林杭鋒

(華東政法大學 政治學與公共管理學院,上海 201620)

加強鄉(xiāng)村治理,是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求,也是實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。改革開放以來,黨和政府不斷加大鄉(xiāng)村治理力度,先后探索了村民自治、“鄉(xiāng)政村治”“黨領群治”等模式[1]26-28[2]114-120。然而,城鎮(zhèn)化與市場經濟的沖擊，制度的缺位、體系的落后，引致鄉(xiāng)村治理存在一系列問題，如資源持續(xù)流失,公共輿論失效,政府與村兩委組織動員能力、治理權威弱化,鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德流失,秩序失范。黨的十八大以來，“鄉(xiāng)村治理能力”“鄉(xiāng)村治理體系”“鄉(xiāng)村治理水平”“鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化”等概念多次出現(xiàn)在黨的文獻中，黨對鄉(xiāng)村治理重視的程度日益提高。習近平總書記在2013年12月中央農村工作會議、2017年8月中央全面深化改革委員會第三十八次會議、2018年9月中共中央政治局第八次集體學習、2019年3月中央全面深化改革委員會第七次會議、2021年1月中央農村工作會議等一系列場合,都強調鄉(xiāng)村治理的重要性。這說明黨中央已經將部分注意力分配給鄉(xiāng)村治理。為破解鄉(xiāng)村治理困境，黨中央已對鄉(xiāng)村治理政策作出重大調整。一是加強財力、人力支持。財力方面,2016—2019年,財政部平均每年安排1萬億元以上資金支持包括鄉(xiāng)村治理在內的農業(yè)農村建設[3]；人力方面,國家選派大學生村官、第一書記和工作隊進村,夯實鄉(xiāng)村治理人才隊伍。二是改進考核評價。地方政府官員和村干部是鄉(xiāng)村治理的主體，但在“晉升錦標賽”、經濟發(fā)展、稅收、城市化等考核指標作用下,干部很難將注意力有效轉向社會治理。為此,國家相繼出臺《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》等政策,明確提出完善績效考核機制建設,確保各地各級政府和干部認真履行職責。三是加強頂層設計和制度改革。為了完善鄉(xiāng)村治理的制度供給,國家印發(fā)了《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》等文件,出臺了《鄉(xiāng)村振興促進法》等法律,對鄉(xiāng)村治理做出明確要求。在此背景下,引發(fā)了地方政府的普遍關注,并將更多的注意力配置于鄉(xiāng)村治理,從而使鄉(xiāng)村治理得到更多資源,治理體系愈加完善,治理效能逐漸提升。

黨的十八大以來,在社會呼吁和國家重視下,鄉(xiāng)村治理越來越被重視。從宏觀治理政策的出臺到微觀治理技術的嵌入,表明鄉(xiāng)村治理已經被賦予戰(zhàn)略意義：它決定著我國鄉(xiāng)村振興乃至社會主義現(xiàn)代化強國建設的成敗。在國家和社會重視程度日益提高的背景下,地方政府雖然將更多的注意力轉向鄉(xiāng)村治理,不斷通過資源投入、治理創(chuàng)新,積極探尋鄉(xiāng)村治理的有效路徑，但是我國鄉(xiāng)村存在廣泛差異,治理情景極為復雜。鄉(xiāng)村治理應該聚焦在哪些領域？從哪些領域入手？本文通過引入“注意力”概念,運用注意力配置理論,利用NVivo11軟件對92個“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”進行文本分析,試圖對上述相關問題進行探析研究，以期科學解答。

一、理論基礎與研究假設

(一)注意力分配理論闡釋

“注意力”概念源自西蒙。他認為,人的理性是有限的,不可能掌握決策所需的全部信息,進行所有的計算并謀取利益最大化。相反,人們只能在具體情境下根據有限信息和個人興趣,將有限精力關注于那些能夠帶來“令人滿意”的信息和決策上。這種“關注”過程便是注意力分配的過程。也就是說,注意力是“管理者選擇性地關注某些信息而忽略其他部分的過程”[4]78-87。西蒙的注意力分配理論獲得廣泛關注和討論。馬奇認為,決策成功與否,取決于注意力配置的情況[5]35。布萊恩·瓊斯將注意力概念引入政府決策并提出了“注意力驅動政策選擇模型”,他認為,政府的政策將隨著注意力的變化而變化[6]144。代凱進一步指出,政府的注意力將會因為利益行動者、輿論壓力、焦點事件等因素的變化而發(fā)生轉移,從而導致政策發(fā)生變化[7]107-112。

