供補(bǔ)貼,(67)EC and certain member States-Large Civil Aircraft,DS316,Panel Report,para.6.785;同時參見US-Tax Incentives,DS487,Panel Report,para.7.357;US-Tax Incentives,DS487/AB/R,Appellate Body Report,para.5.16.這也是上文提到的國民待遇原則的生產(chǎn)補(bǔ)貼例外。如上文所分析的,此種例外只有在補(bǔ)貼是通過直接性政府支出時才能被國民待遇原則豁免。因此,在進(jìn)行國內(nèi)生產(chǎn)補(bǔ)貼以刺激消費(fèi)時,需要注意以直接補(bǔ)貼的形式代替《通脹削減法案》所規(guī)定的稅收優(yōu)惠的間接補(bǔ)貼。唯有如此,才能讓我國的生產(chǎn)補(bǔ)貼政策在合法的軌道上有效運(yùn)行。

第四,有效利用模糊性可訴補(bǔ)貼。由于WTO補(bǔ)貼規(guī)則的模糊性,這使得可能造成損害的可訴補(bǔ)貼的構(gòu)成要件在多邊貿(mào)易體制下大多數(shù)處于灰色地帶。例如:《SCM協(xié)定》要求政府補(bǔ)貼必須具有財產(chǎn)性利益,而非單純精神性利益。但需要承認(rèn)的是,精神類表彰也會改變市場風(fēng)向帶來潛在利益,實際經(jīng)濟(jì)效益也很難認(rèn)定。(68)Steve Charnovitz,Green Subsidies and the WTO,Robert Schuman Centre for Advanced Studies Research Paper,No.RSCAS 2014/93.因此,許多可訴補(bǔ)貼屬于灰色措施,都是我國可以有針對性加以利用的措施。截至2023年2月底,美國已采取了317項反補(bǔ)貼措施,其中對中國采取的反補(bǔ)貼措施有107項,(69)參見中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng),http://cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/searchList,訪問時間:2023年5月4日。占比超過三分之一?？梢?中國是美國在補(bǔ)貼領(lǐng)域的首要制裁對象。結(jié)合自特朗普政府時期發(fā)起的逆全球化浪潮,美國對中國發(fā)起的包括反補(bǔ)貼在內(nèi)的貿(mào)易制裁已經(jīng)不限于中國的宏觀政策,還聚焦于特定產(chǎn)業(yè),尤其是尖端科技領(lǐng)域。美國的單邊主義措施讓我們意識到,不能以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技優(yōu)勢為代價放棄具有被訴風(fēng)險的可訴補(bǔ)貼。對此,我們一方面需要明確特定領(lǐng)域的補(bǔ)貼細(xì)則,爭取以大補(bǔ)貼力度謀求高速發(fā)展;另一方面需要采用社會招標(biāo)方式的補(bǔ)貼,(70)余瑩:《大國產(chǎn)業(yè)競爭視闕下美歐推動的國際產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼新規(guī)則——中國的立場與對策》,《中國流通經(jīng)濟(jì)》2020年第1期,第21頁。讓接受補(bǔ)貼的生產(chǎn)商經(jīng)過市場化經(jīng)營后,將直接干預(yù)而產(chǎn)生的對其他WTO成員的不利影響最小化。這種社會招標(biāo)式補(bǔ)貼后的市場化經(jīng)營會使得具體不利影響難以認(rèn)定,這也是WTO規(guī)則所允許的。

第五,補(bǔ)貼政策設(shè)計應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)化、專門化。目前,我國國內(nèi)的補(bǔ)貼政策仍具有分散性特點,專門行業(yè)的補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)在政策設(shè)計上雖然具有行業(yè)專業(yè)知識,但是缺乏對補(bǔ)貼規(guī)則的了解,以至于在具體設(shè)計上經(jīng)常出現(xiàn)違法性規(guī)定。目前出臺的補(bǔ)貼政策包括中央和地方兩個層面,但是缺乏政策的統(tǒng)一性。我國沒有類似《通脹削減法案》、《凈零工業(yè)法案》這樣國家層面的補(bǔ)貼立法,一些地方為了獲得中央的鼓勵性政策配套補(bǔ)貼,在執(zhí)行文件中明文設(shè)計了以出口實績?yōu)楹饬恳难a(bǔ)貼,這種規(guī)定甚至與WTO規(guī)則都不能做到表面一致。對于這樣的補(bǔ)貼,我國在面臨其他成員的反補(bǔ)貼措施時幾乎沒有任何申訴理由。

此外,我國的補(bǔ)貼措施大多是由與貿(mào)易有關(guān)的職能部門聯(lián)合發(fā)布的。(71)例如,美國訴中國對汽車產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼案(DS450)中,案件的爭議措施就是由我國商務(wù)部聯(lián)合國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財政部、海關(guān)總署和質(zhì)檢總局頒布的《關(guān)于促進(jìn)我國汽車產(chǎn)品出口持續(xù)健康發(fā)展的意見》。這些職能部門大多聚焦于對相關(guān)行業(yè)的支持,在具體補(bǔ)貼政策的制定上會由于缺乏對WTO規(guī)則的了解而出現(xiàn)表達(dá)缺陷,這也是中國入世來面臨許多補(bǔ)貼糾紛的主要原因。我國在出臺補(bǔ)貼措施時不僅要與GATT、《SCM協(xié)定》保持一致,還要與《中國入世議定書》和《工作組報告書》的承諾相符。這反映了我國的補(bǔ)貼政策出臺并沒有經(jīng)過嚴(yán)格的合規(guī)性審查,從而導(dǎo)致措辭缺陷這種明顯違法性錯誤的出現(xiàn),這也使得其他成員對中國提起申訴的舉證難度大為降低。WTO規(guī)則作為美國國內(nèi)法全球化的結(jié)果之一,許多重要的貿(mào)易規(guī)則都是在美國的推動下建立的,美國對相關(guān)規(guī)則的理解和運(yùn)用的熟練程度遠(yuǎn)高于中國。通過對比,我們看到了中國在WTO補(bǔ)貼規(guī)則認(rèn)知上的不足,這需要國內(nèi)各部門共同努力,以確保補(bǔ)貼政策的出臺可以在不被質(zhì)疑的前提下達(dá)到貿(mào)易權(quán)益最大化。

