馮靜華

(寧夏回族自治區(qū)固原市水務局,寧夏 固原 756000)

1 固原市水資源概況

固原市地處黃土高原西北部暖溫半干旱氣候區(qū),全域屬黃河流域上游下段,無過境客水。 地表徑流以清水河、涇河、葫蘆河、祖厲河四大水系為主,主要地貌類型包括黃土丘陵溝壑區(qū)、河谷川道區(qū)和土石山區(qū)。經(jīng)濟社會發(fā)展完全依賴于境內(nèi)天然降水和揚黃工程所引的黃河水。 全市多年平均年降水量為472mm,多年平均水資源總量為5.826 億m3,人均水資源量399m3,為全國人均水資源量的19.4%,寧夏人均水資源量的64.4%。 全市現(xiàn)有中小型水庫197 座,總庫容9.30億m3,其中興利庫容1.432 億m3。 全市耕地面積495萬畝,建成灌區(qū)56 處,現(xiàn)有高效節(jié)水灌溉面積78.36萬畝。 2022 年全市人均用水量116m3;萬元GDP 用水量41m3;農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達到0.749,為全區(qū)最高。

2 用水權改革實踐

a.建立制度體系,深化用水權改革。 按照寧夏回族自治區(qū)年度用水權改革工作部署,固原市將用水權改革作為“六權改革”之首和加快先行區(qū)建設的主要抓手全力推進,市委、市政府多次以專題會議、推進會、觀摩會的形式,謀劃部署推進用水權改革工作。 水行政主管部門主動作為,配強改革工作專班,發(fā)展改革、財政、農(nóng)業(yè)等部委按照任務清單聯(lián)合推進,使用水權改革制度扎根落地。 制定印發(fā)《落實水資源“四定”原則、深入推進用水權改革的實施方案》《2022 年用水權改革重點任務清單》《固原市行業(yè)用水量調(diào)查測算導則》《固原市引導金融機構支持用水權改革的貫徹意見》等政策文件,固原市各縣(區(qū))、相關部門嚴格按照《寧夏“十四五”用水權管控指標方案》等文件,制定出臺了《水權交易管理辦法》《工業(yè)企業(yè)節(jié)約用水管理辦法》《用水節(jié)水獎勵及精準補貼辦法》等26 項配套政策文件和制度[1],水價改革和水資源稅改革配套推進,為深化用水權改革工作提供了支撐。

b.建立分配體系,完成確權登記。 圍繞用水權確權、賦能、定價、入市等環(huán)節(jié)[2],固原市制定印發(fā)了《固原市水量分配及調(diào)度計劃》,建立了市縣(區(qū))水權分配體系。 以水務部門為主導,完成了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)用水量調(diào)查摸底、建立臺賬、審核公示和確權頒證[3]。 全市共頒發(fā)用水權證及取水許可證1924 本,確權水量19524 萬m3。 一是農(nóng)業(yè)用水權做到應確盡確。 農(nóng)業(yè)用水權確權涉及79 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、458 個村組,完成灌溉耕地確權面積112.29 萬畝,農(nóng)業(yè)用水權確權水量17962 萬m3,頒發(fā)水權證591 本,與用水戶簽訂委托代管協(xié)議28577 份。 實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)灌溉用水戶的用水權管理與土地權“三權”分置的有效銜接,解決了灌區(qū)水權“一分到底”,影響用水秩序、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和土地流轉的問題。 二是工業(yè)用水權確權全面覆蓋。 共確權工業(yè)企業(yè)272 家,其中管網(wǎng)內(nèi)167 家、管網(wǎng)外105 家,確權水量1332 萬m3,頒證72 本,完成率為100%。 同步進行工業(yè)用水水資源有償使用費征繳,倒逼用水企業(yè)精準確權和節(jié)約用水。 三是規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場定額確權。 514 家規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場確權到戶,建立臺賬,確權水量230 萬m3,頒證390 本。 用水權改革堅持總量控制、定額管理、豐增枯減的原則,打破了固原市沿用十多年的“按需分配”用水格局[4]。

