文｜何亞琪

行政處罰是行政機關有效實施行政管理、保障法律法規(guī)貫徹施行的重要手段。新修訂的《行政處罰法》首次明確了行政處罰的定義，擴大了行政處罰的種類，對交警執(zhí)法產生了重大影響。尤其是關于“終身禁駕”是否屬于行政處罰、適用于何種情形等問題引發(fā)較多爭議，導致執(zhí)法中的諸多困惑。為此，本文針對實踐中的問題，結合我國實際，從完善適用范圍、明確法律性質、規(guī)范處理程序、構建駕駛資格恢復機制等方面提出意見建議。

一、我國“終身禁駕”相關法律法規(guī)

我國現行法律法規(guī)中與“終身禁駕”相關的規(guī)定主要有《道路交通安全法》第九十一條、第一百零一條和《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》第十五條、第十八條。按照研究需要可將其歸納為一般限制和特殊限制兩類：一般限制是指終身不得申領所有車型的機動車駕駛證；特殊限制是指終身不得申領指定車型的機動車駕駛證或者終身不得駕駛某種性質的機動車，例如，不得駕駛營運機動車等。

關于適用范圍，一般限制類的適用范圍主要有：一是酒后或者醉酒駕駛機動車發(fā)生重大交通事故，構成犯罪的；二是駕駛機動車發(fā)生交通事故后逃逸，構成犯罪的。特殊限制類的適用范圍主要有：一是醉酒駕駛營運機動車的，不得駕駛營運機動車；二是具有以下情形之一的，不得申請大型客車、重型牽引掛車、城市公交車、中型客車、大型貨車準駕車型的駕駛證：發(fā)生交通事故造成人員死亡，承擔同等以上責任的；醉酒后駕駛機動車的；再次飲酒后駕駛機動車的；有吸食、注射毒品后駕駛機動車行為的，或者有執(zhí)行社區(qū)戒毒、強制隔離戒毒、社區(qū)康復措施記錄的；駕駛機動車追逐競駛、超員、超速、違反危險化學品安全管理規(guī)定運輸危險化學品構成犯罪的；未取得機動車駕駛證駕駛機動車，發(fā)生負同等以上責任交通事故造成人員重傷或者死亡的。

值得注意的是，實踐中，對《道路交通安全法》第一百零一條第二款規(guī)定 “造成交通事故后逃逸的，由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證，且終生不得重新取得機動車駕駛證”存在理解歧義與適用困難。部分地方民警和法院認為只要造成事故后逃逸，就應當被終身禁駕。但從立法原意來看，第二款是第一款的加重情節(jié)，同時《機動車駕駛證申領與使用規(guī)定》第十五條也規(guī)定了造成交通事故后逃逸構成犯罪的不得申領機動車駕駛證，應當理解為“發(fā)生交通事故后逃逸構成犯罪的，終生不得重新取得機動車駕駛證”，有待《道路交通安全法》修訂予以明確與統(tǒng)一。

二、新《行政處罰法》對“終身禁駕”相關規(guī)定的影響

新修訂的《行政處罰法》首次明確了行政處罰的定義，擴大了行政處罰的種類，對交警執(zhí)法產生了重大影響。尤其是關于“終身禁駕”是否屬于行政處罰、適用于何種情形等問題引發(fā)較多爭議，導致執(zhí)法中的諸多困惑。

從法律性質上看，《道路交通安全法》第八十八條規(guī)定對于道路交通安全違法行為的處罰種類有警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留，但不包括限制申領機動車駕駛證，“終身禁駕”在道路交通安全法律體系下不屬于行政處罰，有觀點認為“終身禁駕”是對行政許可的變更、是在許可實施中的監(jiān)督或者是一種禁止性管理措施。此外，《道路交通安全法》第一百零一條第二款規(guī)定，“造成交通事故后逃逸的，由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證，且終生不得重新取得機動車駕駛證”，有觀點認為吊銷機動車駕駛證與終生不得重新取得機動車駕駛證為一項行政處罰，“終身禁駕”不是一項單獨的行政處罰。但新修訂的《行政處罰法》第二條明確規(guī)定，“以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為”屬于行政處罰，同時該法第九條列舉了行政處罰的種類：“（四）限制開展生產經營活動、責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)”。按照文義解釋來看，“減損權益”包含了不得申領機動車駕駛證，“限制從業(yè)”也包含不得駕駛營運機動車等。因此，根據新修訂的《行政處罰法》規(guī)定，“終身禁駕”有可能被法院在法律性質上認定為一種單獨的行政處罰，需要道路交通安全立法和執(zhí)法作出回應。

