吳超

“今年感受很明顯，主流金融機構(gòu)都開始進鎮(zhèn)江做業(yè)務(wù)?！币患胰谫Y租賃公司的員工介紹，因為風控原因，公司好幾年不做鎮(zhèn)江的業(yè)務(wù)，但今年放開了。

2013年以來，鎮(zhèn)江債務(wù)規(guī)模不斷攀升，甚至一度與遵義、湘潭、大連一道，被市場稱作城投債問題的“四大網(wǎng)紅”。

根據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，如果以（政府債務(wù)+城投平臺有息債務(wù)）/GDP的方式計算負債率，鎮(zhèn)江負債率從2018年的105%上升至2020年的121%。這三年，其負債率均高于江蘇其余12個地級市。

債務(wù)率居高不下，使鎮(zhèn)江財政壓力增大，金融機構(gòu)也望而卻步，大多選擇減少在鎮(zhèn)江的業(yè)務(wù)量。然而，2023年，鎮(zhèn)江的地方債務(wù)情況明顯露出好轉(zhuǎn)跡象。

一個明顯的信號是，鎮(zhèn)江的兩家城投公司剛獲得AAA主體評級。

2023年10月13日，江蘇省國資委官網(wǎng)發(fā)文稱，鎮(zhèn)江產(chǎn)業(yè)投資控股集團有限公司和鎮(zhèn)江城市投資控股集團有限公司均取得AAA主體信用評級，實現(xiàn)鎮(zhèn)江市信用建設(shè)的歷史性突破。

此前，鎮(zhèn)江的城投企業(yè)，最高只有AA+的信用評級。江蘇省內(nèi)13個地級市中，連云港、宿遷、鎮(zhèn)江三地沒有AAA信用評級的城投企業(yè)。獲得AAA評級，意味著城投平臺融資難度降低，成本下降。

“今年債務(wù)情況緩過來后，我們銀行重新向鎮(zhèn)江一家城投平臺開放了授信額度?！痹诮K一家城商行任職的人士透露，此前該城投公司有風險點，他所在的銀行曾暫停對該公司的授信。

2022年，江蘇省內(nèi)13個地級市里，鎮(zhèn)江GDP排名倒數(shù)第四。雖地處蘇南，經(jīng)濟卻與無錫、常州、蘇州三地相距甚遠。

經(jīng)濟相對弱勢的鎮(zhèn)江，是如何化解千億債務(wù)的？

“困難比預(yù)想的多，挑戰(zhàn)比預(yù)想的大”

鎮(zhèn)江地處長江與京杭大運河的“十”字交匯處，扼守南北要沖，與南京、常州、泰州、揚州接壤。

根據(jù)江蘇統(tǒng)計年鑒以及全國第七次人口普查數(shù)據(jù)，鎮(zhèn)江占地面積是13個地級市中最少的。江蘇省各地的人口分布中，僅有鎮(zhèn)江常住人口小于400萬人。換言之，鎮(zhèn)江地最少，人也最少。

1983年，鎮(zhèn)江成為省直轄市。過去幾十年，鎮(zhèn)江經(jīng)濟主要依托于化工等重工業(yè)。根據(jù)鎮(zhèn)江市經(jīng)濟社會發(fā)展公報，2013年-2017年間，鎮(zhèn)江重工業(yè)總產(chǎn)值占規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值的比重均超過80%。

2016年年底，為了保護生態(tài)環(huán)境，江蘇省開始部署專項行動，減少落后化工產(chǎn)能。

根據(jù)鎮(zhèn)江市政府官網(wǎng)信息，2017年，全市共關(guān)?；て髽I(yè)53家，超過省下達的目標任務(wù)（6家）。

“對落后過剩產(chǎn)能，該淘汰的堅決淘汰?！?019年1月，時任鎮(zhèn)江市經(jīng)信委主任卜曉放介紹，2018年，全市關(guān)?；て髽I(yè)44家，兩年來累計關(guān)?；て髽I(yè)近半數(shù)。

