文/孔繁勇

為落實2022年3月美國總統(tǒng)拜登簽署的關(guān)于確保數(shù)字資產(chǎn)負(fù)責(zé)任發(fā)展的行政命令，2022年6月，美國司法部發(fā)布了題為《加強(qiáng)涉數(shù)字資產(chǎn)犯罪國際執(zhí)法合作》的報告。該報告分為三部分，共58頁，梳理分析了涉數(shù)字資產(chǎn)案件國際執(zhí)法合作所面臨的形勢和挑戰(zhàn)，回顧總結(jié)了美國執(zhí)法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)管部門所采取的國際執(zhí)法合作措施和取得的階段性成果，最后對改進(jìn)涉數(shù)字資產(chǎn)案件國際合作提出了三點建議。

回顧與總結(jié)

為共同打擊涉數(shù)字資產(chǎn)犯罪，美國司法部加強(qiáng)與外國執(zhí)法機(jī)關(guān)的雙邊和多邊協(xié)作配合。一方面，采取措施熟悉其他國家關(guān)于此類案件調(diào)查取證的國內(nèi)法規(guī)定，并深入了解不同國家案件調(diào)查的各種特定需求。另一方面，積極參與推動《布達(dá)佩斯打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》及其第二附加議定書的執(zhí)行。第二附加議定書旨在推動簽約方加強(qiáng)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、電子證據(jù)共享的國際合作，對于提高涉數(shù)字資產(chǎn)案件的調(diào)查取證效率將發(fā)揮重大推動作用。美國執(zhí)法機(jī)關(guān)和監(jiān)管部門在加強(qiáng)涉數(shù)字資產(chǎn)案件國際執(zhí)法合作方面主要做了以下三個方面的工作。

（一）交流分享專業(yè)技能

美國執(zhí)法機(jī)關(guān)注重利用培訓(xùn)和辦理具體個案的方式，與外國同行交流涉數(shù)字資產(chǎn)案件調(diào)查的專業(yè)知識和執(zhí)法技能。在司法部內(nèi)，聯(lián)邦調(diào)查局下屬的金融犯罪偵查局于2022年2月設(shè)立了數(shù)字資產(chǎn)偵查處。數(shù)字資產(chǎn)偵查處作為聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)涉數(shù)字資產(chǎn)工作的主管部門，牽頭成立由數(shù)字資產(chǎn)專家、相關(guān)部門人員組成的專案組，在情報和行動部門協(xié)助下開展工作。數(shù)字資產(chǎn)偵查處提供區(qū)塊鏈分析和數(shù)字資產(chǎn)扣押方面的培訓(xùn)、技術(shù)裝備以及實戰(zhàn)技能，并組建創(chuàng)新團(tuán)隊將高新科技及時轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實戰(zhàn)斗力。

數(shù)字資產(chǎn)偵查處與司法部下屬的加密貨幣執(zhí)法小組密切配合。后者于2021年10月設(shè)立，主要負(fù)責(zé)調(diào)查和支持涉加密貨幣犯罪起訴，特別是由數(shù)字資產(chǎn)交易所及掩飾數(shù)字資產(chǎn)交易、提供洗錢服務(wù)的組織所實施的復(fù)雜案件起訴。加密貨幣執(zhí)法小組設(shè)在刑事偵查局，兼具反洗錢和犯罪資產(chǎn)追繳處、計算機(jī)犯罪和知識產(chǎn)權(quán)處，以及司法部內(nèi)部負(fù)責(zé)訴訟事務(wù)機(jī)構(gòu)等專業(yè)技能。

司法部負(fù)責(zé)加強(qiáng)非法使用加密貨幣的國際合作和能力建設(shè)，在這方面，數(shù)字資產(chǎn)偵查處和加密貨幣執(zhí)法小組作出的貢獻(xiàn)最大。司法部的國際合作和能力建設(shè)行動計劃部分借助美國的跨國和高科技犯罪全球執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)實施，由國務(wù)院的國際麻醉品和執(zhí)法事務(wù)局提供經(jīng)費支持，并由國務(wù)院會同司法部進(jìn)行管理。該執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)組織負(fù)責(zé)組織分布世界各地的司法部國際計算機(jī)黑客和知識產(chǎn)權(quán)部門的檢察官顧問以及暗網(wǎng)、加密貨幣領(lǐng)域的專家開展工作。司法部能力建設(shè)國際合作有兩大特點，一是國際計算機(jī)黑客和知識產(chǎn)權(quán)部門在東南亞、東歐、拉丁美洲三個地區(qū)加密貨幣工作組中發(fā)揮主導(dǎo)作用；二是面向相關(guān)國家的法官、檢察官、偵查員以及物證鑒定人員提供專業(yè)支持。此外，由國務(wù)院反恐局資助的常駐法律顧問在能力建設(shè)項目中負(fù)責(zé)解決恐怖分子使用加密貨幣問題。