從處理程序上看，新修訂的《行政處罰法》對行政處罰提出了更高的程序要求，并引入了聽證、重大決定集體討論等現代化程序性制度。其中，第五十八條規(guī)定，對于直接關系當事人或者第三人重大權益，經過聽證程序的，在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；第六十三條規(guī)定，行政機關擬作出較大數額罰款；沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物；降低資質等級、吊銷許可證件；責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)等其他較重的行政處罰決定時，應當告知當事人有要求聽證的權利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。一旦“終身禁駕”被認定為行政處罰，將面臨處罰告知不到位、送達程序不規(guī)范、法律文書使用不規(guī)范、缺乏聽證程序等一系列程序瑕疵或者違法，導致作出的行政處罰決定被確認無效或者撤銷。

三、關于“終身禁駕”的經驗做法

（一）關于“終身禁駕”的法律規(guī)定

1.美國。根據美國各州規(guī)定，終身禁駕主要適用于嚴重交通違法行為，主要包括屢次酒后駕駛的、吸毒后駕駛的、在道路上追逐競駛的、交通肇事致人傷亡的、發(fā)生交通事故后未向有關部門報告等。

2.英國。終身禁駕主要適用于一定期間內的多次醉駕行為。根據英國《道路交通法》的規(guī)定，對于初次酒后駕駛機動車的，吊銷機動車駕駛證1年；再次酒后駕駛機動車的，處1000英鎊罰款，吊銷機動車駕駛證3年；10年內發(fā)生3次因酒后駕駛機動車構成犯罪的，處終身禁駕。

3.德國。終身禁駕主要適用于多次嚴重醉駕行為。根據德國《交通秩序管理規(guī)定》，駕駛人體內酒精含量超過每百毫升110毫克的，屬于嚴重醉酒駕駛機動車，一次記7分，處以3000歐元以下的罰款，并吊銷機動車駕駛證；若同時還造成人身或財產損失的，處5年以下有期徒刑。對于多次嚴重醉酒駕駛機動車的，處終身禁駕。

4.俄羅斯。終身禁駕主要適用于多次酒駕肇事行為。根據俄羅斯《反酗酒法》的規(guī)定，初次酒后駕駛機動車或在駕駛過程中飲酒的，吊銷機動車駕駛證1至3年；再次酒后駕駛機動車的，吊銷機動車駕駛證3至5年；對于酒后駕駛機動車造成交通事故，且駕駛人體內酒精含量超過每百毫升50毫克的，處3個星期禁閉，若5年內再次有上述行為的，處終身禁駕。

5.澳大利亞。終身禁駕主要適用于嚴重交通違法行為和刑事犯罪行為，主要包括屢次酒后駕駛的、在藥物影響下駕駛的、拒絕接受吹氣酒精測試的、交通肇事逃逸的、有危險駕駛行為等。同時，在實際案件辦理中，法院主要考慮駕駛人的違法和犯罪行為次數，對具有多次交通違法行為且屢教不改的駕駛人，處以終身禁駕。

6.中國香港。根據《香港道路交通條例》的規(guī)定，危險駕駛致人死亡，首次被定罪的，取消駕駛資格5年以上；再次被定罪，且法院根據犯罪情節(jié)認定其不宜繼續(xù)駕駛機動車的，處終身禁駕。實踐中，法院考慮的嚴重犯罪情節(jié)主要有：在體內酒精濃度超過規(guī)定限度的情況下駕駛、企圖駕駛或控制機動車；在體內含有任何濃度的指定毒品時駕駛機動車；服用其他影響安全駕駛藥物后駕駛機動車；拒絕配合呼氣測試、藥物測試，或者拒絕提供血液或尿液樣本；被吊銷機動車駕駛證期間駕駛機動車等。

