唐 正

（河海大學法學院，江蘇 南京 210098）

在生態(tài)文明建設的新時期，生態(tài)保護已成為全社會重要的共識。我國流域生態(tài)保護區(qū)域覆蓋面廣，水生態(tài)的保護與修復需考慮水資源周邊的森林、土壤等生態(tài)環(huán)境要素，因此，流域生態(tài)保護是一個綜合性較強的工程?？缡×饔蛏鷳B(tài)補償在生態(tài)保護的過程中，既保障了生態(tài)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的供給，又為流域內(nèi)各省份的生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展提供了有效的手段。

我國的流域生態(tài)保護補償可以依照行政區(qū)域劃分成省內(nèi)和跨省流域生態(tài)補償兩種模式，其中，跨省流域生態(tài)補償遠不及省內(nèi)流域生態(tài)補償完善。這是因為在區(qū)域治理中往往以行政區(qū)域為單位，地方政府具有強烈的邊界意識，而河流這種具有整體性的自然資源被人為地劃分在不同的行政地區(qū)，接受不同地域的管轄，導致原本統(tǒng)一的“流域利益”被不同的行政區(qū)域分割成了不同的“地方利益”（郭少青,2013），上游地區(qū)的發(fā)展往往較下游地區(qū)落后，在地區(qū)之間的利益博弈之中難以對等（徐鍵,2012），造成了自然界與人類治理區(qū)域之間矛盾。

目前，跨省流域生態(tài)補償制度建設仍處于初級階段，立法碎片化、政府補償動力不足等問題依舊明顯，橫向補償機制建設、補償市場功能等方面還存在許多空白。本文分析了目前跨省流域生態(tài)補償存在的問題，結(jié)合全國范圍內(nèi)的跨省流域生態(tài)補償案例、水資源管理制度及生態(tài)保護法律等方面，提出針對跨省流域生態(tài)補償問題的建議和政策措施，以期為相關(guān)政策制定和落實提供借鑒和參考，推進我國流域生態(tài)保護與建設實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1 跨省流域生態(tài)補償制度面臨的問題

1.1 跨省流域生態(tài)補償立法碎片化

在跨省流域生態(tài)補償方面，相關(guān)規(guī)范制度多為自上而下的規(guī)范性文件，例如《國務院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》等，此類規(guī)范性文件一方面效力等級不如法律、行政法規(guī)，另一方面也容易產(chǎn)生上下級政府的委托代理關(guān)系異化以及執(zhí)行政策的碎片化等問題。

此外，我國有關(guān)流域生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄝ^為分散，還未形成體系，主要分布在水環(huán)境、水資源以及水生態(tài)等不同領(lǐng)域（汪永福等,2021），“碎片化”特征明顯，也使水生態(tài)補償制度沒有一份獨立、完整的參照文件。現(xiàn)行的流域補償立法一般屬于地方性立法，如《云南省自然資源廳關(guān)于長江上游云南灑漁河流域生態(tài)補償示范項目建設用地預審意見》《江西省人民政府關(guān)于印發(fā)江西省流域生態(tài)補償辦法的通知》等，效力僅及于行政邊界之內(nèi)，對于邊界范圍外的事務難以產(chǎn)生效力，導致原本需統(tǒng)籌安排的流域生態(tài)補償事項被行政區(qū)域所分割（李冰強,2020）。

1.2 府際行政協(xié)議效力較弱

除《環(huán)境保護法》等中央性立法以及地方出臺的相關(guān)規(guī)范性文件外，跨省流域生態(tài)補償也會通過府際行政協(xié)議的方式進行。府際行政協(xié)議可有效解決在流域生態(tài)補償法律文件缺失時，流域所涉及省份之間如何規(guī)范流域補償?shù)膯栴}，不僅是區(qū)域政府間開展合作的法律機制，也是各級各類沒有隸屬關(guān)系的行政機關(guān)之間開展合作的法律機制（葉必豐,2006）。實踐中省級政府之間因環(huán)保問題簽訂行政協(xié)議的情形非常常見，例如《2016-2020 年粵港環(huán)保合作協(xié)議》《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》等。但府際行政協(xié)議的弊端也非常明顯，表現(xiàn)在以下幾個方面。

