范 娜

（甘肅省交通運輸廳投融資管理辦公室，甘肅 蘭州 730030）

一、當前交通投融資體制機制現(xiàn)狀分析

我國交通投融資政策體制機制發(fā)展經過不斷演變，形成了公益性項目依靠發(fā)行一般債券和財政公共預算、經營性項目依靠發(fā)行專項債券和利用社會資本投資兩個投融資體系,逐步建立起政府主導、分級負責、多元籌資、風險可控的公路投融資模式?！笆濉逼?通過多元化投融資手段,我國公路交通保持了較為平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢，發(fā)展水平躍上新臺階，但在促進交通基礎設施大發(fā)展的同時,投融資環(huán)節(jié)自身存在的問題逐步顯現(xiàn)。

（一）公路建設資金需求與供給存在很大差距

按照“適度超前”的要求，未來10 至15年我國公路基礎設施仍將處于集中建設、加速成網的關鍵階段，建設任務依然繁重，資金需求規(guī)模十分龐大。自國家加強地方政府債務管理，規(guī)范投融資行為以來，投融資政策持續(xù)收緊，“十四五”期，國家投融資政策仍將趨嚴，中央資金的爭取難度進一步加大，部分省份省級財政資金增長乏力，公共財政預算和政府債券發(fā)行額度難以滿足公路建設資金需求，省級補助資金缺口大。市縣財力吃緊，財政資金多用于民生保障，用于交通發(fā)展的資金十分有限。地方政府一般債券發(fā)行空間有限，西部省份項目資源稟賦較差，吸引社會資本投資參與的長效機制還沒有形成，難以支撐投資量巨大的交通基礎設施建設，致使交通建設資金異常緊缺，交通基礎設施建設資金短缺、剛性約束增強。

（二）保障交通可持續(xù)發(fā)展的政策制度體系還不健全

當前交通運輸基礎設施建設任務主要是國家高速公路“斷頭路”、集中連片特困地區(qū)和國家發(fā)展戰(zhàn)略要求的互聯(lián)互通建設項目，客觀上存在建設成本高、風險大、預期收益低的特點，需要進一步研究有效、具體的政策措施。一是保障收費公路可持續(xù)發(fā)展的制度設計亟待完善。受專項債券年發(fā)行量不確定、債券期限與收費期限錯配等因素影響，專項債券在交通領域使用不足、不充分，資金效益未充分發(fā)揮，政府收費公路建設資金短缺問題十分突出。修訂的《收費公路管理條例》尚未出臺，關于高速公路收費期限到期后繼續(xù)收費的政策遲遲未發(fā)布，收費公路到期停止收費將直接導致債務懸空，保障養(yǎng)護和運營管理資金難以解決。二是隨著國家投融資體制深化改革和投融資模式的不斷創(chuàng)新，收費管理運營體制也在發(fā)生變化，現(xiàn)行的《收費公路管理條例》已難以滿足當前多元化的交通發(fā)展實際工作需求和形勢的變化，對投融資創(chuàng)新也形成了一定的壁壘。投融資政策涉及部門較多，出臺的一系列政策制度難以充分發(fā)揮組合效應，使得交通投融資手段面臨較大不確定性風險，無法一以貫之，相關主體的權責利也無法清晰界定。

（三）存量債務化解難度較大

2021年全國收費公路統(tǒng)計公報顯示，2021年年末，全國收費公路累計建設投資總額121184.4億元，收費公路債務余額79178.5億元，比上年末增加8517.3億元，增長12.1%。2021年度，全國收費公路通行費收入6630.5億元，支出總額為12909.3億元，其中，償還債務本金7164.8億元，償還債務利息3426.8億元，償還債務本息占比達到82%。由于高速公路里程逐年增加，投資規(guī)模持續(xù)擴大，部分運營項目為籌集養(yǎng)護資金或償還債務利息舉借新債等原因，收費公路債務余額不斷上升。隨著債務規(guī)模持續(xù)擴大，還本付息支出不斷增加，而通行費收入用于還本付息支出十分短缺，特別是受經濟下滑影響，通行費還在呈下降趨勢，需要依靠“借新還舊”維持資金平衡,勢必導致“借新還舊”的額度越來越高，息轉本現(xiàn)象難以緩解，債務積壓,資產負債率攀升。西部省份公路項目受資源稟賦不好、投資規(guī)模大、交通量低、回報周期長、經營收益率差等客觀因素，公路存量項目債務總額大，政府債券發(fā)行期限普遍較短，省級交通政府存量債務還本付息壓力大，省級財政資金未來年度可用建設資金明顯下降。