注意力分配理論已經被廣泛應用于解釋各種政策問題,并取得豐富的研究成果。從內容上看,現(xiàn)有研究主要關注于兩個方面：一是通過對環(huán)境、人口等政策或政府公報進行文本分析,探尋政府在該領域的注意力分配、變遷情況及改善路徑。研究認為,政府在注意力分配過程中,可能存在不夠關注社會需求,職權不相匹配,注意力分配不夠優(yōu)化等問題,應當予以相應改進[8]。二是透過政府在具體事項中的注意力分配情況來分析政府的行為邏輯。這類研究通常以“理性人”為假設,認為復雜的政策環(huán)境極有可能導致政府出現(xiàn)“避責”“邀功”的短期“注意力策略主義”[9]152-162。從研究方法來看,主要是采用文本分析技術對政府文件進行解讀,探討政府注意力分配情況。遺憾的是,當前學界缺乏運用注意力分配理論對鄉(xiāng)村治理進行分析和探討的成果。鑒于鄉(xiāng)村治理的重要性、復雜性,有必要對鄉(xiāng)村治理的注意力分配進行討論。畢竟,“注意力分配并不是一個技術問題(個人技巧或計劃安排),而是一個組織、制度問題，甚至是社會問題。受制于環(huán)境影響,人們并不能隨心所欲地安排自己的時間和節(jié)奏”[10]215-241。只有準確地把握鄉(xiāng)村治理的關鍵環(huán)節(jié),將有限的注意力分配在關鍵之處,鄉(xiāng)村治理才能取得實際效果。因此,通過對典型案例進行分析,探討典型鄉(xiāng)村治理的注意力分配經驗,可以為鄉(xiāng)村治理的有效推進尋求廣泛的中國地方經驗共識。

(二)研究樣本的選擇

本文擬通過對農業(yè)農村部所挑選的“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”進行研究。近年來,國家不斷聚焦鄉(xiāng)村治理,并出臺了多項政策,鼓勵和支持地方加強鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。為了落實中央部署,推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化,自2019年起,農業(yè)農村部每年都挑選一批典型鄉(xiāng)村治理案例,并向社會公布。截至2022年1月,農業(yè)農村部已經遴選了三組共92個“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”。從時間和結構上來看,第一組案例公布于2019年5月,共有四個板塊：加強黨建,完善治理體制；探索“三治”融合,健全治理體系；創(chuàng)新治理方式,提升治理能力；制度化解決農村問題,實現(xiàn)治理有效。第二組案例公布于2020年11月,除了保留第一組案例中的黨建引領、治理方式創(chuàng)新、有效治理三個板塊外,還增加了村—鎮(zhèn)—縣三級聯(lián)動、鄉(xiāng)村多元主體共建共治共享兩個板塊。第三組案例公布于2021年11月,除了黨建引領和“三治”融合,還涉及運用清單制度加強治理和強化公共服務兩個板塊。從數量上來看,第一組案例共計20個,涵蓋廣東、浙江、江西等15個省、自治區(qū)、直轄市；第二批共34個,涉及北京、天津、上海等25個省、自治區(qū)、直轄市；第三組案例共38個,分別來自吉林、上海、湖南、寧夏等21個省、自治區(qū)、直轄市。從空間分布上來看,第一組案例中,東部8個省市共產生12個案例,中部4個省共產生5個案例,西部3個省、自治區(qū)共產生3個案例；第二組涉及東部10個省市17個案例,其中，中部6個省共產生7個案例,西部8個省、自治區(qū)、直轄市共產生9個案例,東北1個省共產生1個案例；第三組涉及東部9個省市19個案例,其中，中部4個省共產生9個案例,西部6個省、自治區(qū)、直轄市共產生8個案例,東北2個省共產生2個案例?？偟膩砜?浙江入選案例最多,共10個,湖南和山東次之，各7個案例。從區(qū)域分布來看,典型案例主要分布在經濟發(fā)達地區(qū),欠發(fā)達地區(qū)入選案例相對較少(具體見表1)。研究認為,三組案例雖存在一定差異,但都是經過地方實踐檢驗，并為國家權威部門所認定，將其作為研究對象具有合理性和權威性。