1）流域生態(tài)補償?shù)母H協(xié)議呈現(xiàn)“項目化”的特點，通常具有時效性，一般為3 年，當協(xié)議到期后流域生態(tài)補償也隨之結(jié)束。相較于長期持續(xù)的流域生態(tài)治理與補償工程，府際協(xié)議不夠穩(wěn)定，時間較短。

2）府際協(xié)議的約束力不足。府際協(xié)議在法律上的規(guī)定較少，缺乏強制性條款，爭議解決機制仍存在大片空白。由于補償金額、補償標準和執(zhí)行程序并無具體的規(guī)定，各省級政府能夠選擇性地參與協(xié)議或者將自身利益放在首位，無視協(xié)議的約束力，若一方違約，合作便成了一紙空文，不僅要付出大量成本重新協(xié)議或解決爭議，還有可能導致流域生態(tài)治理的停滯，造成流域生態(tài)環(huán)境的損害。

3）協(xié)議過于宏觀。各省政府所簽訂的生態(tài)補償行政協(xié)議，針對的是區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)保護需求，卻未能考慮更細致的保護細節(jié)，相應的執(zhí)行措施也未能得到充分的落實。例如，省政府在協(xié)議達成后，缺乏建立生態(tài)補償保障制度的措施，無法確保資金及時到位、專款專用。

4）缺乏監(jiān)督、評估機制。制定協(xié)議后缺失監(jiān)督、評估機制是影響協(xié)議效力的重要原因。生態(tài)補償行政協(xié)議中的監(jiān)督、評估機制主要依靠河道系統(tǒng)和環(huán)保機構(gòu)實現(xiàn)，然而在實際操作中，監(jiān)管機構(gòu)審核、管理力量不足，監(jiān)管措施失靈，協(xié)議的執(zhí)行是否按照規(guī)劃進行也受到質(zhì)疑。

5）協(xié)議未能引入市場化機制。生態(tài)補償行政協(xié)議未能引入市場化機制是導致協(xié)議效力偏弱的原因之一。市場化機制能夠使協(xié)議變得更為具體和明確，可以建立健全的市場化補償機制和生態(tài)保護資產(chǎn)管理機制，吸引更多的市場機構(gòu)和資本介入?yún)f(xié)議的實施過程，增加協(xié)議的執(zhí)行力度和有效性。

6）協(xié)議層級不高。生態(tài)補償行政協(xié)議屬于省級政府之間制定的協(xié)議，其層級不高，地域范圍狹窄，亟需升級到中央層面的協(xié)議制定中，才能得到更好的實施，提高生態(tài)保護的效益。

綜上所述，影響跨省流域生態(tài)補償行政協(xié)議效力偏弱的原因不止一個，政府制定協(xié)議的過程中，應進一步優(yōu)化制定程序和優(yōu)化協(xié)議內(nèi)容，加強社會監(jiān)督和參與，建立健全的執(zhí)行機制，以此提高協(xié)議的實施效果。

1.3 補償方式單一

當前，我國生態(tài)補償政策尚處于初級發(fā)展階段，雖然環(huán)境保護和生態(tài)建設日益受到國內(nèi)外的重視，但相應的保護和補償政策還有待進一步完善。由于信息不對稱，很多地方政府和企事業(yè)單位無法了解區(qū)域生態(tài)環(huán)境的情況，導致政府往往低估了環(huán)境損害的成本。不同的地區(qū)通常根據(jù)自身經(jīng)濟實力制定生態(tài)補償標準，但由于地方財政收入十分有限，生態(tài)補償標準制定不周，導致一些區(qū)域無法得到合理的補償。與此同時，財政制衡以及財政部門的金融監(jiān)管職能，可能會限制一些具有實質(zhì)性益處的投資，包括環(huán)境保護和生態(tài)補償，這制約了對生態(tài)補償?shù)耐度搿?/p>

我國國家機構(gòu)的設置呈現(xiàn)橫縱向的網(wǎng)格化特征，流域生態(tài)補償?shù)呢斦Ц兑部煞譃闄M向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付兩種形式（肖愛等,2013）。其中，縱向轉(zhuǎn)移支付是指由中央到地方，省級政府到基層政府的財政支付；橫向轉(zhuǎn)移支付主要是調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)與地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境相關(guān)利益關(guān)系。