（四）融資渠道單一，尚未形成可推廣借鑒的范本。

我國高速公路投資規(guī)模大、投資回收期長，長期以來，存在融資渠道單一，融資結構不合理，過度依賴間接融資，可持續(xù)發(fā)展能力不足等問題。隨著高速公路密度的增加，新建高速公路基本屬于偏遠或加密路段，交通流量有限，隨著橋隧比增加、征地拆遷、材料人工的增加，高速公路造價大幅上升，建設成本高，新建高速公路通行費收入不樂觀，尤其是中西部新建高速公路，不具備可投資性，投融資壓力巨大。各地積極探索資金籌措路徑，積極探索建設籌融資體制改革，在PPP模式、專項債券+市場化融資、存量資產再安排、企業(yè)戰(zhàn)略重組、交通+路衍經濟、延長項目合作期限、資產證券化（ABS）、基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等方面進行了有益探索，但投融資創(chuàng)新模式未形成規(guī)模效應，還有待進一步挖掘創(chuàng)新和推廣這些有效的經驗和做法。

二、十四五交通投融資工作面臨的新形勢

“十四五”時期，是開啟加快建設交通強國新征程，推動公路交通高質量發(fā)展的關鍵期，進一步完善基礎設施網絡，提升運輸服務品質，提高安全保障能力，全面加強公路與其他運輸方式的銜接融合，當好全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的開路先鋒，必須高度重視交通投融資工作。

（一）加快完善交通投融資管理體制機制

深入準確貫徹落實《政府投資條例》等政策法規(guī)，始終從交通的基礎性、公共性、服務性屬性出發(fā)，堅持交通投融資工作始終由政府主導的價值取向，加快制定出臺財政事權和支出責任劃分落實機制和措施，保證各級政府事權與支出責任相匹配，與當地財力相匹配，增強政府投資的引導性和精準性。鼓勵通過多元化市場融資方式拓寬融資渠道，最大限度鼓勵和吸引社會資本投入，切實增強投融資發(fā)展的內生動力和活力，著力增加交通運輸有效投資，提升資金使用效益，為優(yōu)化完善交通基礎設施供給結構，加快交通強國建設和“十四五”交通發(fā)展提供優(yōu)質、高效的資金保障。

（二）在穩(wěn)定資金來源及渠道的基礎上，構建多元化的資金保障體系。

“十四五”期交通基礎設施建設任務重，建設資金需求大，為確保交通運輸固定資產投資計劃按期完成，必須解放思想，創(chuàng)新工作思路，打通投融資渠道，拓寬投資項目資金來源。一是穩(wěn)定現(xiàn)有資金渠道，進一步用足用好中央交通專項資金政策和政府債券政策；二是處理好政府與市場的關系，調動各級政府積極性，積極用好各方資源，發(fā)揮市場配置功能激發(fā)市場的活力，推動交通與其他產業(yè)深度融合；三是深化合作積極爭取金融機構的支持，優(yōu)化融資結構，探索利用各類新型融資工具，提高企業(yè)直接融資占比，進一步降低資金成本，提升交通融資的可持續(xù)性；四是加大招商引資力度，積極引進社會資本，通過資源配置、資產盤活、市場融資等新型建設模式，充分挖掘社會資金潛力，多渠道籌集項目建設資金，全力拓展融資空間，創(chuàng)新融資機制。

