江國(guó)華,孫中原

(1.武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北 武漢 430072;2.中國(guó)民航管理干部學(xué)院,北京 100102)

黨的十九屆四中全會(huì)要求“推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接”,紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督的作用發(fā)揮是建構(gòu)和完善我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系的關(guān)鍵內(nèi)容,側(cè)重性地激活不同監(jiān)督形式的功能優(yōu)勢(shì),以“1+1+1+1>4”的模式實(shí)現(xiàn)各類監(jiān)督的機(jī)制完善與協(xié)調(diào)發(fā)展既需明確各類監(jiān)督統(tǒng)籌銜接的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與邏輯演進(jìn),亦需從可操作性層面重視資源共享、行動(dòng)協(xié)同、結(jié)果效力等協(xié)調(diào)機(jī)制,以此實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行在監(jiān)督對(duì)象、主體力量、監(jiān)督過(guò)程等各方面的功能優(yōu)化。

一、“四項(xiàng)監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

“四項(xiàng)監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接的首要問(wèn)題在于其現(xiàn)實(shí)可能性,黨的十八大以來(lái),我國(guó)關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的一系列制度改革為國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系的建設(shè)提供了寶貴的制度參照與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),除利用既有制度加以整合完善,不同制度間內(nèi)在的關(guān)聯(lián)一致也是四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接得以實(shí)現(xiàn)的邏輯基礎(chǔ)。

(一)黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的既有探索

“四項(xiàng)監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接的很大一部分的客觀基礎(chǔ)在于當(dāng)前我國(guó)對(duì)各類形式權(quán)力監(jiān)督的實(shí)踐探索:國(guó)家監(jiān)察體制改革開(kāi)啟了我國(guó)制度反腐的新紀(jì)元,通過(guò)對(duì)以往分散監(jiān)督模式的革命,紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員、公權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的全面覆蓋。而在民主革命時(shí)期即具有雛形的黨內(nèi)巡視制度更是在黨的十八大以來(lái)通過(guò)探索創(chuàng)新取得了歷史性的發(fā)展(1)黨內(nèi)巡視制度雛形源于民主革命時(shí)期派遣中央特派員到各處召集臨時(shí)會(huì)議等做法,在經(jīng)歷社會(huì)主義革命、建設(shè)時(shí)期以及改革開(kāi)放后的健全發(fā)展后,巡視制度在黨的十八大又有了歷史性發(fā)展。十八大以來(lái),中央巡視組在組織構(gòu)成、工作重點(diǎn)、巡視形式、巡視范圍、信息公開(kāi)、群眾參與等方面進(jìn)行了積極創(chuàng)新,成效明顯。相較于巡視制度,巡察制度建立則相對(duì)較晚,但作為市縣基層的“巡視模式”,其制度優(yōu)勢(shì)與作用前景正等待探索實(shí)踐。參見(jiàn)張道許.我國(guó)巡視制度發(fā)展巡禮[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015,(4);侯學(xué)賓,陳越甌.黨內(nèi)巡視制度功能的新闡釋[J].治理研究,2019,(5);李小中,王明生.新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度的功能及完善路徑[J].南京社會(huì)科學(xué),2019,(6).。黨的十八屆六中全會(huì)第一次明確提出要在市縣層面建立巡察制度,黨的十九大又在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出要建立巡視巡察聯(lián)動(dòng)體制。

隨著相關(guān)規(guī)范構(gòu)建與制度鞏固的推進(jìn)(2)2016年10月27日,中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。2017年7月1日,中共中央修改《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》。2018年3月20日,第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。2018年4月,中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委制定出臺(tái)了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(國(guó)監(jiān)辦發(fā)[2018]1號(hào))《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)移送最高人民檢察院職務(wù)犯罪案件證據(jù)收集審查基本要求與案件材料移送清單》三個(gè)規(guī)范性文件。2018年6月,中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委出臺(tái)了《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定(試行)》。2018年8月26日,中共中央修訂發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。2018年11月23日,中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)實(shí)施《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定(試行)》。2019年7月15日,經(jīng)黨中央批準(zhǔn),中共中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)印發(fā)《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》。2019年1月1日,中共中央辦公廳印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》。2019年9月4日,中共中央印發(fā)修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》。2019年10月26日,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》。2020年6月20日,中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》,自2020年7月1日起施行。,我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體制取得輝煌成績(jī)并進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段時(shí)期,黨的十九屆四中全會(huì)堅(jiān)持和貫徹黨的十九大精神,確立黨和國(guó)家監(jiān)督體系在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要支撐地位,以“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系,強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”專章明確:“推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo),推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”;全國(guó)巡視工作會(huì)議要求“促進(jìn)巡視監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督有效貫通”;十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)提出“推動(dòng)健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”。近期,十九屆中央紀(jì)委員會(huì)五次全會(huì)更是做出相關(guān)的具體部署:“強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督的協(xié)助引導(dǎo)推動(dòng)功能,建立健全信息溝通、線索移交、措施使用、成果共享等工作機(jī)制,推動(dòng)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接、協(xié)同協(xié)調(diào)……發(fā)揮巡視綜合監(jiān)督作用,加強(qiáng)巡視巡察信息化建設(shè),推動(dòng)巡視監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督統(tǒng)籌銜接,與組織、政法、審計(jì)、財(cái)會(huì)、統(tǒng)計(jì)、群眾等監(jiān)督協(xié)作配合,形成監(jiān)督合力……促進(jìn)各類監(jiān)督貫通融合,不斷增強(qiáng)監(jiān)督治理效能。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,需要完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系,充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的政治引領(lǐng)作用,把監(jiān)督融入?yún)^(qū)域治理、部門治理、行業(yè)治理、基層治理、單位治理之中。”(3)趙樂(lè)際.推動(dòng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展 以優(yōu)異成績(jī)慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年[N].人民日?qǐng)?bào),2021-03-16(002).

(二)“四項(xiàng)監(jiān)督”共同的政治屬性

四項(xiàng)監(jiān)督的本質(zhì)特征統(tǒng)一于其政治屬性:其一,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)(4)賀夏蓉.準(zhǔn)確把握監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2018-06-14(006);遲方旭.對(duì)界定監(jiān)察委員會(huì)法律性質(zhì)的思考[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào),2018-01-16(008).,其性質(zhì)和地位不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。其體現(xiàn)有三:首先,紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),其本質(zhì)是黨對(duì)反腐敗工作、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的領(lǐng)導(dǎo);其次,紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公,“監(jiān)察委員會(huì)不設(shè)黨組、不決定人事事項(xiàng),本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會(huì)作為政治機(jī)關(guān),政治屬性是第一屬性、根本屬性,必須始終把講政治放在第一位?！?5)閆鳴.監(jiān)察委員會(huì)是政治機(jī)關(guān)[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2018-03-08(003).再次,紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)專責(zé),其范圍包含日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督等多項(xiàng)內(nèi)容,派駐監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的重要方式之一,其政治屬性自然體現(xiàn)在日常派駐履行職能的過(guò)程之中。其二,巡視巡察監(jiān)督是政治生活、政治生態(tài)的監(jiān)督方式。黨的十九大明確部署深化巡視監(jiān)督“政治監(jiān)督”的屬性(6)參見(jiàn)習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì),奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2017年10月18日)。,巡視巡察監(jiān)督不是業(yè)務(wù)監(jiān)督,是組織監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督,更是政治監(jiān)督(7)蔡文成.傳承與創(chuàng)新:黨內(nèi)巡視制度的歷史性資源及創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化[J].理論與改革,2020,(3).。

