任劍濤

就國家施政的艱難狀態(tài)而言，面對利維坦這樣的超強(qiáng)國家機(jī)器，勢成騎虎似乎是一個比較形象的狀描。一國施政的艱難，猶如逆水行舟，不進(jìn)則退。這就是所謂國家施政雙曲線的意思：對于任何一個國家來說，它要么行走在比較順暢的、令人期待的上行線上；要么運行于呈現(xiàn)艱難曲折、讓人失望的下行曲線。上行曲線，呈現(xiàn)為國家的良性發(fā)展勢頭；下行軌跡，表現(xiàn)為國家的衰退狀態(tài)。在一個比較現(xiàn)代化的視野中，人們會發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國家總是少數(shù)，而難以實現(xiàn)現(xiàn)代化的落后國家與轉(zhuǎn)型國家是如此眾多。就國別看，英國是唯一的原生性現(xiàn)代化國家，堪稱國家上行的典范。就工業(yè)化看，英國是全球范圍內(nèi)第一個從農(nóng)業(yè)國上行而進(jìn)至工業(yè)化的國家，美國、德國、日本則是第二批工業(yè)化國家，爾后還有一批國家也躋身這一隊伍。在當(dāng)今世界，國家的上行性發(fā)展，就是一個爭取實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程。這一態(tài)勢，不斷給人們展現(xiàn)不同國家的上行與下行兩條曲線。其間，奏響多少國家凱歌，又浮現(xiàn)多少國家悲歌，這促使人們追問國家上行或下行的深層緣由。

一、雙曲線

現(xiàn)代國家有兩個重要的閾值：一是被稱作利維坦(1)利維坦是現(xiàn)代政治學(xué)的創(chuàng)建者霍布斯對國家的基本定位。利維坦的特點是它的形象怪異、威力無比。據(jù)此來定位國家，意在強(qiáng)調(diào)國家類似利維坦那樣的強(qiáng)大能力：即足以對臣民行使絕對主權(quán)，發(fā)揮對內(nèi)謀求和平、對外抵御敵人的雙重功能。參見霍布斯：《利維坦》，黎思復(fù)等譯，北京：商務(wù)印書館，1985年，第1-2、131-132頁。的龐然大物國家，要么支配一切，要么被徹底顛覆，這是就國家存廢而言的閾值；二是在既不能吞噬一切、又不會被顛覆的國家安全閾限內(nèi)，尋求國家的上行性發(fā)展，防止國家的下行性衰變，這是就國家運行狀態(tài)而論的。所謂國家施政的雙曲線，就是在后一閾值上呈現(xiàn)的國家的兩種基本運行狀態(tài)。國家施政雙曲線即順暢發(fā)展的上行線與發(fā)展受阻的下行線，是任何一個國家發(fā)展都可能呈現(xiàn)的態(tài)勢。一個國家施政的雙曲線，上行有上行的動力，下行有下行的原因。但上行不是線性的，它會因為一些必然或偶然因素的作用而出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)；相應(yīng)地，下行也不是長久的，總會由于一些偶然的機(jī)緣引發(fā)國運的轉(zhuǎn)變。很顯然，描述與分析現(xiàn)代國家施政究竟會處于上行還是下行的曲線上，有助于理解并把握國家的施政與發(fā)展要領(lǐng)。

可以斷言，任何一個國家施政中出現(xiàn)的下行曲線，都是這個國家的人民所不愿意看到的局面。這不是基于公民善良的假設(shè)，也不是基于當(dāng)政者是為人民謀福利的假設(shè)，而是基于美好生活意愿的斷言。因為身處一個國家之中，任誰都不愿意處于國家下行的逆境：人民生活艱辛，官員被人痛恨，社會風(fēng)雨飄搖。因此，人們不愿意處于國家逆境之中，是因民生與官聲所致。與此相仿，人民與官員都樂意國家處在上行的順境之中。原因也很簡單：民眾對官方的滿意度高，而國家權(quán)力的權(quán)威性程度足夠，社會發(fā)展順暢。從這兩個角度看，國家的順逆處境，不取決于善惡的假設(shè)，而取決于國家權(quán)力與社會公眾的意愿、決斷與努力。

國家運行之所以出現(xiàn)雙曲線，既與人民與官方的意愿、決斷與努力相關(guān)，當(dāng)然也就與國家制度的建構(gòu)方式直接聯(lián)系在一起。如果說前者是國家運行上下行狀態(tài)的主觀條件的話，那么后者就是國家運行態(tài)勢的客觀支撐。一般而言，現(xiàn)代國家的基本結(jié)構(gòu)必須滿足三個前提條件，它才有望免于下行，尋求上行。免于下行，是國家開啟上行線的前提條件，因為一個國家一旦處在下行態(tài)勢中，就很難設(shè)想它的順暢發(fā)展；尋求上行，是防止下行的有效保障，因為只有處在不進(jìn)則退的上行軌道上，一個國家才足以防止下滑態(tài)勢的出現(xiàn)。這三個條件之一是政治的非專斷化。這里沒有設(shè)定政治價值上的民主化前提。因為政治的非專斷化，強(qiáng)調(diào)的只是國家權(quán)力的相對分散與制衡，這樣才能保證國家權(quán)力不至于陷入一權(quán)獨大、無法制約的困境。世界上成功建構(gòu)規(guī)范民主政體的國家并不多，但陷入專權(quán)的卻不少。但比較而言，世界上大多數(shù)國家都處在振興不足、衰頹不顯的中間狀態(tài)，也是國家基本正常運行的保底狀態(tài)。它讓國家至少能夠發(fā)揮對內(nèi)供給和平秩序、對外抵御敵人入侵的底線作用。但如果一個國家的領(lǐng)導(dǎo)人陷入癲狂的極權(quán)狀態(tài)，就會將國家引向萬劫不復(fù)的危險境地：對內(nèi)無法保障臣民安全，對外無法形成有力的國家交往能力。隨舉一例可知這種國家危急狀態(tài)：烏干達(dá)專斷總統(tǒng)阿明實施暴政，結(jié)果國家動蕩，民不聊生。(2)參見海兵：《烏干達(dá)的戰(zhàn)火與阿明》，《世界知識》1979年第9期。這些國家缺少杜絕政治專斷的體制，因此注定將國家推向一個顯著下行的危險地步。

這三個條件之二是社會公眾具有良好的品性。社會公眾的品行善惡，是一個國家施政的社會氛圍優(yōu)劣的表現(xiàn)?？梢哉f，一個社會完全趨善或徹底趨惡皆不可能。社會公眾總是在揚(yáng)善抑惡的狀態(tài)中進(jìn)行倫理道德決斷的，“隨大流”常常是公眾道德判斷的常態(tài)。因此，關(guān)鍵是如何讓公眾保持善性而辨認(rèn)并拒斥惡習(xí)。一個社會如果確立向善的道德風(fēng)氣，那么為惡的意愿就會下降。相反的情況是，如果道德認(rèn)同出了問題，人們便愿意隨附那些具有惡意的看法與效仿那些趨惡的做法。(3)認(rèn)同是指一種密切的親和性，既是指有相似興趣的個人之間的親和性，也是指通過模仿和角色扮演獲得的社會角色親和性。參見邁克爾·舍默：《道德之?。嚎茖W(xué)和理性如何將人類引向真理、公正與自由》，劉維龍譯，北京：新華出版社，2016年，第295-296頁。一個社會大多數(shù)成員愿意訴諸自主、自治與自律道德，而不是寄生于社會與國家，那么這個國家就會有一種上行的社會驅(qū)動力；如果缺乏這種動力，只是一味謀求社會與國家惠賜的福利，這個國家就必然處于下行的軌道。這正是孟德斯鳩在《法意》中高度看重國家治理的民情基礎(chǔ)的原因。人們可以循此理解當(dāng)今南美洲諸國民眾在一種仇恨資本、渴望天降財富的民情中顯著衰頹的現(xiàn)實。(4)委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯一面沒收國際資本而做大國家資本，另一面則通過“均衡”政策的民粹操弄，大肆籠絡(luò)社會中下層，獲得民眾的盲目歡迎，結(jié)果搞垮了該國經(jīng)濟(jì)。參見徐世澄：《查韋斯傳——從玻利瓦爾革命到“21世紀(jì)社會主義”》，北京：人民出版社，2011年，第141-150、160-163頁。這是從國家的社會土壤視角得出的結(jié)論，而不是從官權(quán)角度居高臨下責(zé)備公眾素質(zhì)不高的理由。