（三）在保持一定的交通建設投資規(guī)模的基礎上，著力防范政府債務風險。

打好防風險戰(zhàn)役，防范化解金融風險是重中之重，化解交通建設存量債務、做好交通行業(yè)風險防范問題，要妥善處理好需求與供給、規(guī)模與速度的關系，在利用好國家高度重視加大基礎設施等領域補短板力度和穩(wěn)定有效投資的政策紅利基礎上，緊盯目標任務，搶抓工期，確保投資任務如期完成。同時，要逐步建立規(guī)劃執(zhí)行與資金平衡保障機制，妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資，積極防范行業(yè)債務風險，從根本上降低金融風險的發(fā)生概率。繼續(xù)深化交通運輸基礎設施投融資管理體制和運行機制改革，不斷健全重大風險監(jiān)測、研判、預警機制，加快形成投資、融資、建設、經營、償債良性循環(huán)機制，建立多元化、可持續(xù)、能防控的資金保障渠道。

（四）科學編制投融資規(guī)劃，保障投資項目資金來源。

隨著國家對加強地方政府性債務管理和規(guī)范地方政府舉債融資從嚴要求，政策環(huán)境進一步趨嚴，籌融資渠道更加有限，必須堅持把資金先行理念作為交通工作的重要落腳點。結合加快交通強國要求和各級財政自身財力情況，按照盡力而為、量力而行原則，做好交通投融資政策制度設計和路徑研究，配套制定合理可行的投融資規(guī)劃，促進項目和資金相銜接，長短期建設相統(tǒng)籌，投融資相協(xié)調，保持合理有效的投資規(guī)模。結合財政事權支出責任，落實中央、省、市、縣各級財政資金渠道和標準，分門別類按項目類型和投資融需求落實可操作、可落地的籌融資方式和渠道，切實發(fā)揮投融資對交通發(fā)展規(guī)劃的協(xié)同作用，堅持將資金保障作為推動項目的前置基礎，促進交通運輸高質量發(fā)展。

三、進一步創(chuàng)新交通投融資工作的思路

（一）加強政策引領，統(tǒng)籌完善交通投融資制度設計。

一是推動上位政策制度更加成熟定型。健全交通投融資政策法律體系，加快推動制定交通投融資上位法規(guī)，既保持投融資制度和治理體系的穩(wěn)定性，又要抓緊制定各項急需的配套制度，做好交通發(fā)展資金政策的頂層設計支持，推動交通資金政策法定化、交通資金來源固定化。二是加強投融資模式創(chuàng)新的微觀政策研究，進一步暢通發(fā)展路徑，鼓勵推動投融資模式創(chuàng)新。如針對路衍經濟專營模式，研究出臺配套的操作指南，研究制定“交通+旅游”“交通+相關產業(yè)”技術標準、操作范本、審批流程等，出臺交通劃撥用地實施兼容商業(yè)開發(fā)用地政策、產業(yè)融合項目立項審批相關政策，項目落地提供微觀政策支撐。三是健全政策制度落實機制。加強投融資頂層設計文件的宣貫，緊跟國家政策導向，做好交通投融資的探索、試點、推廣等工作，形成各種投融資模式的操作范本，在全國范圍內進行推廣?？赏苿映闪⑹〖墝用娼煌ㄍ度谫Y工作領導機構，統(tǒng)籌推進全省交通投融資工作和政策落實，強化政府和行業(yè)統(tǒng)籌力度，形成系統(tǒng)化、一體化的組織體系，將中央補助資金、省市縣可用財力、市縣地方政府資源和相關產業(yè)統(tǒng)籌融合起來，實現(xiàn)政府投資使用效率最大化，最大限度發(fā)揮財政資金撬動社會投資的作用。