除了上述對WTO規(guī)則禁止性內(nèi)容的規(guī)避和模糊性內(nèi)容的利用外,我們還可以對基礎(chǔ)設(shè)施、科研和新市場開發(fā)進(jìn)行補(bǔ)貼。專家組明確,如果基礎(chǔ)設(shè)施只提供給單一的實體或有限的實體集團(tuán),則不構(gòu)成《SCM協(xié)定》1.1條中的一般基礎(chǔ)設(shè)施。(72)EC and certain member States-Large Civil Aircraft,DS316,Panel Report,para.7.1039.因此,針對我國基礎(chǔ)元件等方面的缺陷,需要對諸多行業(yè)共通的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)貼。至于研發(fā)補(bǔ)貼,當(dāng)研發(fā)和人才補(bǔ)貼投入后,研發(fā)強(qiáng)度和科研水平得到了提升,這在總體上屬于對科研機(jī)構(gòu)和高校的補(bǔ)貼。(73)聶輝華、李光武、李琛:《關(guān)于企業(yè)補(bǔ)貼的八個關(guān)鍵問題——兼評當(dāng)下的產(chǎn)業(yè)政策研究》,《學(xué)術(shù)月刊》2022年第6期,第48頁。例如,于近期生效的歐盟《芯片法案》將對芯片的研究、開發(fā)和創(chuàng)新給予補(bǔ)貼。(74)See https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2023.229.01.0001.01.ENG.(29)在新市場方面,審理“加拿大可再生能源案”的上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定國家對新市場的支持屬于合法補(bǔ)貼。(75)Canada-Renewable Energy,DS412/AB/R,Appellate Body Report,para.5.188.這一結(jié)論為政府利用監(jiān)管支持某一特定行業(yè)提供了辯護(hù)理由,例如,對運(yùn)用科技手段開發(fā)新市場的獎勵。(76)Steve Charnovitz,Green Subsidies and the WTO,Robert Schuman Centre for Advanced Studies Research Paper,No.RSCAS 2014/93.

在外資下滑、總體國際貿(mào)易環(huán)境不景氣的背景下,給予國內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼具有重大意義。雖然任何形式的國內(nèi)補(bǔ)貼都有可能對其他國家的國際競爭造成損害,也就構(gòu)成了《SCM協(xié)定》第6.3條所指的“替代和阻礙”不利影響,表明補(bǔ)貼自然有其違法的一面,但是促進(jìn)生產(chǎn)的補(bǔ)貼相較于消費(fèi)補(bǔ)貼更有可能造成跨國界的不利影響。因此,除了避免禁止性補(bǔ)貼和具有明顯違法性的可訴補(bǔ)貼外,更重要的是調(diào)整我國的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu),這才是保證我國產(chǎn)業(yè)健康迅捷發(fā)展的有效做法。(77)胡加祥:《非市場經(jīng)濟(jì)主體與反補(bǔ)貼制度關(guān)系研究——以美國反補(bǔ)貼法為視角》,《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2010年第2期,第28頁。

五、結(jié)語

《通脹削減法案》的本地含量規(guī)定違反了《SCM協(xié)定》的禁止性補(bǔ)貼規(guī)定,這一點是顯而易見的,但是其他補(bǔ)貼的違法性卻難以認(rèn)定?！锻浵鳒p法案》是美國出臺的第一部含有進(jìn)口替代的補(bǔ)貼法案,它預(yù)示著補(bǔ)貼國內(nèi)立法的新動向。對此,在堅決摒棄禁止性補(bǔ)貼的同時,我們也要借鑒《通脹削減法案》的規(guī)則設(shè)計,厘清補(bǔ)貼規(guī)則的本質(zhì)和實際規(guī)制對象,進(jìn)一步研究可訴補(bǔ)貼的具體運(yùn)用,以彌補(bǔ)因未深入認(rèn)識國際規(guī)則而導(dǎo)致的國家制度設(shè)計的滯后。

目前,我國應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大多年累計的市場優(yōu)勢,實現(xiàn)二十大報告強(qiáng)調(diào)的吸引全球要素構(gòu)建超大規(guī)模市場的目標(biāo)。(78)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,人民出版社2022年版,第32頁。與刺激國內(nèi)消費(fèi)相似,吸引外資也是建立本土市場的獨特優(yōu)勢。因此,我們應(yīng)總結(jié)先前補(bǔ)貼政策的不足,完善補(bǔ)貼規(guī)則的制定主體和體系,設(shè)計出具有專業(yè)性兼具法律性的系統(tǒng)化補(bǔ)貼規(guī)則。有效利用可訴補(bǔ)貼的違法模糊性進(jìn)行頂層設(shè)計,不僅可以解決目前科技卡脖子的關(guān)鍵性難題,還可以滿足吸引外資和刺激國內(nèi)消費(fèi)的需求,為我國科學(xué)技術(shù)的突破和市場經(jīng)濟(jì)的繁榮注入能量。