環(huán)保整治下，鎮(zhèn)江經(jīng)濟進入陣痛期。

2018年，其全年固定資產(chǎn)投資比上年下降26.5%，民間投資下降30.4%。分產(chǎn)業(yè)看，第二產(chǎn)業(yè)投資下降28.9%，其中工業(yè)投資下降27.9%；第三產(chǎn)業(yè)投資下降24.3%。

也是這一年，鎮(zhèn)江GDP增速3%.在江蘇13個地級市中墊底。而其2016年的GDP增速為9.3%，2017年為7.24%。

2019年的政府工作報告顯示，過去一年，鎮(zhèn)江地區(qū)生產(chǎn)總值、社會消費品零售總額、固定資產(chǎn)投資三項指標，均未完成人代會確定的目標。

時任鎮(zhèn)江市市長張葉飛在作政府工作報告時說：“回顧2018年，困難比預(yù)想的多，挑戰(zhàn)比預(yù)想的大。”

許多蘇北城市，化工亦是其重要產(chǎn)業(yè)，為何對經(jīng)濟增速的影響不如鎮(zhèn)江？

一位鎮(zhèn)江的經(jīng)濟學者介紹，與蘇北地區(qū)不同，長江流經(jīng)鎮(zhèn)江，以前許多化工企業(yè)都分布在距長江較近的地區(qū)，在過去幾年的長江大保護戰(zhàn)略下，環(huán)保治理更為嚴格，許多化工企業(yè)不得不關(guān)停，或是搬離。

“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，需要一個緩沖期?！痹搶W者分析，與蘇南其他城市相比，鎮(zhèn)江的高科技企業(yè)、先進制造業(yè)企業(yè)規(guī)模小，缺乏核心龍頭企業(yè)，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的能力有限。

2017年，新一屆市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)班子就任后，鎮(zhèn)江的發(fā)展理念也發(fā)生了變化。

“鎮(zhèn)江絕不為追求速度而重復(fù)粗放增長，絕不為追求政績而搞‘數(shù)字游戲，絕不為形象工程而盲目舉債，絕不為追求經(jīng)濟利益而犧牲生態(tài)環(huán)境?！?019年1月，時任鎮(zhèn)江市市長張葉飛在接受采訪時說。

化工產(chǎn)業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)的同時，前些年大舉發(fā)展城市建設(shè)背負的大量負債仍在累積，為鎮(zhèn)江財政帶來了收入少、負債多的壓力。

2017年1月，鎮(zhèn)江市政府工作報告介紹，“五年來，市區(qū)累計完成城建投資2900億元?！毕噍^之下，鎮(zhèn)江201 7年一般公共預(yù)算收入為284億元。

這一時期，城投債務(wù)也迅速攀升。企業(yè)預(yù)警通顯示，2013年-2017年，鎮(zhèn)江城投平臺的有息債務(wù)從1221億元上升至3503億元，增幅達187%。

2018年，江蘇省委巡視組對鎮(zhèn)江市委進行巡視后，發(fā)現(xiàn)在一定時期，“市委對債務(wù)控制、經(jīng)濟布局、重大項目、城市建設(shè)研究不夠”。

鎮(zhèn)江市委在巡視整改報告中寫道，針對政府投資項目管理不到位的狀況，明確所有政府投資項目必須經(jīng)由市委、市政府統(tǒng)一決策管理，并出臺系列文件，構(gòu)建從項目生成到竣工驗收的制度體系。

“市級財政已完全回歸‘吃飯財政”

經(jīng)濟增速放緩，大量資金投入城市建設(shè)，財政又有剛性支付壓力，鎮(zhèn)江地方債務(wù)問題逐漸暴露。

2018年8月，鎮(zhèn)江市上半年預(yù)算執(zhí)行情況透露，市級財政保運轉(zhuǎn)支出規(guī)模逐年攀升，2018年市級部門預(yù)算安排人員、運轉(zhuǎn)及業(yè)務(wù)項目支出接近34億元?！霸谶\轉(zhuǎn)支出總量大、占比高、增速快的發(fā)展趨勢下，市級財政已完全回歸‘吃飯財政。