這三個條件之三是社會公眾與國家權(quán)力之間能夠積極地互動。在國家權(quán)力與社會公眾的互動機(jī)制上，存在積極和消極、良性和惡性兩類互動類型。權(quán)力與社會的互動，是社會契約先于政府契約，政府契約必須尊重社會契約所決定的狀態(tài)。就前兩種互動類型講，國家與社會的積極互動，就是一種雙方都樂意促進(jìn)對方、成就對方的狀態(tài)；消極互動則是彼此冷漠猜忌、相互拆臺。就后兩種互動類型而言，國家與社會的良性互動，是一個彼此善待、相互協(xié)同的狀態(tài)；惡性互動，則是一個相互敵視、彼此消解的狀態(tài)。在一個國家施政的上行狀態(tài)中，國家權(quán)力與社會公眾的互動一定是積極的、善意的。一旦國家施政處在下行狀態(tài)時，公眾對政府的要求便非常嚴(yán)格，政府對公眾的要求也非?？量?，雙方冷漠相待，缺乏必要互動，造成雙向的隔閡。所謂雙向隔閡，是指政府不知道公眾想要什么，而認(rèn)定公眾情緒充滿抱怨和不滿，因而指責(zé)公眾基本素質(zhì)太低，不符合國家善政良治的需要。反之亦然。公眾也認(rèn)定國家權(quán)力充滿私心，公權(quán)私用。因此造成公眾對國家權(quán)力的敵視。這就必然將國家推向下行狀態(tài)，以至于讓國家喪失存在的理由，或者陷入名存實亡的隱形崩潰，或者瞬間崩潰。典型例子如蘇聯(lián)后期官民冷對、官權(quán)囂張、互不信任、缺乏互動，以至國家的崩盤絕不在意料之外。(5)參見列·姆列欽：《勃列日涅夫時代》，王尊賢譯，北京：中共黨史出版社，2013年，第345-354頁。

國家權(quán)力與社會公眾的互動狀態(tài)，需要保持在國家施政上行線與下行線不至于大幅度波動的基本衡定水平線上。這既是權(quán)力規(guī)范作為，公眾理性相待，權(quán)力與公眾積極互動的要求，也是國家可持續(xù)發(fā)展的必要前提。如果權(quán)力不負(fù)責(zé)任，貪污腐化，社會公眾也只想獲取，不愿付出，那么，國家施政就會處于一個人們不期望卻又無可奈何的下行軌道。而當(dāng)社會與政府積極、善性互動的時候，政府的權(quán)威得到公眾的積極認(rèn)可，因此施政順暢、政績顯著；與此相應(yīng)，公眾積極向上、主動作為。這就是一種前述的相互成就局面。對任何一個現(xiàn)代國家來講，國家施政的上行之難和下行之易是悖謬而在的現(xiàn)象。上行之艱難，是因為一個國家的施政要同時滿足上述三個條件，確實非常困難。除長期的制度積累、政策業(yè)績以及社會心理的平和外，國家施政的每一個當(dāng)下性舉措的連續(xù)有效，也是一種關(guān)鍵因素；而下行之容易是因為國家權(quán)力的掉以輕心、顢頇自負(fù)與公眾的懶于付出、著緊所得，是很容易出現(xiàn)的施政現(xiàn)象。國家施政的上行之難，難于上青天；國家施政的下行之易，易如反掌。這從當(dāng)今世界 230多個國家和地區(qū)僅30多個國家實現(xiàn)了現(xiàn)代化而成為發(fā)達(dá)國家，其余200來個國家和地區(qū)都掙扎在國家發(fā)展進(jìn)退失據(jù)的境況里，可以得到強(qiáng)有力的印證。

一個現(xiàn)代國家施政保持上行確實是很困難的事情。除前面所列的三個主要條件以外，它還需要一些輔助性條件。其一，國家保有長期的和平。例如，英國自17世紀(jì)以來長期稱雄世界，與它保有數(shù)百年的本土和平環(huán)境具有密切關(guān)系。再如，20世紀(jì)上半葉開始稱雄世界的美國，除開19世紀(jì)短暫的南北戰(zhàn)爭，本土幾乎沒有發(fā)生過戰(zhàn)爭。國家保有長期的和平對其處在上行曲線的影響，大致有二：一者，它可以幫助國家積累發(fā)展成果，不至于因戰(zhàn)爭失去發(fā)展果實；二者，它可以促使國家理性成長，(6)國家理性(national reason)是一個歧義甚多的概念，這里用以指社會契約基礎(chǔ)上賦予國家的理性施政狀態(tài)。參見任劍濤：《國家理性：國家稟賦的或是社會限定的》，《學(xué)術(shù)研究》2011年第1期。讓國家在可接受的試錯中找到一條可持續(xù)發(fā)展的適宜道路。一個國家若長期或不斷卷入戰(zhàn)爭狀態(tài)，它就很難保有支持發(fā)展的成就積累與尋求發(fā)展的理性資源。上下行兩者的分叉而行，就此展現(xiàn)在人們面前。一戰(zhàn)、二戰(zhàn)時期的德國，20世紀(jì)上半葉的日本，與相同時期的美國相比，會留人以深刻的差異性印象。

其二，國家有一個大戰(zhàn)略以保證國家的持續(xù)發(fā)展。所謂大戰(zhàn)略，在時間尺度上以百年計，在空間尺度上以全球地緣政治計。一個國家如果僅有數(shù)年、數(shù)十年時間尺度的戰(zhàn)略眼光，而且僅盯住自己一國范圍來做戰(zhàn)略規(guī)劃，那么它很難長期保持發(fā)展態(tài)勢，讓國家處在一個長時段的發(fā)展上行線上。英美長期稱雄世界，不僅在于國家可以相對妥善處理當(dāng)下事務(wù)，而且因為立憲政制的確立，使國家權(quán)力被嚴(yán)格規(guī)范起來，并讓國家保有一種尊重社會創(chuàng)造力的政治狀態(tài)，社會與國家的長期健康互動成為可能。這是英美在國家間競爭過程中戰(zhàn)勝僅據(jù)當(dāng)下處境隨意調(diào)整戰(zhàn)略布局的那部分國家的關(guān)鍵原因。

國家的大戰(zhàn)略確立在制憲時刻。建國之際，當(dāng)然是制憲的最佳時刻。但后續(xù)的國家綿延，在沒有建構(gòu)憲制的情況下，制憲時刻也會偶發(fā)地出現(xiàn)；在建構(gòu)了憲制基本結(jié)構(gòu)的情況下，也會不斷出現(xiàn)優(yōu)化憲制的時刻。這些都是制憲時刻的顯現(xiàn)方式。這里的制憲，不單指制定憲法文件，更主要的是指依憲行政。制憲既要規(guī)范國家權(quán)力，保證國家長治久安；又要促使人民對憲制國家的認(rèn)同，建立起同胞友愛。前者是國家與人民關(guān)系的戰(zhàn)略定位，后者是人民成員間關(guān)系的戰(zhàn)略規(guī)劃。以此兩者，一個國家長期發(fā)展的戰(zhàn)略才具有法治保障與社會土壤，這個國家的長期發(fā)展才能積厚成器。國家大戰(zhàn)略的有效確立之功，首推建國領(lǐng)袖集團(tuán)。像華盛頓一代政治領(lǐng)袖人物，不單將國家從英國殖民者手里獨立出來，而且以憲制的確立為美國奠定了百年以上、全球范圍的國家大戰(zhàn)略。而像杰弗遜、漢密爾頓、麥迪遜、杰伊那樣的政治家兼思想家角色，(7)對美國建國發(fā)揮主導(dǎo)作用的杰弗遜與漢密爾頓，在其中引導(dǎo)了國家建構(gòu)的方向。參見約翰·菲爾林：《美利堅是怎樣煉成的：杰弗遜與漢密爾頓》，王曉平等譯，北京：商務(wù)印書館，2015年，第2-7頁。不僅為國家確立憲制，而且對之進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋，將國家大戰(zhàn)略的思想宗旨推廣到整個社會。所謂現(xiàn)代國家的主流模式即英美模式據(jù)此建立。相反，像德國(二戰(zhàn)前)、日本(二戰(zhàn)前)這些國家，試圖依靠國家軍事化以謀求稱霸世界，卻都以當(dāng)下的利益之爭為治國要務(wù)，對國家真正足以稱雄世界的大戰(zhàn)略條件泯然無知，結(jié)果建構(gòu)現(xiàn)代國家的前路都一波三折，無法兌現(xiàn)其“雄偉”目標(biāo)。

