朱 揆

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 上海 200092

1 引言

在中央建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的背景下，無(wú)論從自然資源部對(duì)各地實(shí)踐的行政要求，還是從國(guó)土空間規(guī)劃管控體系建立的技術(shù)需求來(lái)說(shuō)，市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃中的“三條控制線”(即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界)都無(wú)疑是當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃編制最核心的問(wèn)題。相比于生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田單純強(qiáng)調(diào)底線控制，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界需要綜合考慮規(guī)?？刂坪统擎?zhèn)發(fā)展問(wèn)題，加之土地財(cái)政普遍是地方財(cái)政的重要來(lái)源，導(dǎo)致城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界幾乎成為當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃中一切矛盾的焦點(diǎn)。

2 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的概念演變及討論

對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)設(shè)定邊界的思想可以追溯到現(xiàn)代城市規(guī)劃誕生之初的田園城市理論，城市無(wú)序蔓延在當(dāng)時(shí)普遍被認(rèn)為是“城市病”的重要來(lái)源之一。不過(guò)，關(guān)于“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”這個(gè)概念，規(guī)劃學(xué)界的既有研究?jī)A向于將其溯源到城市增長(zhǎng)邊界（UGB）上[1]。這個(gè)概念是為了應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)后至1960年代西方經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮所帶來(lái)的郊區(qū)化問(wèn)題，伴隨著“精明增長(zhǎng)”、“新城市主義”等思潮產(chǎn)生的一種規(guī)劃控制手段，較為典型的案例是美國(guó)波特蘭市的城市增長(zhǎng)邊界管理[2]。這一概念在1970年代引入中國(guó)，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)僅停留在學(xué)術(shù)討論的范疇。

我國(guó)最早將城市增長(zhǎng)邊界概念正式引入規(guī)劃實(shí)踐工作，是在2005年原建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》中提出“研究中心城區(qū)空間增長(zhǎng)邊界”。此后2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》也要求“實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制”。不過(guò)，這兩項(xiàng)要求僅停留在文件上，并未有相應(yīng)的實(shí)踐支撐，也未能引起普遍關(guān)注。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界真正進(jìn)入普遍實(shí)踐源于2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的明確要求“盡快把每個(gè)城市特別是特大城市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定”。會(huì)議精神直接引發(fā)了2014年7月原國(guó)土資源部會(huì)同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部共同推進(jìn)的14個(gè)城市開(kāi)展劃定城市開(kāi)發(fā)邊界的試點(diǎn)工作。這一試點(diǎn)在2015年擴(kuò)大到全國(guó)600個(gè)城鎮(zhèn)。隨著試點(diǎn)的擴(kuò)大，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界中的政策成分不斷提高。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，2019年1月23日中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，2020年出臺(tái)的《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行，征求意見(jiàn)稿）》，這些重量級(jí)政策文件的連續(xù)出臺(tái)，將“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”推向中國(guó)國(guó)體空間規(guī)劃體系改革的最前沿，并從制度上將其固定為國(guó)土空間管理的核心內(nèi)容之一。

鑒于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界概念中的政策屬性及其在國(guó)土空間治理體系中的核心地位，脫離空間治理討論城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定顯然是無(wú)意義的。關(guān)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定方法，至少需要從技術(shù)和治理兩個(gè)維度來(lái)思考。如果說(shuō)技術(shù)維度需要解決的問(wèn)題是某塊土地適宜或者不適宜進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)，那么治理維度需要解決的問(wèn)題就是某塊土地應(yīng)當(dāng)或者不應(yīng)當(dāng)納入城鎮(zhèn)治理。前者主要考慮的是建設(shè)成本，而后者主要考慮的是治理成本。這兩者的來(lái)源是截然不同的。前者來(lái)源于地形地貌、水文地質(zhì)、氣候風(fēng)向、光照土壤等相對(duì)客觀的物理?xiàng)l件，因此比較容易通過(guò)技術(shù)手段捕捉和分析；后者則來(lái)源于管理制度、社會(huì)環(huán)境、土地權(quán)屬乃至既往的治理行為，往往隱藏在大量的、雜亂無(wú)章的地方治理決策背后，通常無(wú)法從地圖研究中獲知。

總而言之，當(dāng)我們想要提出一個(gè)切實(shí)可行的開(kāi)發(fā)邊界劃定方案時(shí)，不可避免地要依次回答三個(gè)問(wèn)題：1、什么是建設(shè)成本最低的方案？2、什么是治理成本最低的方案？3、二者如有沖突應(yīng)如何平衡？因此，必須將技術(shù)和治理的視角結(jié)合起來(lái)，才能得出切實(shí)可行的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的工作思路。

