郝書娟

一、引言

隨著新時(shí)代中國特色社會(huì)主義進(jìn)程的推進(jìn)，黨和國家面臨著更加艱巨的任務(wù)，各級政府為滿足人民利益，服務(wù)民生福祉從各方面開展工作。工作內(nèi)容的急劇增多，工作人員的不堪重負(fù)不可避免地帶來了“形式主義”的難題，在基層表現(xiàn)得尤其明顯。針對此種情況，中央從2019年就針對困擾基層形式主義的問題發(fā)布了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，并將2019年設(shè)定為“基層減負(fù)年”。2020年印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》。黨中央始終致力于整治基層文山會(huì)海、過度留痕等“形式主義”頑疾，要求切實(shí)將基層政府的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到履行公共服務(wù)職能、改進(jìn)公共產(chǎn)品質(zhì)量、提高公眾滿意度上來，樹立求真、務(wù)實(shí)、人民滿意的政府形象。

新時(shí)代人民群眾對公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求進(jìn)一步提高，現(xiàn)實(shí)需求要求職能部門提高工作效率，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，改善公共服務(wù)質(zhì)量?；鶎诱鳛槁鋵?shí)大量工作的主力軍，工作內(nèi)容密集的下沉和工作形式的逐漸規(guī)范給基層工作者帶來了巨大的負(fù)擔(dān)。近年來，“白加黑”和“5+2”現(xiàn)象層出不窮，中央下達(dá)的基層減負(fù)通知并未獲得預(yù)期效果，甚至陷入“越減越負(fù)”的怪圈。因此，本文從組織流程再造視角分析基層負(fù)擔(dān)繁重的原因，探索積極有效的改善路徑。

二、政府流程再造理論和基層減負(fù)行動(dòng)的契合性分析

二十世紀(jì)九十年代，企業(yè)面臨變革熱潮，美國學(xué)者邁克爾·哈默和詹姆斯·錢皮提出了一種新型的管理理論——企業(yè)流程再造。該理論一經(jīng)提出就在社會(huì)上引起巨大反響，通過對企業(yè)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再設(shè)計(jì)，堅(jiān)持以客戶滿意度為核心，打破原有的部門職能壁壘，實(shí)施流程管理，確實(shí)使得企業(yè)在成本縮減、效益提升方面獲得巨大改進(jìn)。隨著該理論在私人部門創(chuàng)造的巨大效益，它也逐漸在公共部門嶄露頭角。恰逢我國服務(wù)型政府建設(shè)的時(shí)代背景，結(jié)合我國的實(shí)際情況，政府流程再造的內(nèi)涵演變?yōu)?，政府在履行職能過程中，必須堅(jiān)持以“公眾需求”為導(dǎo)向，對原有的組織架構(gòu)、服務(wù)流程、運(yùn)行程序進(jìn)行全面徹底的變革和重組，以適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化，靈活機(jī)動(dòng)做出反應(yīng)，謀求組織績效水平提高和公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[1]。

政府流程再造理論是對傳統(tǒng)科層制的巨大挑戰(zhàn)。馬克斯·韋伯提出的建立在高度集權(quán)和專業(yè)分工基礎(chǔ)上的官僚制組織結(jié)構(gòu)，具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性，為組織管理發(fā)揮了重大作用。但是，層級分明的組織架構(gòu)在發(fā)揮效益的同時(shí)顯露出了不可避免的弊病。從我國的組織系統(tǒng)來看，一方面，各級政府自上而下發(fā)布命令和下達(dá)事務(wù)，逐級下達(dá)，逐級加碼，直至到達(dá)基層。任務(wù)下發(fā)的過程中，為了保證政策的落實(shí)，各級政府要求下一級單位提供更多的證明材料來反映目標(biāo)的完成情況和取得的實(shí)際效果，對事務(wù)的具體實(shí)施提出了更多的細(xì)則，無形中增加了各級政府的工作內(nèi)容，這是基層負(fù)擔(dān)過重的直接原因。另一方面，科層制建立在嚴(yán)格的專業(yè)分工基礎(chǔ)上，依據(jù)職能劃分出各個(gè)部門，分工明確的同時(shí)帶來了部門林立、本位主義的問題。各部門僅關(guān)注與自身密切相關(guān)的工作事項(xiàng)，橫向職能部門之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了“隧道視野”效應(yīng)。在實(shí)際工作過程中，經(jīng)常出現(xiàn)一級政府多部門向下一級單位同時(shí)索要相同材料的情況，此時(shí)基層單位必須騰出精力應(yīng)對，重復(fù)提交，嚴(yán)重影響基層工作效率。