其三，要確立國家的行動哲學(xué)。這是清晰辨認(rèn)國家施政的上行之難和下行之易所必須的。所謂國家的行動哲學(xué)，是指一個國家在權(quán)力方面與公眾方面，究竟選取觀念哲學(xué)還是行動哲學(xué)的問題：如果選取觀念哲學(xué)，則整個國家沉浸在觀念的游戲之中，無視國家的實際事務(wù)，對觀念爭執(zhí)趨之若鶩，這會將國家?guī)蛉鎰?wù)虛的意識形態(tài)化境地；假如選取行動哲學(xué)，則整個國家努力處置建國的重大事務(wù)，務(wù)實而不務(wù)虛。其間最需要處理好且最為重要的國家事務(wù)，就是建立憲制。建立憲制，也可能陷于觀念哲學(xué)，即長期爭論立憲與行憲究竟有無必要、是否屬于本國政治傳統(tǒng)、是否會削弱國家能力，這樣的觀念爭論會明顯耽誤國家的憲制進(jìn)程。在現(xiàn)代建國的進(jìn)程中，德國是最善于將國家行動哲學(xué)轉(zhuǎn)換為觀念哲學(xué)的：無論是德國古典哲學(xué)對當(dāng)時德國國家處境的哲學(xué)化處置，還是魏瑪時期與后魏瑪反思時期對立憲失敗的理論爭執(zhí)，都提醒人們注意憲制建國的德國觀念陷阱。這就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如美國建國初期行動哲學(xué)所促成的偉大成果：開國領(lǐng)袖們(founding fathers)一旦意識到邦聯(lián)體制的國家危機(jī)，便果斷啟動立憲進(jìn)程并成功制憲，(8)參見凱瑟琳·德林克·鮑恩：《民主的奇跡：美國憲法制定的127天》，鄭明萱譯，北京：新星出版社，2013年，第1-4頁。從而為國家兩百多年的上行發(fā)展提供了根本保證?？梢?，一個國家絕不能把國家的發(fā)展空洞化、抽象化、玄學(xué)化，否則國家前景堪憂。

二、下行軌跡

國家施政既然渙然分流為上行線與下行線，而且，上行與下行的關(guān)鍵呈現(xiàn)為馴服國家權(quán)力與聚集治國資源，那么，讓國家施政一直沿循上行線展開，有何難哉？確實，從現(xiàn)代國家施政的既成成敗事實來看，推動國家施政沿循上行線的展開，在政治認(rèn)知層面，并無秘密和艱深，道理簡單明了。只要扼住制憲與聚智兩個關(guān)鍵，國家的施政就可以克服任何困難，走上善政良治的上行軌道?？墒?，在當(dāng)今世界，為什么處在上行線上的國家并不多，而處在下行線上的國家卻不少呢？可見，要為國家施政確立憲制，也就是確立根本規(guī)則，并不是一件容易的事情；同時，要聚集一個國家的公眾力量，且促其同心協(xié)力追求善治目標(biāo)，也不是一件容易的事情。

如前所述，治國如馴虎。馴虎之難，就是因為一國權(quán)勢集團(tuán)與社會公眾意欲馴服的這只猛獸，讓我們處在一種欲罷不能的窘態(tài)：既然人們必須面對利維坦這樣的國家巨獸，那么注定無法輕易從老虎身上一躍而下。但騎在虎上，又沒有安全感。這種艱難性，在如今處于一國治理艱難過程中的人們，都有深刻體會：如綜合實力最強(qiáng)的美國，同樣在經(jīng)受極化政治的考驗；而俄羅斯這樣有稱雄世界雄心的國家，則在地緣政治驅(qū)動的戰(zhàn)爭中備受折磨；委內(nèi)瑞拉這種曾經(jīng)的高收入國家，如今則在低收入的困境中掙扎。這是因為，馴服國家權(quán)力不是一勞永逸的事情，而聚集建國資源、把握建國契機(jī)也不是一蹴而就之事。一個國家試圖保證國家施政一直處在上行軌道，必須一直保持馴服國家權(quán)力的高度警惕性，否則國家權(quán)力就會脫離法治軌道，將國家推向下行軌道。國家不僅會陷入動蕩與戰(zhàn)亂，而且會喪失運行目標(biāo)，掉進(jìn)爭吵不休的意識形態(tài)陷阱，終致國家的衰頹或消亡。這就是國家施政上行之難與下行之易的根本原因。

現(xiàn)代國家施政之所以容易滑入下行軌道，總體原因是限權(quán)失敗與聚智失策。國家施政下行的主因，是國家權(quán)力缺乏約束導(dǎo)致責(zé)任不清，進(jìn)而導(dǎo)致無人對國家負(fù)責(zé)。正是由于國家權(quán)力方面的這些知行缺陷，才必然導(dǎo)致其行為過程中動機(jī)與效果的脫節(jié)，引發(fā)國家的失治局面，并最終導(dǎo)致國家的失敗與崩潰。一個本來被寄予厚望的聰明睿智的現(xiàn)代國家，卻令人失望地向世人呈現(xiàn)一幅失去智慧的低能狀態(tài)。(9)參見任劍濤：《睿智與失智：現(xiàn)代國家的行政智慧問題》，《治理研究》2023年第5期。而國家施政的下行表現(xiàn)，在權(quán)力方面的作為上，具有不同方式與程度的表現(xiàn)。對此進(jìn)行描述，可以發(fā)現(xiàn)國家施政轉(zhuǎn)而上行的前提條件。為此，有必要對其進(jìn)行分類描述和分析。只要沿循國家施政逐漸探底的下行線追根溯源，就可能促使國家施政觸底反彈，步入上行軌道。

國家施政沿著下行軌道蛻變的基本形式有哪些呢？依據(jù)經(jīng)驗事實進(jìn)行分類，國家施政的下行類型大致可以區(qū)分為五種。

第一是懶政。這從字面意思就可以理解。懶政，即在施政上表現(xiàn)得非常懶惰。在現(xiàn)代國家中，為什么會出現(xiàn)懶政？基本原因有兩個。其一，現(xiàn)代國家建立起了穩(wěn)定的科層制，不同層級的行政官員依法各司其職、各負(fù)其責(zé)。(10)馬克斯·韋伯指出的官僚制第一個特征，就是官僚握有的法定管理權(quán)限。參見馬克斯·韋伯：《馬克斯·韋伯社會學(xué)文集》，閻克文譯，北京：人民出版社，2010年，第188頁。這本是一個落實科層責(zé)任，避免責(zé)任流失的制度安排。但科層制的弊端之一就是相互推諉，上下級之間相互認(rèn)為某一責(zé)任不該自己承擔(dān)，而應(yīng)該由別人擔(dān)負(fù)。于是，責(zé)任就在不同的科層之間和人員之間流來轉(zhuǎn)去，難以落實?？梢?，懶政是現(xiàn)代科層制度的一個附帶結(jié)果。這不能歸咎于任何層級的任一人員，因為促人勤勉的科層制度遇上好逸惡勞的人性，就相當(dāng)于人為之善遇上本性之惡，制度安排是難敵人類本性的。因此，懶政成為現(xiàn)代社會官僚病當(dāng)中最令人痛恨的現(xiàn)象之一。其二，懶政不僅與科層制度的施政設(shè)計相關(guān)，也與獎勤罰懶的制度跟進(jìn)不足相連。獎勤罰懶的效用依賴于工作績效的精確衡定。但行政科層制并不是一種可以完全量化崗位責(zé)任的制度安排。在國家權(quán)力的施政過程中，除開那些緊急事務(wù)的處置效應(yīng)可以及時、顯著地呈現(xiàn)，大多數(shù)施政的措施都不能即刻收效。施政的高效與低效、獲譽(yù)與嗤議、獎勵或懲罰，就此失去可靠憑借。因此，普遍的懶政也就屬于國家權(quán)力施政中的常態(tài)。這從人們廣為詬病的“官僚病”上可以得到印證。