在跨省流域生態(tài)補償實踐中，橫向轉(zhuǎn)移支付最為契合跨地區(qū)的特征，也是能夠直接連接流域生態(tài)保護提供者和受益者之間的資金通道。相較而言，縱向轉(zhuǎn)移支付由于涉及上級政府和下級政府，通常包含政治或行政目的，帶有命令的色彩，補償主體和轉(zhuǎn)移支付主體的關(guān)系難以分清，尚未從全流域的角度形成跨越干支流、左右岸、多個多級政府和多個利益主體的流域生態(tài)補償機制。而在橫向轉(zhuǎn)移支付中，省際中并沒有法定的財政協(xié)助義務，通常是借助上級政府或中央政府的財政工具進行處理。因此，橫向的轉(zhuǎn)移支付方式缺少制度保障，難以落實（張棟,2022）。盡管橫向補償可以確保環(huán)境負載在一個適當?shù)乃缴?，但由于生態(tài)保護標準的不統(tǒng)一以及區(qū)域不平等的發(fā)展，橫向補償并不公平，易導致不利的分配結(jié)果。目前生態(tài)補償標準，包括補償?shù)姆绞胶蛿?shù)額的制定都較為主觀，缺乏科學依據(jù)。同時，在每個時期，資金投入有限，優(yōu)先考慮的是經(jīng)濟增長，而生態(tài)保護則處于更低的優(yōu)先級，因此，跨省流域生態(tài)補償亟需探究多元化的補償方式。

2 跨省流域生態(tài)補償?shù)牡湫桶咐?/h2>

2.1 汀江—韓江跨省流域生態(tài)補償

汀江—韓江流經(jīng)福建、廣東兩省，福建省作為上游地區(qū)，為治理水土流失、水生態(tài)污染等問題面臨著極大的治理和財政壓力。在2016 年之前，由于閩粵跨省交界斷面水質(zhì)尚好，處于下游的廣東省也并未對汀江—韓江流域的污染給予足夠重視。因此，在汀江—韓江流域治理中，福建、廣東兩省由于缺乏治理動力，治理工作并未取得實際成效，部分河段水質(zhì)甚至低至劣V 類，給流域生態(tài)安全帶來了嚴重威脅。此后，兩省同時面臨著嚴重的生態(tài)污染，廣東省產(chǎn)生極強的治理動力，加強了對流域生態(tài)補償?shù)闹Ц兑庠?，這也促使上游福建省增強了參與治理的動力。同時，由中央部委牽頭，閩粵兩省簽訂了汀江—韓江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議，促進了生態(tài)環(huán)境保護工作的開展，形成了目標明確的通力合作治理格局（陳冠宇等,2023）。

2.2 新安江—千島湖濕地流域生態(tài)補償

新安江—千島湖濕地位置特殊，位于浙皖兩省交界地帶，省界斷面多年平均出境水量占千島湖年均入湖總水量的60%以上，新安江水質(zhì)的優(yōu)劣很大程度決定了千島湖的水質(zhì)好壞，關(guān)乎長三角生態(tài)安全。新安江流域生態(tài)保護補償自2011 年啟動實施，成為我國首個跨省流域生態(tài)保護補償試點。在新安江流域生態(tài)保護補償機制醞釀實施的過程中，皖浙兩省以生態(tài)環(huán)境部公布的省界斷面監(jiān)測水質(zhì)為依據(jù)，以協(xié)議方式明確流域上下游省份各自的職責和義務。通過試點，新安江流域水質(zhì)逐年改善，千島湖營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)呈下降趨勢，達到了以生態(tài)保護補償為紐帶，促進流域上下游共同保護和協(xié)同發(fā)展的目的，探索出了一條生態(tài)保護、互利共贏之路。