美國聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)關(guān)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)在加密貨幣調(diào)查能力國際培訓(xùn)方面所做的工作并不限于此。近年來，司法部下屬的聯(lián)邦調(diào)查局、緝毒署、國家安全處，國土安全部下屬的國土安全調(diào)查局、特勤局，財政部下屬的金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)、國家稅務(wù)局刑事偵查處，美國證券交易委員會，商品期貨交易委員會等部門都開展了加密貨幣案件調(diào)查能力建設(shè)的國際合作。

此外，不少美國執(zhí)法機(jī)關(guān)向總部位于海牙的歐洲警察組織以及其他國家和地區(qū)派駐了警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，推進(jìn)與外國合作伙伴的信息分享、執(zhí)法協(xié)作。這些聯(lián)絡(luò)官經(jīng)常協(xié)助進(jìn)行數(shù)字資產(chǎn)調(diào)查，并通過案件辦理向外國合作伙伴提供在職專業(yè)培訓(xùn)。

（二）參與制定國際標(biāo)準(zhǔn)

除了通過打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的《布達(dá)佩斯公約》以及雙邊司法協(xié)助來推進(jìn)涉數(shù)字資產(chǎn)案件跨國取證方面的國際合作外，美國還參加了多個旨在幫助解決跨國辦理數(shù)字資產(chǎn)案件所涉問題的國際協(xié)調(diào)組織。

1.反洗錢金融行動特別工作組。美國（由財政部牽頭）和日本是反洗錢金融行動特別工作組下設(shè)的數(shù)字資產(chǎn)聯(lián)絡(luò)組的主席國。反洗錢金融行動特別工作組負(fù)責(zé)設(shè)定打擊洗錢、恐怖融資以及其他非法金融活動的國際標(biāo)準(zhǔn)，迄今已有200多個國家和地區(qū)承諾履行。通過這個數(shù)字資產(chǎn)聯(lián)絡(luò)組主席國身份及其自身所發(fā)揮的作用，美國與很多國家開展合作，共同把握和應(yīng)對執(zhí)行反洗錢金融行動特別工作組標(biāo)準(zhǔn)所遇到的問題和挑戰(zhàn)。美國財政部在2022年發(fā)布的美國洗錢風(fēng)險評估報告中指出，由于管理措施以及對于數(shù)字資產(chǎn)和數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)提供商的國際監(jiān)管不到位、不平衡，導(dǎo)致犯罪分子利用屬地管轄方面的漏洞，將美國金融系統(tǒng)暴露于風(fēng)險之中。2018年以來，反洗錢金融行動特別工作組已經(jīng)明確指出其標(biāo)準(zhǔn)適用于數(shù)字資產(chǎn)和數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)提供商，數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)提供商要履行同樣的全套義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)采取與其他金融機(jī)構(gòu)一樣的防控措施。這些義務(wù)包括執(zhí)行反洗錢和反恐怖融資計劃（風(fēng)險評估、客戶盡職調(diào)查、記錄保存、定向金融制裁、提交可疑活動報告等），以及遵守“旅行規(guī)則”。根據(jù)該規(guī)則，數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)提供者在進(jìn)行數(shù)字資產(chǎn)轉(zhuǎn)賬、保存交易雙方信息時應(yīng)當(dāng)以迅速、安全的方式獲取、保存、傳輸數(shù)字資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的發(fā)起人和受益人的識別信息。反洗錢金融行動特別工作組發(fā)布了一系列指引，指導(dǎo)有關(guān)國家和企業(yè)切實履行義務(wù)。這些指引除了公開發(fā)布的版本外，還有面向查處涉數(shù)字資產(chǎn)犯罪執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他主體的非公開版本。

