吳帥帥

（東南大學法學院，江蘇 南京 211100）

由于棉花中含有豐富的棉纖維，能用來制作成各類衣服、布料等，且成品耐磨耐用、吸水性良好，因此由棉布制作而成的衣服深受廣大消費者的青睞，導致棉紡織業(yè)對棉花的需求量極大。此外，棉花除了是重要的纖維作物之外，同時也是重要的油料作物，是高蛋白的糧食作物?？傊藁ǖ挠猛竞芏啵哂袠O高的經(jīng)濟價值。而且棉花易種植、產(chǎn)量大、生產(chǎn)成本較低，所以也是我國主要的經(jīng)濟作物，在各地被廣泛種植栽培。但是在種植栽培棉花的過程中，棉花易受到病蟲害的侵害，特別是棉鈴蟲，嚴重影響棉花的產(chǎn)量和質量，對此我國積極研發(fā)轉基因棉花種子。轉基因棉花具有極強的抗病蟲害能力，尤其是抗棉鈴蟲的侵害，而且轉基因棉花的纖維長度和彈性都比普通的棉花好。基于轉基因棉花的優(yōu)勢，我國全面推廣鼓勵種植轉基因棉花，提高棉花的產(chǎn)量，保障棉花的質量。為了更好地管理轉基因棉花種植栽培事宜，我國制定了相關法律，進一步規(guī)范轉基因棉花種子的生產(chǎn)經(jīng)營[1-2]。

1 背景意義

棉花是我國主要的經(jīng)濟作物之一，已有兩千多年種植歷史。棉花種子是轉基因種子研究最活躍也是應用最廣泛的領域之一。目前轉基因棉花品種比較多，但是由于部分轉基因棉花品種未進行審定和商業(yè)化種植，在全國范圍內(nèi)沒有廣泛種植，存在一定程度對棉花生產(chǎn)、市場和生態(tài)環(huán)境安全帶來影響與危害的風險。為了貫徹落實國家“放管服”的改革要求，推動深化種業(yè)改革，規(guī)范種業(yè)市場秩序，保障種子市場安全，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒發(fā)了《轉基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營許可規(guī)定》（下文簡稱為《規(guī)定》），切實加強轉基因棉花種子的市場監(jiān)管，明確種子生產(chǎn)經(jīng)營者和種子經(jīng)營主體責任，并且對違法行為予以嚴厲處罰，規(guī)范了轉基因棉花種子的生產(chǎn)經(jīng)營，為棉花種植產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好的環(huán)境[3]。

2 申請條件

在《規(guī)定》中，明文規(guī)定了申請轉基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營資格，規(guī)范了種子市場。種子生產(chǎn)經(jīng)營者應當符合下列條件：一是要符合國家法律法規(guī)要求的種子管理規(guī)章制度，建立健全種子質量控制體系。二是要具備與所生產(chǎn)品種相適應的種子生產(chǎn)能力和生產(chǎn)條件，申請者要有種子生產(chǎn)、經(jīng)營設施和場所等必要的種子生產(chǎn)加工裝備。對此，在《規(guī)定》里還對生產(chǎn)和經(jīng)營場所作出了具體要求，要求生產(chǎn)場所應當有良好的通風透氣條件。三是擁有固定的生產(chǎn)場所和種子處理設備。轉基因棉花種子是種植的關鍵因素之一，因此要重視種子的處理階段，確保后續(xù)的棉花種植。四是有與種子品種培育規(guī)模相適應的種子加工設備等生產(chǎn)加工設施和種子質量檢測等輔助設施。五是有依法取得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可后獲得《種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證》等有效證照以及其他管理條件。種子生產(chǎn)經(jīng)營單位需要從事轉基因農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營活動前10 年或者在經(jīng)營轉基因作物種子時1 年以上從事轉基因農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營活動不少于3 年。對于轉基因農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營單位，需要通過相關主管部門進行年度審核時向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出書面申請、經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部考核合格的，方可申請辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證。另外，如果生產(chǎn)經(jīng)營單位有在中國境內(nèi)使用境外種子基地生產(chǎn)雜交棉花種子行為的話，需提供境外種子基地生產(chǎn)經(jīng)營相關材料[4]。

3 種植要求

轉基因作物作為人類利用的第三代技術，是對轉基因生物進行遺傳修飾的轉基因生物產(chǎn)品。轉基因棉花種子種植的棉花抗病蟲害能力較強，能增加棉花的產(chǎn)量，對我國棉花產(chǎn)業(yè)有極大的貢獻。目前，我國是轉基因棉花商業(yè)化種植最為活躍的國家之一。

