藺 妍,張怡靜

(大連海洋大學(xué),遼寧 大連 116023)

為了推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法,提高行政效能,深化遼寧省海洋綜合執(zhí)法層級(jí)職責(zé)改革十分必要。本文立足于遼寧省海洋綜合執(zhí)法現(xiàn)狀,剖析目前存在問(wèn)題,提出切實(shí)的改進(jìn)建議與對(duì)策,為探索遼寧省海洋綜合執(zhí)法改革的不斷深化提供理論支撐。

一、海洋綜合執(zhí)法改革中執(zhí)法層級(jí)職責(zé)改革的重要性

早在2006年,我國(guó)就在《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》中明確提出,“優(yōu)化組織結(jié)構(gòu),減少行政層級(jí),理順職責(zé)分工,提高行政效率”。相較于對(duì)行政執(zhí)法人員的精簡(jiǎn),行政執(zhí)法層級(jí)改革是總體框架上的改革。所謂執(zhí)法層級(jí)職責(zé)改革,是指通過(guò)確定統(tǒng)一的執(zhí)法層級(jí),明確各層級(jí)權(quán)責(zé),避免重復(fù)執(zhí)法。在海洋執(zhí)法工作中,不同領(lǐng)域的執(zhí)法隊(duì)伍分別對(duì)不同執(zhí)法對(duì)象和專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行管理,但其執(zhí)法層級(jí)配置大體相同。明確執(zhí)法層級(jí)有效整合執(zhí)法權(quán)責(zé),是深化海洋綜合執(zhí)法改革的重要舉措。

(一)推進(jìn)海洋綜合執(zhí)法的關(guān)鍵舉措

雖然我國(guó)已對(duì)海上執(zhí)法力量的配置及分工進(jìn)行了調(diào)整,但實(shí)踐中依然由國(guó)家海洋局(1)2018年3月,根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,將國(guó)家海洋局的職責(zé)整合,組建中華人民共和國(guó)自然資源部。自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子,不再保留國(guó)家海洋局。、國(guó)家海警局、國(guó)家海事局等部門分別執(zhí)法,導(dǎo)致同一案件由多個(gè)部門同時(shí)管轄的情況時(shí)有發(fā)生,承擔(dān)管理職能的各個(gè)部門責(zé)權(quán)利不夠明晰,容易出現(xiàn)執(zhí)法重疊的現(xiàn)象。海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé),執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理、海上緝私、水上交通違法案件查處等方面的執(zhí)法任務(wù);漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表政府行使?jié)O政漁港監(jiān)督管理權(quán)。在對(duì)涉漁“三無(wú)”船舶的執(zhí)法管理中,漁業(yè)、海事等部門都具有船舶登記義務(wù),管理職責(zé)無(wú)疑存在交叉重疊,但具體由哪個(gè)部門承擔(dān)主責(zé),出現(xiàn)問(wèn)題由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)查處,目前尚未作出明確,必須通過(guò)執(zhí)法層級(jí)職責(zé)改革予以厘清。綜合型執(zhí)法改革并非可以一蹴而就,需要半集中型執(zhí)法作為過(guò)渡。規(guī)范執(zhí)法層級(jí)職責(zé)的目的,在于減少交叉執(zhí)法、確保執(zhí)法有序,為建立一支海洋綜合執(zhí)法隊(duì)伍奠定基礎(chǔ)。當(dāng)前的主要工作,是著力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍橫向統(tǒng)一;同時(shí),縱向?qū)崿F(xiàn)對(duì)執(zhí)法層級(jí)的合理規(guī)制。

(二)促進(jìn)行政提能提效的客觀要求

精簡(jiǎn)執(zhí)法層級(jí),能夠提高行政職能履行效率,減少行政職能執(zhí)行成本,相對(duì)集中地行使行政職權(quán)。通過(guò)深化執(zhí)法層級(jí)職責(zé)改革,能夠從體制上緩解執(zhí)法過(guò)程中職權(quán)分散的弊端,利用統(tǒng)一執(zhí)法層級(jí)的優(yōu)勢(shì),加大對(duì)執(zhí)法部門的管理,解決領(lǐng)域交叉導(dǎo)致的行政部門互相推脫的問(wèn)題,達(dá)到調(diào)動(dòng)行政主體履職主動(dòng)性,提高行政效能的目的。

