高可心

隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，經(jīng)營(yíng)者集中①制度應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)于2008年制定《反壟斷法》后一直沿用該法至今，法律的局限性、滯后性等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，期間我國(guó)曾于2022年6月24日對(duì)該法律進(jìn)行了一定修改，但仍存在不足之處。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)、歐盟等國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)則進(jìn)行研究，以期為完善我國(guó)的經(jīng)營(yíng)者集中審查制度提供參考。

一、審查方式

以美國(guó)為例，該國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的審查采取司法審查和事前申報(bào)制度相結(jié)合的方法。司法審查是指美國(guó)司法部或者聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)扮演控訴的角色，企業(yè)作為被告方，由法院做出最終裁決。事前申報(bào)制度則指企業(yè)集中在滿足一定的條件后，應(yīng)當(dāng)向司法部或者聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)實(shí)施申報(bào)，從而由其決定是否準(zhǔn)予集中。

歐盟的事前申報(bào)制度產(chǎn)生于1990年開(kāi)始實(shí)施的《4064/89號(hào)條例》，而后隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該條例演變發(fā)展為《歐盟理事會(huì)關(guān)于企業(yè)集中控制的條例》[1]，新條例繼續(xù)沿用了先前的事前申報(bào)制度，同時(shí)賦予歐盟委員會(huì)特別調(diào)查權(quán)，即被授權(quán)的工作人員有權(quán)要求經(jīng)營(yíng)集中者提供一切與調(diào)查事項(xiàng)有關(guān)的資料。但是特別調(diào)查權(quán)是基于審查程序而行使的，一旦脫離了審查程序(申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)失靈)，歐盟委員會(huì)很難利用司法審查進(jìn)行事后救濟(jì)。

在我國(guó)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中采取的是行政許可制度，即事前申報(bào)和事后追責(zé)相結(jié)合。事前申報(bào)即未經(jīng)允許，禁止集中；事后追責(zé)即反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)違法實(shí)施集中的企業(yè)施以相應(yīng)的處罰，追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。但這一制度過(guò)度依賴于企業(yè)的主動(dòng)性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)往往處于被動(dòng)地位。針對(duì)違規(guī)集中產(chǎn)生的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，政府監(jiān)管主體也難以使之恢復(fù)到先前的狀態(tài)。

二、審查程序

國(guó)內(nèi)外反壟斷審查程序主要有兩種模式：一為行政管理模式，二為司法審查模式，典型的代表分別為歐盟和美國(guó)。在該兩種模式下，反壟斷審查程序的審查主體是行政部門，在明確責(zé)任主體的前提下，對(duì)申報(bào)環(huán)節(jié)事實(shí)和材料的審查構(gòu)成審查程序的具體內(nèi)容。

(一)審查主體

在美國(guó)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行審查的國(guó)家機(jī)關(guān)是聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)，作為法定的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，F(xiàn)TC負(fù)責(zé)執(zhí)行的任務(wù)主要包括反托拉斯和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，以及懲罰經(jīng)營(yíng)者侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為。當(dāng)FTC認(rèn)定某公司違反了有關(guān)法律法規(guī)，它需要同公司達(dá)成書(shū)面協(xié)議，該公司必須自愿接受FTC的調(diào)查。FTC在向法院投訴的同時(shí)必須提供證據(jù)，在所有證據(jù)經(jīng)過(guò)充分質(zhì)證的情況下，由委員會(huì)做出最終的裁判結(jié)果，這一判決充分體現(xiàn)出美國(guó)法院的意志。當(dāng)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的判決結(jié)果得到大多數(shù)人的支持或者該公司出現(xiàn)曾經(jīng)違反相關(guān)法律規(guī)定的情形時(shí)，可以向法院請(qǐng)求判決該公司給予一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)賠償。

在歐盟，承擔(dān)反壟斷審查職責(zé)的機(jī)關(guān)是歐盟委員會(huì)(European Commission)。根據(jù)歐盟第17/62號(hào)條例的規(guī)定，歐盟委員會(huì)擁有經(jīng)營(yíng)者集中規(guī)制方面的立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)。隨后出臺(tái)的《歐共體條約第81條和第82條的實(shí)施條例》將成員國(guó)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)納入集中規(guī)制的反壟斷執(zhí)法，分散了歐盟委員會(huì)的部分權(quán)力。這實(shí)際上改變了以往“集權(quán)式”的反壟斷執(zhí)法審查機(jī)制，更有助于在市場(chǎng)合理競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)中達(dá)成平衡。