政府流程再造理論主張?jiān)诮M織內(nèi)部建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)，縮短上下級之間的距離，政府職能的履行以業(yè)務(wù)流程為主，而不完全依靠部門性質(zhì)劃分，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)現(xiàn)代信息技術(shù)的作用，加強(qiáng)組織內(nèi)的橫向溝通，有效克服科層制給基層單位帶來的額外工作負(fù)擔(dān)。

當(dāng)前基層單位確實(shí)面臨較大的工作壓力，工作負(fù)擔(dān)繁重。根據(jù)基層治理的工作內(nèi)容和工作形式可以將基層工作劃分為四種類型：內(nèi)容少，形式少；內(nèi)容少，形式多；內(nèi)容多，形式少；內(nèi)容多，形式多。國家領(lǐng)導(dǎo)人多次批示的“基層減負(fù)”措施主要針對實(shí)質(zhì)性工作內(nèi)容少，工作形式多的基層工作[2]。此類型事務(wù)并未給人民帶來實(shí)際性的效益，反而給基層人員增加了無效的工作內(nèi)容，降低了行政效率，應(yīng)著力整治。

三、基層負(fù)擔(dān)困境的生成機(jī)制

(一)微觀感知維度——基層工作壓力感和激勵(lì)感之間的矛盾

基層單位身處行政系統(tǒng)的末端，行政權(quán)力有限?；鶎庸ぷ魅藛T接收到上級下發(fā)的工作事務(wù)時(shí)，這種權(quán)力層級強(qiáng)化了基層人員對風(fēng)險(xiǎn)的感知?；鶎訂挝皇歉黜?xiàng)政策目標(biāo)真正的貫徹實(shí)施者，與人民群眾保持著最直接的聯(lián)系，承擔(dān)著政策宣傳和實(shí)際落地的責(zé)任，關(guān)系重大。與此同時(shí)，上級政府對下級的激勵(lì)多為負(fù)向，以懲罰為主，工作任務(wù)完成情況直接關(guān)系到考評結(jié)果。這就使得基層工作人員在接受任務(wù)的同時(shí)承擔(dān)著巨大的心理壓力，精神上存在較大的負(fù)擔(dān)。

上級政府各部門向下級單位派發(fā)了大量的工作事務(wù)，“上面千條線，下面一根針”[3]，均需由基層單位承擔(dān)。但對基層人員影響最大的是“文牘主義”和“形式主義”，大量無價(jià)值、形式性的工作充斥在基層。價(jià)值感是激勵(lì)人員保持工作積極性的內(nèi)生動(dòng)力，而大量的形式性工作使基層員工疲于應(yīng)付，既無法滿足成就需要，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，又帶來了身體上的勞累，是對生理和心理的雙重打擊，容易引發(fā)職業(yè)倦怠、行政動(dòng)力不足等問題。

(二)中觀規(guī)制維度——制度變革遲滯的負(fù)面效應(yīng)：考核過度與權(quán)責(zé)失衡

制度環(huán)境對于人的行為起著調(diào)節(jié)作用，人們會(huì)根據(jù)制度規(guī)范的內(nèi)容修正自身的行為，以適應(yīng)制度環(huán)境的要求。學(xué)界將中觀制度角度作為研究視角也是一種常見的研究方法。基層負(fù)擔(dān)過重的原因主要受制于嚴(yán)格的考核制度以及權(quán)責(zé)的嚴(yán)重不匹配。

基層單位要面臨常態(tài)化的日?？己撕筒欢ㄆ诘墓ぷ鞫讲?。工作事務(wù)逐級下沉的過程，也是壓力向下傳導(dǎo)、任務(wù)不斷細(xì)化的過程。任務(wù)精細(xì)化的同時(shí)就使得各類考核指標(biāo)向標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)量化的趨勢轉(zhuǎn)變，由上級部門分配到基層單位[4]。與此同時(shí)，基層人員數(shù)量并無明顯變化，因此在精力有限的條件下，基層單位往往會(huì)嚴(yán)格按照指標(biāo)來分配工作時(shí)間，出現(xiàn)“唯指標(biāo)”“唯數(shù)字”的傾向，在一些工作上忽略了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，沒有從人民根本利益出發(fā)，未切實(shí)滿足人民群眾的真正需求。