對于種植轉基因棉花的許可要求，首先要考慮的是當?shù)氐臍夂驐l件，在一定程度上決定了一個種子生產(chǎn)企業(yè)商業(yè)化種植的時間成本。所以必須在棉花種植季的前三個月內(nèi)完成種子的商業(yè)化種植，否則就不能生產(chǎn)經(jīng)營轉基因棉花種子。棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營許可批準機關可以要求棉花種子生產(chǎn)企業(yè)在全國范圍內(nèi)開展棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營活動，并向棉花生產(chǎn)企業(yè)頒發(fā)經(jīng)營許可證。棉花生產(chǎn)企業(yè)在其所轄行政區(qū)域內(nèi)進行棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營活動，應當按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關規(guī)定向省級農(nóng)業(yè)行政主管部門申請棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營許可。轉基因棉花種子在全國范圍內(nèi)進行種質資源挖掘與種質資源庫備案，取得農(nóng)業(yè)農(nóng)村部頒發(fā)的棉花轉基因種質資源登記證書。

同時，國家支持以科研單位為依托推廣應用和產(chǎn)業(yè)化的各類農(nóng)業(yè)科技成果及其相關知識產(chǎn)權。從事轉基因作物技術研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化研究、生物安全評價等活動的科研單位，應當具備相應科研條件。具備完成相應研究工作時間等條件要求的單位也可以申請棉花種植基地；其中從事棉花生產(chǎn)種植或者研究工作超過5 年但是尚不具備開展棉花種植或者研究工作條件的科研單位，應當向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部申請育種基地資質[5]。

4 加強監(jiān)管

4.1 加大執(zhí)法力度，對非法試驗進行查處

在我國，由于轉基因技術的推廣應用，目前在種子生產(chǎn)、經(jīng)營和加工過程中，已沒有生產(chǎn)、經(jīng)營轉基因種子的企業(yè)和個體經(jīng)營業(yè)主，沒有開展相應的試驗活動和銷售渠道。在一些地區(qū)和某些領域，出現(xiàn)了非法開展棉花試管等非法試驗活動，不僅擾亂了農(nóng)業(yè)的管理秩序，而且危害了國家作物產(chǎn)業(yè)安全。由于非法從事育種和經(jīng)營活動是沒有許可和授權的，其行為和后果非常嚴重。因此在《規(guī)定》中提出沒有經(jīng)過國家認可的育種單位或個人，不得自行研發(fā)或引進轉基因棉花種子，不得進行試驗育種等活動。

為了更好地維護良好的種子市場秩序，維護農(nóng)民利益，國家應該加大執(zhí)法力度對非法試驗行為進行查處。農(nóng)業(yè)行政主管部門應根據(jù)相關法律法規(guī)對非法從事玉米研發(fā)和試驗行為進行查處[6]。

4.2 加強轉基因棉花種子的監(jiān)管

隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程加快和農(nóng)作物規(guī)?；a(chǎn)不斷推進，轉基因作物作為一種全新的技術進入了農(nóng)業(yè)領域。一直以來，我國對植物新品種的保護力度也相對比較大，因為這是對知識產(chǎn)權的保護，也是關系到農(nóng)業(yè)領域可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。

雖然我國已有多部法律法規(guī)從不同側面都規(guī)定了種子管理的各項法律法規(guī)，但是，由于我國實行種子生產(chǎn)經(jīng)營者“持照經(jīng)營”等市場經(jīng)營模式，沒有對轉基因種子生產(chǎn)和經(jīng)營進行統(tǒng)一的規(guī)定，轉基因種子監(jiān)管存在著法規(guī)空白。因此加強對轉基因棉花種子生產(chǎn)和商業(yè)活動的監(jiān)督檢查，依法打擊違法生產(chǎn)、經(jīng)營行為成為迫切需要解決的問題。而《規(guī)定》的出臺，規(guī)范了轉基因棉花種子的名稱、標識以及生產(chǎn)經(jīng)營轉基因棉花種子的條件等，這有利于加強對轉基因棉花種子的監(jiān)管，保護棉花新品種，維護種子市場秩序，擴大我國棉花的產(chǎn)量[7-8]。

4.3 健全信息溝通機制，強化技術支持

為保證對轉基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營許可及品種審定實行監(jiān)管，應建立轉基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營信息通報機制。一方面要及時向社會公布有關監(jiān)管信息和產(chǎn)品目錄，加強信息溝通。另一方面建立重大事件信息報送制度，并及時向國務院農(nóng)業(yè)行政主管部門報送重大事件信息，及時向社會公布農(nóng)業(yè)相關信息及產(chǎn)品目錄，方便公眾和企業(yè)了解政策信息和產(chǎn)品信息。要健全轉基因棉花種子技術研發(fā)機構及人員的信息庫，積極開展轉基因技術研發(fā)工作和成果推廣應用工作。要在農(nóng)業(yè)技術推廣機構及人員培訓方面給予必要支持，確保國家有計劃、有組織地開展轉基因棉花試種相關研究及產(chǎn)品研發(fā)。同時，要加大科技對農(nóng)業(yè)領域發(fā)展工作的支持力度，積極引導科研人員參與到新成果開發(fā)中，使廣大農(nóng)民受益[9-10]。