表1 三組“全國典型鄉(xiāng)村治理案例”分布情況

(三)研究假設、方法與思路

1.研究假設

鄉(xiāng)村治理任務復雜而艱巨。政府在推進鄉(xiāng)村治理過程中,既受治理目標群體，當地政治、經濟、地理、傳統(tǒng)習俗以及國家政策的密切影響,又受公共治理本身所包含的復雜甚至相互沖突的目標的制約。資源、精力的有限性決定了政府在某一時間段內,只能根據具體情況,將稀缺的注意力配置于某一領域。當然,外部因素僅是地方政府推進鄉(xiāng)村治理的外生變量,政府采用何種措施,從哪個領域切入鄉(xiāng)村治理,關鍵在于主政者的主觀注意力。正如瓊斯所強調的，“環(huán)境與偏好結合產生了決策,注意力是偏好與環(huán)境的媒介,即決策者不一定會被環(huán)境所影響,除非他們注意到它”[11]10。基于此,本文認為,主政者推行某一政策,采取某種政策工具實施社會治理,并不是決策者的偏好發(fā)生了變化,而是因為變化后的政策環(huán)境形成了政策壓力,以及政策制定者感受到了這些壓力,從而將注意力分配到這些領域。因此,從注意力配置角度探討我國鄉(xiāng)村治理問題,事實上存在一種假設：政府之所以采取某一種措施或者從某一個角度推進鄉(xiāng)村治理,并不是一種隨機抉擇行為,而是政府根據上級安排、治理情景以及主政者的認知,將有限的注意力分配到某一具體領域。通過分析典型的鄉(xiāng)村治理案例文本,便于集中了解決策者在推進鄉(xiāng)村治理時的注意力分配結構。

2.研究方法與研究思路

本研究主要采用文本分析法。文本分析法是一種對文本進行定量、定性分析相結合的研究方法。通過文本挖掘,統(tǒng)計文字使用頻次,發(fā)現(xiàn)決策者對具體事務的關注程度及其認知變化。為更好挖掘文本,本文借助NVivo11質性分析軟件,充分利用詞頻統(tǒng)計、編碼、聚類分析等功能對92個案例進行逐字逐句閱讀、分析和編碼,將案例文本資料進行分解、概括和概念化。其中,本文主要以《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》(以下簡稱《建設意見》)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)以及《鄉(xiāng)村振興促進法》(第六章第四十一條)關于鄉(xiāng)村治理體系的闡釋為參考,設置父節(jié)點和子節(jié)點,并通過分析其內容覆蓋情況,了解各地鄉(xiāng)村治理的注意力分配情況。同時,針對鄉(xiāng)村治理中存在的問題,提出針對性建議和對策,為我國鄉(xiāng)村有效治理提供注意力配置經驗。