基層負(fù)擔(dān)過重還源于早期干部考核的“一票否決”制度[5]。出臺(tái)此制度的初衷是明確重點(diǎn)項(xiàng)目，引起政府工作人員的重視，督促其完成。但在基層卻遭到了濫用，成為助長“形式主義”的工具，隨意將不具有戰(zhàn)略性、長期性的工作事項(xiàng)定義為“中心任務(wù)”，單憑一項(xiàng)任務(wù)未完成就要否定一名工作人員的全部勞動(dòng)成果，這種考核方式缺乏人性化，增加了恐慌感，并不科學(xué)合理，是一種簡單粗放的管理方式。雖然該制度在中央為基層減負(fù)的過程中被嚴(yán)格控制，但濫用現(xiàn)象并未得到真正遏制，而是由此派生出新的模式——簽訂責(zé)任狀，由此實(shí)現(xiàn)責(zé)任轉(zhuǎn)移。責(zé)任狀的簽署過程實(shí)現(xiàn)了責(zé)任的下沉，但行政權(quán)力依然保留在上級部門，權(quán)責(zé)的不對等嚴(yán)重影響基層單位的履責(zé)難度，也增加了工作的成本，需要基層人員耗費(fèi)更多的時(shí)間和精力。出于對責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的考量，又缺乏相應(yīng)的人財(cái)物，就會(huì)導(dǎo)致基層單位一些工作流于形式的現(xiàn)象。

(三)宏觀結(jié)構(gòu)維度——壓力型體制所觸發(fā)的層層加碼工作形式

伴隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，全國各地區(qū)競相追逐GDP的增長。在此背景下，壓力型體制的概念應(yīng)運(yùn)而生，它對于研究政府的運(yùn)作邏輯具有極強(qiáng)的解釋力和說服力，并且壓力型體制理論始終是解釋基層負(fù)擔(dān)根源的主要理論[6]。

壓力型體制的概念于1998年由榮敬本等提出，“一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價(jià)體系?！盵7]早期的壓力型體制包含三個(gè)要點(diǎn)：一是核心目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長；二是通過對任務(wù)的數(shù)量化分解、派發(fā)給下級來尋求目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；三是評價(jià)主體多元，涉及不同層級的不同部門。壓力型體制的內(nèi)核是“政治化”的過程[8]。一級政府出于突出某項(xiàng)任務(wù)的特殊地位，強(qiáng)化下級的責(zé)任認(rèn)知的目的，有意識地將某些重要任務(wù)賦予“政治性”的屬性，由此引起各級單位的重視，集中完成目標(biāo)所需的資源。與此同時(shí)，任務(wù)向下傳遞時(shí)可能存在“虛夸”的問題，一級政府為了直觀清晰地展示工作量，會(huì)有意擴(kuò)大任務(wù)完成的數(shù)量，提出“事事留痕”的要求，逐級加碼，造成基層不堪重負(fù)。

隨著我國社會(huì)主要矛盾的變化，全國人民精神文化和物質(zhì)需求的提高，傳統(tǒng)的壓力型體制已不完全適應(yīng)當(dāng)代政府的運(yùn)行邏輯。各地各級政府不僅僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢頭，更要履行好社會(huì)服務(wù)職能，關(guān)注環(huán)境、教育、維穩(wěn)等各方面的問題和需求，提供更加優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)?，F(xiàn)如今的壓力型體制中的要素已經(jīng)發(fā)生變化，首先，各級政府不再追求唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而是要關(guān)注公眾滿意度、服務(wù)質(zhì)量等各方面的內(nèi)容，相應(yīng)的，對政府工作人員的考評指標(biāo)變得更加全面系統(tǒng)、靈活，體現(xiàn)出人民至上的理念[9]。其次，考核的手段由單一的指標(biāo)考核向檢查、督查轉(zhuǎn)變，方式更加具有靈活性。最后，考核結(jié)果的應(yīng)用方面除了以往的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，還增加了問責(zé)這一項(xiàng)內(nèi)容。很多時(shí)候，面臨考核的組織認(rèn)為，“不懲罰就算是獎(jiǎng)勵(lì)了?！?/p>

四、流程再造視角下基層減負(fù)之策

(一)堅(jiān)持以公眾需求為導(dǎo)向，強(qiáng)化公職人員的價(jià)值追求

應(yīng)在各級政府中強(qiáng)化一切為了滿足公眾需求的價(jià)值導(dǎo)向，堅(jiān)持以“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，一切行動(dòng)和目標(biāo)均要從人民實(shí)際利益出發(fā)，解決好大眾最關(guān)心的問題。各級政府在貫徹落實(shí)工作的過程中，必須服務(wù)于這一核心目標(biāo)，將人民利益作為終極追求，牢固樹立起為人民服務(wù)的崇高理想信念。

基層單位人員面對大量的工作事務(wù)，但真正令他們心寒的是那些無法為民眾帶來實(shí)際效益的形式性工作，既要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，但又無法真正為人民帶來福祉，嚴(yán)重影響著工作積極性。因此，各級政府應(yīng)強(qiáng)化一切工作服務(wù)于人民利益的理念，以此為標(biāo)準(zhǔn)劃分各項(xiàng)事務(wù)的輕重緩急，著力解決那些和人民群眾關(guān)系重大、亟待處理的事項(xiàng)，將政府人員的主要精力集中到這些問題上來，逐級下沉的工作也就能真正將人民利益落到實(shí)處，那些“形式主義”的東西也就不再有生存空間。

