徐 璠

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺(tái)研究院，山東 煙臺(tái) 264670）

近年來，隨著土地利用管理工作的不斷深入開展，各級(jí)國土資源管理部門認(rèn)真貫徹落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”思想，不斷探索和創(chuàng)新土地資源管理工作思路和方法。但是從各地反映情況看，在土地利用中還存在一些問題和不足，建設(shè)用地增長過快；低效閑置用地問題嚴(yán)重；土地利用總體規(guī)劃不到位等等，面對(duì)這些問題和不足，必須加強(qiáng)政策引導(dǎo)和規(guī)劃引導(dǎo)，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，切實(shí)保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地。同時(shí)要強(qiáng)化內(nèi)部管理和績效考核機(jī)制[1]。只有這樣才能提高黨性、完善技術(shù)、加強(qiáng)土地資源管理實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地。

1 節(jié)約用地在土地資源管理中的重要性

1.1 保護(hù)耕地

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的全過程中，許多建設(shè)項(xiàng)目的開展，基本都會(huì)在農(nóng)村地區(qū)征用大量的土地，這就會(huì)造成許多優(yōu)質(zhì)的耕地被破壞，進(jìn)而對(duì)我國糧食產(chǎn)量的數(shù)量和質(zhì)量產(chǎn)生不可逆的影響，也會(huì)危害到糧食生產(chǎn)基地的管理，阻礙社會(huì)主義農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展。在實(shí)施節(jié)約用地的方針政策后，繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管效能，強(qiáng)化對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的保護(hù)，制定有效的法律法規(guī)，以預(yù)防耕地被非法占據(jù)和征用[2]。從實(shí)踐的觀點(diǎn)來看，土地資源的保護(hù)實(shí)質(zhì)上就是維持本國的土地資源，土地資源的合理利用是實(shí)現(xiàn)本國的土地資源可持續(xù)發(fā)展的必要條件。

1.2 促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

我國的國土面積很大，但是土地資源利用率很小，而且土地資源是有限的，所以國土資源的合理利用，直接關(guān)系到一國經(jīng)濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為了推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就必須協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地管理的關(guān)系，并以此為依據(jù)，深入貫徹實(shí)施節(jié)地的土地政策。在確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展的前提下，做好土地資源配置和規(guī)劃等一系列工作，能夠維護(hù)生態(tài)平衡，避免資源的過度浪費(fèi)，通過節(jié)約用地，可以提高農(nóng)村土地的再生能力?？傮w而言，提高國土資源經(jīng)營的層次與效率，對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展具有重要意義。

1.3 有利于建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)

盡管我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，但是我們?nèi)砸J(rèn)識(shí)到一系列的實(shí)際問題，如人口過多、人均占地面積少、資源分配不平衡等，這些問題的存在，都會(huì)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展造成影響[3]。因此，貫徹實(shí)施集約型社會(huì)建設(shè)的方針是非常重要的，由于土地資源是有限的，我國一直以來都存在著大量的嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象，我國的土地資源使用效率令人擔(dān)憂。通過節(jié)約用地，不僅可以強(qiáng)化對(duì)城市化用地的管理，還可以對(duì)廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行全方位的保護(hù)。

2 現(xiàn)階段我國土地資源管理以及土地利用現(xiàn)狀分析

2.1 土地流轉(zhuǎn)水平尚待提升

土地流轉(zhuǎn)是保障農(nóng)用地和宅基地規(guī)模化開發(fā)的重要途徑，既能達(dá)到農(nóng)用地的節(jié)約性，又能保障農(nóng)用地的集約性。但是現(xiàn)在，盡管已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了土地的確權(quán)，但是，由于土地資源還沒有充分地流通，大量的土地還在集體的農(nóng)戶之間進(jìn)行著流轉(zhuǎn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與涉農(nóng)企業(yè)融合程度不高，土地流轉(zhuǎn)水平也相對(duì)較低。相關(guān)的土地法規(guī)需要修改，以便給農(nóng)業(yè)公司帶來更多的方便，不然的話，土地的流動(dòng)將會(huì)停滯不前。此外，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)觀念淡薄，且以短期為常態(tài)，對(duì)規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)的成效也有一定的影響。當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃不夠完善，承包經(jīng)營、農(nóng)場(chǎng)建設(shè)、園區(qū)建設(shè)等方面存在著諸多問題，導(dǎo)致了已有耕地資源的大量閑置。