2.國際證監(jiān)會委員會。國際證監(jiān)會委員會是一個多邊國際組織，其成員監(jiān)管全世界95%以上的證券市場，美國的兩大金融監(jiān)管部門證券交易委員會和商品期貨交易委員會通過該組織積極參與數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管事務(wù)。證券交易委員會和商品期貨交易委員會在該組織中的工作主要涉及以下方面：一是穩(wěn)定幣。加密貨幣給人的總體感覺是價格波動大，但同為加密貨幣的穩(wěn)定幣卻并非如此。穩(wěn)定幣通常錨定美元等法定貨幣或者其他價值穩(wěn)定的資產(chǎn)，確保維持穩(wěn)定的價值。二是除穩(wěn)定幣和代幣外沒有儲備支持的數(shù)字資產(chǎn)。三是開放式金融。開放式金融也稱作去中心化金融，是加密貨幣、區(qū)塊鏈和智能合約相結(jié)合的產(chǎn)物。四是加密貨幣的衍生金融產(chǎn)品。這些工作旨在消除利用屬地管轄規(guī)避有效監(jiān)管以及市場分散化所帶來的風(fēng)險，同時提供情報信息、經(jīng)驗做法、監(jiān)管建議分享交流的平臺。證券交易委員會和商品期貨交易委員會還參加了該組織下設(shè)的涉及執(zhí)法協(xié)作的委員會，并且是第四委員會的創(chuàng)立成員。第四委員會負(fù)責(zé)推進(jìn)證券類案件調(diào)查的國際合作和信息共享，并日益重視數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管活動。目前，美國證券交易委員會是第四委員會的主席。

3.《關(guān)于磋商、合作和信息交流的多邊諒解備忘錄》。證券交易委員會和商品期貨交易委員會是2002年國際證監(jiān)會委員會《關(guān)于磋商、合作和信息交流的多邊諒解備忘錄》，以及該備忘錄2016年加強(qiáng)版的簽約方。這一備忘錄確定了與具體案件查處工作相關(guān)的物品和信息傳遞的制度框架。國際證監(jiān)會委員會下設(shè)小組對申請加入備忘錄的成員資質(zhì)條件進(jìn)行審查，而證券交易委員會和商品期貨交易委員會都是積極參與者。因此，在此領(lǐng)域，美方可以幫助外國同行解決具體的技術(shù)支持問題。備忘錄的條款涵蓋了銀行、中介以及企業(yè)和受益人所有權(quán)記錄等規(guī)定。修訂后的備忘錄增加了審計工作文件、強(qiáng)制作證、財產(chǎn)凍結(jié)告知、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者的非內(nèi)容信息記錄等規(guī)定。近年來，兩個備忘錄的簽約方每年要提出4000多個合作請求，而證券交易委員會每年提出請求數(shù)都排在前三位，商品期貨交易委員會則排在前十位。截至目前，2002年備忘錄共有125個簽約成員，而2016年加強(qiáng)版?zhèn)渫浿挥?2個簽約成員。

美國聯(lián)邦調(diào)查局近年來開展了加密貨幣案件調(diào)查能力建設(shè)的國際合作

（三）政府部門協(xié)作聯(lián)動

為了確保統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府力量，美國執(zhí)法機(jī)關(guān)和其他政府部門緊密協(xié)作，共同打擊涉數(shù)字資產(chǎn)犯罪。例如，美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室與執(zhí)法機(jī)關(guān)加大了對數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的工作力度，對使用勒索軟件索要加密貨幣作為贖金的犯罪分子，為贖金支付提供條件者，查獲的加密貨幣交易所、暗網(wǎng)市場等主體實施制裁。美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室還對利用非法侵入計算機(jī)系統(tǒng)盜竊加密貨幣并進(jìn)行洗錢的對象采取制裁措施。2021年，美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室面向加密貨幣產(chǎn)業(yè)發(fā)布了一個關(guān)于制裁的合規(guī)指引，以及關(guān)于勒索軟件犯罪贖金支付的公告，要求有關(guān)公司采取有效措施避免因違規(guī)支付贖金受到制裁。執(zhí)法機(jī)關(guān)還與美國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部以及國家安全局等情報機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作，防范和查處勒索軟件、黑客盜竊加密貨幣等互聯(lián)網(wǎng)犯罪活動。