4.4 規(guī)范轉基因棉花種植，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展

在育種和栽培過程中采用轉基因技術手段，可有效控制轉基因作物在自然環(huán)境中的產(chǎn)量波動。如進行轉基因棉花植株矮化育種，可有效控制棉花植株高矮不良性狀；利用轉基因技術進行籽棉蛋白原料生產(chǎn)的轉基因棉籽油，可有效提高棉籽油產(chǎn)量；利用轉基因技術對轉基因棉花籽棉加工蛋白粉時產(chǎn)生的棉酚采用物理方法處理加工完成后可提高棉花色素及其他下游產(chǎn)品的產(chǎn)量。對轉基因棉花種植、收獲等各環(huán)節(jié)實行嚴格管理，定期對轉基因棉花種子進行安全性評價和監(jiān)測，規(guī)范轉基因棉花種植，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展[11-12]。

根據(jù)《規(guī)定》生產(chǎn)經(jīng)營轉基因棉花種子應當符合以下4 種情形：一是轉基因棉花種子產(chǎn)品的性狀要符合相關的規(guī)定，要確保種子的安全。不僅需要具有農(nóng)業(yè)轉基因生物安全證書，而且種子的生產(chǎn)加工技術要成熟，確保質量穩(wěn)定，有完整的銷售記錄、產(chǎn)品標簽或標識。二是品種授權。種子主管部門根據(jù)品種授權或者批準種植該品種、推廣該品種或對其他該品種適宜種植區(qū)域、規(guī)模等情況作出決定后，準予開展相關試驗和生產(chǎn)應用推廣。三是加工方式與標準。種子主管部門應當對其生產(chǎn)加工方式與標準是否符合規(guī)定進行核查并作出決定，經(jīng)核查認為適合采用機械化加工工藝、標準符合規(guī)定的，應當準予實現(xiàn)生產(chǎn)種植功能；認為不適宜采用機械化加工工藝而難以實現(xiàn)生產(chǎn)種植功能的，應當予以解除承包合同、終止土地流轉或者轉移所有權等處理后再行種植生產(chǎn)服務使用經(jīng)營活動。四是標簽標識不規(guī)范，嚴重影響產(chǎn)品質量和正常銷售管理程序等情況，必須依法進行處理并限期改正。經(jīng)處理仍無法改善或者造成嚴重不良影響等情形，應當依法終止種子生產(chǎn)經(jīng)營活動并且依法處理并限期改正[13]。

4.5 建立與農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構的溝通協(xié)調(diào)機制

依據(jù)《規(guī)定》具體要求，實施監(jiān)管的主體應做好以下幾方面。一是實施監(jiān)管的主體必須依法取得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證。二是明確了種業(yè)主管部門和監(jiān)督檢查機構的職責，將監(jiān)管責任層層分解給了有關單位。三是要求行政監(jiān)督部門、種子主管部門、監(jiān)督檢查機構要建立協(xié)同工作機制，及時通報檢查情況。四是規(guī)定了種業(yè)主管部門應當在15 個工作日內(nèi)向社會公布種子產(chǎn)品監(jiān)督抽查結果。五是規(guī)定了種子生產(chǎn)經(jīng)營單位應當按照規(guī)定配備質量檢驗人員。六是對從事轉基因棉花種子生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)實行全程監(jiān)督管理機制等內(nèi)容作了進一步明確。要求種子主管部門要對從事轉基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)實行全程監(jiān)督管理；對從事轉基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行法律法規(guī)、標準規(guī)范情況進行監(jiān)督檢查；對種子銷售市場是否存在未經(jīng)許可擅自經(jīng)營轉基因棉花種子、銷售轉基因棉花種子，是否違法生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容進行監(jiān)督檢查；對種子銷售區(qū)域進行監(jiān)督檢查；對不符合規(guī)定條件進行許可而繼續(xù)從事生產(chǎn)經(jīng)營轉基因棉花種子行為的處罰方式等內(nèi)容進行明確。按照相關的法律規(guī)定可以采取強制措施或者采取其他行政手段禁止違法行為。

對未取得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證擅自在網(wǎng)上或門店內(nèi)銷售種子的，規(guī)定了相應的處罰條款；對種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證未按規(guī)定期限和程序取得證書的，規(guī)定了相應的處罰條款。農(nóng)業(yè)行政主管部門對實施行政許可中的違法行為，有權依法作出行政處罰；對未按照規(guī)定進行處罰的，行政機關應當予以糾正。但是不能將農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構作為行政執(zhí)法主體，與行政機關之間應建立必要的溝通協(xié)調(diào)機制。農(nóng)業(yè)行政主管部門要將農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構納入地方農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊伍。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構對農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為應及時予以糾正。對于已查處到違法案件的，農(nóng)業(yè)行政主管部門要及時將查處結果書面告知當事人所在地農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門，并告知當事人享有陳述和申辯的權利。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構應當按照規(guī)定時限通知當事人領取檢驗檢疫證書和標簽。當事人逾期不領取或不換發(fā)檢驗檢疫證書或標簽的，應當承擔相應法律責任?！兑?guī)定》施行后各級種業(yè)主管部門及其工作人員都將嚴格按照《規(guī)定》要求加強監(jiān)督管理。另外，相關企業(yè)也要嚴格按照轉基因品種進行生產(chǎn)和經(jīng)營[14-16]。