(三)助力構(gòu)建新型長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

良好的行政監(jiān)管機(jī)制,能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政部門做出決策的有效監(jiān)督,減少因決策失誤造成的影響。執(zhí)法層級(jí)越多,做出行政決策的周期就會(huì)越長(zhǎng),出現(xiàn)失誤的概率也就越大。通過(guò)對(duì)執(zhí)法層級(jí)職責(zé)進(jìn)行改革,減少并統(tǒng)一執(zhí)法層級(jí),能夠有效提高行政決策的效率。在海洋監(jiān)管方面,我國(guó)目前主要依據(jù)原國(guó)家海洋局組織建立的海洋督察工作機(jī)制以及國(guó)務(wù)院頒布的《海洋督察方案》開(kāi)展工作,但由于海洋執(zhí)法部門過(guò)多、職權(quán)混亂的現(xiàn)狀,致使相關(guān)機(jī)制難以發(fā)揮顯著效果。通過(guò)深化海洋執(zhí)法層級(jí)改革,能夠厘清各部門、各層級(jí)的關(guān)系,構(gòu)建長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

二、海洋綜合執(zhí)法層級(jí)職責(zé)改革現(xiàn)狀分析

(一)我國(guó)海洋綜合執(zhí)法層級(jí)職責(zé)改革現(xiàn)狀

國(guó)家海洋局撤銷重組后,我國(guó)海上行政執(zhí)法隊(duì)伍主要由自然資源部(國(guó)家海洋局)和直屬于交通運(yùn)輸部的中國(guó)海事局兩大主體構(gòu)成。雖然已經(jīng)在海洋綜合執(zhí)法整體架構(gòu)上作出了調(diào)整,但執(zhí)法層級(jí)冗雜的問(wèn)題并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性解決。以中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)(中國(guó)海警局)為例,中國(guó)海警局下設(shè)三個(gè)海區(qū)指揮部作為派出機(jī)構(gòu),即中國(guó)海警北海分局、東海分局、南海分局;在三個(gè)海區(qū)內(nèi)的11個(gè)臨海省份分別設(shè)置海警支隊(duì)(地方局),并在縣級(jí)行政區(qū)設(shè)立海警工作站;此外,海警局還設(shè)置了6個(gè)直屬局和3個(gè)航空大隊(duì)。直屬局根據(jù)維權(quán)任務(wù)需求設(shè)立,與地方局不具有隸屬關(guān)系,總體上海警局形成了自上而下五個(gè)執(zhí)法層級(jí)的管理體系。與之相類似,我國(guó)海監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍呈四級(jí)行政層級(jí)分布,漁政管理隊(duì)伍則形成了三級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍。高度分化的執(zhí)法層級(jí)雖然實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法效力范圍的全覆蓋,但也極易產(chǎn)生部門之間溝通不便、政策落實(shí)時(shí)效低下、資源重復(fù)購(gòu)置等問(wèn)題。