第二是庸政。平庸的施政，也是源自官僚制度的一種病癥。之所以現(xiàn)代國家的施政常常是平庸而不是卓越的，就是因為掌握政治權(quán)力資源的人群，也就是選舉政治中的政客(politicians)，總是期待一種自己握權(quán)而交由執(zhí)行者即官僚(bureaucrats)發(fā)揮由政客控局的“靈巧的工具”的作用：幫助政客“解決政策選擇上的復(fù)雜問題，并出色地執(zhí)行政客制定的政策”，(11)喬爾·阿伯巴奇等：《兩種人：官僚與政客》，陶遠(yuǎn)華等譯，北京：求實出版社，1990年，第112頁。即便政客同意官僚參與決策，也只能扮演從屬性的角色。即使在非選舉政治中，政客與官僚的區(qū)分沒有這么明確的界限，但流動性的政治官員對相對穩(wěn)定的公務(wù)人員，也會采取同樣的姿態(tài)。這使得那些在施政中發(fā)揮經(jīng)常性作用的人群，見識平庸，行為守成，在機(jī)構(gòu)中缺乏組織能力，處理事務(wù)又缺乏工作技巧。他們所處理的施政事務(wù)，要么是分發(fā)文件，要么是傳達(dá)指令；他們的日常工作狀態(tài)，要么是轉(zhuǎn)手任務(wù)，要么是談天說地。這就使得國家權(quán)力的施政必然陷入一種自負(fù)的、低效的平庸?fàn)顟B(tài)。

在政治生活中，追求卓越僅僅是少數(shù)人可以實現(xiàn)的人生目標(biāo)。安于平庸，是掌握公職的絕大多數(shù)人員的一種生命常態(tài)。這與現(xiàn)代國家已經(jīng)建構(gòu)起穩(wěn)定的制度機(jī)制具有密切關(guān)系。國家不再給人以廣闊的作為空間，讓人們?nèi)グl(fā)揮他們對制度建構(gòu)的奇幻想象。這就減少了國家施政中大起大落的不穩(wěn)定性，而增加了現(xiàn)代國家獨有的秩序感與穩(wěn)定性。就此而言，政治成為一種職業(yè)，國家施政或行政管理不過是一種職業(yè)行為。在民主政治的實踐中，這樣的狀態(tài)已經(jīng)成為常態(tài)，很難接受致力打破這一定勢的政客與官僚的沖動性嘗試；在非民主卻保持穩(wěn)定的體制中，同樣會保持一種重穩(wěn)定性甚于求變動性的體制特性，因此也會形成一種慣?；氖┱C(jī)制。一旦人們受一種常態(tài)化機(jī)制的支配，就會對工作完全缺乏新鮮感，陷入一種機(jī)械性重復(fù)工作的疲態(tài)。于是，公職人員就會養(yǎng)成敷衍塞責(zé)的慣習(xí)：不求創(chuàng)新，但求守成；不求變化，但求穩(wěn)定；不求有功，但求無過；不求獎勵，但求免罰。因此讓國家施政陷入無可挽救的平庸態(tài)勢。

第三是亂政?，F(xiàn)代國家施政中所必然出現(xiàn)的長期懶政與庸政，一定會導(dǎo)致大量需要解決而未能解決的遺留問題。這些遺留問題，在社會進(jìn)程沒有遭遇結(jié)構(gòu)性難題的情況下，不會對國家施政造成太大負(fù)面影響。一旦社會遭遇難以忍受的重大難題，國家施政資源匱缺，亟需以創(chuàng)新性政策來應(yīng)對危機(jī)的特殊情況，國家施政過程中就很可能出現(xiàn)應(yīng)急性的政策舉措。于是，人們會認(rèn)為，政府政策創(chuàng)新是引導(dǎo)社會走出困境的上佳之策。政府的創(chuàng)新政策主要體現(xiàn)為推動社會經(jīng)濟(jì)增長的產(chǎn)業(yè)政策。而依靠產(chǎn)業(yè)政策推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家，一定是發(fā)展型國家。所謂發(fā)展型國家，指的就是一國官方集聚舉國力量，尤其是企業(yè)力量來強(qiáng)有力地推動經(jīng)濟(jì)增長。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上，這即是市場失靈、政府救濟(jì)的主張。這一主張認(rèn)為，僅靠自由市場是無法實現(xiàn)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長的，政府在創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮著不可或缺的積極作用。(12)參見羅伯特D.阿特金森等：《創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)：全球優(yōu)勢競爭》，王瑞軍等譯，北京：科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，2014年，第163頁。在國家施政實踐上，則以日本、韓國這類發(fā)展型國家的“成功”來印證政府對經(jīng)濟(jì)增長與創(chuàng)新所具有的巨大促進(jìn)作用。然而，在非規(guī)范政治的狀態(tài)下，即便一個國家的權(quán)力當(dāng)局傾盡心力謀求發(fā)展，也很難取得日本與韓國那樣的發(fā)展成就。這是兩種具有鮮明對比效果的發(fā)展型國家，“在亞非拉的大多數(shù)邊緣國家里，政府作為一個重要和活躍的經(jīng)濟(jì)行為者(economic actor)進(jìn)行著各種模式的經(jīng)濟(jì)干預(yù)。在一些發(fā)展中國家里，政府的經(jīng)濟(jì)角色與快速工業(yè)轉(zhuǎn)型和促進(jìn)平等聯(lián)系在一起。在另一些發(fā)展中國家里，情況正好相反，政府與官僚們將自己社會的經(jīng)濟(jì)資源竊為己有，不但沒有激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長，而且還幫助財富向不事生產(chǎn)的精英(unproductive elites)轉(zhuǎn)移”。(13)阿圖爾·科利：《國家引導(dǎo)的發(fā)展——全球邊緣地區(qū)的政治權(quán)力與工業(yè)化》，朱天飚等譯，長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2007年，第1頁。可見，所謂發(fā)展型國家并不能成為政府強(qiáng)行介入經(jīng)濟(jì)活動的適當(dāng)命名。

一般而言，在國家施政中旨在矯正市場失靈的政府產(chǎn)業(yè)政策或市場干預(yù)，常常會走向另一個極端，也就是政府失敗?！笆袌鍪ъ`產(chǎn)生了對政府干預(yù)的需求，但政府干預(yù)同樣存在著政府失靈的可能性”。(14)維托·坦茨：《政府與市場：變革中的政府職能》，王宇等譯，北京：商務(wù)印書館，2014年，第Ⅷ頁。政府必然失靈或失敗的深層原因，就在于政府只是一個授權(quán)而為的有限權(quán)力建制，而不是無所不能的超能組織。當(dāng)政府處在緊急狀態(tài)中，亟于證明自己的存在價值與政策效能，會從組織使命與人員行動上傾力投入，以使危機(jī)局面有所改觀。在這種情景中，政府的施政決斷常常就會應(yīng)對失策，導(dǎo)致亂政。

第四是惡政。惡政是指施政者以排他的自信和自負(fù)，而采取的不容商議的、依靠強(qiáng)力推動的施政方式。惡政惡在哪里？一是惡在施政的風(fēng)格上，即決策專斷。二是惡在以國家暴力機(jī)器作為施政的保證。這不是說在具體施政時一定使用暴力，但暴力是隨時可以出場的；這也不是說僅僅依靠暴力解決問題，而是說最終都會依靠暴力解決問題。三是惡在只顧維護(hù)國家權(quán)力尤其是個別人的決策權(quán)力，而對其他權(quán)利尤其民生權(quán)利不管不顧。從形式上看，惡政是一種威權(quán)人物獨斷專行的政治形式。在這種國家施政方式中，即便是本可以獲得特權(quán)的官員集團(tuán)，也只是施政的工具。而大眾更是這種施政方式中的絕對手段。規(guī)范的現(xiàn)代國家所強(qiáng)調(diào)的“人是目的，而不是手段”被徹底遮蔽，除開極個別威權(quán)人物保有人的尊嚴(yán)外，所有人無一例外地成為工具或手段。這本是古代國家的一大特點，但處在現(xiàn)代的國家，也不時有國家蛻變?yōu)閷⑷水?dāng)工具的古代國家?？梢哉f，惡政是一種無視人民的生命財產(chǎn)與自由，只顧國家宏大目標(biāo)的施政形式。