(三)“四項(xiàng)監(jiān)督”的統(tǒng)一面向

四項(xiàng)監(jiān)督的政治面向是統(tǒng)一的:其一,四項(xiàng)監(jiān)督的政治方向是統(tǒng)一的,即維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)與團(tuán)結(jié)統(tǒng)一,各類監(jiān)督的直接目標(biāo)在于對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督,而更進(jìn)一步的方向在于實(shí)現(xiàn)黨的自我凈化與革新,以確保和完善黨的長(zhǎng)期執(zhí)政。其二,四項(xiàng)監(jiān)督的政治任務(wù)是一致的,即將監(jiān)督事項(xiàng)主要圍繞于各組織或個(gè)人對(duì)黨和國(guó)家的意識(shí)形態(tài)、方針政策、規(guī)范決策、工作部署等的遵循擁護(hù)、執(zhí)行貫徹情況(8)如《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第15條規(guī)定:“巡視組對(duì)巡視對(duì)象執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和其他黨內(nèi)法規(guī),遵守黨的紀(jì)律,落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任等情況進(jìn)行監(jiān)督,著力發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力,黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛,管黨治黨寬松軟問(wèn)題:(一)違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩,存在違背黨的路線方針政策的言行,有令不行、有禁不止,陽(yáng)奉陰違、結(jié)黨營(yíng)私、團(tuán)團(tuán)伙伙、拉幫結(jié)派,以及落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制不到位等問(wèn)題?！?即主要將講政治放在第一位。其三,四項(xiàng)監(jiān)督的政治立場(chǎng)是統(tǒng)一的。即四項(xiàng)監(jiān)督的運(yùn)行都要求在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,堅(jiān)持以人民為中心(9)歐陽(yáng)康,趙琦.以人民為中心的國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2020,(1).,站在黨和人民的立場(chǎng)上考察和分析問(wèn)題,保障黨和人民賦予監(jiān)督主體與被監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力都可以規(guī)范良性行使,各類監(jiān)督尤其是四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接的內(nèi)容更是直接體現(xiàn)在歷次黨的代表大會(huì)報(bào)告等政治宣言及工作部署當(dāng)中。

二、“四項(xiàng)監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接的邏輯演進(jìn)

四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接推進(jìn)的前提在于其何以必要,在此基礎(chǔ)上才有后續(xù)制度架構(gòu)及功能期待的討論空間,“制度因它為相關(guān)行動(dòng)者提供了比其他形式更多的利益而存在?！?10)田湘波.監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)一步制度化建設(shè)研究:基于理性選擇制度主義的理論視角[J].湖湘論壇,2019,(6).四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接制度的存在,立足于其滿足權(quán)力運(yùn)行的必要性與監(jiān)督的“有利效果”(11)Mackay F, Kenny M, Chappell L.New Institutionalism Through a Gender Lens: Towards a Feminist Institutionalism?International Political Science Review, 2010,31(5),573-588.,更細(xì)化為權(quán)力需要監(jiān)督、監(jiān)督必須制度化、四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接是“效果最優(yōu)”的制度等3個(gè)方面。

(一)權(quán)力必須接受監(jiān)督

權(quán)力必須接受監(jiān)督原因有二:其一,權(quán)力必須接受監(jiān)督源于權(quán)力的膨脹與濫用傾向。權(quán)力普遍存在于人類社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域,其必要性在于對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)、矛盾利益的調(diào)節(jié)分配以及對(duì)人基本權(quán)利的保障。然而任何權(quán)力都天然地存在膨脹的趨勢(shì),“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?12)[法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊(cè))[M].北京:商務(wù)印書館,1997.154.這就使得歷史上賦權(quán)與控權(quán)的過(guò)程更迭不息?！百x予治理國(guó)家的人以巨大的權(quán)力是必要的,但也是危險(xiǎn)的。它是如此危險(xiǎn),致使我們不愿只靠投票箱來(lái)防止官吏變成暴君。”(13)[美]詹姆斯·M.伯恩斯.美國(guó)式民主[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1993.189.“一個(gè)人或一個(gè)階級(jí)的人,一發(fā)現(xiàn)他們手中有權(quán)力,這個(gè)人的個(gè)人利益或這個(gè)階級(jí)的獨(dú)有的利益就在他們的心目中具有更大的重要性?！?14)[英]密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京:商務(wù)印書館,1984.96.由此權(quán)力的監(jiān)督與制約不可或缺,沒(méi)有監(jiān)督則無(wú)法杜絕腐敗與權(quán)力濫用,由此更無(wú)從討論良好治理,正如習(xí)近平同志指出:“監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素,在管黨治黨、治國(guó)理政中居于重要地位”(15)參見(jiàn)習(xí)近平2020年1月13日在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上的講話。。其二,權(quán)力必須接受監(jiān)督更深層次原因在于人的利益最大化心理,這一心理通常被視為人性缺陷,即對(duì)所有事物的占有、支配的心理或欲望,其對(duì)象包含且不限于權(quán)力,這一缺陷造成了權(quán)力的濫用傾向,二者結(jié)合使得支配、強(qiáng)制、膨脹等特征被強(qiáng)化, 共同促成了權(quán)力腐敗的高發(fā),也注定了權(quán)力監(jiān)督的必要性。

而在我國(guó)的權(quán)力體制當(dāng)中,“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”(16)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第2條。一如習(xí)近平同志指出:“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂,是我們的法治同西方資本主義國(guó)家的法治最大的區(qū)別?！?17)參見(jiàn)習(xí)近平總書記2015年2月2日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話。這就促使中國(guó)共產(chǎn)黨必須著眼于自我革命與自我凈化,以自我監(jiān)督區(qū)別西方國(guó)家“三權(quán)分立”的權(quán)力制衡模式(18)陳明輝.論我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工:概念、方式及結(jié)構(gòu)[J].法商研究,2020,(2);王柱國(guó),崔英楠.監(jiān)察法治:國(guó)家治理的新模式[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2019,(4).。另一方面,《憲法》明確我國(guó)將“繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下”完成國(guó)家任務(wù)(19)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》序言。,監(jiān)督權(quán)作為國(guó)家重要權(quán)力,也必須貫徹“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則,由此權(quán)力監(jiān)督必須以自我監(jiān)督為主要模式?！拔覈?guó)的反腐敗體系中,由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的自我監(jiān)督和自我凈化位于整個(gè)國(guó)家反腐敗體系的核心位置,是一切反腐敗工作的邏輯起點(diǎn)和行動(dòng)著力點(diǎn)?！?20)李翔.反腐敗法律體系構(gòu)建的中國(guó)路徑研究[M].上海:上海人民出版社,2013.7、263、185.

(二)權(quán)力監(jiān)督必須制度化

“如何管住權(quán)力?靠道德,太軟,管不住;靠說(shuō)教,難以長(zhǎng)久,并且在權(quán)錢交易的巨大利益誘惑面前幾乎是無(wú)效的”(21)張文顯.習(xí)近平法治思想研究(下)——習(xí)近平全面依法治國(guó)的核心觀點(diǎn)[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2016,(4):5-47.,由此制度的重要性便得到凸顯,鄧小平同志很早就強(qiáng)調(diào):“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行,制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗?22)鄧小平.鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.333.?！斑€是要靠法制、搞法制靠得住些”(23)鄧小平.鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1994.379.。

權(quán)力監(jiān)督制度的必要性源于其功能優(yōu)勢(shì):

其一,辨識(shí)功能,即制度有助于通過(guò)明確的形式和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)界定權(quán)力濫用、腐敗的含義、種類與邊界,促進(jìn)公職人員、社會(huì)成員對(duì)其形成比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)并通過(guò)結(jié)合負(fù)面評(píng)價(jià)(如非法、犯罪等)產(chǎn)生規(guī)避預(yù)防意識(shí)(24)董建新.論制度功能[J].現(xiàn)代哲學(xué),1996,(4);[新西蘭]杰瑞米·波普.制約腐敗———建構(gòu)國(guó)家廉政體系[M].清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯.北京:中國(guó)方正出版社,2002.199.。雖然多數(shù)人會(huì)說(shuō)他們看到腐敗就知道什么是腐敗,但是長(zhǎng)期以來(lái)人們就怎樣才能最好地界定腐敗概念以利于分析爭(zhēng)論不休”(25)[美]邁克爾·約翰斯頓.尋求定義:政治的生命力和腐敗問(wèn)題[J].國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志,1997,(3):19-23.。

其二,規(guī)范功能,即制度可以通過(guò)規(guī)范權(quán)力抑制腐敗,通過(guò)設(shè)置邊界等方式引導(dǎo)權(quán)力正確運(yùn)行,明確公職人員行為規(guī)則,習(xí)近平總書記指出:“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”(26)習(xí)近平.領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范 帶動(dòng)全黨全國(guó)共同全面推進(jìn)依法治國(guó)[J].人民檢察,2015,(4):1.。同時(shí),亦可發(fā)揮制度懲戒與激勵(lì)作用,即通過(guò)制裁和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,震懾和鼓勵(lì)被監(jiān)督者規(guī)避腐敗、規(guī)范行使權(quán)力,監(jiān)督者積極履行監(jiān)督職責(zé),提升權(quán)力監(jiān)督之效果。