為落實(shí)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》與《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》,推進(jìn)海洋執(zhí)法綜合化,國(guó)內(nèi)部分省市已對(duì)海洋綜合執(zhí)法層級(jí)進(jìn)行了調(diào)整。廣東省建立了縣級(jí)海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法,對(duì)涉海地區(qū)漁政管理、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋監(jiān)察、海島管理等執(zhí)法職能進(jìn)行整合,由省級(jí)海洋綜合執(zhí)法總隊(duì)實(shí)行垂直管理,精簡(jiǎn)到兩個(gè)執(zhí)法層級(jí)。海南省在省級(jí)層面保留了海洋監(jiān)察總隊(duì)和漁業(yè)監(jiān)察總隊(duì),于2019年起在市縣級(jí)設(shè)置綜合行政執(zhí)法局,對(duì)所有部門的行政執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)劃;此外,還在沿海市縣下設(shè)海洋漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍,實(shí)施海洋執(zhí)法監(jiān)察,依法查處違法違規(guī)行為,并實(shí)施平安生產(chǎn)監(jiān)督管理及漁船海事調(diào)查處理。福建省在海洋與漁業(yè)局下合并組建海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì),下設(shè)三個(gè)支隊(duì),對(duì)漁港監(jiān)督、海洋監(jiān)察、漁船檢驗(yàn)、漁政管理等職能進(jìn)行整合,實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法層級(jí)的有效精簡(jiǎn)?？傮w來(lái)看,在深化海洋綜合執(zhí)法過(guò)程中,各地區(qū)都將執(zhí)法層級(jí)職責(zé)改革作為有力抓手,通過(guò)建立垂直管理體系、減少行政層級(jí),促進(jìn)各層級(jí)行政機(jī)關(guān)能動(dòng)性的發(fā)揮,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量的有效整合。

(二)遼寧省海洋綜合執(zhí)法層級(jí)設(shè)置狀況

目前,遼寧省海洋綜合執(zhí)法改革進(jìn)程較為緩慢,省內(nèi)海上執(zhí)法隊(duì)伍仍處于較為分散的狀態(tài)。除中國(guó)海警局、中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)、海事局等執(zhí)法隊(duì)伍的下設(shè)分支機(jī)構(gòu),遼寧省政府組成部門中也設(shè)立了眾多的海上執(zhí)法部門,呈現(xiàn)出三個(gè)執(zhí)法層級(jí)(見(jiàn)圖1)。由此可見(jiàn),遼寧省尚未組建綜合性的海洋執(zhí)法隊(duì)伍。遼寧雖然根據(jù)政府機(jī)構(gòu)整改的相關(guān)政策,對(duì)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的劃分進(jìn)行了調(diào)整,減少了一定的執(zhí)法部門,但同一層級(jí)內(nèi)部領(lǐng)域劃分依然過(guò)于細(xì)化,沒(méi)有達(dá)到綜合執(zhí)法的目的。

圖1 遼寧省政府組成部門中部分涉海執(zhí)法機(jī)構(gòu)

此外,遼寧省開(kāi)展多領(lǐng)域的執(zhí)法活動(dòng),主要以多部門聯(lián)合執(zhí)法的方式進(jìn)行。以每年進(jìn)行的海洋伏季休漁執(zhí)法管理活動(dòng)為例,由于廣東省將執(zhí)法層級(jí)大幅縮減、執(zhí)法領(lǐng)域高度整合,僅通過(guò)廣東省海洋綜合執(zhí)法總隊(duì)即可進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng);而遼寧省因?qū)蛹?jí)設(shè)置不夠完善,需由省海警局、省海事局、省交通運(yùn)輸廳、省自然資源廳、省林業(yè)和草原局、省生態(tài)環(huán)境廳等六部門的相關(guān)管理機(jī)構(gòu)共同完成執(zhí)法任務(wù)。由此可見(jiàn),遼寧省海洋綜合執(zhí)法層級(jí)設(shè)置亟需進(jìn)一步完善,以提高海洋執(zhí)法效率。

三、當(dāng)前海洋綜合執(zhí)法層級(jí)職責(zé)改革存在的問(wèn)題

遼寧省對(duì)海洋綜合執(zhí)法進(jìn)行了探索性改革,目前已經(jīng)對(duì)海上執(zhí)法部門進(jìn)行了合理規(guī)制,但分散型的執(zhí)法模式實(shí)施已久,很難在短時(shí)間內(nèi)建立健全一種新型執(zhí)法體系,改革過(guò)程中難免出現(xiàn)許多矛盾和問(wèn)題。這些矛盾和問(wèn)題還需要通過(guò)深化海洋綜合執(zhí)法層級(jí)職責(zé)改革來(lái)解決。