二、地方政府在鄉(xiāng)村治理中的注意力分配情況及其解讀

(一)NVivo11軟件在“全國鄉(xiāng)村治理典型案例”文本分析中的應用

為了對樣本有一個整體了解,本文首先對92個案例進行詞頻搜索,抓取案例中的高頻詞匯,以了解其基本情況。詞頻功能主要是通過分析某一詞匯或短語在文本材料中出現(xiàn)的頻數,來解讀文本的關鍵點。圖1為利用NVivo11軟件對案例進行查詢之后得到的詞匯統(tǒng)計結果。詞組的字號越大,表明該詞在文本中出現(xiàn)的次數越多。從詞匯云圖中可以發(fā)現(xiàn),“管理”“工作”“群眾”“治理”“服務”為核心詞匯。統(tǒng)計顯示,五個詞匯分別出現(xiàn)了1 915次、1 475次、1 065次、956次和877次,其中,“管理”“工作”“群眾”是核心詞匯中加權百分比唯一超過1%的三個詞匯(分別為1.35%、1.02%和1.00%)。這充分顯示了鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新呈現(xiàn)三大特點：一是改善民生是鄉(xiāng)村治理的根本著力點。加強基層治理,關鍵在于打造現(xiàn)代化的治理體系,提升治理能力,滿足人民群眾對美好生活的需要。農民作為鄉(xiāng)村的主體,是鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點。因此,堅持農民主體地位,尊重農民利益,造福農民,是實現(xiàn)有效治理的關鍵所在。二是鄉(xiāng)村治理應當形成多元主體協(xié)同共治新局面，打造共建共治共享的治理格局。治理范式的提出,本身表達了人們已經認識到“公共行政的主體已經超出了多層級的政府機構,而延伸至社區(qū)、志愿部門和私人部門，這些部門在公共服務及項目實施中所扮演的角色是治理視角關注的重要領域”[12]41-57。也就是說,在利益和訴求多樣化及地方政府能力有限的背景下,有效的鄉(xiāng)村治理必須是多元主體協(xié)同共治的結果。三是“治理”向“服務”轉變，體現(xiàn)了治理理念和方略的變化。此外,在詞匯云圖中,出現(xiàn)頻次較多的詞語還有“鄉(xiāng)村”“村民”“制度”“黨員”“基層”等詞匯,說明在鄉(xiāng)村治理過程中,堅持黨的領導,加強組織建設,完善制度建設,發(fā)動群眾參與等的重要性。

圖1 案例詞匯云圖

為進一步了解三組案例之間的區(qū)別,筆者分別對每組案例的詞匯頻數進行查詢,并選取前10組詞匯進行比較(見表2)。由表2可知，三組高頻詞匯存在較大的相似性。比如,三組高頻詞匯都有“群眾”“村民”“服務”“工作”“鄉(xiāng)村”“治理”，但也存在一定的差異，如，第一組案例獨有“組織”一詞，第二組案例出現(xiàn)了“農村”“網格”，第三組案例則出現(xiàn)了“村級”“問題”和“制度”。這些詞匯頻次和排名的差異,說明三組案例中鄉(xiāng)村治理注意力存在細微區(qū)別,體現(xiàn)了注意力在配置上確實發(fā)生了某種變遷。具體表現(xiàn)為：第一批關注組織建設,第二批更重視網格化等精細治理,第三批則強調治理的制度化、規(guī)范化。

表2 三組案例高頻詞匯表(前十)

為驗證政府在推行鄉(xiāng)村治理過程中是否充分發(fā)揮了主觀能動性,根據地方具體情況分配注意力,本研究以“單詞相似性”為測量依據,利用 NVivo11軟件的“聚類分析”功能,對92個案例與《指導意見》進行統(tǒng)計比對。聚類分析一般是指將研究對象劃分為同質的群組并進行統(tǒng)計分析,其結果一般介于-1到1之間,越接近1,則相似性越高。結果顯示,92個案例文本與《指導意見》之間的P值均值為0.392 412,表明地方政府在以《指導意見》為藍本的同時，能夠注意結合地方實際。本研究抽取部分數據予以展示和分析(見表3)：在第一組案例中,與《指導意見》最接近的是陜西漢陰縣,P值為0.549 422；最低為山東沂水縣,P值為0.208 406；在第二組案例中,與《指導意見》最接近的是安徽寧國市,P值為0.565 069,最低為山西長子縣，P值為0.245 058；第三組案例中,與《指導意見》最接近的是山西長子縣,P值為0.653 488,最低為甘肅高臺縣,P值為0.226 506。在三組案例的比較中發(fā)現(xiàn),河北石家莊鹿泉區(qū)的“精準分類優(yōu)治理、多治融合促振興”和北京順義區(qū)的“村規(guī)民約‘約’出文明新風”最為相似,兩者都強調管理的制度化、規(guī)范化,P值為0.789 324；山西長子縣的“多元化調解機制”和安徽天長市的“積分制”差異性最大,P值為0.085 568。這充分說明,一方面地方政府在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新過程中,充分以國家有關政策為藍本,另一方面也體現(xiàn)出地方政府能夠根據本地實際情況分配注意力,真正實現(xiàn)治理創(chuàng)新。