其三,穩(wěn)定功能,即通過(guò)穩(wěn)定長(zhǎng)效的反腐機(jī)制實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化,長(zhǎng)期保持權(quán)力濫用的高額成本,長(zhǎng)期保持社會(huì)各主體對(duì)權(quán)力濫用行為的結(jié)果預(yù)期,形成預(yù)防、規(guī)避、反對(duì)腐敗的意識(shí)觀念?！案耸侨狈τ行У恼沃贫然囊环N表征”(27)[美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華等譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店出版社,1989.54.。而穩(wěn)定功能對(duì)于維護(hù)穩(wěn)定和諧的社會(huì)秩序具有重要意義。

與此相應(yīng),2003年李永忠教授即提出“制度反腐”概念,主張“構(gòu)建嚴(yán)密的反腐敗系統(tǒng),包括制度建設(shè)、權(quán)力結(jié)構(gòu)和黨內(nèi)監(jiān)督3個(gè)基本要素?！?28)李永忠.從“制度反腐”的角度解讀“政治文明”[J].中國(guó)黨政干部論壇,2003,(1);孫展.反腐學(xué)者李永忠專訪 2003,制度反腐發(fā)軔[J].新聞周刊,2004,(1).制度化與制度反腐的改革進(jìn)程則歷時(shí)更久:“制度化”之名較早可正式見(jiàn)于黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)(29)參見(jiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)(1978年12月22日通過(guò))。該公報(bào)指出: 為了保障人民民主,必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威,做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。,此后從黨的十四大到黨的十七大,“制度化”之深入建設(shè)以及“制度完善”“制度定型”等論題都被予以強(qiáng)調(diào)。黨的十七大中更是首次將反腐議題作為“制度體系”寫入報(bào)告,也說(shuō)明了權(quán)力監(jiān)督在制度建設(shè)工作部署中的重要地位(30)莫紀(jì)宏.從制度、制度化到制度體系構(gòu)建——制度發(fā)展的內(nèi)在邏輯[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2020,(3.。黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)調(diào)“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗,加強(qiáng)反腐國(guó)家立法,加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),讓法律制度剛性運(yùn)行”(31)十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2014.136;蒯正明.推進(jìn)制度反腐建設(shè)的路徑探究[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究,2016,(6).黨的十八屆六中全會(huì)又鮮明地提出構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制。

在規(guī)范制度建設(shè)方面,自習(xí)近平同志2013年1月在八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上的講話始,制度反腐,尤其是規(guī)范制度反腐進(jìn)入了正式發(fā)展階段。以2012年“八項(xiàng)規(guī)定”為濫觴,以2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》為規(guī)范制度構(gòu)建保障(32)楊镕華.制度反腐:推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的有效路徑[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇,2019,(13).,《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見(jiàn)》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等一系列反腐制度規(guī)范得以出臺(tái)并實(shí)施(33)不僅是黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范,包含監(jiān)察監(jiān)督等規(guī)范在內(nèi)的反腐治理規(guī)范體系正在形成: 2016年10月27日,中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。2017年7月1日,中共中央修改《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》。2018年3月20日,第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。2018年4月,中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委制定出臺(tái)了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(國(guó)監(jiān)辦發(fā)[2018]1號(hào))《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)移送最高人民檢察院職務(wù)犯罪案件證據(jù)收集審查基本要求與案件材料移送清單》三個(gè)規(guī)范性文件。2018年6月,中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委出臺(tái)了《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定(試行)》。2018年8月26日,中共中央修訂發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。2018年11月23日,中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)實(shí)施《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定(試行)》。2019年7月15日,經(jīng)黨中央批準(zhǔn),中共中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)印發(fā)《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》。2019年1月1日,中共中央辦公廳印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》。2019年9月4日,中共中央印發(fā)修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》。2019年10月26日,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》。2020年6月20日,中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》,自2020年7月1日起施行。2021年3月19日,中共中央辦公廳印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》。,“初步形成了科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,反腐工作也由治標(biāo)向治本不斷推進(jìn)?！?34)王保民,祁琦媛.從制度反腐看國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2017,(3).

2019年,黨的十九屆四中全會(huì)首次以“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”為統(tǒng)攝,將權(quán)力監(jiān)督制度提升到了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度,亦即“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系,強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”(35)蔡寶剛.論制度功能與制度反腐[J].揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2020,(2).。由此可見(jiàn),以四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接制度為主要內(nèi)容的改革進(jìn)程(“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”),是比始自2016年的監(jiān)察體制改革(“政治改革”)更為宏觀、上位的概念與布局。

(三)統(tǒng)籌銜接實(shí)現(xiàn)“效果最優(yōu)”

毛澤東同志強(qiáng)調(diào),步調(diào)一致才能得勝利(36)參見(jiàn)毛澤東:《中國(guó)人民解放軍總部關(guān)于重行頒布三大紀(jì)律八項(xiàng)注意的訓(xùn)令》,1947年10月10日。,而四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接由于實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督效果的“最優(yōu)化”而堅(jiān)實(shí)了其自身的制度基礎(chǔ)。在四項(xiàng)監(jiān)督中:紀(jì)律監(jiān)督的重點(diǎn)聚焦于紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前,強(qiáng)調(diào)黨規(guī)紀(jì)律、意識(shí)形態(tài)等對(duì)黨組織和黨員干部的約束;監(jiān)察監(jiān)督則通過(guò)對(duì)公職人員監(jiān)督實(shí)現(xiàn)全覆蓋達(dá)到對(duì)公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的規(guī)制和保障;派駐監(jiān)督則是以紀(jì)律監(jiān)察的監(jiān)督專責(zé)為支撐,通過(guò)對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的“日常嵌入”,發(fā)揮發(fā)現(xiàn)線索、處理案件的優(yōu)勢(shì)(37)姜?jiǎng)佥x.嵌入式監(jiān)督:探索權(quán)力監(jiān)督有效實(shí)現(xiàn)新模式[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2020,(3).;巡視監(jiān)督則主要側(cè)重于“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾,推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”(38)參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第3條。的過(guò)程,以問(wèn)題線索帶動(dòng)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)。各有側(cè)重的四項(xiàng)監(jiān)督通過(guò)統(tǒng)籌兼顧的方法發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),在分工負(fù)責(zé)的前提下在實(shí)效上體現(xiàn)銜接貫通的整體效應(yīng)。具體而言:

其一,發(fā)揮巡視監(jiān)督“前哨”“紐帶”作用。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),巡視是有效的、成熟的制度,要充分發(fā)揮巡視制度優(yōu)勢(shì)和紐帶作用,打通黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督的貫通渠道(39)參見(jiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。黨的十九大以來(lái),習(xí)近平總書記多次對(duì)推進(jìn)巡視巡察與其他監(jiān)督貫通融合發(fā)表重要講話、作出重要指示要求。2018年7月,在中央政治局常委會(huì)聽(tīng)取十九屆中央第一輪巡視情況匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào),建立健全巡視與紀(jì)檢、監(jiān)察、派駐機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制,有效對(duì)接,形成監(jiān)督合力。2019年2月,在聽(tīng)取十九屆中央脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視情況匯報(bào)時(shí)指出,要把巡視與紀(jì)檢監(jiān)察、組織、審計(jì)等監(jiān)督貫通起來(lái),立體聚焦、形成合力。2020年1月,在中央政治局會(huì)議聽(tīng)取2019年中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組重點(diǎn)工作匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào),要完善巡視與紀(jì)檢監(jiān)察、組織、審計(jì)等監(jiān)督的協(xié)作機(jī)制,探索建立巡視與財(cái)政、統(tǒng)計(jì)等職能部門的配合機(jī)制,推動(dòng)形成系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的中國(guó)特色監(jiān)督體系。。巡視是貫通黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)的重要紐帶,在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中具有戰(zhàn)略作用(40)參見(jiàn)趙樂(lè)際2020年5月9日在全國(guó)巡視工作會(huì)議暨十九屆中央第五輪巡視動(dòng)員部署會(huì)上的講話。。應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮巡視巡察機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)作用和組織優(yōu)勢(shì),積極探索整合監(jiān)督力量、共享監(jiān)督成果的實(shí)現(xiàn)形式(41)深刻把握政治巡視的內(nèi)涵要求 督促六穩(wěn)六保決策部署落實(shí)見(jiàn)效[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2020-05-15(001).,著重激活巡視監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與統(tǒng)籌力量?jī)煞矫娴膬?yōu)勢(shì):一方面,巡視監(jiān)督是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的“前哨”。作為黨組織建設(shè)的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn),巡視在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、覆蓋范圍有別于其他監(jiān)督,其監(jiān)督方式更為靈活,其重點(diǎn)在于對(duì)黨內(nèi)問(wèn)題或腐敗線索的發(fā)現(xiàn),是黨內(nèi)政治生活和紀(jì)律建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)之一,可以起到激活各項(xiàng)監(jiān)督配合啟動(dòng)的“前置”作用。另一方面,巡視監(jiān)督是連接各項(xiàng)監(jiān)督的“紐帶”作用。在巡視過(guò)程中巡視監(jiān)督吸收、融合、運(yùn)用其他監(jiān)督優(yōu)勢(shì),發(fā)揮著承接和貫通其他監(jiān)督的橋梁和紐帶,其關(guān)鍵在于巡視監(jiān)督將黨的領(lǐng)導(dǎo)具體化:第一,依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第2條等規(guī)定,各級(jí)黨委(黨組)應(yīng)切實(shí)履行管黨治黨主體責(zé)任,強(qiáng)化對(duì)巡視巡察與其他監(jiān)督貫通融合工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),將其納入黨委(黨組)工作統(tǒng)籌的計(jì)劃當(dāng)中,如落實(shí)黨委書記第一責(zé)任人機(jī)制、重點(diǎn)問(wèn)題親自過(guò)問(wèn)協(xié)調(diào)、定期聽(tīng)取監(jiān)督及整改工作報(bào)告、部署重點(diǎn)及專項(xiàng)監(jiān)督任務(wù)、設(shè)計(jì)推進(jìn)監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。第二,巡視領(lǐng)導(dǎo)小組作為實(shí)體承擔(dān)了溝通聯(lián)系作用。黨的十九大召開(kāi)后,各省、直轄市和自治區(qū)均依照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等規(guī)定(42)參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第5條等規(guī)定。成立了省級(jí)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組,在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌指揮和安排省級(jí)巡視巡察工作,與以往宏觀強(qiáng)調(diào)聯(lián)動(dòng)銜接不同,領(lǐng)導(dǎo)小組及其日常辦事機(jī)構(gòu)——巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的設(shè)立,有助于其他監(jiān)督主體如紀(jì)委監(jiān)委與巡視監(jiān)督聯(lián)系對(duì)接的便宜,一系列細(xì)化機(jī)制如信息共享、協(xié)助調(diào)查等活動(dòng)都有了接洽的實(shí)體對(duì)象。例如湖北省委出臺(tái)《湖北省委巡視整改督查督辦工作細(xì)則(試行)》規(guī)定,由省委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織實(shí)施,省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)、省委巡視機(jī)構(gòu)及省直相關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé),強(qiáng)化協(xié)作配合。湖北省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組后續(xù)出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)巡視巡察與其他監(jiān)督貫通融合 增強(qiáng)巡視巡察監(jiān)督嚴(yán)肅性協(xié)同性有效性的意見(jiàn)》,推進(jìn)巡視巡察與紀(jì)律、監(jiān)察、派駐監(jiān)督統(tǒng)籌銜接,先后與紀(jì)檢監(jiān)察等20個(gè)機(jī)關(guān)和部門建立完善了24項(xiàng)協(xié)作協(xié)同工作機(jī)制(43)參見(jiàn)《湖北:根據(jù)省委巡視移交問(wèn)題線索立案170件》,中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站,2021年1月17日,http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202101/t20210114_233869.html.。

其二,堅(jiān)持紀(jì)律監(jiān)察監(jiān)督承擔(dān)主導(dǎo)任務(wù)。推進(jìn)“四項(xiàng)監(jiān)督”必須發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)委的主導(dǎo)作用。其優(yōu)勢(shì)如下:其一,組織優(yōu)勢(shì)。各級(jí)黨委巡視巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在同級(jí)紀(jì)委,紀(jì)委監(jiān)委又是黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān),推進(jìn)“四項(xiàng)監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接,紀(jì)委監(jiān)委必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。其二,日常監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。《監(jiān)察法》明確(44)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第3條等規(guī)定。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),其人員配備保證權(quán)力監(jiān)督工作的專門知識(shí)與經(jīng)驗(yàn);其日常工作主要聚焦于對(duì)公職人員、公權(quán)力的監(jiān)督,其機(jī)構(gòu)劃分著眼于特定部門或領(lǐng)域,對(duì)被監(jiān)督對(duì)象關(guān)注密切。紀(jì)檢監(jiān)督的主導(dǎo)能將政治監(jiān)督寓于日常,通過(guò)考察被監(jiān)督對(duì)象的具體工作,調(diào)查分析其是否維護(hù)和遵守貫徹了相關(guān)規(guī)范與政策紀(jì)律。此外,紀(jì)律監(jiān)察監(jiān)督的主導(dǎo)還可以通過(guò)專項(xiàng)問(wèn)題的調(diào)查對(duì)重點(diǎn)對(duì)象、重點(diǎn)領(lǐng)域加以關(guān)注,促進(jìn)被監(jiān)督對(duì)象規(guī)范履行職權(quán)。

其三,激活派駐監(jiān)督抵近優(yōu)勢(shì)?！侗O(jiān)察法》規(guī)定(45)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第12條等規(guī)定。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)被監(jiān)督的組織和單位派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員,由于其日常機(jī)構(gòu)“嵌入”被監(jiān)督組織,部分派駐紀(jì)檢監(jiān)察組組長(zhǎng)亦列入被監(jiān)督組織黨組成員等領(lǐng)導(dǎo)范圍,對(duì)其日常權(quán)力運(yùn)行尤其是重要決策的實(shí)際情況較為熟悉,故而可以在統(tǒng)籌銜接機(jī)制中主要發(fā)揮抵近(即情況熟、底子清、問(wèn)題明)優(yōu)勢(shì)(46)周偉.監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督體制機(jī)制的完善[J].現(xiàn)代法學(xué),2020,(6).,兼任組織領(lǐng)導(dǎo)的模式也保證派駐監(jiān)督的活動(dòng)具備現(xiàn)實(shí)保證,而后通過(guò)及時(shí)反饋線索、報(bào)告調(diào)查情況,提升監(jiān)督實(shí)效。如紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督檢查室協(xié)同各紀(jì)檢監(jiān)察組聯(lián)合開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督,推動(dòng)問(wèn)題整改;又如在巡視監(jiān)督前就掌握情況與巡視辦開(kāi)展交流,提出巡視重點(diǎn)建議。

三、“四項(xiàng)監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接的制度構(gòu)架

制度模型必然具備效率優(yōu)勢(shì)(47)如科斯(Ronald Coase) 、威廉姆森( Oliver Williamson) 等對(duì)交易活動(dòng)之定義,指出交易不是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的,也不是沒(méi)有成本的,它需要某種發(fā)揮治理作用的制度結(jié)構(gòu)。威廉姆森意義上的資本主義經(jīng)濟(jì)制度,實(shí)際上是政治性的。經(jīng)營(yíng)一家企業(yè)也正是治理一家企業(yè),企業(yè)的結(jié)構(gòu)為“私人政治活動(dòng)”賦予了相應(yīng)框架,也讓經(jīng)濟(jì)交易具有了政治內(nèi)核,一系列諸如瓦格納的政治企業(yè)家理論等成果也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)向政治領(lǐng)域進(jìn)發(fā)。WAGNER R． Pressure Group and Political Entrepreneurs．Public Choice,1966,1(1):161-170．,而實(shí)效保證的重要基礎(chǔ)在于制度的可操作性,即清晰、具體化的制度架構(gòu)?？偟膩?lái)說(shuō),四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接的具體機(jī)制主要有橫向(組織間)統(tǒng)籌銜接與縱向(程序間)統(tǒng)籌銜接機(jī)制。從監(jiān)督主體來(lái)看,不同部門主要包含巡視機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察各科室(監(jiān)督檢查科室、審查調(diào)查科室、信訪科室、干部監(jiān)督室)、派駐機(jī)構(gòu);從監(jiān)督程序來(lái)看,依據(jù)《監(jiān)察法》等規(guī)定主要包括問(wèn)題線索處置、初步核實(shí)、立案調(diào)查、案件審理、處置等,依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》則主要包括監(jiān)督檢查、線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、審查調(diào)查、審理等,依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定包括信息收集、巡視了解、巡視報(bào)告、整改意見(jiàn)、反饋通報(bào)、分類移交、整改督查等。橫向上不同部門的配合,例如同級(jí)巡視機(jī)構(gòu)與紀(jì)委監(jiān)委的協(xié)助調(diào)查,縱向上不同部門的監(jiān)督程序銜接,諸如巡視監(jiān)督線索移交后銜接紀(jì)委監(jiān)委的線索處置、核實(shí)或調(diào)查等,都統(tǒng)一于四項(xiàng)監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接,其中應(yīng)著力以巡視巡察監(jiān)督為紐帶,以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)力量,建立健全情況通報(bào)、問(wèn)題反饋、線索移交和整改督辦等工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)信息互通、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、成果共享。完善巡視巡察機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)情況通報(bào)、協(xié)作聯(lián)絡(luò)、人員選派、整改日常監(jiān)督和成果運(yùn)用協(xié)作等機(jī)制(過(guò)程間),加強(qiáng)巡視巡察機(jī)構(gòu)與紀(jì)委監(jiān)委信訪、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督、案件監(jiān)督管理、監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等有關(guān)部門及派駐(出)機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合(部門間),做到信息、資源、力量、手段和監(jiān)督成果共享共用,推動(dòng)形成巡視巡察與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督閉環(huán)。如北京市出臺(tái)了《關(guān)于建立健全市委巡視機(jī)構(gòu)與市紀(jì)委市監(jiān)委有關(guān)部門協(xié)作配合機(jī)制的意見(jiàn)(試行)》,將巡視過(guò)程中17個(gè)具體協(xié)作事項(xiàng),按照功能作用歸納為5類協(xié)作機(jī)制(48)推進(jìn)“四項(xiàng)監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2020-01-13(3).;再如2019 年,黑龍江省制定出臺(tái)《巡視巡察機(jī)構(gòu)與紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)部門建立協(xié)作配合機(jī)制辦法》(49)推動(dòng)巡察與其他各類監(jiān)督貫通融合[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察,2020,(9).,明確提出巡視巡察機(jī)構(gòu)與紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)部門應(yīng)建立情況通報(bào)、人員選派、溝通協(xié)商、成果運(yùn)用、整改監(jiān)督等5個(gè)方面的協(xié)作機(jī)制。