(一)海洋綜合執(zhí)法頂層設(shè)計(jì)尚不完善

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后,海洋經(jīng)濟(jì)逐漸成為各國(guó)發(fā)展的重要領(lǐng)域之一。我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,已經(jīng)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的藍(lán)色引擎。時(shí)至今日,海洋經(jīng)濟(jì)朝著多樣態(tài)、多形式、多角度發(fā)展,分散型的執(zhí)法模式已經(jīng)難以解決海洋執(zhí)法中遇到的難題。加快推進(jìn)“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略,亟需對(duì)海洋執(zhí)法部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整,組建一支高度綜合的海洋執(zhí)法隊(duì)伍。各地方政府對(duì)此高度重視,及時(shí)落實(shí)政府機(jī)構(gòu)改革方針和政策,遼寧省進(jìn)行的涉海行政機(jī)構(gòu)整改,與其他省市相比整體進(jìn)程仍相對(duì)較為緩慢。2013年,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》;2017年,遼寧省對(duì)省直事業(yè)單位進(jìn)行改革;2018年,中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》;同年10月,遼寧省發(fā)布了《遼寧省機(jī)構(gòu)改革方案》,隨后,遼寧省進(jìn)行了近年來(lái)的一次重大機(jī)構(gòu)改革。雖然遼寧機(jī)構(gòu)改革努力跟進(jìn)中央精神,但在涉海行政執(zhí)法具體改革方案中,僅撤銷了原省海洋與漁業(yè)廳,將其職責(zé)分散至省自然資源廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳以及省交通運(yùn)輸廳等部門。這種改革方式非但沒(méi)有統(tǒng)一行政職權(quán),反而將海洋執(zhí)法權(quán)限加以細(xì)化、進(jìn)行拆分,其效果對(duì)推進(jìn)海洋綜合執(zhí)法改革而言微乎其微。遼寧省需要對(duì)海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整,形成真正綜合型的執(zhí)法隊(duì)伍,更好地維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益,推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。

由于海洋管理相關(guān)法律法規(guī)尚不完善,致使頂層設(shè)計(jì)難以健全。我國(guó)尚未制定關(guān)于海洋執(zhí)法和海洋管理的統(tǒng)一法律法規(guī),現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)都是根據(jù)某一執(zhí)法領(lǐng)域單獨(dú)制定的。當(dāng)前,國(guó)務(wù)院和涉海各部委機(jī)構(gòu)制定的法律法規(guī)、遼寧省政府頒布的規(guī)章條例、省內(nèi)海洋執(zhí)法所依據(jù)的法律規(guī)定合計(jì)達(dá)到數(shù)十項(xiàng)之多,且法律管理內(nèi)容存在交叉,導(dǎo)致海洋執(zhí)法和相關(guān)法律規(guī)范具體落實(shí)程序較為繁雜,法律規(guī)章發(fā)揮效用的實(shí)操性較差?！哆|寧省漁業(yè)管理?xiàng)l例》和《遼寧省海域使用管理辦法》規(guī)定的漁業(yè)權(quán)與海域使用權(quán)在眾多領(lǐng)域存在交叉,導(dǎo)致在部分案件的管理中,兩部規(guī)范性文件均可適用。此外,關(guān)于海洋行政管理的法律架構(gòu)尚不完善,海警局在進(jìn)行海上執(zhí)法時(shí),一定程度上受《中華人民共和國(guó)人民警察法》的規(guī)制,而該部法律并未對(duì)海上執(zhí)法作出相應(yīng)的規(guī)定。就目前來(lái)看,省內(nèi)海洋執(zhí)法規(guī)定以行政條例為主,位階較低,實(shí)施力度難以達(dá)到較好效果。2018年,遼寧省對(duì)省內(nèi)行政機(jī)構(gòu)作出調(diào)整,對(duì)部門職權(quán)進(jìn)一步調(diào)整后,沒(méi)有及時(shí)對(duì)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整,立法上存在一定的滯后性。