(二)整合業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建靈活高效的基層治理模式

通過對組織的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造，構(gòu)建靈活高效的基層治理體制是減輕基層負(fù)擔(dān)的一條必由之路。組織流程再造是對政府內(nèi)部的運(yùn)行邏輯進(jìn)行系統(tǒng)的、徹底的改造，將依據(jù)“職能”和“計(jì)劃”向下級下達(dá)任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑铡肮娦枨蟆奔啊皩?shí)際目標(biāo)”來重塑政府流程，打破部門之間的壁壘，加強(qiáng)信息的橫向流動(dòng)，減少因信息不共享帶來的時(shí)間成本，有效減少事務(wù)經(jīng)過的層級，縮短流程推進(jìn)占用的時(shí)間，從而提高服務(wù)的效率。此過程并不只是依據(jù)目標(biāo)進(jìn)行的流程再造，更重要的是要將完成目標(biāo)所需的權(quán)力合理分配，保證權(quán)責(zé)統(tǒng)一?，F(xiàn)實(shí)情況是基層單位承擔(dān)了落實(shí)大量具體事務(wù)的責(zé)任，他們理應(yīng)擁有相應(yīng)的權(quán)力，這樣既能調(diào)動(dòng)基層組織履行職能的積極性，增強(qiáng)人員的信心，又能減少履責(zé)過程中的阻力，掃清障礙，保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

以某市的餐飲工商注冊流程為例，最初申請者必須先后前往政府部門的多個(gè)不同窗口辦理營業(yè)執(zhí)照、排污許可、衛(wèi)生許可、稅務(wù)登記等業(yè)務(wù)，其中某些部門甚至還要前往多次，冗長的業(yè)務(wù)流程嚴(yán)重增加了辦理者的時(shí)間成本，同時(shí)，各不同窗口在不同時(shí)間審批同一申請者的業(yè)務(wù)，也要付出額外的時(shí)間和精力。因此，該地政府重塑了該項(xiàng)事務(wù)的審批流程，將一個(gè)個(gè)“并聯(lián)”的流程轉(zhuǎn)變?yōu)椤按?lián)”的線路，充分發(fā)揮技術(shù)工具的作用，實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口的一站式辦理，申請者只需在一個(gè)窗口提供相應(yīng)的材料，便可同步抄送給其他部門，大大減少了流程轉(zhuǎn)移中所耗費(fèi)的時(shí)間，降低了行政成本，提高了行政效率。

(三)完善考核機(jī)制，改進(jìn)考評方法

基層人員面對的不僅是完成大量事務(wù)帶來的身體的勞累，還有心理上的巨大壓力，他們的精神負(fù)擔(dān)主要來源于對工作考核結(jié)果的擔(dān)心和顧慮。因此，可以利用信息化手段，對現(xiàn)有的考核機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)，使其更加科學(xué)合理。首先，明確基層單位工作考核的主體，指明匯報(bào)對象，減少無序的檢查考核給基層帶來的心理負(fù)擔(dān)。其次，考核指標(biāo)的設(shè)置必須引入群眾滿意度這一關(guān)鍵要素。人民是政府工作最終的“閱卷人”，群眾的監(jiān)督和評價(jià)能夠有效避免基層人員只忙于應(yīng)付上級的形式工作的情況，保證政府工作落到實(shí)處。再次，獲取基層組織和人員的考核結(jié)果后要堅(jiān)持獎(jiǎng)懲并重，不能一直受限于壓力型體制帶來的負(fù)激勵(lì)當(dāng)中，而應(yīng)根據(jù)結(jié)果科學(xué)公正、客觀得當(dāng)?shù)剡M(jìn)行獎(jiǎng)懲。獎(jiǎng)勵(lì)是對人員的認(rèn)可和鼓勵(lì)，也發(fā)揮著激發(fā)新的工作動(dòng)力的作用；懲罰則是一種提醒和震懾，引導(dǎo)他們向正確的方向行進(jìn)，而不能一味地問責(zé)，增加人員的精神壓力，助長基層“形式主義”。最后，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)等信息化手段的優(yōu)勢。技術(shù)是提升效率的有效工具，在考核中的充分運(yùn)用能夠?qū)崿F(xiàn)更加科學(xué)的評價(jià)。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)?shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行分析，考察基層人員履責(zé)行為是否合法合規(guī)，也能為改進(jìn)工作實(shí)績提供優(yōu)化建議，增強(qiáng)考評過程的公平性和透明度，切實(shí)減少基層人員的精神負(fù)擔(dān)，使他們?nèi)硇耐度氲綖槿嗣穹?wù)的偉大事業(yè)中去。