3 基于技術(shù)邏輯的全南縣城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法

3.1 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的規(guī)則和主流技術(shù)方法

根據(jù)2019年6月公布的《城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定指南（試行，征求意見(jiàn)稿）》和2020年8月公布的《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行，征求意見(jiàn)稿）》規(guī)定，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的基本規(guī)則是一刀切的比例控制，即城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界面積不大于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的1.5倍，其中城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積不大于不大于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的15%。這種規(guī)則相對(duì)簡(jiǎn)單粗暴，難以顧及特殊地形下城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，但有利于國(guó)家對(duì)各地統(tǒng)一執(zhí)行最嚴(yán)格的管理。

在此基礎(chǔ)上，目前通過(guò)技術(shù)方法劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的思路有三種，基本都源自城市增長(zhǎng)邊界（UGB）的劃定方法[3]。其一是排除法，即通過(guò)用地生態(tài)適宜性、生態(tài)安全格局、資源環(huán)境承載力等指標(biāo)，結(jié)合生態(tài)紅線、基本農(nóng)田等明確的管制區(qū)，通過(guò)GIS疊置分析等方法，劃出不適宜進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域，從而倒推城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界；其二是擇優(yōu)法，即通過(guò)建設(shè)用地適宜性、生境質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施水平等指標(biāo)對(duì)用地條件進(jìn)行評(píng)價(jià)，選取條件較優(yōu)的用地劃入開(kāi)發(fā)邊界范圍；其三是模擬法，即利用元胞自動(dòng)機(jī)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型等各類數(shù)學(xué)模型等對(duì)城市未來(lái)的增長(zhǎng)邊界進(jìn)行模擬預(yù)測(cè)，基于模擬結(jié)果劃定開(kāi)發(fā)邊界。當(dāng)前城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的實(shí)踐中，綜合使用多種模型得出城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定成果是比較常見(jiàn)的方法[4][5]。

3.2 全南縣中心城區(qū)建設(shè)用地增長(zhǎng)模擬

首先從以人定地和用地增長(zhǎng)預(yù)測(cè)兩個(gè)思路，通過(guò)多元線性回歸、灰色模型等預(yù)測(cè)方法對(duì)全南縣中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行估算[6][7]，最終取取低方案1255公頃，中方案1317公頃，高方案1460公頃。

表1 多方法預(yù)測(cè)全南縣中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模結(jié)果

在明確中心城區(qū)集中建設(shè)區(qū)規(guī)模的基礎(chǔ)上，使用FLUS模型進(jìn)行中心城區(qū)建設(shè)用地增長(zhǎng)模擬。FLUS 模型是用于模擬人類活動(dòng)與自然影響下的土地利用變化以及未來(lái)土地利用情景的模型。

該模型的原理源自元胞自動(dòng)機(jī)（CA），并在傳統(tǒng)元胞自動(dòng)機(jī)的基礎(chǔ)上做了較大的改進(jìn)。FLUS模型在土地變化模擬過(guò)程中，提出一種基于輪盤賭選擇的自適應(yīng)慣性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，該機(jī)制能有效處理多種土地利用類型在自然作用與人類活動(dòng)共同影響下發(fā)生相互轉(zhuǎn)化時(shí)的不確定性與復(fù)雜性，使得 FLUS 模型具有較高的模擬精度并且能獲得與現(xiàn)實(shí)土地利用分布相似的結(jié)果。該模型目前已有較為成熟的電腦插件，可應(yīng)用于GIS平臺(tái)。

通過(guò)統(tǒng)計(jì)往年土地利用面積及其變化情況后得到不同時(shí)期土地利用類型面積數(shù)據(jù)及土地利用轉(zhuǎn)移矩陣，分析土地利用類型面積增幅增速和土地利用類型空間轉(zhuǎn)移，然后選取預(yù)測(cè)模型驅(qū)動(dòng)因子——地形因子、交通區(qū)位因子、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因子等，再采用柵格計(jì)算器計(jì)算預(yù)測(cè)影像和真實(shí)分類影像的像元差，計(jì)算出各土地類型預(yù)測(cè)面積，并將各驅(qū)動(dòng)因子加載到GeoSOS-FLUS平臺(tái)，各自歸一化后即可由FLUS模型預(yù)測(cè)未來(lái)土地利用情景，其結(jié)果如圖所示（見(jiàn)圖1）。