目前，我國(guó)負(fù)責(zé)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷申報(bào)審查的機(jī)構(gòu)為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷局，其權(quán)限并未下放至各省市的市場(chǎng)監(jiān)督管理局，但根據(jù)2020年公布的《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》，市場(chǎng)監(jiān)管總局根據(jù)工作需要，可以委托省、自治區(qū)、直轄市市場(chǎng)監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中審查。因此，盡管我國(guó)尚未建立如同歐盟一樣的立體式反壟斷審查體系，但現(xiàn)有的執(zhí)法體系在實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。

(二)審查期限

在美國(guó)，集中方(等同于下文的“申辯方”)一般享有30天的和解期，和解期后仍堅(jiān)持繼續(xù)集中的，美國(guó)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)便會(huì)對(duì)其發(fā)出臨時(shí)禁令，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中案件同意令的談判一般在正式的訴訟被受理后開(kāi)始。訴訟受理后至法院裁決前，集中方被給予60日的公告期，公告的內(nèi)容包括集中影響評(píng)估、集中影響救濟(jì)措施、集中影響聲明、執(zhí)法機(jī)構(gòu)回函意見(jiàn)等。公告期過(guò)后，由法院對(duì)涉案事實(shí)進(jìn)行司法審查并做出是否準(zhǔn)予集中的決定[2]。對(duì)于集中影響救濟(jì)措施的履行期限，美國(guó)司法部在2011年《合并救濟(jì)指南》指出，對(duì)于結(jié)構(gòu)性條件中的剝離，集中方應(yīng)在“合理的時(shí)間”內(nèi)實(shí)現(xiàn)剝離。通常，集中方有權(quán)在3個(gè)月內(nèi)尋找買方，和買方就“剝離”事宜達(dá)成一致，如果未能就“剝離”事宜達(dá)成一致，則由司法部指定受托人完成剝離，剝離期限一般為6個(gè)月。而對(duì)于非結(jié)構(gòu)性條件的剝離，則未規(guī)定“合理的時(shí)間”。

我國(guó)《反壟斷法》第二十五條、第二十六條以及《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》第十九條、第二十條規(guī)定了“初步審查(30日內(nèi))+深入審查(90日內(nèi))+特殊情形延長(zhǎng)審查(60日內(nèi))”的經(jīng)營(yíng)者集中審查期限。然而，如果案件涉及復(fù)雜的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估、限制性條件磋商等情形，申報(bào)方則很容易面臨審查期限屆滿但又未獲審批的問(wèn)題，此時(shí)便會(huì)產(chǎn)生多次撤回、多次提交的問(wèn)題。

美國(guó)、歐盟在其司法轄區(qū)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查設(shè)置了“停時(shí)”制度。美國(guó)曾在1976年的《哈特-斯科特-羅迪諾反托拉斯改進(jìn)法》規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)方還需要補(bǔ)充信息的，應(yīng)當(dāng)停止計(jì)時(shí)。歐盟則在2004年頒布的《歐盟理事會(huì)關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中控制的第139/2004號(hào)條例》第十條規(guī)定，如果實(shí)行經(jīng)營(yíng)者集中，則歐盟委員會(huì)有權(quán)要求經(jīng)營(yíng)者集中主體提供資料進(jìn)行檢查，此時(shí)應(yīng)當(dāng)停止設(shè)定的期限②。我國(guó)于2022年6月在修訂的《反壟斷法》中新增經(jīng)營(yíng)者集中審查期限“停時(shí)”(stop-the-clock)制度，該“停時(shí)”制度借鑒了歐盟、美國(guó)等其他司法轄區(qū)的實(shí)踐，為審查時(shí)限帶來(lái)更多的靈活性。盡管“停時(shí)”制度的適用情形在不同國(guó)家或地區(qū)存在較大差異，但促使提升集中者提交材料的效率是該制度的本質(zhì)目的。