2.2 土地資源開發(fā)過度，生態(tài)環(huán)境遭受破壞

在全球生態(tài)環(huán)境中，土地退化現(xiàn)象不斷加劇，由于對(duì)森林資源的過度采伐和對(duì)土壤資源的過量使用，使得全球各個(gè)國家都面對(duì)著嚴(yán)重的土壤荒漠化、土壤侵蝕以及地力下降問題。目前，土地生態(tài)環(huán)境的退化范圍不斷擴(kuò)大，惡化程度日益加劇，水土流失、土地鹽堿化、草地退化等問題日益突出，森林日益減少，濕地日益縮小，生物多樣性遭到破壞。

其次，由于過量施用了大量的殺蟲劑和肥料，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的土壤環(huán)境問題。例如，在新中國以前，吉林省的黑土厚度為100cm，現(xiàn)在僅為30cm。而1cm的土壤，則要兩百年才能形成。因?yàn)榇迕駛儧]有環(huán)保意識(shí)，擅自開荒，占用林地，甚至還將林木砍倒，導(dǎo)致水土流失，土壤沙漠化。此外，相關(guān)單位沒有進(jìn)行長期地計(jì)劃，造成了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度下降。如果當(dāng)?shù)卣疀]有進(jìn)行長期的計(jì)劃，不但會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞，而且還會(huì)浪費(fèi)大量的人力物力和財(cái)力。

2.3 城市建設(shè)用地失控，土地浪費(fèi)嚴(yán)重

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的深入，會(huì)導(dǎo)致建設(shè)用地的增速越來越快，城鄉(xiāng)建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模越來越大，土地利用結(jié)構(gòu)往往出現(xiàn)不平衡，在此過程中，工業(yè)用地、商業(yè)用地、居住用地比例不合理的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，有限的土地資源沒有得到有效的利用，導(dǎo)致了土地資源的浪費(fèi)。

3 提高黨性、完善技術(shù)，加強(qiáng)土地資源管理實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地

3.1 積極提升土地流轉(zhuǎn)水平

將生態(tài)所有權(quán)體系納入到土地流動(dòng)之中?！吧鷳B(tài)產(chǎn)權(quán)”是通過對(duì)耕地的生態(tài)狀況進(jìn)行定量化的評(píng)估，并將其作為耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)的一個(gè)重要手段。我們可以看到，生態(tài)產(chǎn)權(quán)是為土地財(cái)產(chǎn)提供了一種服務(wù)。將“生態(tài)產(chǎn)權(quán)”與“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”相結(jié)合，對(duì)農(nóng)地的生態(tài)品質(zhì)進(jìn)行科學(xué)測(cè)度，從而達(dá)到對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用進(jìn)行分級(jí)的目的。從而促使農(nóng)戶對(duì)耕地的保護(hù)更加關(guān)注，更加合理地降低農(nóng)藥和肥料的使用量，防止危害物質(zhì)的超標(biāo)。土地利用流轉(zhuǎn)時(shí)，流轉(zhuǎn)各方應(yīng)簽署土地利用生態(tài)評(píng)價(jià)報(bào)告，并將其作為土地利用的憑證。在轉(zhuǎn)移期滿后，重新對(duì)其進(jìn)行土地生態(tài)進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于因土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的水土流失，應(yīng)給予土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移人以財(cái)政賠償。而土地流轉(zhuǎn)中，由于土地流轉(zhuǎn)中的生態(tài)效益得到了改善，因此可以得到政府的適當(dāng)補(bǔ)助。只有這樣，才能使農(nóng)地的生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為農(nóng)地的無形資產(chǎn)，才能使農(nóng)地的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。