(二)原有分散型執(zhí)法模式對(duì)綜合型執(zhí)法的制約

遼寧省經(jīng)歷了長(zhǎng)期的分散型執(zhí)法模式,各行政部門在自己領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行海上執(zhí)法,部門之間相互獨(dú)立,各單位均形成了具有單位特色的工作方式和部門文化,甚至個(gè)別部門出現(xiàn)權(quán)力利益化傾向。建立海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍,整合現(xiàn)有各單位的執(zhí)法職能進(jìn)行統(tǒng)一管理,難免存在隱形阻力。

首先,各部門在特定領(lǐng)域長(zhǎng)期展開(kāi)執(zhí)法工作,積累了大量經(jīng)驗(yàn)、形成了思維慣性,而建立海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍后,各部門管轄的領(lǐng)域、涉獵的執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法方式都將大幅度調(diào)整,行政人員需要快速掌握相關(guān)領(lǐng)域行政執(zhí)法知識(shí)。由于此前各部門已經(jīng)掌握了本領(lǐng)域內(nèi)的行政權(quán)與相關(guān)海洋資源,個(gè)別部門受權(quán)利本位的思想影響,不愿放棄既得利益。其次,部門整合涉及到人員的不同建制。漁政領(lǐng)域中的工作人員大多具有公務(wù)員身份或?qū)儆谛姓聵I(yè)編制,而海警部門主要成員均為中國(guó)人民武裝警察。部門合并時(shí),這些人員編制問(wèn)題如何解決、撤銷部門的工作人員如何安置、原部門的執(zhí)法設(shè)備與資源如何合理分配等,都是需要考慮的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在海洋綜合執(zhí)法改革過(guò)程中,難免會(huì)對(duì)個(gè)別執(zhí)法部門的行政層級(jí)作出調(diào)整。以中央層面整改中的海警隊(duì)伍為例,2013年起,國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義進(jìn)行海上執(zhí)法;到2018年,將海警執(zhí)法隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)。雖然目前已經(jīng)經(jīng)歷兩次機(jī)構(gòu)改革,但中國(guó)海警局的行政層級(jí)仍然不夠明確。由此可見(jiàn),在改革過(guò)程中,對(duì)于海上執(zhí)法部門層級(jí)設(shè)定的調(diào)整需要極其謹(jǐn)慎。目前,遼寧省還沒(méi)有將中央執(zhí)法隊(duì)伍中的海警局、海事局分支機(jī)構(gòu)與地方政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)整合。中央執(zhí)法隊(duì)伍中,執(zhí)法權(quán)主要集中在部、廳級(jí)機(jī)構(gòu)中;而地方執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法工作,主要由處級(jí)部門負(fù)責(zé)。這種固化的行政層級(jí)設(shè)置,勢(shì)必會(huì)對(duì)部門整合的進(jìn)程形成阻礙。

(三)執(zhí)法層級(jí)冗雜,行政管理權(quán)限不明確

在推進(jìn)海洋綜合執(zhí)法改革過(guò)程中,執(zhí)法層級(jí)較多、職權(quán)交叉是最為凸顯的問(wèn)題。遼寧省海洋執(zhí)法體系主要由中央和地方兩大類行政管理機(jī)構(gòu)組成,國(guó)家海洋局下屬機(jī)構(gòu)并未對(duì)遼寧省內(nèi)海洋執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一管理,遼寧省海洋執(zhí)法權(quán)仍主要分布于省政府各分支機(jī)構(gòu)(見(jiàn)表1)。在執(zhí)法層級(jí)設(shè)置方面,遼寧省政府主要將海洋執(zhí)法權(quán)限下放至下屬?gòu)d局的處級(jí)專門機(jī)構(gòu),但在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中,省海事局等廳級(jí)機(jī)構(gòu)也參與其中。這導(dǎo)致在執(zhí)法過(guò)程中,較低級(jí)別的行政機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)時(shí)容易受到層級(jí)較高機(jī)構(gòu)的限制。