c.建立分類定價機制,落實水權有償使用。 農(nóng)業(yè)用水結合基層水利服務組織建設,建立全成本水價、節(jié)水獎勵、精準補貼和管理管護四項機制,全面推行超定額累進加價制度和農(nóng)業(yè)節(jié)水精準補貼獎勵。 原州區(qū)率先探索并推行井灌區(qū)、庫灌區(qū)和揚黃灌區(qū)“完全成本+合理利潤”的統(tǒng)一水源水價改革,實行不同作物灌溉分類水價。 2022 年底,全市各縣(區(qū))末級渠系全部執(zhí)行新批復水價,水費納入縣級財政水費專戶,以“收支兩條線”的原則,強化水費收繳管理,徹底解決了“費價兩張皮”的問題。 城鄉(xiāng)居民生活和非居民生活用水實行階梯式水價和超定額累進加價制度,實現(xiàn)水資源集約節(jié)約利用。 工業(yè)用水按照寧夏回族自治區(qū)用水權價值基準標準,落實水資源有償使用,征收工業(yè)用水權有償使用費208.61 萬元[5],征收水資源稅1361 萬元。節(jié)約用水的激勵機制和避免浪費水的約束機制有效形成。

d.培育用水權交易市場,推進水權金融產(chǎn)品創(chuàng)新。 各縣(區(qū))依托公共資源交易平臺,推進水權交易二級市場平臺建設。 依托自治區(qū)用水權交易一級市場,盤活未能利用的水權指標,通過政府參與指導,將原州區(qū)、西吉縣暫時不能配置的2302 萬m3農(nóng)業(yè)用水權在自治區(qū)公共資源交易平臺公開競價交易,促進產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整。 同時推行非常規(guī)水有償使用,拓展水權交易種類,發(fā)揮水資源的金融屬性,實現(xiàn)水資源向水資產(chǎn)的轉變。 彭陽縣依托自治區(qū)公共資源交易平臺,將縣域內(nèi)工業(yè)企業(yè)節(jié)約的1.84 萬m3用水權通過協(xié)議轉讓,交易金額13.94 萬元;原州區(qū)將再生水開發(fā)利用,發(fā)展非常規(guī)水灌區(qū),支持雪川農(nóng)業(yè)建設高效節(jié)水灌溉面積0.50 萬畝,跨區(qū)域、跨行業(yè)及灌區(qū)間水權轉讓交易規(guī)模逐步擴大;涇源縣、彭陽縣、西吉縣、隆德縣與金融機構聯(lián)合探索用水權綠色金融產(chǎn)品和服務模式,通過“用水權”質(zhì)押授信貸款1530 萬元,解決了企業(yè)融資、籌資難題,打通了涉農(nóng)綠色金融服務的通道。

e.完善水資源監(jiān)測監(jiān)管體系,不斷強化水資源管理。 各縣(區(qū))結合“互聯(lián)網(wǎng)+城鄉(xiāng)供水”項目,建立健全水資源管理信息化平臺,結合清水河、葫蘆河、渝河現(xiàn)代化灌區(qū)節(jié)水改造項目實施,推廣用水智能化、自動化、規(guī)范化和精準化計量監(jiān)測。 農(nóng)業(yè)灌溉加快末級渠道用水計量設施建設配套提升改造,庫井灌區(qū)推進計量設施安裝,完善“以電折水”管理模式。 全市先后落實資金2400 萬元,安裝農(nóng)業(yè)計量監(jiān)測設施2803 套,計量安裝率達到57.26%;工業(yè)企業(yè)安裝、改造計量設施率達100%,提升了水資源監(jiān)管能力。 同步開展取用水管理專項整治行動“回頭看”,寧夏黃河流域生態(tài)保護環(huán)境警示片舉一反三自查涉水4 個問題得到整改、銷號,依法處罰追繳水資源稅972 萬元;完成4865 個取水口“一戶一檔”的整改銷號工作,完成率達100%;關停六盤山、云霧山及月亮山“三山”區(qū)域地下水取水井222 眼,辦理結案水事違法案件16 件;探索推進“水行政執(zhí)法+檢察公益訴訟”協(xié)作機制,將用水權改革納入最嚴格水資源管理和節(jié)水型社會考核,讓“四水四定”成為政府決策和指引的硬約束[6],確保水權市場的高質(zhì)量穩(wěn)步推進。