圖1 城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)模擬

3.3 基于生態(tài)安全格局理論的生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)

對(duì)生態(tài)用地的界定，根據(jù)土地主體功能角度來(lái)劃分，包括以提供生態(tài)服務(wù)功能為主的林地、草地、濕地等，非生產(chǎn)性、非建設(shè)性、以提供人類生存的必要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、維持自然生態(tài)安全和穩(wěn)定區(qū)域生態(tài)平衡。一定區(qū)域內(nèi)存在著對(duì)城市生態(tài)安全起著至關(guān)重要作用的潛在生態(tài)用地，識(shí)別這些關(guān)鍵性的生態(tài)用地，對(duì)維護(hù)城市生態(tài)安全有著重要的意義[8]。

本研究依據(jù)生態(tài)安全格局理論，首先綜合水源涵養(yǎng)功能重要性評(píng)價(jià)、生物多樣性保護(hù)重要性評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害規(guī)避與防護(hù)重要性評(píng)價(jià)、水資源安全重要性評(píng)價(jià)的結(jié)果，識(shí)別生態(tài)源地；第二步是利用最小累積阻力模型（MinimumCumulativeResistance，簡(jiǎn)稱MCR）來(lái)構(gòu)建反映生態(tài)用地空間運(yùn)動(dòng)趨勢(shì)阻力面；第三步是識(shí)別和控制重要生態(tài)廊道，包括山體和水系廊道；第四步是疊加分析和生態(tài)空間優(yōu)化，形成生態(tài)空間格局圖（見(jiàn)圖2、圖3）[9]。

圖2 全南縣生態(tài)空間格局優(yōu)化圖

圖3 全南縣中心城區(qū)預(yù)測(cè)建設(shè)用地調(diào)整圖

最后，通過(guò)疊加分析調(diào)出位于生態(tài)空間內(nèi)的預(yù)測(cè)建設(shè)用地28.38公頃，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行微調(diào)。這里需要明確的是，雙評(píng)價(jià)也可以作為模型評(píng)價(jià)的一種方法。

4 地方治理對(duì)全南縣城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的訴求

盡管通過(guò)模型評(píng)價(jià)和軟件模擬劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的各種技術(shù)方法均已趨于成熟，內(nèi)部邏輯自洽并無(wú)問(wèn)題，但是在實(shí)踐中技術(shù)邏輯往往依然只能解決少部分問(wèn)題，模型分析的結(jié)果與地方政府的訴求相差甚遠(yuǎn)。

這一現(xiàn)象顯然不能完全歸咎于地方政府的非理性。技術(shù)分析結(jié)果始終難以滿足地方治理需求的一個(gè)核心原因在于地方官員普遍采用治理邏輯，而非技術(shù)邏輯來(lái)思考城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的問(wèn)題[10]。換言之，管理和使用規(guī)則，而非模型分析，才是地方空間治理關(guān)注的核心問(wèn)題。地方政府的責(zé)任決定了他們想要的是對(duì)治理最有利的方案，而這通常不是技術(shù)上最合理的方案[11]。

事實(shí)上，規(guī)劃學(xué)界很早就認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)。例如趙民曾提出，城市開(kāi)發(fā)邊界不僅僅是一條“技術(shù)線”，而且是一條“政策線”[12]。然而，國(guó)土空間規(guī)劃改革以來(lái)，制度設(shè)計(jì)普遍存在重技術(shù)輕治理、重“條條”輕“塊塊”的問(wèn)題，而中國(guó)土地制度歷來(lái)與地方財(cái)稅、考核、監(jiān)管等全域治理活動(dòng)聯(lián)系緊密，僅依靠技術(shù)規(guī)則、條線管理難以取得令人滿意的成效。

4.1 宏觀視角下治理邏輯普遍缺失的問(wèn)題

從較為宏觀的角度來(lái)看，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定至少面臨以下三個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題：

1、如何尋找一條能夠在普遍意義上取代土地財(cái)政的新路？

通過(guò)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界壓縮地方建設(shè)用地規(guī)模，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致多數(shù)市縣陷入財(cái)政困境，進(jìn)而無(wú)法延續(xù)過(guò)去三十年間以政府投資引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。土地財(cái)政終結(jié)之后，地方政府的財(cái)政缺口如何填補(bǔ)？亦或者，中國(guó)是否做好了應(yīng)對(duì)大多數(shù)市縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大幅減速的準(zhǔn)備？