3 跨省流域生態(tài)補償制度的完善路徑

3.1 完善流域生態(tài)補償立法

跨省流域生態(tài)補償作為維護省際生態(tài)與經(jīng)濟平衡的手段，需要有完整的法律法規(guī)進行支撐，引導多省份不同主體規(guī)范補償（江海等,2012）。只有通過法律手段保障跨省流域生態(tài)補償方針政策的貫徹執(zhí)行，才能保障補償制度的連續(xù)性和流域生態(tài)治理的可持續(xù)性（幸紅,2006）。

首先，對流域生態(tài)價值標準體系進行立法，核算流域生態(tài)產(chǎn)品價值的存量、流量、增量，以明確體現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)所帶來的生態(tài)服務價值。通過建設流域生態(tài)補償標準體系，為流域生態(tài)保護成本、機會成本提供統(tǒng)一計算標準，保障生態(tài)補償核算結(jié)果可統(tǒng)計、可比較，以推動跨省流域生態(tài)受益者與提供生態(tài)治理服務者之間的利益協(xié)調(diào)。此外，相關(guān)機構(gòu)應加強對生態(tài)補償相關(guān)數(shù)據(jù)的常態(tài)化檢測，為政府間達成橫向生態(tài)補償協(xié)議提供數(shù)據(jù)支撐（王敏英等,2023）。

其次，對地方政府不完全履行補償、遲延補償?shù)刃袨榧右詥栘?，應在縱向上加強中央對省級政府及其主要領(lǐng)導人的問責，將流域生態(tài)治理與生態(tài)補償情況列入考核范圍內(nèi)，在橫向上形成生態(tài)治理提供方與補償方之間的問責，通過仲裁、訴訟、提請上級政府裁決等方式落實責任承擔。在問責之外，為有效避免地方政府逃避補償責任等問題，地方政府的職責應重新劃分，以推動生態(tài)治理和經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡。

3.2 建立多元化補償機制

依照《生態(tài)文明制度改革總體方案》，完善生態(tài)補償機制應探索建立多元化補償機制，僅依靠縱向與橫向的轉(zhuǎn)移支付難以完全適應眾多條件復雜的跨省流域生態(tài)補償情形。多元化的補償機制除縱向和橫向支付以外，還包括生態(tài)補償基金、水權(quán)交易、碳排放交易等，運用多元化的補償機制引導社會資本加入流域生態(tài)治理，發(fā)揮市場作用，一方面節(jié)省政府流域生態(tài)治理的成本，另一方面也可提升因流域生態(tài)保護取得的收益，滿足成本與補償?shù)钠胶?。對照《長江保護法》第76 條，2023 年4 月生效的《黃河保護法》第102 條中明確增加了“采用資金補償、產(chǎn)業(yè)扶持等多種形式”和“支持在黃河流域開展用水權(quán)市場化交易”等字眼，明確了國家對多元化橫向生態(tài)補償和水權(quán)交易的支持政策，體現(xiàn)了加快多元化補償模式建設的決心。

流域生態(tài)補償基金是流域生態(tài)補償?shù)男聡L試，也是對合法權(quán)益受損人的有效救濟。流域生態(tài)補償基金具備專用性和最后救濟性的特征，以政府撥款、社會捐贈、基金收益作為籌集資金的手段，通過基金分配實現(xiàn)流域生態(tài)區(qū)域的分配正義（黃錫生等，2013）。生態(tài)補償基金由中央財政與流域地區(qū)政府聯(lián)合建立，資金一部分由政府財政依照治理成本比例投入，一部分在依托水資源開發(fā)利用的經(jīng)營性項目和水電站以及文旅收入中提取相應比例，通過招標等方式邀請民間企業(yè)、社會團體、公民等向流域生態(tài)補償基金捐贈資金，吸納銀行、產(chǎn)業(yè)投資基金等金融機構(gòu)參與流域補償基金建設，共同保護流域生態(tài)環(huán)境。

水權(quán)交易是流域生態(tài)補償?shù)牧硪粍?chuàng)新模式，在許多行政法規(guī)和規(guī)章中都有體現(xiàn)，例如國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部等部門印發(fā)的《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，國家發(fā)展改革委《關(guān)于加快推進洞庭湖、鄱陽湖生態(tài)保護補償機制建設的指導意見》等。構(gòu)建水權(quán)交易制度，必須建立相應的法律法規(guī)體系，明確水權(quán)交易的性質(zhì)、范圍、主體、程序以及相應的違約責任和處罰措施。同時，應當加強對水資源的監(jiān)管與保護，明確各省份的水資源使用原則和標準，規(guī)范水權(quán)交易的市場行為，制定具有針對性的水資源保護、節(jié)約和水污染治理相關(guān)法規(guī)。