“吃飯財政”指的是一級政府的財政收入，僅夠維持機關(guān)事業(yè)單位人員工資，以及基本的日常運轉(zhuǎn)。2018年，鎮(zhèn)江市本級一般公共預(yù)算收入為1 26億元。34億元，相當于當年一般公共預(yù)算收入的27%。

鎮(zhèn)江2018年的預(yù)算執(zhí)行報告中寫道，增量財力有限，近幾年財政收支平衡，主要靠盤活存量、統(tǒng)籌資金與置換財力。然而，通過存量財力消化增量支出的余地越來越小。

據(jù)媒體報道，2019年1月18日，時任江蘇省委書記婁勤儉指出，“鎮(zhèn)江市在重點領(lǐng)域監(jiān)管方面存在薄弱環(huán)節(jié)，政府隱性債務(wù)風險突出，甚至存在腐敗問題”。

慢慢地，鎮(zhèn)江的債務(wù)狀況為外界所知。

對鎮(zhèn)江來說，債務(wù)主要集中在各家城投平臺，政府債務(wù)仍控制在限額之下。如果單看鎮(zhèn)江城投債務(wù)規(guī)模，要遠低于蘇州、無錫、常州等地，在江蘇省內(nèi)并不算突出，關(guān)鍵問題是債務(wù)率。

鎮(zhèn)江負債率遠高于江蘇其余地市。根據(jù)前述計算方法，2013年，其負債率只有41.71%，2020年就達到121%。債務(wù)率過高，意味著當?shù)氐木C合財力難以化債，甚至無法保證債務(wù)的存續(xù)，容易出現(xiàn)風險。

貴州、云南等地的城投債務(wù)，大多集中在縣區(qū)一級。但在鎮(zhèn)江，城投債務(wù)主要集中在市級平臺。企業(yè)預(yù)警通顯示，2022年，鎮(zhèn)江資產(chǎn)規(guī)模前四的市級城投平臺有息債務(wù)規(guī)模為2075億元，在鎮(zhèn)江所有城投平臺的有息債務(wù)規(guī)模3405億元中占比61%。

這一情況也與鎮(zhèn)江的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有關(guān)。鎮(zhèn)江下轄3個區(qū)、代管3個縣級市，縣級市的經(jīng)濟總量均高于市轄區(qū)。

“過去幾年，鎮(zhèn)江市里不如下面縣（縣級市）過得滋潤。主流金融機構(gòu)寧可做縣（縣級市）里的業(yè)務(wù)，都不往市里的城投平臺跑?！蓖趿⒃谏虾Ｒ患胰谫Y租賃公司任職，大客戶主要是江蘇各地的城投公司，他解釋道。

為了緩解融資壓力，鎮(zhèn)江城投平臺開始發(fā)行大量非標產(chǎn)品。與銀行貸款和債券相比，非標融資發(fā)行成本更高。

鎮(zhèn)江文化旅游產(chǎn)業(yè)集團（下稱“鎮(zhèn)江文旅”）為鎮(zhèn)江市國資委100%持股，是一家市屬城投平臺。鎮(zhèn)江文旅債券募集說明書顯示，2017年，其非標融資規(guī)模僅為28億元，到2020年，已攀升至118億元。

過去十幾年，張環(huán)曾花費上千萬元購買各地城投的非標產(chǎn)品。張環(huán)介紹，2016年左右，他購買過鎮(zhèn)江的非標產(chǎn)品，利率不到7%，但當時貴州、云南等地城投債收益更高，鎮(zhèn)江的非標產(chǎn)品不好賣，“中介為了勸我買，還會返點，比如買100萬元返1萬元”。

一家融資中介公司員工表示，鎮(zhèn)江的非標產(chǎn)品，票面利率最高時在9%左右。該員工介紹，一開始鎮(zhèn)江的區(qū)縣級城投平臺在發(fā)這類產(chǎn)品，可能是融資難度大的緣故，后來都集中到資產(chǎn)規(guī)模較大的市級平臺以行。