2、如何改變以GDP為核心的地方考核方法？

如果確如中央政府提出的那樣，部分市縣需要服從國(guó)家戰(zhàn)略，以生態(tài)保護(hù)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要戰(zhàn)略，那么如何在這些市縣與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的市縣之間建立起公平的考核方法？如依然采用GDP為核心的考核方法，則不可能存在安心服從國(guó)家戰(zhàn)略的市縣。

舉例而言，江西省縣級(jí)工業(yè)園的考核要求其每年至少引進(jìn)20億元的投資項(xiàng)目，當(dāng)?shù)毓I(yè)用地畝均投資最高值僅為200-300萬(wàn)元/畝，以此計(jì)算每年僅工業(yè)用地需求就達(dá)到667-1000畝，如此規(guī)則之下，何談規(guī)?？s減？

3、如何建立起存量規(guī)劃時(shí)代的規(guī)劃管理方法？

國(guó)土空間規(guī)劃的要求是“能用管用好用”，換言之，本輪規(guī)劃較以往規(guī)劃更加注重實(shí)用性。然而，在技術(shù)規(guī)則紛紛出臺(tái)時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃的管理規(guī)則卻遲遲未定，在不知管理和使用規(guī)則的前提下，要編制具有實(shí)用性的規(guī)劃，顯然不具有足夠的可操作性。

4.2 微觀視角下治理邏輯普遍缺失的問(wèn)題

從較為較為微觀的角度來(lái)看，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定則面臨現(xiàn)實(shí)的管理操作問(wèn)題，即邊界管理如何與具體的規(guī)劃管理、土地審批等實(shí)務(wù)工作對(duì)接。在管理規(guī)則尚未明確的情況下，為了應(yīng)對(duì)編制任務(wù)，稍有經(jīng)驗(yàn)的地方管理者和規(guī)劃師都試圖將這個(gè)新概念與以往的城規(guī)或土規(guī)中關(guān)于邊界的概念掛上鉤，以期憑借以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)猜度城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的管理規(guī)則。此時(shí)，不同參與者都會(huì)本能地作出最謹(jǐn)慎的猜測(cè)。于是同樣是基于治理邏輯，不同層級(jí)的地方管理者，會(huì)基于不同的猜測(cè)，提出不同的要求。

地方行政主官傾向于認(rèn)為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界就是城規(guī)的中心城區(qū)范圍線，開(kāi)發(fā)邊界外是不能進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)的，因此他們通常要求開(kāi)發(fā)邊界越大越好，為未來(lái)發(fā)展留足空間。而在接受規(guī)模受限的事實(shí)后，他們又通常采取抓大放小、抓近放遠(yuǎn)的策略，確保其任期內(nèi)的發(fā)展不受阻礙，較少考慮中長(zhǎng)期的規(guī)劃問(wèn)題。因此，地方頂層治理邏輯，會(huì)要求將實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展重大戰(zhàn)略所涉及的空間全部納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，例如全南縣的尋全高速西延線出入口區(qū)域、贛廣高鐵站前區(qū)等，盡管這樣做可能導(dǎo)致縣城被切割成群山之中的破碎板塊。

自然資源部門主官傾向于認(rèn)為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界就是土規(guī)中的適建區(qū)加上有條件建設(shè)區(qū)，開(kāi)發(fā)邊界外不允許進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地審批，因此通常要求開(kāi)發(fā)邊界不能影響重大項(xiàng)目的土地審批，換言之，不能影響本部門核心業(yè)務(wù)和主要政績(jī)來(lái)源。因此，地方中層治理邏輯，會(huì)要求將已確定的或大概率會(huì)實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目全部納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，例如全南縣工業(yè)園的幾個(gè)園區(qū)，冷鏈倉(cāng)庫(kù)、旅游服務(wù)中心等項(xiàng)目，盡管這樣做可能導(dǎo)致城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界在空間上變得破碎而不連續(xù)，影響未來(lái)的實(shí)際管理（見(jiàn)圖4）。

圖4 全南縣重大戰(zhàn)略設(shè)施和重大項(xiàng)目分部圖

基層管理人員會(huì)認(rèn)為開(kāi)發(fā)邊界就是城規(guī)的城市規(guī)劃區(qū)，開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)歸縣局管轄，開(kāi)發(fā)邊界外歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄。因此他們通常要求開(kāi)發(fā)邊界劃得足夠細(xì)致，將可能導(dǎo)致不必要的額外工作的土地劃到開(kāi)發(fā)邊界之外。因此，地方底層治理邏輯則會(huì)關(guān)注很多細(xì)節(jié)。

