孫永平，宋寧立

(1.水利部移民管理咨詢中心，湖北 宜昌 443003； 2.海南省水務(wù)廳，海南 ?？?570000； 3.中國(guó)葛洲壩集團(tuán)股份有限公司，湖北 武漢 430000)

0 引 言

1991年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，提出國(guó)家采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持的辦法，設(shè)立庫(kù)區(qū)建設(shè)基金，用于大中型水利水電工程庫(kù)區(qū)維護(hù)和扶持移民發(fā)展生產(chǎn)，自移民搬遷工作全面完成之日起扶持5～10 a。2006年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》，將后期生產(chǎn)扶持改為后期扶持，對(duì)納入扶持范圍的移民補(bǔ)助20 a。

自2006年開始，水庫(kù)移民后期扶持經(jīng)歷了3個(gè)“五年”規(guī)劃和“五年”發(fā)展期。第一個(gè)規(guī)劃發(fā)展期從2007年開始，水利部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃編制工作大綱的通知》；第二個(gè)規(guī)劃發(fā)展期從2011年開始，國(guó)家發(fā)改委等14部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的通知》；第三個(gè)規(guī)劃發(fā)展期從2015年開始，水利部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、財(cái)政部辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展大中型水庫(kù)移民后期扶持“十三五規(guī)劃”編制工作的通知》。自這3個(gè)通知下發(fā)后，各省根據(jù)通知精神，結(jié)合本省實(shí)際情況，分別開始編制本地的移民后期扶持規(guī)劃，并據(jù)此對(duì)移民進(jìn)行扶持。

3個(gè)“五年”期間對(duì)大中型水庫(kù)移民的大力扶持，切實(shí)解決了一部分移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、移民飲水困難等問(wèn)題，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套水利設(shè)施逐步完善，移民權(quán)益得到有效保護(hù)，庫(kù)區(qū)社會(huì)較為穩(wěn)定。

1 規(guī)劃編制的時(shí)代背景

“十四五”是中國(guó)兩個(gè)“一百年”的歷史交匯期[1]，對(duì)保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。2020年10月29日中共第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出“十四五”期間要為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開好局、起好步。而在此之前的2020年4月30日，水利部印發(fā)了《水利部辦公廳關(guān)于大中型水庫(kù)移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》(辦移民〔2020〕98號(hào))[2]，啟動(dòng)大中型水庫(kù)移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作。

2 規(guī)劃編制的重大意義

2020年，全國(guó)大中型水庫(kù)移民后期扶持人口已經(jīng)達(dá)到2 502萬(wàn)人[3]。自后期扶持政策實(shí)施以來(lái)，水庫(kù)移民的生產(chǎn)生活水平有了很大改善，但全國(guó)大部分省水庫(kù)農(nóng)村移民的生活水平仍然低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村水平，水庫(kù)移民的社會(huì)穩(wěn)定還需進(jìn)一步鞏固。編制大中型水庫(kù)移民后期扶持“十四五”規(guī)劃對(duì)破解庫(kù)區(qū)發(fā)展難題、促進(jìn)水庫(kù)移民持續(xù)增收、實(shí)現(xiàn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

3 規(guī)劃編制的整體過(guò)程

自“辦移民〔2020〕98號(hào)”文件下發(fā)后，全國(guó)各地相繼進(jìn)入大中型水庫(kù)移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制準(zhǔn)備階段，之后水利部又下發(fā)了《大中型水庫(kù)移民后期扶持 “十四五”規(guī)劃編制提綱》解讀和編制表格，為各地編制規(guī)劃提供了依據(jù)與政策遵循。接下來(lái)，全國(guó)各省均根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，結(jié)合規(guī)劃大綱及指導(dǎo)意見，制定了符合本地區(qū)特點(diǎn)的規(guī)劃編制細(xì)則，同時(shí)提出編制具體要求及完成時(shí)限，下發(fā)有水庫(kù)移民任務(wù)的市縣遵照?qǐng)?zhí)行。從編制過(guò)程來(lái)看，規(guī)劃編制可以劃分為準(zhǔn)備、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、市縣編制、市縣評(píng)審、市縣報(bào)批、省級(jí)編制、省級(jí)評(píng)審、省級(jí)報(bào)批、報(bào)備9個(gè)階段。水利部要求的報(bào)備截止時(shí)間是2021年6月。