表1 遼寧省行使海洋執(zhí)法權(quán)的主要部門

由于海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚未實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步規(guī)整,未形成執(zhí)法合力,因職權(quán)交叉引起的糾紛一直存在。如根據(jù)《遼寧省漁業(yè)管理?xiàng)l例》,漁業(yè)執(zhí)法中,財(cái)政、水利、交通、海事、海警、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)管等部門均有權(quán)按照各自職責(zé)做好漁業(yè)管理的相關(guān)工作。權(quán)限重疊不僅會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi),還容易產(chǎn)生“有利的事?tīng)?zhēng)著管、無(wú)利的事都不管”的局面。執(zhí)法權(quán)力的明確劃分與規(guī)制,是確保行政執(zhí)法順利進(jìn)行的前提。

(四)執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)尚待進(jìn)一步提升

無(wú)論是綜合執(zhí)法模式還是分散執(zhí)法模式,相對(duì)于其他領(lǐng)域行政執(zhí)法,海洋執(zhí)法體系具有專業(yè)性較強(qiáng)、涉及上位法多等特點(diǎn),要求執(zhí)法人員在法律法規(guī)、海島海域、執(zhí)法技能等方面均需具有專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備,導(dǎo)致基層海洋執(zhí)法隊(duì)伍的準(zhǔn)入門檻較高,隊(duì)伍建設(shè)面臨專業(yè)人才匱乏的窘境。當(dāng)前,海洋執(zhí)法人員相關(guān)學(xué)習(xí)制度尚未健全,日常業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)難以形成常態(tài)化,不利于海洋綜合執(zhí)法人才隊(duì)伍的建設(shè)。由于業(yè)務(wù)素質(zhì)不高,具體工作中執(zhí)法不嚴(yán)或違法違規(guī)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生,增加了執(zhí)法人員與行政相對(duì)人的矛盾,影響了執(zhí)法效果。

四、深化遼寧省海洋綜合執(zhí)法層級(jí)職責(zé)改革的對(duì)策建議

(一)完善地方立法,強(qiáng)化海洋執(zhí)法管理頂層設(shè)計(jì)

借鑒國(guó)內(nèi)各先進(jìn)省市海洋綜合執(zhí)法改革經(jīng)驗(yàn),結(jié)合遼寧省的現(xiàn)實(shí)情況,我省需要勇于嘗試,積極對(duì)海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整合并,構(gòu)建一元化的海洋執(zhí)法體制。省政府作為國(guó)家治理體系中至關(guān)重要的部分,需要對(duì)省內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀有全面的認(rèn)識(shí),在重視省內(nèi)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上制定長(zhǎng)期規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)憑海而興、向海圖強(qiáng)的發(fā)展目標(biāo)。通過(guò)了解目前海洋執(zhí)法進(jìn)程中的矛盾和不足,借鑒國(guó)內(nèi)先進(jìn)省市成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)遼寧省海洋執(zhí)法管理體系作出調(diào)整,對(duì)省政府直屬的海洋行政部門和中央部委下屬的海上執(zhí)法部門進(jìn)行整合,建立遼寧省海洋綜合執(zhí)法總隊(duì)。立足海洋強(qiáng)國(guó)的總體戰(zhàn)略布局,制定出一套適合我省發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃,在健全遼寧省海洋執(zhí)法管理體系的同時(shí),以海洋經(jīng)濟(jì)為契機(jī),帶動(dòng)遼寧省經(jīng)濟(jì)多樣化、高質(zhì)量發(fā)展。

體制改革需要以法律為保障。當(dāng)前,遼寧省涉海法規(guī)主要存在規(guī)定內(nèi)容交叉和部分領(lǐng)域“無(wú)法可依”兩大問(wèn)題。鑒于此,遼寧省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》等法律的指導(dǎo)下,對(duì)原有涉海規(guī)章條例進(jìn)行調(diào)整,并針對(duì)空白領(lǐng)域制定相應(yīng)的地方性法規(guī),以滿足現(xiàn)階段省內(nèi)海上執(zhí)法需求。綜合性海洋執(zhí)法體系建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,應(yīng)當(dāng)盡早制定出適用于遼寧省海洋維權(quán)執(zhí)法的配套法律制度。