在碳排放交易上，政府可設立碳排放交易中心，用于統(tǒng)一碳排放權(quán)交易，提供信息公開、交易撮合、結(jié)算等服務，確保市場公正、透明和有效。對于初次分配，可以根據(jù)各省的能源消費和經(jīng)濟發(fā)展情況制定不同的分配方案。在二次分配方面，配額可按照行政區(qū)域內(nèi)的各種因素，如生態(tài)環(huán)境狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)自主降碳能力等進行合理分配，以確保碳排放權(quán)在更細分的范圍內(nèi)得到公平分配，也可以刺激企業(yè)積極降碳和提高資源利用效率（史歌,2023）。

3.3 設立流域管理機構(gòu)

跨省流域生態(tài)補償需要監(jiān)管機構(gòu)在宏觀的視角綜合考量跨省流域整體利益的發(fā)展、規(guī)劃以及市場分工（肖建華等,2020），尤其是流域內(nèi)各類主體的發(fā)展權(quán)平衡。省級政府在流域生態(tài)治理中會更偏向省份內(nèi)部的利益，同樣需要監(jiān)管機構(gòu)從中立的角度看待流域涉及省份的利益協(xié)調(diào)。為保持監(jiān)管機構(gòu)中立的公共機構(gòu)性質(zhì)，監(jiān)管機構(gòu)應獨立于地方的其他行政機構(gòu)，費用由國家和流域中的相關(guān)財稅中支出，并享有法律賦予的相應執(zhí)法權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。監(jiān)管機構(gòu)的職責范圍應包括制定流域生態(tài)補償標準、引導流域政府間的協(xié)作、對有關(guān)流域生態(tài)補償?shù)母H行政協(xié)議進行備案審查并監(jiān)督協(xié)議的執(zhí)行等。

此外，流域生態(tài)補償制度往往涉及多個主體，尤其是在不同?。▍^(qū)）之間，不同地區(qū)的不同主體對補償額度、治理要求有著不同的標準，為保障補償?shù)墓叫?，必須通過設立中立的評估機構(gòu)對流域地區(qū)政府的補償標準進行統(tǒng)一認定。通過監(jiān)測機構(gòu)和評估機構(gòu)的相互配合，使流域政府間的合作協(xié)議更具有可執(zhí)行性。例如，新安江流域生態(tài)補償實踐中，對水質(zhì)進行監(jiān)測的機構(gòu)是中國環(huán)境檢測總站，核定完成后監(jiān)測站將數(shù)據(jù)提供給財政部以及環(huán)保部，保證了數(shù)據(jù)的公平公正，也有效約束了執(zhí)行難問題。

4 結(jié)論

目前，跨省流域生態(tài)補償?shù)母咝н\行仍存在諸多障礙，如何協(xié)調(diào)生態(tài)因素和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系始終是研究的課題。對于地方政府內(nèi)部動力不足以及外部保障缺失等問題，中央政府應積極引導，設立管理機構(gòu)，完善補償標準，推動出臺具體政策支持地方政府開展區(qū)域合作并加以監(jiān)管。地方政府面對跨省流域生態(tài)補償?shù)睦щy和挑戰(zhàn)時，也應審視已出現(xiàn)的問題，發(fā)揮市場作用，積極達成區(qū)域協(xié)議，嘗試運用多元化的補償機制，建立高效穩(wěn)定的跨省流域生態(tài)補償機制，以平衡生態(tài)要素與經(jīng)濟要素，推動流域生態(tài)治理建設。政府和社會應更加重視跨省流域生態(tài)補償，在實施跨省流域的生態(tài)治理工作中，必須加大政策的支持力度、加強法律的執(zhí)行力度、推動各方的參與度，使生態(tài)補償工作更具規(guī)范化、科學化和有效化。