表3 不同文本之間的聚類分析結果

(二)地方鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新注意力的整體分配——基于父節(jié)點的描述

雖然詞頻統(tǒng)計能夠幫助我們直觀地了解案例的整體情況,但無法精確地呈現(xiàn)存在的問題或發(fā)展趨勢。為此,本文借助節(jié)點功能對案例進行手動編碼,深化對鄉(xiāng)村治理典型案例的文本挖掘。根據《指導意見》《鄉(xiāng)村振興促進法》《建設意見》以及本文研究需要,在參考專家學者意見的基礎上,把“加強黨的領導”“加強政府建設”“提升治理能力”“加強鄉(xiāng)村建設”“引導社會參與”“推進‘三治’建設”“加強制度保障”“優(yōu)化治理工具”設置為父節(jié)點,并以此為框架,對案例進行編碼,部分結果見表4。

表4 父節(jié)點與子節(jié)點參考點數值統(tǒng)計

從父節(jié)點來看,根據文本編碼的材料來源和參考點數量,“提升治理能力”“加強制度保障”“優(yōu)化治理工具”成為地方政府鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新過程中注意力配置的重點領域。這在一定程度上反映出地方政府將鄉(xiāng)村治理注意力聚焦于“鄉(xiāng)村治理能力”的提升以及作為配套的“制度供給”“治理工具”的選擇。從某種角度來說,這三者之間存在一種直接的聯(lián)系：治理能力提升是一種治理狀態(tài)或者目標,而這種狀態(tài)的實現(xiàn),一方面需要制度的支撐,另一方面也需要特定手段和工具的輔助,而能力、制度和工具,又是提升治理效能,回應鄉(xiāng)村乃至整個基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。這三個節(jié)點,不僅反映了鄉(xiāng)村治理愈來愈注重現(xiàn)代化建設,也表達出黨和國家構建鄉(xiāng)村治理體系的政策意志。此外,通過文本閱讀發(fā)現(xiàn)，地方政府在推鄉(xiāng)村治理過程中,也關注到了“加強黨的領導”“加強政府建設”“加強鄉(xiāng)村建設”等其他領域的建設,但之所以將注意力更多地放置于“能力”“制度”“工具”,不僅在于貫徹《建設意見》《指導意見》的要求,也在于當前的鄉(xiāng)村治理更需要提高能力，完善制度建設和優(yōu)化工具選擇[13]4-10,從而提升治理效能。

(三)地方鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新注意力在不同領域各有側重——基于子節(jié)點的描述

作為一項戰(zhàn)略性工程,地方政府在加強鄉(xiāng)村治理過程中必須貫徹《建設意見》《指導意見》等中央政策文件要求。但每個地區(qū)所要解決的問題各不相同,且地方政府的精力、資源有限,因此地方政府需找準“方向”,精準切入,才能突破治理困境。為進一步了解地方政府在各領域的注意力配置情況,本文利用“層次圖標”功能對節(jié)點進行分析,并得到子節(jié)點層次圖(見圖2)。“層次圖標”以面積展示子節(jié)點的覆蓋率和重要性,面積越大,表明政府傾注的注意力越多,反之越小。由圖2中可以發(fā)現(xiàn),政府對子節(jié)點的注意力分配呈現(xiàn)出多樣性：

圖2 鄉(xiāng)村治理典型案例節(jié)點層次圖

第一，黨建方面。中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心,在國家治理中發(fā)揮著決定性影響。“堅持黨的集中統(tǒng)一領導”是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一[14]28-38。在鄉(xiāng)村治理中“落實黨的全面領導”既是要求,也是實現(xiàn)有效治理的關鍵。通過閱讀、分析文本可以發(fā)現(xiàn),地方政府從治理創(chuàng)新的籌劃、實現(xiàn)到監(jiān)督,無不突出和強化黨的領導。加強黨的組織建設，優(yōu)化黨的組織結構,完善黨的制度建設,全面提升黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，助推鄉(xiāng)村有效治理。