第五是暴政。暴政與惡政具有重要差異：后者以不容商議、不惜性命為特征，前者則以暴力開道、專事殺戮為特點。暴政有兩種形態(tài)，一是古代暴政，主要體現(xiàn)為暴君的恣意妄為、濫殺無辜；二是現(xiàn)代暴政，主要體現(xiàn)為滲透到社會每個角落的暴力專政，它仍然保有一個暴君主宰的政治體制特點，但以其工業(yè)化的動員機(jī)制，而成為一種典型的現(xiàn)代施政現(xiàn)象?，F(xiàn)代暴政與專制體制相輔相成。但暴政并不是專制體制的必然產(chǎn)物，因為專制體制的掌權(quán)者可能實行亂政、惡政，但并不必然實施暴政。實施暴政的專制體制，主要是因為最高掌權(quán)者本人的性格暴戾、作風(fēng)專斷、決策獨裁。它最具典型性的個案，就是納粹時期的德國施政。暴政研究的“主題不是獨裁制度，而是獨裁者——一個人的個人權(quán)力”，(15)艾倫·布洛克：《大獨裁者希特勒：暴政研究》，朱立人等譯，北京：北京出版社，1986年，第1頁。希特勒的權(quán)力與納粹的歷史高度一致、內(nèi)在嵌合，但由他啟動了德國納粹化的進(jìn)程，不僅在國內(nèi)開啟了經(jīng)濟(jì)軍事化模式，而且建立了服務(wù)于其個人目標(biāo)的高度組織化的納粹黨。并以此確立了敵我分明的內(nèi)政方略以及為了自己的大德意志理想而確立了侵略性的外交政策。但是，不宜把這種暴政與個人人格混為一談，希特勒的個人生活頗有節(jié)制。暴政是一種全面啟動國家機(jī)器來實現(xiàn)獨裁者理想的現(xiàn)代機(jī)制。國家施政的下行線退行到暴政的地步，已經(jīng)完全突破了社會政治的底線。這也是人們在社會、政治中劃分理性有所能也有所不能的界限的重要性的體現(xiàn)。(16)參見H.P.里克曼：《理性的探險》，姚休等譯，北京：商務(wù)印書館，1996年，第133-137頁。

三、何以下行

敘述現(xiàn)代國家施政的上行線是令人鼓舞的，而敘述現(xiàn)代國家施政的下行線則是令人悲觀的。在某種意義上，一部人類政治史，現(xiàn)代國家真正上行的施政成就，一者確實是值得人類驕傲并值得不同政治體模仿；二者那些上行國家一旦不慎，也會陷入衰頹的窘境，使其作為人類前行的燈塔效應(yīng)大大降低。但真正值得所有政體高度警惕的是，在不進(jìn)則退的國家施政處境中，如何把握住國家施政上行的制度根本，并在長期的施政過程中穩(wěn)定地落實下去而毫不松懈。這對處于政治規(guī)范的與非規(guī)范的爭權(quán)奪利處境中的人類來講，殊非易事。原因很簡單：人類那些足以約束和控制其惡性發(fā)展的規(guī)則與制度，是經(jīng)由無數(shù)慘痛的教訓(xùn)才得以人為建構(gòu)起來的。稍有不慎，人類就會重蹈覆轍?？梢哉f，國家施政的上行線讓人知曉國家施政的愿景和目標(biāo)，而國家施政的下行線則促使人們明白國家施政的拒斥性狀態(tài)。因此，探明國家施政何以上行的原因固然重要，因為它可以幫助人們認(rèn)識清楚保持國家活力與發(fā)展的種種條件與艱難困苦，但同時應(yīng)明白，國家上行是一國公眾的眾所期待，而非唾手可得的國家發(fā)展成果。而深究國家施政下行的原因，則對國家兜住施政的底線，不至于讓國家滑向不可挽救的悲劇境地有著決定性作用。兜底上行，是國家施政雙曲線的一個促人警醒的交集點。

在國家施政的上行與下行之間，存在兩個需要解釋的悖反現(xiàn)象。一是國家的上行與下行結(jié)果，都是看似必然的偶然結(jié)果。對于任何一個國家來講，國家施政的上行與下行，在構(gòu)成事實上，都是必然的。因為一個國家是處在上行或下行線上，人們通過國家間的比較，是很容易判斷的。對一個極為封閉的國家來講，它可能對該國公眾掩蓋其國家施政嚴(yán)重下行的事實，但對國際社會而言，這種掩蓋是無效的。對于國家施政上行與下行的可能走向來講，無論是上行線上的國家、還是下行線上的國家，它都不是必然的結(jié)果。這不僅是從國家施政上下行曲線的可交集、可轉(zhuǎn)變上來講的，也是從國家施政總是在避免危機(jī)、尋求發(fā)展的不斷試錯方面而言的，還是就國家施政在特定時空中是否能有效聚集當(dāng)下的資源而論的。可以肯定的是，史上從來不存在一個一直上行或下行的國家，國家強(qiáng)盛很容易讓當(dāng)權(quán)者與社會公眾對施政的微妙性掉以輕心，結(jié)果因此斷送國家的大好前程。國家衰敗、暴政橫行，會讓權(quán)力自身缺乏必要的安全感和利益滿足，因此謀變；而同時也讓社會公眾生無可戀，因此求新?，F(xiàn)代國家施政總是在這種可變性中尋求國家的存在與發(fā)展的，也是在這樣的處境中防止下行、尋求上行的。同理，一個國家的施政總會面對危機(jī)，處理不當(dāng)就會滑向下行軌道，如果繼續(xù)不當(dāng)政策，就會持續(xù)下滑，從懶政墮入暴政，陷入政府解體或國家崩潰的危機(jī)狀態(tài)。因此，對任何一個國家來講，必須具備危機(jī)處理的能力，才可望謀求國家的輝煌業(yè)績。

二是國家施政的上行與下行，也是看似線性的非線性狀態(tài)。如前所述，國家的上行、下行或停滯，決定于國家基本結(jié)構(gòu)是否穩(wěn)定。從現(xiàn)代國家建構(gòu)史來看，保證國家穩(wěn)定運行的基本結(jié)構(gòu)就是憲制結(jié)構(gòu)。一個穩(wěn)定地運行于憲制結(jié)構(gòu)中的國家是可以持續(xù)發(fā)展至少是長時段發(fā)展的國家。從世界現(xiàn)代化史的視角看，英國之所以從18到20世紀(jì)上半葉穩(wěn)定地影響甚至塑造世界秩序，就是因為它從13世紀(jì)以來步履堅定地行走在憲制的國家治理軌道上。美國之所以在建國不到100年的時間內(nèi)迅速強(qiáng)大，在二戰(zhàn)后至今稱霸世界，也是因為像自己曾經(jīng)的宗主國那樣，建立了穩(wěn)定的憲制結(jié)構(gòu)。但是不是一個國家建構(gòu)了憲制框架，就自然運行于這一制度框架中，一切問題都因此迎刃而解呢？顯然不是。憲制確立，只是解決了國家基本結(jié)構(gòu)的搭建，也還需要后續(xù)的政治行動來自覺維續(xù)；憲制的運行，因其遍及國家公權(quán)領(lǐng)域與社會私權(quán)領(lǐng)域，需要施政者與社會公眾的積極互動，需要雙方在社會變遷與公權(quán)演進(jìn)的交疊變化過程中不斷改進(jìn)合作方式，這是一個極為復(fù)雜、微妙的國家建設(shè)過程。(17)保羅·肯尼迪就明確指出，“一流國家在世界事務(wù)中的相對地位總是不斷變化的”。參見保羅·肯尼迪：《大國的興衰：1500—2000年的經(jīng)濟(jì)變遷與軍事沖突》，陳景彪等譯，北京：國際文化出版公司，2006年，“前言”，第35頁。從表象上看，英國、美國幾乎是線性運行于憲制平臺上的上行性國家。但從實際狀況看，無論是英國還是美國，上行都不是一帆風(fēng)順的。相反，英國迅速強(qiáng)大以后，在內(nèi)政上，左派右派斗爭；在外交上，則有英德、英俄、英美之爭，由此國家發(fā)展道路充滿曲折。而美國在200余年的歷史上，不僅在建國之初就有政體上的共和主義與自由主義之爭，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)路也有以農(nóng)立國與以工立國之辯；而且在國家崛起為世界強(qiáng)國的情況下，也出現(xiàn)了市場主導(dǎo)還是政府主導(dǎo)的政策波動，近期也在自由主義與保守主義的爭辯中艱難擇定國家前路。至于目前看似處在國家施政上行線上的一些國家，如歐洲的德國、亞洲的日本與韓國，更是經(jīng)歷了漫長的國家曲折發(fā)展過程。可見，那些看似強(qiáng)盛的發(fā)達(dá)國家，呈現(xiàn)的乃是一條看似線性實則非線性的國家施政道路。