來自省級政府的支持

幸運的是，在發(fā)生風險之前，江蘇省政府及鎮(zhèn)江市政府開始著手解決城投債務(wù)問題。

2019年年初，市場流出消息稱，國開行將對鎮(zhèn)江的隱性債務(wù)進行置換，一年200億元，持續(xù)2年。

當年年底，國開行原行長鄭之杰在一個論壇上表示“鎮(zhèn)江存在還款壓力大、成本高的問題，鎮(zhèn)江也想拉長期限、減少當期財政負擔。我當時也參與談過，但鎮(zhèn)江報的方案未獲財政部通過”。

2019年3月，時任財政部部長劉昆在談到如何化解存量債務(wù)時，表示將堅持中央不救助，誰舉債誰負責，做到“誰家的孩子誰抱”。

國開行的方案未獲通過后，江蘇省開始加大對鎮(zhèn)江的化債扶持，具體方式是增加專項債規(guī)模，減少城投平臺融資壓力，避免依賴高息的非標產(chǎn)品。

市、縣政府的專項債由省級政府代發(fā)。統(tǒng)計江蘇各地預(yù)算執(zhí)行情況后，可以發(fā)現(xiàn)201 9年鎮(zhèn)江專項債規(guī)模比上一年增加了346億元，在江蘇13個地級市中，鎮(zhèn)江是專項債規(guī)模增加最多的地方。2020年，鎮(zhèn)江專項債規(guī)模同比增加了425億元，同樣超過了省內(nèi)其他地區(qū)。

專項債大量發(fā)行后，鎮(zhèn)江政府債務(wù)規(guī)模相應(yīng)地有了變化。根據(jù)鎮(zhèn)江市預(yù)算執(zhí)行情況等數(shù)據(jù)，2019年，鎮(zhèn)江市的政府債務(wù)規(guī)模1097億元，在省內(nèi)并不突出，2021年債務(wù)上升至1918億元，僅次于南京。與此同時，鎮(zhèn)江還通過發(fā)行置換債券的方式，將高成本的隱性債務(wù)進行置換。

鎮(zhèn)江下轄的丹陽市、丹徒區(qū)在2019年的財政決算中，均提到了置換隱性債務(wù)的情況。根據(jù)丹陽市的決算報告，2019年江蘇省代發(fā)的政府債券共計53億元，其中置換債券為14億元，占26%，置換債券用于償還平臺類公司存量政府隱性債務(wù)。

丹徒區(qū)也在決算報告中透露，發(fā)行存量置換債券6.79億元，用于償還存量隱性債務(wù)。

“針對金融及債務(wù)風險，我們采取遏增量、調(diào)結(jié)構(gòu)、降成本等措施，政府全口徑債務(wù)總量和成本‘雙下降?！辨?zhèn)江市政府2021年工作報告中寫道。

根據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，2021年鎮(zhèn)江的城投有息債務(wù)同比增加2億元，變化不大；2022年，城投有息債務(wù)為3405億元，同比下降了97億元。也就是說，鎮(zhèn)江的城投平臺債務(wù)規(guī)模得到了控制，正趨于下降。

多位江蘇的城投從業(yè)者表示，鎮(zhèn)江化債最關(guān)鍵的因素，是得到了來自江蘇省的資金及政策支持。長期以來，江蘇GDP都處在全國第二的位置，擁有較強的經(jīng)濟實力。

連云港政府官網(wǎng)顯示，2022年5月27日，無錫與連云港南北結(jié)對幫扶會議正式召開。此前二十余年，連云港一直由鎮(zhèn)江負責幫扶。對鎮(zhèn)江來說，退出幫扶能緩解部分財政壓力。另外，連云港的幫扶方從鎮(zhèn)江換成無錫，也需要省級政府部門的協(xié)調(diào)。

此外，鎮(zhèn)江也有專業(yè)的干部在處理債務(wù)事宜。

2020年，時任江蘇銀行副行長的周凱，調(diào)任鎮(zhèn)江市副市長。此前，他在建設(shè)銀行江蘇省分行、南京銀行以及江蘇銀行工作超過20年。鎮(zhèn)江市政府官網(wǎng)顯示，周凱分管地方金融監(jiān)管局、國資委、市屬國有企業(yè)等，協(xié)助分管財政局。副市長人選也需由省委組織部提名。