(一)“四項(xiàng)監(jiān)督”資源共享機(jī)制

所謂資源,應(yīng)包括但不限于各監(jiān)督類型之間信息線索、證據(jù)材料、人員力量等方面,除減省節(jié)約監(jiān)督成本,資源的良性調(diào)配與流轉(zhuǎn)還有助于保障案件事實(shí)的查明、結(jié)果公平正義的實(shí)現(xiàn),發(fā)揮統(tǒng)籌銜接制度優(yōu)勢(shì)。

其一,線索信息共享機(jī)制。巡視機(jī)構(gòu)與紀(jì)委監(jiān)委在問(wèn)題線索等方面應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息共享,一方面,省紀(jì)委監(jiān)委可以向巡視機(jī)構(gòu)通報(bào)被巡視單位有關(guān)情況和信訪舉報(bào)等資料,此舉可為巡視重點(diǎn)、針對(duì)性地了解情況提供參考,《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定,巡視組開(kāi)展巡視前,應(yīng)當(dāng)向同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等部門和單位了解被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的有關(guān)情況(50)參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第21條。;另一方面,巡視機(jī)構(gòu)及時(shí)將巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和線索向紀(jì)委監(jiān)委移交,為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督檢查,進(jìn)一步了解關(guān)注有關(guān)問(wèn)題線索,依紀(jì)依法開(kāi)展立案調(diào)查、處置等程序提供依據(jù)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》亦規(guī)定了巡視機(jī)構(gòu)分類移交線索以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受、研究、調(diào)查、反饋等程序與時(shí)限(51)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第28條規(guī)定:“對(duì)巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和線索,派出巡視組的黨組織作出分類處置的決定后,依據(jù)干部管理權(quán)限和職責(zé)分工,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)的線索和作風(fēng)方面的突出問(wèn)題,移交有關(guān)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)?！钡?9條規(guī)定:“有關(guān)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)收到巡視移交的問(wèn)題或者線索后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究提出談話函詢、初核、立案或者組織處理等意見(jiàn),并于3個(gè)月內(nèi)將辦理情況反饋巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室?！?。與此相應(yīng),信息共享機(jī)制還應(yīng)考慮設(shè)置完備統(tǒng)一的文書制式、臺(tái)賬銷核等機(jī)制(52)例如湖北省落實(shí)《湖北省實(shí)施〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉辦法》第41條規(guī)定,落實(shí)有關(guān)機(jī)關(guān)和單位支持配合巡視工作的責(zé)任機(jī)制,對(duì)巡視移交的問(wèn)題線索,優(yōu)先辦理、及時(shí)反饋。對(duì)巡視巡察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和線索,按照干部管理權(quán)限分級(jí)分類移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨委組織部門處置,確有必要提前介入或移交的依照相關(guān)程序辦理。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”,優(yōu)先處置、核查巡視巡察移交的領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法的線索和作風(fēng)方面的突出問(wèn)題;組織部門優(yōu)先處置、核查巡視巡察移交干部選拔任用等方面的突出問(wèn)題。按照移交后3個(gè)月的時(shí)限要求向巡視巡察辦反饋辦理情況。未辦結(jié)的,每2個(gè)月報(bào)送1次辦理情況。對(duì)巡視巡察移交的“進(jìn)一步了解關(guān)注類”“了解關(guān)注類”問(wèn)題線索查否的,應(yīng)向巡視巡察機(jī)構(gòu)反饋,形成線索移交處置閉環(huán)。。

其二,證據(jù)材料共享機(jī)制。與信息線索相類似,證據(jù)材料在監(jiān)督案件調(diào)查與決定過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用,不同監(jiān)督之間實(shí)現(xiàn)證據(jù)材料共享,既能減少案件事實(shí)查明的重復(fù)性工作,也有利于通過(guò)不同監(jiān)督的調(diào)查力量?jī)?yōu)勢(shì)保障對(duì)案件事實(shí)的客觀還原,追求結(jié)果正義。一方面,應(yīng)消除證據(jù)材料共享的形式障礙,突出監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督中證據(jù)材料的法定效力,在牽涉案件的黨內(nèi)監(jiān)督、巡視監(jiān)督過(guò)程中承認(rèn)其權(quán)威性予以適用,反過(guò)來(lái)也應(yīng)承認(rèn)由《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)保障下黨內(nèi)監(jiān)督、巡視監(jiān)督證據(jù)材料的規(guī)范性與可信度,積極轉(zhuǎn)化為法定證據(jù)加以適用。另一方面,在共享場(chǎng)景方面,既要保障同步進(jìn)行過(guò)程中不同監(jiān)督之間在確保保密性、中立性的前提下對(duì)相關(guān)所需證據(jù)實(shí)現(xiàn)查閱互通,也要重視相關(guān)監(jiān)督對(duì)其他監(jiān)督牽涉的已結(jié)案件的證據(jù)材料的移交借閱需求。