保持國家施政的上行實屬不易，但讓國家施政滑向下行線卻輕而易舉；支持國家施政上行的主要條件顯而易見，但杜絕國家施政下行的主要方略則曖昧不明。相比而言，如何兜住國家施政下行的底，是保證國家上行的前提條件。分析國家保持上行、防止下行的條件，可以有三條線索：一條線索當(dāng)然是直接有利于支持國家施政上行的條件，這如前述，不再重復(fù)。另一條線索則是直接有益于防止國家施政下行的條件，前面同樣有所提及。再一條線索是國家施政上下行線的交錯點上的轉(zhuǎn)捩，是另一個需要重視的分析線索。因為把握住這個轉(zhuǎn)捩點，是理解國家如何保其上行、防止下行的交錯點。無論是國家施政處在上行或下行曲線上，既可能促進(jìn)國家施政上行，同時又可能造成國家施政下行的交疊性問題，首推國家結(jié)構(gòu)的問題。就此而言，國家建構(gòu)的重要性甚于國家建設(shè)，這涉及為國家施政避免下行而保證上行的穩(wěn)定框架搭建問題。建構(gòu)這個穩(wěn)定的框架，可以發(fā)揮兩個作用：從正面作用來看，它可以讓國家施政有一個穩(wěn)定的制度空間；從負(fù)面作用來講，它可以讓國家施政保有試錯的制度余地。就此而言，一個國家施政何以會處在下行線上的提問，會將國家基本結(jié)構(gòu)是否健全的問題推向最前端，促使人們審慎以待。從世界現(xiàn)代化史來看，國家成也基本結(jié)構(gòu)，敗也基本結(jié)構(gòu)。一國之成，在于憲制這一基本結(jié)構(gòu)保證了國家施政的行之有致；一國之?dāng)?，在于憲制這一結(jié)構(gòu)尚未成型或根本無從落地，讓國家無法規(guī)范地運行于憲治的狀態(tài)中。這就是一個國家施政是否下行的決定性分野。控制國家，也就此成為現(xiàn)代國家治國理政、保持發(fā)展的重中之重。

循此思路，可以求解國家施政何以下行的基本原因。首先，國家施政下行的最根本原因，就是沒有兜住依憲治國的底。國家的憲制體系建構(gòu)以及國家施政的依憲行政，是國家施政沿循上行線，也就是國內(nèi)政治穩(wěn)定有序，保持一定程度的經(jīng)濟(jì)增長，在社會變遷中保有靈活調(diào)適的能力，讓國家具有內(nèi)部凝聚力和外部認(rèn)同感的決定性條件。從這方面講，發(fā)揮憲制的積極功能當(dāng)然是重要的。但更為重要的是，要藉此使一個國家具有一種防止國家衰頹與潰敗，即國家施政下行的容錯能力。對一個國家的施政來講，容錯能力是保證其不至于墮入崩盤危局的必要條件。容錯能力越強(qiáng)，國家施政下滑的可能性就越低；即便是處在下滑線上，也不會如前一部分所揭示的那樣，不斷從懶政、庸政向亂政、惡政與暴政的方向墮變。國家施政的容錯能力，有三個支點：一是國家容許沖突功能的必要發(fā)揮但不能讓國家崩潰；二是要堅定捍衛(wèi)國家發(fā)展的基本取向但歡迎適時的變革；三是要在辨認(rèn)國家敵友的同時更為注重為國家營造一個友好的國際環(huán)境。

其次，現(xiàn)代國家的施政基本取向應(yīng)當(dāng)以聚合而不是離散各種社會政治力量為目的。這就是“和為貴”的取向。這可以說是對一個經(jīng)濟(jì)學(xué)原則的擴(kuò)展性表達(dá)。從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域看，現(xiàn)代社會運行的亞當(dāng)·斯密原則即分工合作原則，是經(jīng)濟(jì)可以迅速發(fā)展的社會機(jī)制。在分工社會中，分工不等于分離，職業(yè)分化不等于分裂，合作是分工的必然需求。否則，就會瓦解社會和同樣建立在這一原則基礎(chǔ)上的國家。因此，分工可以有重要與次要的差異，但沒有可有可無的區(qū)別和高低貴賤的分等。這進(jìn)一步意味著社會分工體系中的各種工作之間的相互聯(lián)系，彼此需要。在國家施政領(lǐng)域中，權(quán)勢集團(tuán)與普通公眾，也只是一種分工差異，而不是高低貴賤之分，因此彼此都需要明白相互間的合作必要性與重要性。在現(xiàn)代國家中，社會的向上流動機(jī)會顯著增加，因此，權(quán)勢集團(tuán)既不是世襲的，也不是固化的，而是流動的。這就更加顯著地增加了政治社會的平等性。因此，國家成員間的彼此尊重和相互合作，成為施政的基本需要。所謂以和為貴的意思，在此就得到了清晰的呈現(xiàn)。

再次，對一個現(xiàn)代國家來說，施政的上下行分野的主體條件，重在公職人員的素質(zhì)而非國民的素質(zhì)。固然，從國家施政的長期上行的主體寄托來看，公職人員與普通民眾的素質(zhì)都是重要的。但在兩者之間進(jìn)行比較，前者的重要性高于后者的重要性。這不是基于國家施政的精英主義立場的主張，而是基于國家權(quán)力示范社會公眾的社會學(xué)原理：國家的掌權(quán)者行使著有優(yōu)厚資源支持的公權(quán)力，他們的身份顯赫，具有很強(qiáng)的曝光率，可以利用公共資源實現(xiàn)某種個人雄心，這不是僅有政治平權(quán)的國家普通成員所可以期望的事情。因此，對他們提出較高甚至是很高的素質(zhì)要求以及公共理性和公共責(zé)任要求，就具有天然的合理性。這就需要在國家施政、尤其是施政不當(dāng)時，不能輕易責(zé)備社會公眾的素質(zhì)不高。在某種意義上，社會公眾的素質(zhì)是模仿權(quán)勢集團(tuán)而表現(xiàn)出來的情形。即便社會領(lǐng)域中公眾自身素質(zhì)確實有提高的余地，在論及國家施政成敗的時候，也不能將之歸咎于公眾素質(zhì)不高所致。原因很簡單，社會公眾一般情況下并不掌握決定國家施政狀況的資源。這正是像阿西莫格魯和羅賓遜在比較國家成敗時指出的，國家失敗基本上是因為精英集團(tuán)合謀求利，因此形成了一種榨取式的發(fā)展模式所注定的結(jié)果?！皬V納型的經(jīng)濟(jì)制度，容許并鼓勵絕大多數(shù)人民參與經(jīng)濟(jì)活動，發(fā)展才能和技術(shù)，讓個人做他們想要的選擇。要成為廣納的經(jīng)濟(jì)制度必須具備安全的私有財產(chǎn)、公正的法律制度，并且提供公共服務(wù)讓所有人可以在公平的規(guī)則下交易和締結(jié)合約；經(jīng)濟(jì)制度也必須允許新企業(yè)跨入，并讓人們自由選擇職業(yè)”。(18)戴倫·艾塞默魯?shù)龋骸秶覟槭裁磿　?，吳國卿、鄭伯宸譯，新北：衛(wèi)城出版，2013年，第100頁。而榨取型的經(jīng)濟(jì)制度正好與此相反。與廣納型經(jīng)濟(jì)制度相一致的政治制度，不同于少數(shù)、甚至是極少數(shù)人或人群控制國家權(quán)力、發(fā)布法律條規(guī)，它“在社會中廣泛分配權(quán)力，并使權(quán)力受到節(jié)制，……在這種制度下，政治權(quán)力并非只授予單一個人或狹窄的群體，而是取決于一個涵蓋廣泛的聯(lián)盟或多個群體”。(19)戴倫·艾塞默魯?shù)龋骸秶覟槭裁磿　?，?05頁。在以和為貴的國家施政宗旨中，國家只能采取精英與社會公眾共謀、共享的包容式發(fā)展模式，才有望將國家引向一個向上發(fā)展的方向。就此而言，一個國家的施政是上行還是下行，與其說決定于社會公眾的素質(zhì)高低，不如說決定于公職人員的素質(zhì)優(yōu)劣。