7.中國臺灣。根據臺灣《道路交通管理處罰條例》第67條規(guī)定，機動車駕駛人有下列行為的，被吊銷且終身不得申領機動車駕駛證：（一）駕駛人逃避繳費，致收費人員受傷或死亡的；（二）駕駛人違反裝載規(guī)定致人重傷或死亡的；（三）駕駛人醉酒駕車、吸毒后駕車致人重傷或死亡的；（四）拒絕接受酒精或管制藥品檢測且肇事致人重傷或死亡的；（五）駕駛人在鐵路平交道強行違法肇事的；（六）駕駛人利用機動車犯罪，被判決有期徒刑以上刑罰的；（七）駕駛人抗拒執(zhí)行交通勤務警察或交通稽查人員的稽查，因而引起傷害或死亡的；（八）駕駛機動車肇事致人重傷或死亡而逃逸的。同時，該條例還規(guī)定，對于其他限制申領機動車駕駛證期間合計達6年以上的，終身不得申領機動車駕駛證。此外，臺灣《受終身不得考領駕駛執(zhí)照處分重新申請考驗辦法》還規(guī)定了恢復駕駛資格的情形，例如，發(fā)生交通事故，致人死亡，行為人受終身禁駕處罰已經超過十二年的；致人重傷，行為人受終身禁駕處罰已經超過十年的；致人受傷，行為人受終身禁駕處罰已經超過八年的；其他案件，行為人受終身禁駕處罰已經超過六年的。除符合上述期限要求外，若因飲酒后駕駛機動車而被吊銷駕駛執(zhí)照的，還需要按規(guī)定完成酒駕防制教育或酒癮治療，并取得相應證明。

（二）上述規(guī)定特點

一是主要適用于嚴重交通違法行為和刑事犯罪行為，尤其是酒駕、醉駕、吸毒后駕駛，或者發(fā)生交通事故致人重傷或死亡等行為。例如，美國、德國、俄羅斯、中國香港和中國臺灣等都規(guī)定了飲酒后或吸毒后駕駛機動車發(fā)生事故的，駕駛人將被處以終身禁駕。

二是主要考慮駕駛人的違法和犯罪行為次數，對具有多次交通違法行為且屢教不改的駕駛人，法院將判決其終身禁駕。例如，美國、德國、中國香港和中國臺灣等規(guī)定多次飲酒后駕駛機動車的，處終身禁駕。

三是設置了駕駛資格恢復機制，例如，中國臺灣根據事故嚴重程度設置了不同的限制期限和條件，允許符合相關要求的行為人重新申領機動車駕駛證，給予其恢復駕駛資格的可能性。

四、相關意見建議

為貫徹落實新修訂《行政處罰法》的新理念、新要求，完善“終身禁駕”相關規(guī)定，建議借鑒相關經驗做法，并結合我國執(zhí)法實際，從以下幾個方面進行修改完善：

一是完善適用范圍。建議在《道路交通安全法》修訂中，增加“終身禁駕”的適用范圍，如吸食、注射毒品后駕駛機動車的，在道路上追逐競駛的，違反危險化學品安全管理規(guī)定運輸危險化學品等嚴重道路交通安全違法行為。此外，為避免《道路交通安全法》第一百零一條第二款的理解歧義，建議將其修改為“駕駛機動車發(fā)生交通事故后逃逸，構成犯罪的，依法追究刑事責任，由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證，終生不得申領機動車駕駛證”。

二是明確法律性質。為推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，新修訂的《行政處罰法》首次明確了行政處罰的定義，擴大了行政處罰的種類，強化了行政處罰正當程序，并作出了一系列針對性規(guī)定。為與《行政處罰法》的理念和要求相銜接，建議修改完善《道路交通安全法》第八十八條中的處罰種類，明確將“終身禁駕”作為一種行政處罰。

三是規(guī)范處理程序。為避免實踐中執(zhí)法程序不合法、不規(guī)范引發(fā)涉訴、敗訴風險，建議盡快完善相應處理程序。優(yōu)化公安交通管理綜合應用平臺，進一步規(guī)范告知、送達等程序。特別是按照新修訂的《行政處罰法》第六十三條規(guī)定，對擬作出“終身禁駕”處罰決定的，應當告知當事人有要求聽證的權利，當事人要求聽證的，應當組織聽證。

四是構建駕駛資格恢復機制。從處罰與教育相結合的原則出發(fā)，建議結合案件類型設定相應駕駛資格恢復機制，給予當事人恢復駕駛資格的可能性，更好地實現執(zhí)法行為與執(zhí)法目的適度相稱，最大限度實現政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。