其三,人員交流機(jī)制。以巡視工作為例,頂層設(shè)計(jì)十分重視對(duì)巡視監(jiān)督“三個(gè)不固定”“一次一授權(quán)”等原則和機(jī)制的堅(jiān)持,監(jiān)督與被監(jiān)督主體的行為往往存在 “博弈合作”的趨勢(shì),即穩(wěn)定的制度必然存在循環(huán)多次使用的情況,隨著巡視監(jiān)督等行為的常態(tài)開(kāi)展,巡視主體與巡視對(duì)象間明晰的巡視關(guān)系將從“單次博弈”轉(zhuǎn)向“多次博弈”的穩(wěn)定局面(53)參見(jiàn)周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因[J].經(jīng)濟(jì)研究,2004,(6);劉祖云.政府間關(guān)系:合作博弈與府際治理[J].學(xué)海,2007,(1).,由此雙方之間極易滋生合作行為(以權(quán)力濫用追求自身利益最大化)從而破壞監(jiān)督質(zhì)效。由此紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)和部門應(yīng)根據(jù)巡視巡察工作需要選派業(yè)務(wù)骨干參加巡視工作,對(duì)選派人員的能力應(yīng)設(shè)置完備的標(biāo)準(zhǔn)。完善落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等相關(guān)部門和派駐(出)機(jī)構(gòu)派員參加巡視巡察的工作機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門也需按照鍛煉培養(yǎng)干部、交流提升業(yè)務(wù)能力的需要定期實(shí)現(xiàn)人員流動(dòng)。人員交流與選拔選派應(yīng)兼顧政治表現(xiàn)與業(yè)務(wù)能力,應(yīng)考察以下要素:第一,任務(wù)需要。根據(jù)監(jiān)督針對(duì)的對(duì)象、領(lǐng)域分配人員,保證金融、政法、通信等專業(yè)背景的人才參與,同時(shí)根據(jù)工作任務(wù)動(dòng)態(tài)編派工作人員(54)如《湖北省實(shí)施〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉辦法》第17條:“建立省委巡視專業(yè)人才庫(kù),儲(chǔ)備一批熟悉紀(jì)律審查、干部管理、財(cái)務(wù)審計(jì)、資本營(yíng)運(yùn)、信訪處理、國(guó)資監(jiān)管、工程建設(shè)、信息技術(shù)和政法業(yè)務(wù)等方面的專業(yè)干部。從專業(yè)人才庫(kù)中抽調(diào)參與巡視工作的人員由省委巡視組和省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室共同負(fù)責(zé)管理。”如在湖北省第六輪巡視省管國(guó)企中,省紀(jì)委監(jiān)委從機(jī)關(guān)和派駐紀(jì)檢監(jiān)察組選派6名熟悉國(guó)企業(yè)務(wù)的骨干編入巡視組,帶著問(wèn)題線索有針對(duì)性地對(duì)重點(diǎn)人、重點(diǎn)事進(jìn)行深入了解,視情及時(shí)依法對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)違法人員采取留置措施。。第二,巡視績(jī)效。應(yīng)注重考查監(jiān)督干部既往的工作表現(xiàn),確定后續(xù)監(jiān)督干部的重點(diǎn)人選范圍;通過(guò)經(jīng)驗(yàn)的提煉、交流、傳授,在后續(xù)監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的人才培養(yǎng)。例如安徽省出臺(tái)《省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)、派駐(出)機(jī)構(gòu)處級(jí)及以下干部參加巡視工作暫行辦法》,規(guī)定省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)、派駐(出)機(jī)構(gòu)處級(jí)及以下干部要全員、逐步、分批參加巡視(55)推進(jìn)“四項(xiàng)監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2020-01-13(3).。當(dāng)然由于權(quán)力體制的固化趨勢(shì),大部分人員交流機(jī)制以上級(jí)向下級(jí)流動(dòng)為主,在效果上僅僅限定于上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)工作的指導(dǎo)幫助,仍應(yīng)考慮充分發(fā)揮下級(jí)機(jī)關(guān)工作人員的基層經(jīng)驗(yàn)、情況熟悉等優(yōu)勢(shì),保證雙向的交流通道(56)張學(xué)龍.整體性治理視角下的黨內(nèi)巡視巡察聯(lián)動(dòng)研究[J].理論與改革,2019,(6).。

(二)“四項(xiàng)監(jiān)督”調(diào)查協(xié)同機(jī)制

協(xié)同,旨在實(shí)現(xiàn)不同監(jiān)督的力量整合,與資源共享中的人員交流不同,調(diào)查協(xié)同機(jī)制下的力量整合是以各自監(jiān)督的形式存在的,二者共同促進(jìn)了監(jiān)督力量的高效利用。

其一,協(xié)助調(diào)查機(jī)制。由于巡視機(jī)構(gòu)在專業(yè)性、穩(wěn)定性等方面遜于專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu),故而在某些特定環(huán)節(jié)可以申請(qǐng)紀(jì)委監(jiān)委協(xié)助調(diào)查;《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第17條規(guī)定:“巡視組可以采取以下方式開(kāi)展工作:(十二)提請(qǐng)有關(guān)單位予以協(xié)助?！崩缭诓樵冇嘘P(guān)人員銀行存款信息(需法律授權(quán))、詢問(wèn)知情人等方面為巡視機(jī)構(gòu)提供協(xié)助(57)《湖北省實(shí)施〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉辦法》第41條也規(guī)定:“落實(shí)有關(guān)機(jī)關(guān)和單位支持配合巡視工作的責(zé)任機(jī)制,各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織部門應(yīng)當(dāng)為省委巡視組發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提供業(yè)務(wù)支持。對(duì)巡視移交的問(wèn)題線索,優(yōu)先辦理、及時(shí)反饋?！?。如2020年,天津市西青區(qū)委巡察組進(jìn)駐公證處因核查手段受限,向區(qū)紀(jì)委監(jiān)委請(qǐng)求協(xié)助,區(qū)紀(jì)委監(jiān)委立即啟動(dòng)巡察協(xié)助機(jī)制,派出小組針對(duì)巡察組提出的問(wèn)題逐項(xiàng)調(diào)查了解,實(shí)現(xiàn)了巡察組邊巡邊移交,紀(jì)委監(jiān)委快查快辦(58)黃月.看“四項(xiàng)監(jiān)督”如何協(xié)同作戰(zhàn)[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察,2020,(19).。

其二,共同調(diào)查機(jī)制。與協(xié)助調(diào)查機(jī)制相應(yīng),紀(jì)委監(jiān)委在獲悉相關(guān)情況的同時(shí)基于已經(jīng)知悉的問(wèn)題線索,也可以通過(guò)與巡視機(jī)構(gòu)的會(huì)商,決定開(kāi)啟共同調(diào)查或決定提前介入。在上述查詢有關(guān)人員銀行存款信息、詢問(wèn)知情人等方面除為巡視機(jī)構(gòu)提供協(xié)助,必要時(shí)可安排辦案人員提前介入,及時(shí)搜集、固定相關(guān)證據(jù)。例如2019年,湖北省紀(jì)委監(jiān)委派員借省委巡視組開(kāi)展整改督查督辦名義,“嵌入式”初核重要問(wèn)題線索,查明省三環(huán)集團(tuán)原黨委書記、董事長(zhǎng)借國(guó)企改制侵吞3.9億余元國(guó)有資產(chǎn)等問(wèn)題,取得了良好的效果。

其三,聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。第一,會(huì)議機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議發(fā)揮了協(xié)調(diào)分工的作用,承擔(dān)具體的組織領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量的任務(wù)(59)朱春奎,毛萬(wàn)磊.議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部際聯(lián)席會(huì)議和部門協(xié)議:中國(guó)政府部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制研究[J].行政論壇,2015,(6).,故而其機(jī)制有效的基礎(chǔ)在于組織權(quán)力的保證,應(yīng)考慮由巡視巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員,甚至黨委(黨組)成員擔(dān)任召集人;會(huì)議成員應(yīng)選擇動(dòng)態(tài)模式,根據(jù)監(jiān)督任務(wù)的內(nèi)容召集涉及的相關(guān)單位或部門,由有關(guān)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)的部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任聯(lián)絡(luò)人;應(yīng)考慮參照巡視監(jiān)督的組織機(jī)制,建立常設(shè)機(jī)構(gòu)即聯(lián)席會(huì)議辦公室,亦參照巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的模式設(shè)置在巡視巡察辦公室之下;制定聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)則,明確召集程序、決策程序等內(nèi)容。第二,討論內(nèi)容。聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)應(yīng)研究解決重大問(wèn)題,會(huì)商重要工作,督促落實(shí)協(xié)作重要事項(xiàng)等,如方案選擇、人員配備、實(shí)施計(jì)劃以及成果運(yùn)用。例如,2020年在黑龍江省開(kāi)展的房地產(chǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)中,牡丹江市海林市巡察、紀(jì)檢等部門聯(lián)動(dòng)配合,定期聯(lián)席會(huì)商,通過(guò)通報(bào)情況、調(diào)整思路,深入開(kāi)展專項(xiàng)治理,推動(dòng)居民“有房無(wú)證”、長(zhǎng)期不回遷問(wèn)題有效解決,棚戶區(qū)改造居民順利回遷,大量長(zhǎng)期信訪問(wèn)題得到及時(shí)回應(yīng)(60)推動(dòng)巡察與其他各類監(jiān)督貫通融合[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察,2020,(9).。

(三)“四項(xiàng)監(jiān)督”結(jié)果互認(rèn)機(jī)制

互認(rèn),旨在突出監(jiān)督結(jié)果的重要作用,監(jiān)督結(jié)果決定行為人對(duì)制度的態(tài)度,即影響其對(duì)權(quán)力濫用、權(quán)力監(jiān)督的偏好選擇。只有監(jiān)督結(jié)果實(shí)際影響其他監(jiān)督乃至其他權(quán)力行為或觸發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)處罰等懲戒、激勵(lì)功能,四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接制度才會(huì)實(shí)質(zhì)影響到被監(jiān)督對(duì)象利益與選擇,并發(fā)揮有效監(jiān)督的功能(61)陳琦.理性選擇制度主義視角下巡視制度有效性分析[J].湖南社會(huì)科學(xué),2021,(2).。