(三)公眾參與

美國(guó)國(guó)會(huì)于1974年議定的《唐尼法案》要求行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要與經(jīng)營(yíng)者達(dá)成協(xié)議，該協(xié)議具有和解性質(zhì)，即要么由企業(yè)消除或避免因合并造成的不利影響，要么禁止企業(yè)合并，并且將該協(xié)議通過(guò)公報(bào)或者報(bào)紙公之于眾。在公告期間，案件的所有利益相關(guān)人和社會(huì)群眾均有權(quán)參與案件審理和決策，包括事實(shí)調(diào)查、案件評(píng)議以及最后提出意見(jiàn)。在此過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)是對(duì)所有利益相關(guān)人和社會(huì)公眾提出的意見(jiàn)作出回應(yīng)，公告期結(jié)束后，利害關(guān)系人、社會(huì)公眾的全部提問(wèn)和執(zhí)法部門的回復(fù)會(huì)在報(bào)紙和公報(bào)上予以發(fā)布。以上程序結(jié)束后，法院經(jīng)過(guò)審查，在確定該協(xié)議內(nèi)容不侵害社會(huì)公共利益的前提下，最終才確認(rèn)“和解協(xié)議”的法律效力并根據(jù)該協(xié)議發(fā)布判決書(shū)。

歐盟委員會(huì)在《第802/2004號(hào)實(shí)施條例》中設(shè)立了聽(tīng)證制度。依據(jù)該條例，關(guān)于成員國(guó)的經(jīng)營(yíng)者集中案件，集調(diào)查權(quán)和決定權(quán)于一身的歐盟委員會(huì)有優(yōu)先的管轄權(quán)，并設(shè)置了內(nèi)部制衡機(jī)制，即接受聽(tīng)證程序和顧問(wèn)委員會(huì)的監(jiān)督。聽(tīng)證程序是前置程序，在涉及撤銷許可決定、免除申報(bào)企業(yè)的暫停實(shí)施集中義務(wù)、實(shí)質(zhì)審查后附加條件或義務(wù)批準(zhǔn)已修改的集中等決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行聽(tīng)證程序。參與聽(tīng)證會(huì)的主體一般為申辯方、聽(tīng)證官、有充分利益關(guān)系的第三方以及成員國(guó)的職能當(dāng)局。其中，聽(tīng)證官通過(guò)組織聽(tīng)證會(huì)程序，可有效保護(hù)各方的“申辯權(quán)”得到正常行使。在歐盟委員會(huì)的執(zhí)法程序中，申辯方在收到指控書(shū)后，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)書(shū)面答復(fù)，也可以申請(qǐng)舉行聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行口頭“辯護(hù)”。如前述行動(dòng)仍使得歐盟委員會(huì)認(rèn)為存在不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為或經(jīng)營(yíng)者不能得到豁免，則裁決對(duì)該經(jīng)營(yíng)者施以罰款或者責(zé)令其停止不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，但在做出裁決決定前，應(yīng)向顧問(wèn)委員會(huì)進(jìn)行咨詢，顧問(wèn)委員會(huì)的意見(jiàn)稿應(yīng)作為裁決決定書(shū)的附件，進(jìn)而保障其意見(jiàn)得到最大程度的聽(tīng)從。對(duì)于歐盟委員會(huì)執(zhí)法結(jié)果的救濟(jì)，歐盟將其納入司法審查的范圍，即當(dāng)事人可以向歐洲法院提出起訴并可以于一審裁判后提出上訴，歐盟法院擁有歐盟的司法權(quán)，誠(chéng)如《歐共體理事會(huì)第1/2003條例：關(guān)于歐共體條約第81條和第82條規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的執(zhí)行》的序言所指出的：“委員會(huì)根據(jù)該條例作出的所有裁決必須接受歐盟法院的監(jiān)督，歐盟法院對(duì)委員會(huì)的裁決有著不受限制的審查權(quán)以及采取某些強(qiáng)制性措施的權(quán)力。”[3]據(jù)此，歐盟的反壟斷執(zhí)法體系構(gòu)成地方司法監(jiān)督的重要內(nèi)容，司法監(jiān)督有力保障了反壟斷執(zhí)法審查，促進(jìn)政府反壟斷執(zhí)法工作的公開(kāi)透明，減少執(zhí)法不端行為。