4 規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)回顧

4.1 編寫工作方案

編寫工作方案是編制規(guī)劃的重要前期工作，具有較強(qiáng)的方向性和導(dǎo)向性，編寫人員要進(jìn)行周密思考，作粗線條的籌劃。可以從指導(dǎo)思想、規(guī)劃目標(biāo)與工作目標(biāo)、總體思路、工作依據(jù)與原則、技術(shù)路線、重點(diǎn)工作任務(wù)與內(nèi)容、工作程序與方法、進(jìn)度計(jì)劃、保障措施、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、預(yù)期成果等方面進(jìn)行編寫。

4.2 組建編制團(tuán)隊(duì)

以編制好規(guī)劃為共同目標(biāo)組建和諧、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的編制團(tuán)隊(duì)。此規(guī)劃是一個(gè)包含大中型水庫(kù)移民后期扶持、庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃，涉及到的專業(yè)面廣，需要水庫(kù)移民、水利工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)境保護(hù)、工程建設(shè)、工程造價(jià)、政策研究等專業(yè)或領(lǐng)域的人員組成編制團(tuán)隊(duì)。選擇好團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人是規(guī)劃編制成功的關(guān)鍵，要選擇技術(shù)水平高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、有影響力的人作為負(fù)責(zé)人，以團(tuán)結(jié)全體成員，激發(fā)成員的潛能，使團(tuán)隊(duì)有凝聚力、執(zhí)行力。水利部移民管理咨詢中心由班子成員組成領(lǐng)導(dǎo)小組，由具有豐富經(jīng)驗(yàn)且為高級(jí)職稱的人員作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，不同專業(yè)的人員組成項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，成員之間實(shí)行AB角機(jī)制，并聘請(qǐng)專家指導(dǎo)。

4.3 遵循上位規(guī)劃

上位規(guī)劃體現(xiàn)了上級(jí)政府的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展要求，代表了區(qū)域整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因此編制規(guī)劃必須要遵循上位規(guī)劃?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》和省相應(yīng)的建議、《水利部辦公廳關(guān)于大中型水庫(kù)移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》和附件(規(guī)劃編制大綱)以及國(guó)土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃等可以認(rèn)為是此規(guī)劃的上位規(guī)劃，必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，落實(shí)上位規(guī)劃所確定的目標(biāo)和要求，不得違背其原則。同時(shí)，要認(rèn)真學(xué)習(xí)規(guī)劃編制解讀等輔助材料，領(lǐng)悟指導(dǎo)意見的精神實(shí)質(zhì)，填寫全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)劃表格，按照全國(guó)統(tǒng)一的提綱進(jìn)行編制。

4.4 協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃

此規(guī)劃意在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，因此它不是獨(dú)立的，需要與其他相關(guān)規(guī)劃，如交通、農(nóng)業(yè)、旅游、供水保障、污水治理等規(guī)劃相銜接、相協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)、最大限度服務(wù)于區(qū)域發(fā)展，帶動(dòng)水庫(kù)移民增收致富。編制好此規(guī)劃需要與相關(guān)單位充分溝通，包括發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、交通、規(guī)劃等單位，規(guī)劃項(xiàng)目要注重保護(hù)水源，不能與生態(tài)保護(hù)紅線相沖突。以后期扶持規(guī)劃銜接農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保、交通、教育、醫(yī)療、扶貧、對(duì)口支援或協(xié)作等其他涉農(nóng)資金疊加投入，吸引社會(huì)資本，推動(dòng)后期扶持工作有效開展。

4.5 總結(jié)“十三五”規(guī)劃

社會(huì)發(fā)展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，“十四五”規(guī)劃必須建立在“十三五”期間社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，因此要認(rèn)真準(zhǔn)確總結(jié)“十三五”規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、水庫(kù)移民的創(chuàng)業(yè)就業(yè)本領(lǐng)或技能等方面的經(jīng)驗(yàn)并加以推廣，糾正或彌補(bǔ)不足，繼續(xù)推動(dòng)水庫(kù)移民群體生產(chǎn)生活水平的提高或改善[4]。在編制過(guò)程中，除了總結(jié)“十三五”規(guī)劃實(shí)施情況，還應(yīng)梳理分析和總結(jié)[5]2006年后期扶持以來(lái)的15 a扶持工作。