壓降融資成本

2021年，江蘇省下發(fā)《關(guān)于規(guī)范融資平臺公司投融資行為的指導(dǎo)意見》，要求指導(dǎo)融資平臺公司逐步壓降信托、資管計劃、融資租賃、私募基金和在地方交易場所發(fā)行的各類非標產(chǎn)品規(guī)模。

除了債券置換隱性債務(wù)，鎮(zhèn)江也得到了來自銀行的援助，增加授信，壓降融資成本。

鎮(zhèn)江交通產(chǎn)業(yè)集團（下稱“鎮(zhèn)江交投”）在債券募集說明書里寫道，在政府資源的協(xié)調(diào)支持下，2020年以來，公司銀行授信總額有所增加，高息非標融資較大幅度清退，債務(wù)構(gòu)成及融資成本得到較好改善，融資成本較2019年下降0.84%。

統(tǒng)計債券募集說明書后發(fā)現(xiàn)，2020年-2023年間，鎮(zhèn)江資產(chǎn)規(guī)模前四大的城投平臺，非標融資均出現(xiàn)大幅下降。

其中，規(guī)模壓縮最大的是鎮(zhèn)江交投。2020年3月，鎮(zhèn)江非標融資金額為153億元，占總?cè)谫Y規(guī)模的25.86%；2023年3月，非標融資金額為55.55億元，占總?cè)谫Y規(guī)模的10%。與三年前相比，下降了97.45億元。

張林在鎮(zhèn)江一家市級城投平臺任職。他表示，公司把其他高成本的非標產(chǎn)品都清掉了，除非是短期的緊急融資，報備后才可以做。上述融資中介公司人士介紹，目前鎮(zhèn)江已經(jīng)沒有面向公眾的非標產(chǎn)品。

2023年以來，江蘇多地都宣布了城投的融資利率上限。多位鎮(zhèn)江的城投平臺人士表示，鎮(zhèn)江對外的融資成本上限是6.7%。

目前，這一利率在江蘇省內(nèi)處于中等水平。南京一家城投平臺工作人員表示，當?shù)氐某峭度谫Y上限是4，2%（五年期LPR），在江蘇各地幾乎是最嚴格的規(guī)定。

上述融資中介公司人士介紹，江蘇部分城投平臺，發(fā)行定融產(chǎn)品的利率還能達到7%-8%?！皩嶋H上，發(fā)行成本上限是6.699%?！睆埩纸榻B，不能達到6.7%的紅線，“要做到更低成本融資”。

2022年7月，鎮(zhèn)江市國資委發(fā)布文件稱，對于達到或超過市政府確定的融資成本控制價的高成本融資項目，須事前逐筆填報《高成本債務(wù)管理審批表》，在企業(yè)履行內(nèi)部決策程序后，經(jīng)市國資委審核報市政府領(lǐng)導(dǎo)審批同意，并報市紀委監(jiān)委備案后方可開展。

上述南京城投人士也透露，如果一項融資的成本達到5%，區(qū)里就會建議不做了，實在資金有壓力，就由區(qū)里協(xié)調(diào)。

鎮(zhèn)江市國資委的文件中還提到，要根據(jù)相關(guān)企業(yè)融資需求和承受能力，明確企業(yè)互保額度，實行總額控制，防止債務(wù)風險交叉?zhèn)鲗?dǎo)和債務(wù)鏈條無限延伸，原則上不得超互保額度提供擔保。

過去幾年，鎮(zhèn)江市級城投之間的相互擔保情況不容樂觀，其中鎮(zhèn)江文旅最為嚴重。

其債券募集說明書顯示，截至2020年3月末，發(fā)行人對外擔保余額總計為167億元，占凈資產(chǎn)的97.93%。公司對外擔保金額較大，主要是對國有企業(yè)進行擔保。

“挽回經(jīng)濟損失近16億元”

在指定融資成本上限的基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)江及江蘇各地都在進一步壓縮融資中介費用。

2019年4月，鎮(zhèn)江市委在巡視整改進展情況的通報中寫道，要進一步規(guī)范融資項目決策操作流程，嚴控中介機構(gòu)服務(wù)費，制定中介機構(gòu)服務(wù)管理辦法，采取中介機構(gòu)準入制度。