在我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管總局的審查過(guò)程中，參與集中的企業(yè)和市場(chǎng)監(jiān)管總局是自始至終的程序參與人。期間，雖然市場(chǎng)監(jiān)管總局會(huì)征求其他政府部門、協(xié)會(huì)和企業(yè)的意見(jiàn)，但是這些政府部門、協(xié)會(huì)和企業(yè)是在程序之外表達(dá)意見(jiàn)的，不能與行政相對(duì)人“面對(duì)面”交流、溝通，僅僅在形式上進(jìn)行審查，提供參考意見(jiàn)，參與審查過(guò)程的深度不足。因此，只有建立與之相對(duì)應(yīng)的決策監(jiān)督機(jī)制才能真正保障上述有價(jià)值的意見(jiàn)落實(shí)到執(zhí)法行動(dòng)中，進(jìn)而促進(jìn)反壟斷執(zhí)法決策的科學(xué)性、有效性。

(四)公共利益抗辯考量規(guī)則

經(jīng)營(yíng)者集中審查中公共利益反壟斷語(yǔ)境下的公共利益內(nèi)涵可從立法目的中分析概括得出。從反壟斷法的立法目的當(dāng)中可以看出其保護(hù)的法益是包含公共利益的，而反壟斷法是以維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)為己任的，故在一定程度上可以認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)是公共利益內(nèi)涵的組成部分[4]。

1.奧地利的公共利益集中規(guī)則

“公共利益”在《歐盟運(yùn)行條例》中表現(xiàn)為社會(huì)安全、多類媒體和審慎規(guī)則，根據(jù)《歐盟運(yùn)行條例》的規(guī)定，組織成員國(guó)出于維護(hù)自身“合法權(quán)益”的需要，有權(quán)禁止歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)的集中或?qū)懈郊訔l件。以成員國(guó)奧地利為例，該國(guó)合并立法中規(guī)定，媒體公司合并審查需要考慮對(duì)公共利益的影響，除了同一般案件合并一樣不利于競(jìng)爭(zhēng)外，媒體公司合并還會(huì)減少媒體的多元化。媒體公司合并后，會(huì)減少不同觀點(diǎn)的發(fā)言方，那么最終公眾接收到的信息公正性就會(huì)受到影響，也有可能會(huì)被有失公正的觀點(diǎn)帶偏。因此，奧地利才對(duì)相關(guān)合并設(shè)置了詳細(xì)規(guī)定，來(lái)盡可能減少合并的實(shí)現(xiàn)。其競(jìng)爭(zhēng)法將多元化定義為“各種獨(dú)立的媒體公司”[5]，其實(shí)指的是在所有權(quán)上沒(méi)有關(guān)聯(lián)并可以按照自己的意愿和想法進(jìn)行報(bào)道的媒體公司。通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)媒體公司的高度集中可以看作是對(duì)媒體市場(chǎng)上多元化的威脅，這也說(shuō)明了對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù)和公共利益的實(shí)現(xiàn)在媒體合并的相關(guān)規(guī)定當(dāng)中是一致的，所以對(duì)于相關(guān)媒體公司的合并，奧地利采取了禁止態(tài)度。在涉及媒體公司的相關(guān)合并時(shí)，奧地利就有權(quán)以“有利于自身合法權(quán)益”的情況進(jìn)行例外處理。

2.德國(guó)的公共利益特殊實(shí)現(xiàn)規(guī)則

公共利益抗辯制度在德國(guó)反壟斷審查程序中主要表現(xiàn)為部長(zhǎng)特批制度。根據(jù)《德國(guó)反壟斷競(jìng)爭(zhēng)法》第四十二條，“在個(gè)案情形下，合并對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的積極作用大于消極作用且符合某種重大的社會(huì)利益，則該項(xiàng)合并可經(jīng)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)及技術(shù)部長(zhǎng)批準(zhǔn)。”德國(guó)的部長(zhǎng)特批制度既對(duì)反壟斷程序有著嚴(yán)格的審查要求，也要求嚴(yán)格反壟斷審查須履行審查環(huán)節(jié)中的信息公示義務(wù)。部長(zhǎng)特批制度的中心環(huán)節(jié)是問(wèn)詢，問(wèn)詢的第一流程是反壟斷委員會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的公共利益豁免理由進(jìn)行深入分析并出具專業(yè)報(bào)告，問(wèn)詢的第二流程是部長(zhǎng)進(jìn)行決策，該決策是在考量前述專業(yè)報(bào)告的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