4.6 深入調(diào)查研究

調(diào)查研究要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，在規(guī)劃編制前進(jìn)行充分的調(diào)查研究。① 深入實(shí)地調(diào)查研究，掌握規(guī)劃區(qū)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，如有哪些優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，環(huán)境狀況如何，產(chǎn)業(yè)發(fā)展怎樣，水庫(kù)移民有什么訴求，有無(wú)謀生的技能等。結(jié)合地方特點(diǎn)，圍繞規(guī)劃表格和規(guī)劃提綱進(jìn)行調(diào)查，找準(zhǔn)問(wèn)題，挖掘潛能，為因地制宜編制規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。② 收集利用已有的資料，包括各職能部門的統(tǒng)計(jì)資料、網(wǎng)絡(luò)資料、年鑒信息、信訪數(shù)據(jù)等。對(duì)收集的資料進(jìn)行甄別、統(tǒng)計(jì)、匯總、分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，提高規(guī)劃的科學(xué)性。

4.7 充分溝通交流

多維度、全方面的溝通交流是編制好規(guī)劃的一個(gè)重要方法。① 對(duì)上溝通交流。若有疑問(wèn)或遇到不能解決的問(wèn)題，向上級(jí)主管部門請(qǐng)示以及向技術(shù)指導(dǎo)單位詢問(wèn)。② 與委托單位和與其同級(jí)的部門溝通交流。了解規(guī)劃編制的意圖和要求，交流相關(guān)規(guī)劃與此規(guī)劃的銜接事項(xiàng)，收集其現(xiàn)有的資料。③ 與委托單位的下級(jí)單位交流溝通。指導(dǎo)培訓(xùn)各市縣規(guī)劃編制人員，解疑釋惑，跟蹤服務(wù)，參與市縣規(guī)劃評(píng)審，提高市縣規(guī)劃編制質(zhì)量。④ 與其他省溝通交流?；ハ鄬W(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，推動(dòng)規(guī)劃編制工作。在規(guī)劃編制過(guò)程中，海南省與廣東省開展了良好的互動(dòng)交流。⑤ 編制團(tuán)隊(duì)內(nèi)部溝通交流。規(guī)劃是一個(gè)系統(tǒng)性的工作，各個(gè)章節(jié)之間關(guān)系緊密，牽一發(fā)而動(dòng)全身，各章節(jié)編制人員要互通信息，保持暢通的交流通道。⑥ 與咨詢專家溝通交流。規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜的工作，需要借助專家的力量，可以聘請(qǐng)專家參與編制和進(jìn)行內(nèi)部審查，與專家進(jìn)行充分的溝通交流，通過(guò)各個(gè)環(huán)節(jié)不斷提高規(guī)劃的質(zhì)量。

4.8 突出規(guī)劃重點(diǎn)

此規(guī)劃包括基金直接發(fā)放、美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)、散居移民基礎(chǔ)設(shè)施完善等方面的內(nèi)容。基金直接發(fā)放按照每人每年600元的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃；散居移民基礎(chǔ)設(shè)施完善是為了解決普惠政策覆蓋不到或沒(méi)有解決的移民生產(chǎn)生活方面的難題[6]。按照水利部的指導(dǎo)意見，重點(diǎn)任務(wù)是美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)[7]。這3項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是實(shí)現(xiàn)“確保大中型水庫(kù)移民后期扶持政策中長(zhǎng)期目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，水庫(kù)移民平均生活水平達(dá)到所在縣級(jí)行政區(qū)農(nóng)村平均水平”規(guī)劃目標(biāo)[8]的重要抓手，編制規(guī)劃時(shí)一定要作實(shí)作足，加以突出，確保規(guī)劃目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

5 結(jié) 語(yǔ)

省級(jí)規(guī)劃在全國(guó)率先通過(guò)了專家評(píng)審，并按規(guī)定時(shí)間在2021年6月底前報(bào)備到水利部。規(guī)劃期限為2021～2025年，規(guī)劃以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，實(shí)施3項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，圍繞庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，將科學(xué)、精準(zhǔn)地指導(dǎo)省內(nèi)未來(lái)5 a大中型水庫(kù)移民后期扶持工作，發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。