建議與展望

（一）加大警務(wù)行動和能力建設(shè)的協(xié)作力度。美國司法部認(rèn)為，提升外國合作伙伴的刑事司法能力既能加強(qiáng)全球執(zhí)法合作，也能更好保護(hù)美國公民權(quán)益，便利美國執(zhí)法機(jī)關(guān)開展跨境案件辦理工作。為此，建議采取以下措施：一是進(jìn)一步提升美國執(zhí)法機(jī)關(guān)的海外行動能力，特別是查處網(wǎng)絡(luò)犯罪和涉數(shù)字資產(chǎn)犯罪活動的能力。增強(qiáng)行動能力除了可以實現(xiàn)有效的執(zhí)法信息分享，還能增進(jìn)美國與外國執(zhí)法人員之間的聯(lián)絡(luò)，形成長期合作機(jī)制。二是對于司法部等執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)具體執(zhí)法行動需求所確定的國際執(zhí)法合作伙伴，撥付國際能力建設(shè)經(jīng)費。美國司法部將圍繞數(shù)字資產(chǎn)執(zhí)法能力建設(shè)，與美國國務(wù)院一起制定、實施相關(guān)政策。三是在對外援助的同時，配套提升美國執(zhí)法機(jī)關(guān)的能力，確保援助發(fā)揮應(yīng)有作用。這樣的支持對于成功完成海外執(zhí)法任務(wù)、形成國際執(zhí)法合力至關(guān)重要，同時還能幫助美國執(zhí)法機(jī)關(guān)建立起數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域?qū)＜覉F(tuán)隊，為外國執(zhí)法伙伴提供專業(yè)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)支持。在所有培訓(xùn)中，政府間的培訓(xùn)和技術(shù)支持是最有效的一種方式，因為它不僅傳授了所需知識和技能，還鞏固了與外國同行的緊密聯(lián)系。四是利用其他渠道保障能力建設(shè)和警務(wù)行動需求。要確?？鐕透呖萍挤缸锶驁?zhí)法網(wǎng)絡(luò)及其他美國執(zhí)法人員根據(jù)特定地區(qū)的涉數(shù)字資產(chǎn)案件類型和特點，有針對性地靈活開展培訓(xùn)活動。要將外國執(zhí)法伙伴納入全國計算機(jī)物證培訓(xùn)等國內(nèi)培訓(xùn)的受訓(xùn)范圍。培訓(xùn)中要充分考慮掌握區(qū)塊鏈分析技術(shù)的難度和成本，使外國執(zhí)法伙伴在辦理涉數(shù)字資產(chǎn)案件時利用低成本、可公開獲取或免費的開源工具軟件。

（二）深化信息共享和協(xié)作配合的協(xié)作機(jī)制。美國司法部指出，雖然美國執(zhí)法機(jī)關(guān)在涉數(shù)字資產(chǎn)案件國際執(zhí)法合作方面取得了明顯的成效，但為了更有效地開展跨國案件查辦工作，還要采取四項措施。一是在國內(nèi)和國際執(zhí)法伙伴間鼓勵信息共享、及早協(xié)調(diào)、消除管轄沖突。二是支持推進(jìn)調(diào)查取證、財物扣押、贓物追繳等方面的執(zhí)法合作。三是繼續(xù)為外國執(zhí)法伙伴提供政策以及專業(yè)技能支持。四是加強(qiáng)與相關(guān)企業(yè)的協(xié)作，培育良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，鏟除數(shù)字資產(chǎn)野蠻生長的土壤。

（三）提高反洗錢和反恐怖融資的協(xié)作成效。為了更好地防范犯罪分子利用國家和地區(qū)間反洗錢、反恐怖融資監(jiān)管的盲區(qū)和漏洞，美國司法部建議抓好三個方面的工作。一是繼續(xù)通過反洗錢金融行動特別工作組下設(shè)的數(shù)字資產(chǎn)聯(lián)絡(luò)組開展工作，鼓勵和支持相關(guān)國家落實反洗錢金融行動特別工作組建議的各項監(jiān)管措施。二是繼續(xù)通過雙邊合作向有關(guān)國家解釋反洗錢金融行動特別工作組的建議內(nèi)容，了解遇到的困難，并支持其破解執(zhí)行難題。三是鼓勵外國合作伙伴權(quán)衡利弊得失，適用反洗錢、反恐怖融資的法律規(guī)定和透明、合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)。