第二，加強政府建設方面。提升治理能力是應對鄉(xiāng)村治理復雜情景,有效管控、動員鄉(xiāng)村社會力量的前提。提升鄉(xiāng)村治理能力,不僅需要建立制度化、科學化、規(guī)范化的治理體系,為理順國家—鄉(xiāng)村社會關系、加強政府改革奠定制度基礎,還需要通過評價體系等制度建設,借助交流、培養(yǎng)等方式提高干部素養(yǎng)和能力,幫助他們應對鄉(xiāng)村治理挑戰(zhàn)[15]5-15。因此,三組案例都十分關注政府制度、干部培養(yǎng)。此外,充分的物質、技術、人才支持是基層治理的前提。近年來,越來越多的技術、制度、標準、資金、人才和職能部門“下沉”,夯實了基層治理的物質基礎,為地方政府的有效治理奠定了資源基礎。

第三，提升治理能力方面。鄉(xiāng)村治理注意力主要聚焦在村務協(xié)商和協(xié)同治理兩個方面。一方面,村務協(xié)商,即引導村民平等、民主而有序地參與鄉(xiāng)村公共事務,表達訴求,尋求共識[16]122-126。它是實現(xiàn)基層民主的方式,是處理好政府、市場、社會之間的關系,激發(fā)公民內生動力的要求,也是形成公共治理合力的前提。研究發(fā)現(xiàn),在92個典型案例中，68%的案例都注意引導村民參與鄉(xiāng)村公共事務協(xié)商,達成共識,可見協(xié)商已成為實現(xiàn)有效治理的重要抓手。這一點在“引導社會參與”父節(jié)點中也已得到驗證。另一方面,協(xié)同治理也是實現(xiàn)治理能力提升的重要抓手,原因在于,鄉(xiāng)村治理涉及經濟、社會等多個領域,僅憑村組織或某一政府部門通常難以解決。因此,為了提升治理效能,地方政府往往通過技術手段,構建聯(lián)動機制,實現(xiàn)跨部門跨區(qū)域協(xié)同治理。

第四，制度保障方面。地方政府在推行治理創(chuàng)新過程中越來越注重制度化、標準化建設。究其根源,在于制度化本身是治理現(xiàn)代化的重要表征；在于各地推行的網格化治理、積分制治理、村務公開、考核激勵等,均需可用的“量化標準”；在于無論是建設法治鄉(xiāng)村還是法治政府,都必須依法“辦事”。因此,推行標準化,成為提升治理效能的重要保障。

第五，優(yōu)化治理工具方面。地方政府主要將注意力配置于“網格制”和“積分制”。從網格制的角度來看，網格制之所以為鄉(xiāng)村治理所采用,主要在于其“可以將過去傳統(tǒng)、被動、定性和分散的管理,轉變?yōu)榻裉飕F(xiàn)代、主動、定量和系統(tǒng)的管理”[17]193。而且網格制所具有的鏈接性、覆蓋性、技術性、管控性特征,與復雜的社會形態(tài)需要相契合。在92個典型案例中,有45個樣本采用了網格制。值得關注的是,網格制不僅適用于社會治理,也被廣泛應用于黨建。比如,廣東佛山、江蘇南通、山東威海、浙江建德等地將網格與黨建相結合,構建“黨建網格”治理方案。通過建立網格,實現(xiàn)片區(qū)與具體黨組織和黨員對接,明確組織和黨員個人的責任,督促組織和個人主動履職。至于積分制,不僅有利于量化各項治理事務,而且容易調動農民積極性,在鄉(xiāng)村治理方面具有很強的實用性,已被中央所認可和推廣[18]53-66。三組案例中,共有26個省市采用了積分制。需要指出的是,第一組僅有陜西、四川、湖南、湖北、安徽5個案例采用了積分制，第二組有11個、第三組有10個案例采用了積分制，且比重較大,可見積分制推廣之快。