部長(zhǎng)特批制度的本質(zhì)是為了保證當(dāng)某些整體或者共同利益產(chǎn)生的好處或者利益巨大，超過(guò)了產(chǎn)生市場(chǎng)支配地位的弊端，那么對(duì)此類合并不應(yīng)該簡(jiǎn)單加以禁止。針對(duì)類似情形，《法國(guó)商法典》規(guī)定，當(dāng)某種合并在較大程度上削弱競(jìng)爭(zhēng)或者強(qiáng)化該類市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)支配地位時(shí)，政府主管部門應(yīng)該禁止該類合并。政府做出決定后，在出于維持與競(jìng)爭(zhēng)無(wú)關(guān)的公共利益時(shí)，可由政府經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)撤銷這一決定，而西班牙規(guī)定中不同的是由政府來(lái)行使撤銷決定[6]。在對(duì)比研究的基礎(chǔ)上可知，前述三個(gè)國(guó)家的合并控制中都存在對(duì)公共利益的特殊考察?！罢w經(jīng)濟(jì)利益”和“重大共同利益”在內(nèi)容上沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。

3.我國(guó)的公共利益控制規(guī)則

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)《反壟斷法》中“公共利益”是在追求經(jīng)濟(jì)效率的存在，而《反壟斷法》第二十條中的節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助是壟斷協(xié)議豁免的情形，進(jìn)而認(rèn)為同一法律當(dāng)中的“公共利益”用語(yǔ)產(chǎn)生不同的理解。但《反壟斷法》的施行是為了還原有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性競(jìng)爭(zhēng)。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的規(guī)律下，《反壟斷法》中的公共利益便涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化的共同發(fā)展，即三大功能實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。因此，在《反壟斷法》整部法律中不存在“公共利益”的矛盾化理解。事實(shí)上，我國(guó)《反壟斷法》第二十條中公共利益的含義與歐盟當(dāng)下的發(fā)展不謀而合，《反壟斷法》二十八條當(dāng)中公共利益的理解亦是在維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，包含著更廣泛意義上公共利益的實(shí)現(xiàn)。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中審查制度借鑒了歐盟、美國(guó)等其他司法轄區(qū)的實(shí)踐，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，形成了宏觀的制度框架，并將其規(guī)則運(yùn)用到了實(shí)踐立法與執(zhí)法過(guò)程中。我國(guó)仍在制定和實(shí)施與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，探索健全統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。隨著未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷制度也會(huì)不斷地得到細(xì)化和量化。

注 釋：

①經(jīng)營(yíng)者集中是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的企業(yè)相互合并，或者一個(gè)或多個(gè)個(gè)人或企業(yè)對(duì)其他企業(yè)全部或部分獲得控制，從而導(dǎo)致相互關(guān)系上的持久變遷的行為。如果經(jīng)營(yíng)者結(jié)合后對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的秩序產(chǎn)生效果，如經(jīng)濟(jì)力量的過(guò)度集中，損害競(jìng)爭(zhēng)的壟斷結(jié)構(gòu)出現(xiàn)，就應(yīng)受到反壟斷法的調(diào)整。經(jīng)營(yíng)者集中的后果是雙重的。一方面，有利于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用，提高經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)能力；另一方面，過(guò)度集中又會(huì)產(chǎn)生或加強(qiáng)市場(chǎng)支配地位，限制競(jìng)爭(zhēng)，損害效率。

②See Council Regulation (EC) No 139/2004 of 20 January 2004 on the control of concentrations between undertakings (the EC Merger Regulation),OJ L 24/1,29 January 2004.