四、治國如騎虎

現(xiàn)代國家一開始就被設(shè)定為利維坦式猛獸。由于它被賦予了至高無上的主權(quán)，具有支配臣民的巨大能力，因此，國家成員只有兩種可選的命運：要么不屈服國家的壓力，起而馴服國家，從而讓國家皈依伏法，為人民利益服務(wù)；要么臣服于國家，將人民的生命、財產(chǎn)與自由交由國家管控，任由國家權(quán)力按其意志作為。前者將國家與人民的關(guān)系導(dǎo)向規(guī)范化的一端，這就是一個從霍布斯的強(qiáng)大國家向洛克的規(guī)范化國家演進(jìn)的狀態(tài)。(20)參見任劍濤：《建國的三個時刻：馬基雅維利、霍布斯與洛克的遞進(jìn)展現(xiàn)》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2013年第2期。后者將國家與人民的關(guān)系引向非規(guī)范的一端，國家統(tǒng)治者以教化民眾為基本任務(wù)，以人民對國家的臣服為目的。如前所述，前者將國家施政推向向上的軌道，后者則將國家引到下行的路上。原因很簡單，前者規(guī)范國家權(quán)力意志，杜絕了國家權(quán)力的唯意志主義泛濫，從而讓國家有序地運轉(zhuǎn)于法治的軌道上，故向上運行是理性可期的；而后者放縱國家權(quán)力，并鼓勵國家權(quán)力朝唯意志主義的方向發(fā)展，終致國家權(quán)力不可制約地隨意作為，國家朝向下行方向惡性頹變，也是意料之中的事情?？梢?，一個國家如果試圖得到良好治理，便需要全力以赴馴服國家，才能杜絕國家施政的下行危險。如此，便能理解治國如騎虎的說法。

即便人們以治國如騎虎的警惕心態(tài)來對待國家權(quán)力，也需要明白馴服國家并不是一蹴而就的事情。因為人們對國家權(quán)力稍有松懈，它即刻就會囂張放肆起來。這樣的政治存在，不僅需要人們隨時隨地高度警覺，還需要采取真正有效的制約國家權(quán)力的措施。但是，這不是容易做到的事情：從人類政治史演進(jìn)的視角看，千百年來人類一直處在既痛恨同家權(quán)力又對之無可奈何的狀態(tài)。直到17世紀(jì)后期，英國人才在人類政治史上第一次系統(tǒng)地馴服了國家權(quán)力。由此可見馴服國家之艱難：從國家施政的起伏過程來看，即便是曾經(jīng)被有效馴服了的國家權(quán)力，也會因人們的松懈而再次失控，吞噬賦權(quán)于它的人民權(quán)利。國家真是一頭隨時可能侵害人民權(quán)利的怪獸、巨獸。但從古至今人們設(shè)想的無政府、反權(quán)力進(jìn)路，并未降臨過人間。人們不得不在勉力應(yīng)對國家權(quán)力的積極與消極作用的前提條件下，被迫接受國家權(quán)力是一個“必要的惡”(a necessary evil)的理念。這真是一個人類難以理解的政治之謎：既需要國家權(quán)力，但權(quán)力總是無法按照預(yù)期發(fā)揮作用；厭惡權(quán)力，但又必須馴服權(quán)力而別無選擇。

理解這一狀態(tài)，可以騎虎難下的古典來進(jìn)入。史載，東晉成帝時，大臣溫嶠組織了一支聯(lián)軍去討伐叛亂之徒。在戰(zhàn)爭初期，聯(lián)軍節(jié)節(jié)失利，糧食幾乎用光。恰當(dāng)此時，主帥陶侃怨氣橫生，他對溫嶠抱怨，征戰(zhàn)動員的時候，據(jù)稱一切都已安排妥當(dāng)，如今交戰(zhàn)不久，軍糧就供應(yīng)不上，看來只有撤軍一途。面對陶侃的不滿，溫嶠對他講，“自古成監(jiān)，師克在和。光武之濟(jì)昆陽，曹公之拔官渡，以寡敵眾，杖義故也。峻、約小豎，為海內(nèi)所患，今日之舉，決在一戰(zhàn)。峻勇而無謀，藉驕勝之勢，自謂無前，今挑之戰(zhàn)，可一鼓而擒也。奈何舍垂立之功，設(shè)進(jìn)退之計！且天子幽逼，社稷危殆，四海臣子，肝腦涂地，嶠等與公并受國恩，是致命之日。事若克濟(jì)，則臣主同祚；如其不捷，身雖灰滅，不足以謝責(zé)于先帝。今之事勢，義無旋踵，騎猛獸，安可中下哉！公若違眾獨反，人心必沮。沮眾敗事，義旗將回指于公矣”。(21)房玄齡等：《晉書》卷六十七，北京：中華書局，1974年，第1794頁。這段話有三個值得注意的意涵：一是在戰(zhàn)爭中需要將帥兵士齊心協(xié)力，只要仗義而戰(zhàn)，驕兵必敗、哀兵必勝。二是在戰(zhàn)爭勝敗之際要做出準(zhǔn)確判斷，不能功敗垂成，否則國家首腦會被囚禁，江山社稷陷入危局，天下臣民生命受到威脅。在承受國命之際，需要君臣同心協(xié)力、勇敢作為，勝敗皆有榮耀。三是在戰(zhàn)爭勝敗沒有結(jié)局的情況下，從道義上講是不能退縮的。這就像騎在猛獸身上一樣，不達(dá)馴獸的目的，中途怎么可能安全地從猛獸身上下來？若想半途下來，猛獸則會反噬自己。這既是對騎虎難下的原意凸顯，也是對治國如騎虎的有益啟迪。

以霍布斯對現(xiàn)代國家的利維坦定性，可知現(xiàn)代國家確實是一頭難以馴服的怪獸、巨獸。這不僅是因為它具有像人一樣的精巧結(jié)構(gòu)，而且是因為作為“人造的人”，它具有自我復(fù)制和自我擴(kuò)張的本性，自具讓人臣服的強(qiáng)大力量。面對利維坦，人們不去馴服它，它就要吞噬人。它們之間的關(guān)系就是這樣簡單的一個對置性關(guān)系。就利維坦所呈現(xiàn)的本性而言，它需要絕對的尊崇。對此，霍布斯明確指出，一個以力取得或以契約獲得巨大權(quán)力的國家，乃是每一個人“承認(rèn)這個人或這個集體，并放棄我管理自己的權(quán)利，把它授予這人或這個集體，但條件是你也把自己的權(quán)利拿出來授予他，并以同樣的方式承認(rèn)他的一切行為。這一點辦到之后，象這樣統(tǒng)一在一個人格之中的一群人就稱為國家，在拉丁文中稱為城邦。這就是偉大的利維坦(Leviathan)的誕生，一一用更尊敬的方式來說，這就是活的上帝的誕生；我們在永生不朽的上帝之下所獲得的和平和安全保障就是從它那里得來的。因為根據(jù)國家中每一個人授權(quán)，他就能運用托付給他的權(quán)力與力量，通過其威懾組織大家的意志，對內(nèi)謀求和平，對外互相幫助抗御外敵。國家的本質(zhì)就存在于他身上。用一個定義來說，這就是一大群人相互訂立信約、每人都對它的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運用全體的力量和手段的一個人格”，“承當(dāng)這一人格的人就稱為主權(quán)者，并被說成是具有主權(quán)，其余的每一個人都是它的臣民”。(22)霍布斯：《利維坦》，第131-132頁。在現(xiàn)代建國的霍布斯時刻，國家是一個足夠強(qiáng)大的政治實體，強(qiáng)大到它足以為了自身的存續(xù)，讓一切成員臣服于它。如果將現(xiàn)代國家暫時停頓在霍布斯時刻，那么，馴服國家并使其心甘情愿地為成員服務(wù)，便是無從與無法設(shè)想的事情：無從設(shè)想，是因為這個問題根本無從浮現(xiàn)，在主權(quán)者被授權(quán)以后，他就獲得了以他自己的方式管治臣民的權(quán)力，哪還有主權(quán)者服務(wù)于臣民的可能？無法設(shè)想，是因為國家之所以無法心甘情愿為臣民服務(wù)，是因為臣民把權(quán)力交付給國家或主權(quán)者后，臣民服從國家意志便是合乎邏輯的事，而不存在國家為臣民服務(wù)的義務(wù)，一旦要求國家為臣民服務(wù)，那就是要求國家臣服于臣民意志，這就將國家與臣民的關(guān)系倒置了。