第六,推進“三治”融合方面。鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)必然是自治、德治、法治“三治”融合。然而,在具體實現(xiàn)的過程中,政府通常首先將注意力聚集于自治。一方面,農民是鄉(xiāng)村治理的主體,鄉(xiāng)村治理只能“交給農民自己去搞,政府的責任只能是引導”[19]461。另一方面,只有通過自治,充分保障農民的主體地位,才能激發(fā)農民對鄉(xiāng)村治理的內生動力,刺激其主動參與,從而降低治理成本并實現(xiàn)鄉(xiāng)村長治久安。

(四)不同區(qū)域和級別地方政府鄉(xiāng)村治理注意力分配——基于案例的矩陣編碼分析

一方面,鄉(xiāng)村治理的有效推進,需要充足的物質基礎；另一方面,不同行政級別的政府(組織)所掌控的資源、目標和所面臨的情景壓力各有不同,這決定了其在推進鄉(xiāng)村治理過程中注意力配置必然有所差異。為深入了解政府在鄉(xiāng)村治理過程中的注意力分配情況,本文利用NVivo11軟件的矩陣查詢功能,對不同區(qū)域、不同行政級別的政府及其注意力進行研究，具體結果見表5。從行政區(qū)域分布情況來看,不同區(qū)域地方政府對注意力的配置主要集中在“治理能力”“制度建設”等方面[20]42-49。但東部和中部地方政府的注意力優(yōu)先配置于“提升治理能力”和“加強制度保障”,而西部則優(yōu)先關注提升能力(東北三省入選案例較少,故不納入分析)。導致這種差異的根源在于各區(qū)域經濟社會發(fā)展水平不同,間接導致不同區(qū)域鄉(xiāng)村治理的條件、任務、村民的政治素養(yǎng)和利益訴求各有差異,進而導致政府在實施鄉(xiāng)村治理過程中,其策略和手段不盡相同[20]42-49。比如,東部和中部地區(qū)經濟社會發(fā)展水平相對更好,鄉(xiāng)村治理更強調完善公共服務、治理的制度化、規(guī)范化等方面,而西部地區(qū)則在聚焦提高政府、村組織治理能力的同時,更關注如何通過“德治”“自治”“法治”改變鄉(xiāng)村社會風貌,推進鄉(xiāng)村社會發(fā)展。

表5 鄉(xiāng)村治理過程中不同行政區(qū)域和行政級別的注意力分配

從行政級別來看,不同行政級別政府的注意力分配情況存在差異。市級政府更關注治理工具和治理能力,縣鄉(xiāng)兩級政府更聚焦治理能力和制度建設,而鄉(xiāng)村則關注村民參與。造成差異的根源在于市級政府更多關注宏觀問題，縣鄉(xiāng)政府則更多關注鄉(xiāng)村微觀治理,這提示各級政府必須加強制度建設及統(tǒng)領、規(guī)劃、執(zhí)行、服務等方面能力的培養(yǎng),應對微觀治理需要。從鄉(xiāng)村來看,村級注意力配置基本持平,其更聚焦于“三治”建設,這可能與其作為自治組織有關?？傮w來看,不同級別組織注意力分配符合邏輯。

三、研究啟示

(一)數字賦能：鄉(xiāng)村治理的技術路線

人類社會已經進入“數字技術、數據及與現(xiàn)有活動交互”[21]18-19的數字時代,數字技術滲入人類社會各個領域,并以“前所未有的形式重塑人類的生活、生產甚至政治方式”[22]51-56。與城市相比,縣域數字化水平仍然處于追趕階段，但近年來數字技術已經開始賦能鄉(xiāng)村治理。在數字技術全域融合、多元共享、場景還原、解構時空、精準配置的作用下,鄉(xiāng)村治理的想象力及其實現(xiàn)手段得到擴張。基于數字技術的積分制、網格制、跨部門跨區(qū)域聯(lián)動治理、信息公開甚至村民協(xié)商平臺逐漸成為鄉(xiāng)村治理的主要抓手。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),在92個案例中,已有53個案例在不同領域引入數字技術,開發(fā)了“黨建+商務”4.0云平臺、E普法平臺等數字平臺,為鄉(xiāng)村治理提供現(xiàn)代化治理手段,極大地提升了鄉(xiāng)村治理效能。