3 用水權改革存在的問題及成因

a.水網(wǎng)建設基礎薄弱。 固原市受自然條件、水資源時空分布不均和水利基礎設施不完善、水網(wǎng)建設基礎薄弱等因素限制,各縣(區(qū))均存在水利設施供水能力低,縣與縣之間基礎水網(wǎng)不具備相互流動性,跨縣(區(qū))水權交易難度大等問題。 部分灌區(qū)受降水和種植結構布局的影響,農(nóng)業(yè)用水權交易成本較大,影響水權入市交易。

b.水權市場發(fā)育緩慢。 目前固原市雖在用水權確權、水價確定、市場化交易機制構建和監(jiān)測監(jiān)管體系建立方面取得了突破,但水權交易也只是在落實行政分配的總量控制下融合了市場機制,用水權交易動力不強,進展低于預期。 有效運作的用水權市場受縣(區(qū))用水權二級交易平臺不健全、水銀行未設立、農(nóng)業(yè)用水管理不規(guī)范、用水計量設施安裝率低等因素的限制,跨縣(區(qū))、跨灌域、跨行業(yè)用水權交易難度大、不活躍[7]。

c.確權成果銜接不暢。 農(nóng)業(yè)確權與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整銜接不緊密,統(tǒng)一種植達不到要求,導致農(nóng)業(yè)確權水量均衡度不高。 取水許可制度與用水權成果缺乏有效銜接,個別縣(區(qū))在確權過程中按照取水許可證許可水量確權,存在確權不精準、“大證套小證”“大權套小權”的問題。 如寧夏某飲料有限公司地下水用水權確權1.8 萬m3,而取水許可證許可水量為4.0 萬m3,確權水量不精準;在農(nóng)業(yè)確權過程中個別村組確權水量與已辦理的地下水取水井許可水量重復。

4 對策建議

聚焦節(jié)水增效和集約高效目標,嚴格落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”要求,按照年度用水權改革工作要點,錨定改革目標、細化責任分工、狠抓工作落實,全力持續(xù)推進用水權改革工作,確保用水權改革往深里走、往實里落。

a.加快構建固原現(xiàn)代水網(wǎng)體系。 加快固海擴灌揚水更新改造、清水河流域城鄉(xiāng)供水等大水網(wǎng)工程建設進度,加大庫壩連通、高效節(jié)水灌溉配水和水庫除險加固工程力度,緊盯引黃入彭和非常規(guī)水利用工程前期工作進程,補齊基礎設施短板,完善水網(wǎng)建設,實現(xiàn)生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)灌溉用水統(tǒng)籌優(yōu)化調(diào)配,打通供用水“腸梗阻”和“最后一公里”的問題[8],為活躍水權交易、擴大市場規(guī)模奠定堅實基礎。

b.多措并舉培育水市場。 建立用水權收儲調(diào)控制度和二級交易平臺,投資設立“水銀行”,開展水權回購、收儲,為用水大戶與農(nóng)戶間、灌域間、行業(yè)間用水權交易提供支撐。 開發(fā)用水權抵(質(zhì))押貸款等金融產(chǎn)品,鼓勵社會資本參與高效節(jié)水項目、工業(yè)節(jié)水改造、城鄉(xiāng)供水工程建設運營[9]。 加快計量監(jiān)測體系建設,多方籌集資金,結合灌區(qū)改造,加大干渠直開口和末級渠系計量設施改造力度。 強化水資源用途管控,嚴格水資源論證、取水許可審批和事中事后的監(jiān)管,用水權交易評估,規(guī)范交易行為[10]。

c.強化確權成果應用。 做好用水權確權成果與計劃用水管理、用水權交易、實際用水核算等工作的銜接,做好用水權證和取水許可證的有效銜接,制定年度水量分配和用水計劃,將萬立方米以上的用水戶全部納入用水計劃管理,建立萬立方米以下工業(yè)企業(yè)用水管理臺賬名錄,嚴禁超確權指標審批取水許可和用水權交易,將用水權改革成果更好地運用到水資源優(yōu)化配置和用水監(jiān)管的全過程,實現(xiàn)干旱山區(qū)水資源集約節(jié)約利用,推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設。