(二)轉(zhuǎn)化思維模式,妥善處理轉(zhuǎn)型后的利益分配

在對(duì)涉海行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合時(shí),一元化的執(zhí)法體制要求對(duì)不同部門的海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整。遼寧省建立海洋綜合行政執(zhí)法部門,需要將現(xiàn)自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳等部門的涉海執(zhí)法隊(duì)伍合并,涉及多部門的利益問(wèn)題。這是體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中不可避免的問(wèn)題和必須克服的阻力。在部門合并時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有各部門的執(zhí)法資源配置情況調(diào)查統(tǒng)計(jì),分析預(yù)估整合后執(zhí)法工作需要的人力資源和物質(zhì)設(shè)備資源,先行整合進(jìn)而合理分配。在人員分配方面,行政部門和執(zhí)法層級(jí)的精簡(jiǎn)難免會(huì)對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行縮減。對(duì)此,需要對(duì)被縮減的人員及時(shí)進(jìn)行心理疏導(dǎo),并考察涉海相關(guān)的行政部門,以調(diào)崗的方式減小執(zhí)法人員利益損失。此外,重組海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)時(shí),可能會(huì)出現(xiàn)管理層人員調(diào)度到執(zhí)行層的情況。對(duì)此,需要謹(jǐn)慎、妥善地處理不同部門和層級(jí)的核心利益,最大程度地克服改革阻力。

海洋執(zhí)法行政部門重整后,需要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的政治教育,打破原有部門的固化思維。針對(duì)重整后部門內(nèi)的執(zhí)法人員,需要從思想、執(zhí)法技能兩方面加強(qiáng)教育。思想轉(zhuǎn)變是體制轉(zhuǎn)變成效的體現(xiàn),更是今后海上執(zhí)法長(zhǎng)效化發(fā)展的前提,因此在思想方面,需要強(qiáng)化部門內(nèi)部團(tuán)隊(duì)意識(shí),培養(yǎng)部門文化,深化人員之間的合作,加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)信任、形成團(tuán)隊(duì)歸屬感。幫助執(zhí)法人員從思想上全面認(rèn)識(shí)綜合型執(zhí)法的特點(diǎn)和職責(zé),培養(yǎng)綜合執(zhí)法意識(shí),將精神或物質(zhì)回報(bào)內(nèi)化成為今后執(zhí)法工作的動(dòng)力。在執(zhí)法技能方面,需要盡快對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行技能培訓(xùn),聘請(qǐng)相關(guān)理論與實(shí)務(wù)專家講授管轄范圍內(nèi)的涉海多領(lǐng)域執(zhí)法知識(shí)和實(shí)踐案例處置規(guī)范,以有效應(yīng)對(duì)海洋綜合執(zhí)法涉及領(lǐng)域多、法律關(guān)系復(fù)雜的情況。