(二)協(xié)商自治：鄉(xiāng)村治理最大公約數

《建設意見》明確提出要實現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。“治理現(xiàn)代化整個過程的實現(xiàn)就是在公民參與下市場與社會活力的激發(fā)。如果沒有民主和公民參與,社會和市場主體活力就不會得到有效激發(fā)。因此,協(xié)商民主是治理現(xiàn)代化的一項重要內容?！盵23]138-145協(xié)商自治有助于提升村民對公共事務的參與熱情,增加社會資本,激發(fā)社會活力,降低治理成本。為此,在鄉(xiāng)村治理過程中,從村民矛盾糾紛到村規(guī)民約和村莊建設,地方政府不斷創(chuàng)造條件、創(chuàng)新形式，引導和鼓勵村民參與協(xié)商。比如,福建泉州的“1+1+S”同心圓模式(1個黨支部+1個黨群圓桌會處事制度+社會力量)、陜西漢陰的“兩說一商”、湖北大冶的村莊理事會、重慶渝北區(qū)的“民情茶室”等，都突出了村民協(xié)商的地位和作用。通過協(xié)商,村民對政策、村務能夠有充分了解,對某些涉及切身利益的議程能夠充分表達意見,并在此基礎上形成決議,滿足村民訴求,使農民“主人翁”地位得到真正體現(xiàn),進而極大提升農民的獲得感和幸福感,激發(fā)農民參與鄉(xiāng)村治理的主動性。

(三)精準治理：鄉(xiāng)村治理的時代特征

精準治理就是通過利用現(xiàn)代技術以及有效的制度安排,精準識別鄉(xiāng)村治理問題,并通過協(xié)同治理框架,“點對點”回應公民訴求[24]109-116。精準治理一般以準確識別問題為前提，這需要通過建立網格化管理機制,通過數字技術賦能,準確識別,精準定位,正確分析,科學判斷,聯(lián)動回應。比如,浙江烏鎮(zhèn)的“烏鎮(zhèn)管家”,就是以人工智能技術、大數據、云計算、物聯(lián)網等數字技術為基礎,將井蓋、消防栓、攝像頭、樓道、河流等公共空間納入系統(tǒng),實現(xiàn)現(xiàn)代技術對烏鎮(zhèn)的全覆蓋。同時,通過網格化管理,劃清界限,明確責任,與智能管家形成線下線上互動,最終構建了數據集成、監(jiān)控預警、分析、協(xié)同治理的模式,提高了管理與服務的精準性,提升了資源配置水平和治理效能。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),在92個案例中,已經有44個案例采用網格管理,53個案例采用不同形式的數字技術。這表明,在推行鄉(xiāng)村治理過程中,地方政府已經開始逐步放棄傳統(tǒng)的“粗放式治理”,轉而構建精準治理體系。

(四)制度建設：鄉(xiāng)村治理的主要抓手

制度“是一個社會的博弈規(guī)則,是人為設計的，構成人們互動關系的約束體系”[25]4-5。作為行動邏輯,制度的作用在于為人們提供一套結構性、規(guī)范性和秩序性的整合模式,并通過其權威性實現(xiàn)社會的有序性。一般來說,制度體系的完備性及其權威性對于治理效能有著直接的影響[26]1-8。因此,在鄉(xiāng)村治理過程中,地方政府已將完善制度建設作為重要抓手。比如,建立信息公開制度,明確程序、內容、時間和方式；建立管理臺賬,制定責任清單、小微權力清單。據統(tǒng)計,在92個案例中,已有73個案例進行了包括標準化在內的制度設計,34個案例制定了村規(guī)民約,45個案例制定了監(jiān)督檢查制度,52個案例明確了考核激勵指標?？梢?制度化、標準化、規(guī)范化已經成為各地推進鄉(xiāng)村治理的重要工具。

隨著鄉(xiāng)村振興的推進,特別是《建設意見》的出臺,國家不斷加大鄉(xiāng)村治理力度,我國已進入鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設階段。在此背景下,地方政府將更多注意力配置于鄉(xiāng)村治理,并取得了一定的成效。但由于鄉(xiāng)村的特殊性,我國鄉(xiāng)村治理還存在一系列待解決的問題,面臨嚴峻的挑戰(zhàn),需要進一步深化改革。