（二）積極爭取財政資金投入，進一步加大財政性資金保障。

一是積極爭取中央政策支持，充分發(fā)揮各類行業(yè)政策資金保障作用，加大車購稅補助資金、中央預算內資金投入力度。二是強化地方政府責任，進一步建立健全省市縣公共財政投入機制，徹底扭轉“交通部門辦交通”的傳統(tǒng)發(fā)展理念，壓實落實省市縣政府的責任，增加政府公共財政投入力度，解決省市縣政府財政投入長期“缺位”和“不到位”問題。三是保障省級財政資金的穩(wěn)定供給，統(tǒng)籌省級部門閑置資金，建立一定規(guī)模的省級政府資本金資金池，保證用于交通項目的政府資本金維持固定基數，并逐年呈比例增長，確保力度不減弱、總量有增加。四是繼續(xù)開好舉債融資的“前門”，爭取適度擴大發(fā)行地方債券規(guī)模，滿足正常合理的融資需求，嚴控資金使用領域，堅決遏制地方政府債務風險。

（三）營造優(yōu)質的交通營商環(huán)境，廣泛吸引社會資本。

全面開放交通市場，平等對待各類市場主體，創(chuàng)造條件吸引各類社會資本依法合規(guī)參與交通項目投資、建設、運營和維護，保障各類社會資本的平等權利和公平待遇，全面激發(fā)市場活力。深刻轉變政府職能，優(yōu)化服務改革，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，進一步增強服務意識，做好招商引資項目的全流程服務保障工作，主動協(xié)調對接、靠前服務，開辟“綠色通道”，營造公開、透明、平等的營商環(huán)境。搭建政府、行業(yè)與銀行、企業(yè)的定期推介交流平臺，建立暢通有效的政企溝通機制和信息共享機制，積極推介包裝成熟的重大項目，及時傳遞國家利好政策，推動政企溝通常態(tài)化。政府部門秉持契約精神，誠信履約、兌現(xiàn)承諾；企業(yè)誠信經營，積極承擔社會責任；行業(yè)部門總體統(tǒng)籌協(xié)調，做好對接服務工作；銀行金融機構主動服務，創(chuàng)新金融產品，多方共同努力，加大“引強入交”、“引資入交”力度，持續(xù)深化政銀企合作成果。

（四）探索創(chuàng)新投融資方式，多渠道籌措交通運輸發(fā)展資金。

一是規(guī)范、高質開展政府和社會資本合作（PPP）。切實加強PPP項目的可行性論證研究，規(guī)范開展物有所值評價和財政承受能力論證，嚴格落實政府支出責任。進一步規(guī)范PPP項目操作流程，強化PPP合同內容審查，落實項目風險分配方案，構建合理、清晰的權責利關系，提高PPP項目落地和推進實施效率。二是多措并舉盤活存量資產。鼓勵具備條件的項目通過資產證券化（ABS）、基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等方式盤活存量資產。在調研分析不同區(qū)域經濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，以及公眾對高品質出行服務的需要方面，通過適度調整增加收費公路進出口布局，規(guī)劃建設成本較低的連接線，發(fā)揮與新建一條高速公路相同的作用，盤活帶動公路存量資產和沿線資源，放大融合發(fā)展乘數效應。三是大力發(fā)展路衍經濟。探索路衍經濟發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新技術、新模式和新路徑，深化拓展路衍經濟上下游產業(yè)鏈，構建起“一業(yè)帶動、多業(yè)支撐、跨界融合、聯(lián)動發(fā)展”的產業(yè)融合發(fā)展新格局，加快培育形成區(qū)域經濟發(fā)展新動能。四是探索開展“專項債+市場化融資”。積極發(fā)揮專項債券作為符合條件項目資本金的杠桿作用，主動對接金融機構，積極推介項目，合理推動專項債券項目市場化融資。五是試點推行政府收費公路“委托建設運營”。按照“政府主導、企業(yè)運作”的原則,將政府收費公路項目的建設、運營及缺口資金籌集等委托國有全資企業(yè)全過程負責，被委托企業(yè)以自有資金和市場融資資金補足項目建管運營的資金缺口,可有效彌補收費公路項目資本金缺口，發(fā)掘路衍經濟項目產業(yè)潛力，實現(xiàn)“路產”聯(lián)動建設開發(fā)。六是設立交通發(fā)展投資基金。通過股權投資等方式支持交通基礎設施建設，堅持市場化運作，允許基金適度投資交通領域外的高回報項目，解決項目資本金來源不足問題，有效發(fā)揮政府投資資金的引導作用。