(三)明確各層級(jí)權(quán)責(zé),實(shí)現(xiàn)職能整合

建立一元化海洋綜合執(zhí)法部門,需要對(duì)涉海領(lǐng)域各部門職能進(jìn)行整合?，F(xiàn)階段,我國(guó)國(guó)家層面海上執(zhí)法由海警、海事兩大部門構(gòu)成,這種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式較為科學(xué),符合執(zhí)法現(xiàn)實(shí)需求。遼寧省在進(jìn)行涉海機(jī)構(gòu)改革時(shí)可以參考此模式。建議將省海域海島管理處、海洋預(yù)警監(jiān)測(cè)處、漁業(yè)漁政管理局、海洋生態(tài)環(huán)境處等地方政府內(nèi)涉海部門與省海警局的職能進(jìn)行整合。目前,眾多的海上執(zhí)法都是由漁政與海警兩部門以聯(lián)合執(zhí)法的方式開(kāi)展,上述部門整合后,將大幅度提高執(zhí)法效能。就人員編制而言,原海警人員保持現(xiàn)役編制,其余整合的涉海部門人員,同樣應(yīng)當(dāng)維持原有的行政事業(yè)編制和公務(wù)員身份。新部門通過(guò)下設(shè)不同的支隊(duì),對(duì)原有人員進(jìn)行合理劃分,就漁業(yè)漁政、海域海島、海洋環(huán)境、海上治安等履職領(lǐng)域開(kāi)展綜合執(zhí)法;同時(shí),由遼寧省海事局負(fù)責(zé)保障水上交通安全,保護(hù)水上環(huán)境清潔,保護(hù)船員整體權(quán)益,維護(hù)國(guó)家海上主權(quán)。這樣,就形成了海洋管理體系中的兩大主體。面對(duì)極其復(fù)雜的案件,可由海警、海事兩部門展開(kāi)聯(lián)合執(zhí)法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮,在轉(zhuǎn)型過(guò)渡期后,可對(duì)海事、海警兩部門進(jìn)行整合,真正形成一支綜合性的執(zhí)法隊(duì)伍。

(四)提升海洋行政執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)

一是建立健全人才培養(yǎng)機(jī)制,建設(shè)強(qiáng)大的海洋綜合執(zhí)法隊(duì)伍。海洋綜合執(zhí)法人才素質(zhì)的高低,直接決定執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力以及應(yīng)對(duì)水平。建設(shè)一支具有我省特色,與我國(guó)海洋戰(zhàn)略利益相適應(yīng)的現(xiàn)代化海洋綜合執(zhí)法人才隊(duì)伍,不僅有利于加強(qiáng)我省海洋綜合執(zhí)法能力,也將助力于構(gòu)建強(qiáng)大的國(guó)家海洋綜合執(zhí)法隊(duì)伍。二是高度重視海洋綜合執(zhí)法人才實(shí)踐能力培養(yǎng)。要將海洋綜合執(zhí)法人才培養(yǎng)納入社會(huì)教育體系中,建立完善學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度,加強(qiáng)法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)、裝備演練、執(zhí)法工作研討,著力培養(yǎng)通專結(jié)合、一專多能的執(zhí)法人才;同時(shí),加強(qiáng)對(duì)海洋執(zhí)法隊(duì)伍的職業(yè)保障,建立健全一線執(zhí)法崗位津補(bǔ)貼制度,引導(dǎo)一線執(zhí)法人員扎根基層,讓海洋綜合執(zhí)法人員留得住、干得好,確保執(zhí)法隊(duì)伍穩(wěn)定。三是培養(yǎng)具有國(guó)際視野的海洋執(zhí)法專門人才。海洋執(zhí)法不僅涉及國(guó)內(nèi)漁業(yè)漁政、海域海島、海洋環(huán)境、海上治安等領(lǐng)域,執(zhí)法對(duì)象還涉及周邊國(guó)家的船舶與人員。這就要求執(zhí)法人員必須熟練掌握海洋法和國(guó)際法等專業(yè)知識(shí),同時(shí)具有較高的外語(yǔ)水平。因此,我們需要深化國(guó)際執(zhí)法人員交流,加強(qiáng)國(guó)與國(guó)之間海洋執(zhí)法人才培養(yǎng)的交流合作,著力培養(yǎng)具有國(guó)際視野的海上執(zhí)法人才。

綜上,深化遼寧海洋綜合執(zhí)法體系建設(shè),需要勇于創(chuàng)新、敢于開(kāi)拓,從制度建設(shè)、體系建設(shè)、法律建設(shè)等多個(gè)維度,對(duì)現(xiàn)有的分散型海洋執(zhí)法體制進(jìn)行全方位調(diào)整,從而構(gòu)建一支綜合度高、執(zhí)法效率高、執(zhí)法水平高的現(xiàn)代海洋執(zhí)法隊(duì)伍,全面推動(dòng)遼寧省海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、高水平發(fā)展。