此處舉三個(gè)實(shí)例：

1、江西省規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)范圍之內(nèi)的宅基地建房由縣級(jí)以上規(guī)劃部門審批，城市規(guī)劃區(qū)范圍之外的宅基地建房由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批后上報(bào)縣級(jí)規(guī)劃部門備案。實(shí)踐中上級(jí)規(guī)劃審計(jì)部門對(duì)縣級(jí)規(guī)劃部門極為嚴(yán)格，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府比較寬松，導(dǎo)致縣級(jí)規(guī)劃部門對(duì)農(nóng)民建房審批十分慎重，耗時(shí)長(zhǎng)且程序復(fù)雜，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府關(guān)于農(nóng)民建房的審批程序十分快捷。這導(dǎo)致了案例一的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界訴求。在該案例中，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界沿巷道和溝渠將某村的一半劃出開(kāi)發(fā)邊界，原因是基層官員知曉該村莊因?yàn)槭浅沁叴?，村民能夠在便捷地享受縣城公共服務(wù)設(shè)施的同時(shí)占有獨(dú)棟宅基地，因此拆遷意愿很低。如將該村納入開(kāi)發(fā)邊界而又遲遲不能完成征地拆遷，則可能因?yàn)檗r(nóng)民建房審批程序過(guò)長(zhǎng)而導(dǎo)致農(nóng)民上訪，為規(guī)劃管理平添麻煩。

2、案例二，開(kāi)發(fā)邊界沿道路和田埂將兩塊土地分別劃入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外。根據(jù)國(guó)土三調(diào)，這兩塊土地都屬于園地，且從技術(shù)分析上來(lái)看都是適宜建設(shè)區(qū)。然而，圖中西北側(cè)的土地是葡萄園，葡萄種植的前期投資較大，并且已成為當(dāng)?shù)卮迕裰匾氖杖雭?lái)源，征地成本高難度大；而東南側(cè)土地則是菜地，經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高，征地成本低難度小。

3、案例三，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界完全依據(jù)城鎮(zhèn)小區(qū)和村莊之間的圍墻劃定，原因是該村莊歷年以來(lái)積累了大量的違規(guī)建房問(wèn)題，如納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界中，可能因城管督查而帶來(lái)大量難題?？h級(jí)自然資源部門的基層管理人員認(rèn)為，憑借自身力量短期內(nèi)必然無(wú)法解決如此眾多的違章建筑問(wèn)題，為避免影響自身的考核成績(jī)而力主將該村劃出城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界（見(jiàn)圖5）。

圖5 地方管理者對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的要求實(shí)例

5 結(jié)論和討論

從技術(shù)角度來(lái)看，以城市增長(zhǎng)邊界為源頭的一系列城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界技術(shù)方法已經(jīng)相對(duì)豐富且趨于成熟，通過(guò)多方法結(jié)合在技術(shù)層面完成城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定工作可行性很高。然而從治理角度來(lái)看，影響城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的因素大都是獨(dú)立而分散的治理訴求，可能源于社會(huì)治理的方方面面，缺乏系統(tǒng)性，因而既難以納入具有普適性的模型分析之中，又難以通過(guò)地圖進(jìn)行統(tǒng)一識(shí)別、分析和解決。不過(guò)，正是這些瑣碎的問(wèn)題，導(dǎo)致地方政府心目中理想的開(kāi)發(fā)邊界劃定方案與技術(shù)邏輯下的分析結(jié)果往往大相徑庭。

基于治理邏輯下城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界影響因素的以上特點(diǎn)，實(shí)踐中尚未發(fā)現(xiàn)高效的、具有方法論指導(dǎo)的解決途徑，能夠?qū)⒅卫磉壿嬇c技術(shù)邏輯很好地結(jié)合起來(lái)，只能采取“一事一議”的方式，逐項(xiàng)權(quán)衡利弊，反復(fù)溝通。

盡管如此，在國(guó)土空間規(guī)劃編制中引入治理思維顯然是意義的。只有將治理思維和技術(shù)思維有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才有可能做出真正“能用管用好用”的規(guī)劃。這就要求規(guī)劃師們必須進(jìn)一步提高田野調(diào)查的能力，深入了解地方治理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，以便作出有針對(duì)性的規(guī)劃應(yīng)對(duì)。