其一,彼此認(rèn)同調(diào)查結(jié)果。四項(xiàng)監(jiān)督彼此認(rèn)同調(diào)查結(jié)果主要是為了據(jù)此參考得出自身調(diào)查結(jié)論和處理意見(jiàn),開(kāi)展其他后續(xù)工作。與證據(jù)材料共享類似,其合理依據(jù)來(lái)源于法定效力與黨內(nèi)規(guī)范的權(quán)威性;除此之外,各項(xiàng)監(jiān)督立足自身職權(quán)范圍尊重彼此權(quán)限與監(jiān)督能力,亦有基于四項(xiàng)監(jiān)督一體化建設(shè)的目標(biāo)考量。故而在相關(guān)牽涉案件沒(méi)有相反的、決定性證據(jù)的前提下彼此認(rèn)同調(diào)查結(jié)果有助于整個(gè)監(jiān)督體系節(jié)省成本、提高效率。

其二,整改共督機(jī)制。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“巡視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不解決,比不巡視的效果還壞,做好巡視‘后半篇文章’關(guān)鍵要在整改上發(fā)力?！?62)邵志強(qiáng),原曉紅.把巡視整改作為踐行“兩個(gè)維護(hù)”的具體行動(dòng)——專訪中共河南省委書記王國(guó)生[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察,2018,(22).一方面,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)真履行日常監(jiān)督責(zé)任,對(duì)巡視巡察移交的問(wèn)題和線索嚴(yán)肅督促整改、優(yōu)先調(diào)查處理,綜合運(yùn)用聽(tīng)取匯報(bào)、實(shí)地督導(dǎo)、下發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議書等方式,及時(shí)向巡視巡察辦反饋;另一方面,巡視巡察辦也需建立問(wèn)題整改和線索處置臺(tái)賬,強(qiáng)化督查督辦、綜合統(tǒng)籌。例如,2020年湖北省委巡視機(jī)構(gòu)向省紀(jì)委監(jiān)委(第六監(jiān)察室)移交線索督辦湖北省交投集團(tuán)子公司違規(guī)分包工程問(wèn)題整改工作。巡視后,省紀(jì)委監(jiān)委優(yōu)先處置巡視移交問(wèn)題線索,有力推動(dòng)整改落實(shí),省紀(jì)委監(jiān)委兩名領(lǐng)導(dǎo)班子成員率隊(duì)深入16家省管企業(yè)開(kāi)展督導(dǎo),省委各巡視組對(duì)20家省管企業(yè)黨組織落實(shí)巡視反饋問(wèn)題整改和移交問(wèn)題線索處置情況進(jìn)行了回訪督查。最終,巡視反饋省管國(guó)有企業(yè)的1763個(gè)問(wèn)題,已整改完成1582個(gè)(63)《推進(jìn)巡視監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督貫通融合》,中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站,2020年12月12日,http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202012/t20201212_231785.html.。

其三,結(jié)果共享機(jī)制。結(jié)果共享有利于降低工作成本,實(shí)現(xiàn)“一次性成果、多層次運(yùn)用”。監(jiān)督成果除應(yīng)用于外部(如部門績(jī)效、干部考評(píng)依據(jù)),還應(yīng)在監(jiān)督體系內(nèi)部建立成果共享機(jī)制:第一,理清問(wèn)題線索,為新一輪巡視巡察工作、紀(jì)委監(jiān)委后續(xù)的日常和專項(xiàng)監(jiān)督提供重要參考。成果最大化利用的前提在于對(duì)監(jiān)督結(jié)果的分析研究,從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為理論機(jī)制,重點(diǎn)圍繞既有的監(jiān)督報(bào)告、問(wèn)題線索、反饋意見(jiàn)、整改方案提煉共性內(nèi)容、開(kāi)展綜合分析,發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督組織與工作人員的重點(diǎn)環(huán)節(jié)與頻發(fā)問(wèn)題,為后續(xù)監(jiān)督提供考察重點(diǎn)、調(diào)查方式等方面的參考(64)陳超英,吳海英,王興寧,楊鑫,陳擎蒼.堅(jiān)定踐行“兩個(gè)維護(hù)”,力戒形式主義、官僚主義[J].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察,2019,(2).。第二,將巡視監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督成果作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部考核、評(píng)優(yōu)和交流選用干部的重要依據(jù),提升監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)和隊(duì)伍升級(jí),促進(jìn)各項(xiàng)監(jiān)督成果運(yùn)用的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。此外還可考慮將監(jiān)督結(jié)果通報(bào)相關(guān)主管單位,除懲戒外作為獎(jiǎng)勵(lì)升遷的“正向激勵(lì)”,更大程度地確保權(quán)力腐敗收益低于制度遵守,促進(jìn)理性選擇(65)[德]托馬斯·萊賽爾.社會(huì)學(xué)導(dǎo)論[M].高旭軍等譯.上海:上海人民出版社,2014.202.。例如湖北省落實(shí)《湖北省巡視成果運(yùn)用暫行辦法》,合力推動(dòng)做深做實(shí)巡視巡察整改和成果運(yùn)用“后半篇文章”。成果運(yùn)用臺(tái)賬機(jī)制,確保反饋、移交、督辦、整改等各個(gè)環(huán)節(jié)有據(jù)可查;落實(shí)整改責(zé)任追究機(jī)制,做到責(zé)任到人,推動(dòng)巡視巡察成果的真正落實(shí)(66)黃俊華.李鴻忠主持召開(kāi)省委常委會(huì)會(huì)議強(qiáng)調(diào)掀起學(xué)習(xí)貫徹習(xí)總書記新聞?shì)浾摴ぷ髦匾v話精神熱潮 審議通過(guò)《湖北省巡視成果運(yùn)用暫行辦法》等 決定建設(shè)全省統(tǒng)一的長(zhǎng)江云移動(dòng)政務(wù)新媒體平臺(tái)[N].湖北日?qǐng)?bào),2016-03(001).。

四、“四項(xiàng)監(jiān)督”統(tǒng)籌銜接的功能期待

習(xí)近平總書記指出“自我監(jiān)督是世界性難題,是國(guó)家治理的‘哥德巴赫猜想’”(67)參見(jiàn)習(xí)近平2018年1月11日在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上的講話。; 黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào),要“堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨,不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”(68)參見(jiàn)習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì),奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》,2017年10月18日。。四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接、全面從嚴(yán)治黨、提高黨的建設(shè)質(zhì)量三者是一種 “A→B→C”的邏輯演進(jìn),通過(guò)環(huán)環(huán)相扣的運(yùn)行順序,足以體現(xiàn)出四項(xiàng)監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接有著不可忽視的作用(69)張學(xué)龍.整體性治理視角下的黨內(nèi)巡視巡察聯(lián)動(dòng)研究[J].理論與改革,2019,(6).。故而,經(jīng)過(guò)邏輯證成與制度設(shè)計(jì),還需解決功能預(yù)設(shè)的問(wèn)題?！爸v究實(shí)效”是習(xí)近平法治思想的基本特質(zhì)(70)江國(guó)華.中國(guó)司法改革中的實(shí)踐主義哲學(xué)[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào),2020-06-05(004);江國(guó)華.常識(shí)與理性:走向?qū)嵺`主義的司法哲學(xué)[J].讀書,2017,(6).,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):推進(jìn)法治建設(shè)要干在實(shí)處, 注重實(shí)效, 反對(duì)形式主義、做表面文章(71)習(xí)近平.干在實(shí)處 走在前列[M].北京:中共中央黨校出版社,2014.362.。四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接制度將滿足有效監(jiān)督體系的必需條件(72)田啟戰(zhàn),鄒祿祿.充分發(fā)揮巡視巡察聯(lián)動(dòng)機(jī)制的效能[J].人民論壇,2020,(8).：一是覆蓋監(jiān)督對(duì)象;二是全程涵蓋權(quán)力運(yùn)行過(guò)程;三是落實(shí)責(zé)任后果(73)馬雪松,王慧.黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的有效監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建[J].理論探索,2020,(3).。具體而言,四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接實(shí)現(xiàn)了以下功能:

(一)在對(duì)象范圍上,扎牢反腐敗制度籠子,實(shí)現(xiàn)全覆蓋

上文已述,權(quán)力行為的困境在于其濫用的先天趨勢(shì),而權(quán)力監(jiān)督發(fā)揮實(shí)效的原理在于為權(quán)力劃定邊界與限制,以往監(jiān)督模式的一大短板在于這種限制并未形成統(tǒng)一機(jī)制,甚至出現(xiàn)某些部分缺失的問(wèn)題(74)秦前紅.困境、改革與出路:從“三駕馬車”到國(guó)家監(jiān)察——我國(guó)監(jiān)察體系的憲制思考[J].中國(guó)法律評(píng)論,2017,(1).,其中最為凸顯的是對(duì)象范圍覆蓋問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)提出巡視、派駐“兩個(gè)全覆蓋”,黨的十八屆六中全會(huì)制定黨內(nèi)監(jiān)督條例推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋;監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)所有行使公權(quán)力的公職人員被國(guó)家監(jiān)察范圍全覆蓋(75)楊曉渡.堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系[N].人民日?qǐng)?bào),2019-11-29(006).,而四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接則追求在上述基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家監(jiān)督體系從“形式覆蓋”向“實(shí)效覆蓋”轉(zhuǎn)變,統(tǒng)籌銜接機(jī)制將所有黨組織、黨員干部和行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)督范疇,通過(guò)日常監(jiān)督、集中監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督等途徑將所有行使公權(quán)力的個(gè)人與組織覆蓋,消除監(jiān)督空白、監(jiān)督?jīng)_突等問(wèn)題。

針對(duì)全面覆蓋的對(duì)象:一方面,同屬政治監(jiān)督的各項(xiàng)監(jiān)督在監(jiān)督的過(guò)程中發(fā)揮了黨性教育、紀(jì)律教育的作用,將自身肩負(fù)的政治價(jià)值、政治意識(shí)、政治思維、政治立場(chǎng)等予以傳遞,督促各級(jí)黨組織和廣大黨員干部提升政治站位和思想覺(jué)悟,強(qiáng)化自我約束,增強(qiáng)良性行使權(quán)力的自覺(jué)。另一方面,責(zé)任落實(shí)是有效監(jiān)督的最終保障,機(jī)構(gòu)批評(píng)整改和人員處分等處罰機(jī)制有助于督促公權(quán)力的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。以個(gè)人處分為例,配套監(jiān)察體制改革的推進(jìn),《中華人民共和國(guó)政務(wù)處分法》確定了政務(wù)處分的6種類型(76)《中華人民共和國(guó)政務(wù)處分法》第3條:“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限,加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)督,依法給予違法的公職人員政務(wù)處分。公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限,加強(qiáng)對(duì)公職人員的教育、管理、監(jiān)督,依法給予違法的公職人員處分?！?通過(guò)與《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的銜接(77)《中華人民共和國(guó)政務(wù)處分法》第7條:“政務(wù)處分的種類為:(一)警告;(二)記過(guò);(三)記大過(guò);(四)降級(jí);(五)撤職;(六)開(kāi)除。”《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第62條同樣規(guī)定:“處分分為:警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除。”,實(shí)現(xiàn)了政務(wù)處分與處分平行區(qū)分、內(nèi)容一致又互補(bǔ)適用的格局(78)秦前紅.《中華人民共和國(guó)政務(wù)處分法》解讀與適用[M].北京:法律出版社,2020.7-9、19.。2021年3月19日,中共中央辦公廳印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》,以黨內(nèi)組織處分對(duì)政務(wù)處分、處分加以補(bǔ)充,實(shí)現(xiàn)了責(zé)任的全方位覆蓋(79)《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》第3條:“本規(guī)定所稱組織處理,是指黨組織對(duì)違規(guī)違紀(jì)違法、失職失責(zé)失范的領(lǐng)導(dǎo)干部采取的崗位、職務(wù)、職級(jí)調(diào)整措施,包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職?！?。處分可以對(duì)監(jiān)督對(duì)象實(shí)現(xiàn)精神性懲戒,亦可能造成地位、經(jīng)濟(jì)等實(shí)質(zhì)利益方面的損失,由此提高其對(duì)權(quán)力腐敗行為的警惕性(80)秦前紅.《中華人民共和國(guó)政務(wù)處分法》解讀與適用[M].北京:法律出版社,2020.21.。相反地,由于監(jiān)督的成果運(yùn)用機(jī)制,監(jiān)督結(jié)果也可作為有關(guān)部門考核評(píng)優(yōu)、選拔升遷的參考依據(jù)(81)田啟戰(zhàn),鄒祿祿.充分發(fā)揮巡視巡察聯(lián)動(dòng)機(jī)制的效能[J].人民論壇,2020,(8).,由此以激勵(lì)的方式促使監(jiān)督對(duì)象規(guī)范行使權(quán)力。

(二)在主體力量上,形成反腐合力,避免各自為戰(zhàn)

隨著統(tǒng)籌銜接體制機(jī)制的完善,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部各監(jiān)督單位,紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)與派駐機(jī)構(gòu)、巡視機(jī)構(gòu)的障礙壁壘逐漸打破。比如信訪、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督、案件監(jiān)督管理等部門定期向監(jiān)督檢查部門、派駐機(jī)構(gòu)通報(bào)有關(guān)地區(qū)、單位情況,為日常監(jiān)督提供參考;巡視巡察前,紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)部門、派駐機(jī)構(gòu)向巡視巡察機(jī)構(gòu)全面介紹被巡單位整體情況,標(biāo)注重點(diǎn)問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)群體。各項(xiàng)監(jiān)督之間越來(lái)越多地實(shí)現(xiàn)共享信息線索與證據(jù)材料、協(xié)助調(diào)查與共同調(diào)查、交流人員與整改共督等,之前案件的重復(fù)監(jiān)督、分散監(jiān)督、片面監(jiān)督情況將逐漸減少,針對(duì)某類案件不同監(jiān)督同向發(fā)力、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的局面即將形成。

(三)在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程上,彌合制度間的罅漏,不留死角

四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接的理論預(yù)設(shè),使得各項(xiàng)監(jiān)督之間形成了“循環(huán)往復(fù)”的“非線性”模型,這種非線性模型下的持續(xù)監(jiān)督區(qū)別于監(jiān)察監(jiān)督與其他權(quán)力環(huán)節(jié)的銜接,如監(jiān)檢銜接中相關(guān)案件在監(jiān)察與司法權(quán)力活動(dòng)中的銜接或轉(zhuǎn)換(A→B/B→A),四項(xiàng)監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接更類似四點(diǎn)之間交叉重復(fù)循環(huán)的“非線性”關(guān)系,即A可能銜接B,亦可能是C、D,同時(shí)也有1點(diǎn)后接2點(diǎn)、3點(diǎn)的情況,后者可能循環(huán)回歸、終止、抑或轉(zhuǎn)向第3點(diǎn)(或幾個(gè)第3點(diǎn)),任何1點(diǎn)都可作為啟動(dòng)的A點(diǎn),其余3點(diǎn)亦根據(jù)需要皆可能參與進(jìn)程,而不限制運(yùn)行或循環(huán)的次數(shù)和方向,該模型的持續(xù)運(yùn)行最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的常態(tài)化。通過(guò)發(fā)揮巡視監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督等專項(xiàng)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)以及派駐監(jiān)督等日常監(jiān)督的便利,公職人員與公權(quán)力組織涉及權(quán)力行使的計(jì)劃、調(diào)查、決策、執(zhí)行、責(zé)任等所有環(huán)節(jié)都被納入監(jiān)督,各監(jiān)督類型原有的罅漏被共享協(xié)作等機(jī)制彌合,權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程將不存在真空死角。

五、結(jié)語(yǔ)

針對(duì)四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接的推進(jìn)工作應(yīng)堅(jiān)定貫徹習(xí)近平總書記統(tǒng)籌兼顧科學(xué)方法論的思想,四項(xiàng)監(jiān)督統(tǒng)籌銜接模型中巡視監(jiān)督起到“前哨”與“紐帶”作用,紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督承擔(dān)主導(dǎo)任務(wù)、派駐監(jiān)督發(fā)揮抵近優(yōu)勢(shì);從整體來(lái)看四項(xiàng)監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接區(qū)別于監(jiān)檢銜接等典型的“線性”模式,更趨近于循環(huán)往復(fù)常態(tài)化監(jiān)督。在理論研究和后續(xù)的實(shí)踐探索中我們還需繼續(xù)在信息線索共享、協(xié)助/共同調(diào)查、人員交流、聯(lián)席會(huì)議、成果多樣化方面著力,努力將監(jiān)察體制改革與巡視監(jiān)督機(jī)制等有效經(jīng)驗(yàn)整合服務(wù)于黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體制的完善,共同促進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化。