霍布斯的“國家”顯然是一個不成熟的現(xiàn)代國家。說它是現(xiàn)代國家，是因為它建立在個人主義與契約主義的基礎(chǔ)上，這對古代國家來說是不可想象的事情；說它是不成熟的現(xiàn)代國家，是因為依約建立起來的國家權(quán)力體系，并不承擔(dān)服從國民意志或立法機(jī)構(gòu)的義務(wù)，并且有著絕對自主的權(quán)力意志與行為方式。一個規(guī)范的現(xiàn)代國家，只能是洛克式的國家：國家權(quán)力不像霍布斯設(shè)定的那樣是目的性的，而只能是為臣民服務(wù)的工具性存在?！拔艺J(rèn)為政治權(quán)力就是為了規(guī)定和保護(hù)財產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及使用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來侵害的權(quán)利；而這一切都只是為了公眾福利”。(23)洛克：《政府論》下篇，葉啟芳等譯，北京：商務(wù)印書館，1982年，第4頁。但從霍布斯式的目的性國家及其施政模式，轉(zhuǎn)變到洛克式的工具性國家及其施政模式，并不是一個國家的自動轉(zhuǎn)變結(jié)果。相反，實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，乃是一個艱難的馴服國家的過程，也就是一個克盡舉國之力以求規(guī)范國家、尋求繁榮昌盛與社會良序化運行的艱難過程。這是一個現(xiàn)代國家艱難上行的過程，是國家結(jié)構(gòu)性、良性化蛻變的過程。所謂結(jié)構(gòu)化蛻變，是指國家不能以壟斷一切權(quán)力的方式存在，讓它有足夠強(qiáng)大的力量來對付社會成員。國家權(quán)力必須進(jìn)行分割制衡——在洛克那里，是立法、行政與外交的分立；在孟德斯鳩那里，是立法、行政與司法的分立。這就是以權(quán)力制約權(quán)力的現(xiàn)代國家規(guī)范化安排。在國家已經(jīng)受制于成員的生命、財產(chǎn)與自由的權(quán)利限制的情況下，進(jìn)而在社會公眾自身組織起來且以社會限制國家權(quán)力的機(jī)制中，國家權(quán)力受到嚴(yán)格限制與規(guī)范，不存在廣泛的任意作為空間，而只能戴著鐐銬跳舞，即以有限的國家權(quán)力服務(wù)于公眾的利益。所謂良性化的轉(zhuǎn)變，就是長期朝惡性對待臣民方向發(fā)展的國家權(quán)力，因為周密的權(quán)力限制或規(guī)范機(jī)制，逐漸成為社會成員服務(wù)的善性權(quán)力。但這樣的轉(zhuǎn)變絕不是唾手可得的。因為若無舉國成員、包括掌管或準(zhǔn)備掌管國家權(quán)力的成員們堅持不懈地促使國家朝向規(guī)范權(quán)力方向轉(zhuǎn)變的韌性努力，國家是不可能自主、自動地依規(guī)行事的。如果人們對國家權(quán)力的規(guī)范嘗試稍有懈怠，國家權(quán)力就會如脫韁野馬，掙脫控制，疾速朝向非規(guī)范的方向倒退。這正是國家施政的上行曲線遠(yuǎn)比國家施政的下行曲線更容易掉頭而行的原因之所在。這不正是人類政治生活的一種騎虎難下的政治處境嗎？

國家施政的上行線之所以輕易地就扭頭直下，并且惡化式的運行于國家施政的下行線上，顯現(xiàn)為一條從懶政始、到暴政終的可怕頹變曲線，原因就在于，騎在虎上的政治社會人群，一者很難堅韌地行進(jìn)在促使國家上行的制度建構(gòu)與維系的政治事業(yè)進(jìn)路上，人們習(xí)慣上會認(rèn)為，在現(xiàn)代民主政體的框架搭建起來以后，有一部憲法約束或規(guī)范國家權(quán)力，就一勞永逸地解決了控制權(quán)力的難題。殊不知對國家權(quán)力的控制，需要扼制的兩個端點都不是輕而易舉就可以竟功的事情：從上行端口看，扼住國家權(quán)力咽喉促其上進(jìn)，稍有不當(dāng)就會令其窒息或缺乏生機(jī)，這就需要以高超的政治智慧與持續(xù)的政治試錯，以保持國家權(quán)力服從規(guī)范的同時具有活力。這是一個持續(xù)性的活動過程，相伴現(xiàn)代國家權(quán)力運行的始終，極需要人類的政治耐心與行為韌性以保持國家施政的上行。而這恰恰是人類政治生活中所稀缺的東西。從下行端口看，一方面，需要扼制國家權(quán)力命脈阻止其惡性發(fā)展；另一方面，人類普遍的慵性很難遏制看起來沒有緊急風(fēng)險的懶政和庸政。因此，在政治慣性的持久作用下，人們也就會習(xí)慣國家施政的懶政與庸政，豈不知這種施政習(xí)性遭遇重大事件或結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)時，會轉(zhuǎn)變?yōu)楦訍盒缘南滦惺┱绞健？梢?，人類一旦騎上國家這只猛虎，就只能指望有了超國家之后才能躍下虎背，否則必須一直努力馴虎。二者權(quán)勢集群與普通公眾都很難不受欲望與誘惑的引導(dǎo)，陷入放縱的生活，因此會對國家施政這類似乎遠(yuǎn)離自己日常生活的大事漠不關(guān)心。于是，縱容國家易，管控國家難：國家施政很容易掉入治理失能的陷阱——像古羅馬那樣，統(tǒng)治者迎合公眾紙醉金迷的生活欲求，以斗獸場這樣的空間建構(gòu)與娛樂形式，讓民眾縱情聲色、消磨斗志、娛樂至死，結(jié)果國家也就只能以茍延殘喘的方式勉強(qiáng)地存活。蘇聯(lián)在勃列日涅夫時期以大家對國家大事不聞不問，且以不斷的無功授勛瓦解權(quán)力意志，以低端福利消解公眾不滿，結(jié)果導(dǎo)致蘇聯(lián)的施政陷入日益失能的境地。(24)參見列·姆列欽：《勃列日涅夫時代》，第428-439頁。三者，很難在國家施政上行線上認(rèn)清維持國家發(fā)展的必要性與重要性，卻容易墮入鼓勵國家權(quán)力大膽動作來為公眾謀取福利的權(quán)力崇拜陷阱。對一個現(xiàn)代國家來講，民眾并未從根本、全局上改變其基本品性，他們?nèi)匀粍澐譃闃O少數(shù)的杜鵑啼血者、一小撮的極端謀利者和“沉默的大多數(shù)”。因此，國家施政這類公共事務(wù)，并不是激發(fā)社會公眾共同關(guān)心的事情。少數(shù)人關(guān)于國家施政這類公共事務(wù)的想法與做法，很難獲得公眾反響。他們期待的是國家恩賜給他們不勞而獲的果實，認(rèn)為公共事務(wù)自有人替大眾操心。結(jié)果就是國家趁機(jī)操弄權(quán)力，自我放縱。一旦三股力量形成合力，國家施政就很難避免下行線而朝惡化的方向持續(xù)下墜。

一個規(guī)范化的現(xiàn)代國家，具有一種激發(fā)人的斗志、積極向上的驅(qū)動力。在民眾面對自己與社會關(guān)系的時候，只要社會的良序不被顛覆，它就會朝向善性主導(dǎo)的方向發(fā)展，社會也就會處在積極向上的氛圍之中，并且它也就自然會需求和激勵一個規(guī)范化的國家運行狀態(tài)。在民眾轉(zhuǎn)而面對自己與國家關(guān)系的時候，只要民眾不像古代國家中人那樣慣性地被動屈從于國家權(quán)力，那么國家的施政就會出現(xiàn)理性馴服國家權(quán)力的意欲。如果民眾身處國家施政上行時期，卻不愿意持續(xù)努力，以保持國家發(fā)展的良好勢頭，那么，國家施政的急轉(zhuǎn)直下就在意料之中；如果國家施政處在下行的起始點上，民眾則缺乏對公共事務(wù)的關(guān)切，聽之任之，不愿意竭力阻止下行趨勢，那么國家施政逐漸、甚至是非常迅速地就會沿循懶政、庸政、亂政、惡政、暴政的路徑趨于惡化。就民眾必須面對國家這個“必要的惡”，無從擺脫政治社會的生活方式來講，民眾也必須清楚地認(rèn)識到，面對國家的騎虎、馴虎和殺虎三種可能性，是需要審慎以待的重大公共事務(wù)。騎虎的唯一出路就是馴虎。因為屈從虎威，就會被虎吃食；反過來殺虎，則意味著讓國家陷入?yún)擦譅顟B(tài)，即霍布斯所說的“每一個人對每個人的戰(zhàn)爭”。(25)霍布斯：《利維坦》，第94頁。現(xiàn)代國家之所以需要立約建國，就是因為要避免每一個人對每一個人的戰(zhàn)爭狀態(tài)，避免依約建立的政治社會重回叢林狀態(tài)。因而民眾面對國家施政的唯一選擇是什么呢？是使國家持續(xù)上行、規(guī)避下行。而保證國家施政的持續(xù)上行，乃是現(xiàn)代公民逃不掉的宿命，民眾必須馴服這頭猛獸。這是一個無以撼動的結(jié)論。