將信貸環(huán)節(jié)中間業(yè)務(wù)費用納入總成本一并確定，要求各市屬產(chǎn)業(yè)集團詳細登記臺賬，杜絕向第三方非金融機構(gòu)支付融資財務(wù)顧問費。

“有些城投平臺就被中介把持著，根本繞不過去。”李玉曾在多家融資租賃公司任職過，他介紹，中介普遍和城投公司領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系熟絡(luò)，“哪怕成本低，城投也不和你做生意，一定要經(jīng)過中介”。

李玉說，中介參與之后，會把融資成本推高，比如6%的成本能融，最后做下來是8%，中間的2%，中介與城投、資方之間分成。

中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站刊文寫道.2022年1月開展融資領(lǐng)域腐敗問題專項整治以來，江蘇省鎮(zhèn)江市紀委監(jiān)委共立案查處黨員干部22人，其中縣處級干部3人，挽回經(jīng)濟損失近16億元。

專項整治中，鎮(zhèn)江市紀委監(jiān)委全面起底市、縣、鄉(xiāng)三級政府平臺公司近十年的融資業(yè)務(wù)，重點關(guān)注、核查融資綜合成本明顯超出市場利率的融資項目，梳理出違規(guī)支付中介費、融資綜合成本異常等有重大疑點的融資項目。

同時，發(fā)現(xiàn)多名資金“掮客”存在跨區(qū)域介入融資業(yè)務(wù)并獲取高額中介費，以及向平臺公司干部行賄問題，共查處資金“掮客”10人。

李玉透露，今年，江蘇某地的政府工作人員，曾來到他此前任職的一家融資租賃公司，要求退回高出融資成本上限的資金。

目前，江蘇各地的城投平臺對融資成本都十分敏感。10月，在江蘇某家城投公司的融資洽談會上，一位高管與銀行工作人員反復(fù)協(xié)商，希望對方能把3%。的通道費用降一降。

“現(xiàn)在城投公司負責人去政府開會，第一個匯報的內(nèi)容不是公司經(jīng)營現(xiàn)狀，而是化債情況。”一位鎮(zhèn)江的城投從業(yè)者介紹。

在王立看來，鎮(zhèn)江城投債務(wù)沒有大幅壓縮，但內(nèi)部債務(wù)結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到了較好調(diào)整，非標融資已經(jīng)占比較低，債務(wù)能夠穩(wěn)定存續(xù)，“金融機構(gòu)最看重的還是債務(wù)的穩(wěn)定性”。

王立所在的公司曾進行過統(tǒng)計，江蘇各地2022年新增的融資租賃同比下降了40%。

過去幾年，鎮(zhèn)江各級政府還通過盤活國有資產(chǎn)的方式緩解財政壓力。2018年時，鎮(zhèn)江市國有資本經(jīng)營收入僅為5.68億元，2020年就達48.54億元，主要來自市本級的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。

然而，優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)數(shù)量有限，這一收入難以持續(xù)。2022年，國有資本經(jīng)營收入又降至5.85億元。

過去幾年，在省政府、金融機構(gòu)的助力下，鎮(zhèn)江通過遏制債務(wù)增量，置換高息債務(wù)的方式，改善了債務(wù)結(jié)構(gòu)。加之追回融資中介費，設(shè)立融資成本上限等管控手段，推動債務(wù)率穩(wěn)步下降。

2023年1月，鎮(zhèn)江市政府工作報告中透露，2022年，政府針對金融債務(wù)風險，強化“化債也是政績”的理念，深入推進“脫紅”“削峰”等四項計劃，年度目標任務(wù)全面達成。

2019年開始，財政部建立了地方政府債務(wù)風險等級評定機制，將債務(wù)風險劃分為紅色（債務(wù)率≥300%）、橙色（200%≤債務(wù)率<300%）、黃色（120%≤債務(wù)率<200%）、綠色（債務(wù)率< 120%）四個等級。“脫紅”指脫離紅色的債務(wù)風險等級。