3.2 提高黨性，樹立節(jié)約集約用地意識(shí)

樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，是當(dāng)前國土資源系統(tǒng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部面臨的一項(xiàng)重大課題。首先，必須正確認(rèn)識(shí)和把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用的關(guān)系。土地資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要資源和重要條件。然而，長期以來，我國粗放式的經(jīng)濟(jì)增長方式卻導(dǎo)致了土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。土地作為不可再生資源，其有限性決定了我國必須節(jié)約使用土地資源。只有通過不斷提高黨性，把節(jié)約集約用地作為我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，才能進(jìn)一步提高對(duì)國土資源管理工作重要性、緊迫性的認(rèn)識(shí)。其次，要把科學(xué)發(fā)展觀貫徹落實(shí)到國土資源管理工作中。科學(xué)發(fā)展觀是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革，是從我國基本國情出發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出的戰(zhàn)略部署，是指導(dǎo)新時(shí)期國土資源工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。只有在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，把建設(shè)節(jié)約型社會(huì)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的重要途徑來抓，才能進(jìn)一步明確節(jié)約集約用地工作目標(biāo)和方向。再次，要樹立正確的政績觀和發(fā)展觀。在國土資源管理工作中要牢固樹立以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容。而科學(xué)發(fā)展觀是對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展觀的深刻反思與總結(jié)，體現(xiàn)了立黨為公、執(zhí)政為民、統(tǒng)籌兼顧、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展等要求。只有樹立正確的政績觀和發(fā)展觀，才能進(jìn)一步樹立節(jié)約集約用地意識(shí)，不斷提高國土資源管理水平。

3.3 完善技術(shù)，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是我國土地利用的綜合安排，也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分。因此，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，以土地用途管制為核心，強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，優(yōu)化用地布局，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模和增長速度，統(tǒng)籌安排各類用地。

3.3.1 加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施管理

要在認(rèn)真總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善土地利用總體規(guī)劃的技術(shù)方法和指標(biāo)體系。加強(qiáng)對(duì)國土資源部門現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃成果進(jìn)行匯總整理和分析評(píng)價(jià)，查找規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)管中存在的問題與不足，研究解決辦法和措施。制定一系列科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和管理制度，規(guī)范和指導(dǎo)全國土地利用總體規(guī)劃編制工作。

3.3.2 加快建立健全土地利用總體規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

在當(dāng)前技術(shù)手段相對(duì)落后的情況下，要盡快建立完善并形成一整套與國土資源部門相適應(yīng)的土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。對(duì)全國各地的各類土地利用數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、匯總、整理和分析評(píng)價(jià)。建立各級(jí)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和耕地后備資源數(shù)據(jù)庫。通過對(duì)各地各類用地情況的監(jiān)測(cè)分析，為科學(xué)制定全國及各?。▍^(qū)、市）、縣（市、區(qū)）各級(jí)土地利用總體規(guī)劃提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.3.3 嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模

嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模是促進(jìn)節(jié)約集約用地的重要手段之一。因此要嚴(yán)格按照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號(hào)）規(guī)定，合理控制建設(shè)用地總量和用地結(jié)構(gòu)布局，提高土地利用率。大力推進(jìn)開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)等各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地審批制度改革，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。

3.4 強(qiáng)化管理，構(gòu)建節(jié)約集約用地體制

首先，要不斷強(qiáng)化內(nèi)部管理，建立健全節(jié)約集約用地的責(zé)任體系，完善目標(biāo)責(zé)任制，進(jìn)一步落實(shí)部門和個(gè)人的工作責(zé)任，形成齊抓共管、整體聯(lián)動(dòng)的良好局面。要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和布局進(jìn)行建設(shè)，不得隨意變更土地利用總體規(guī)劃。同時(shí)要做好近期建設(shè)規(guī)劃的編制工作，將節(jié)約集約用地的理念貫穿到各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃中，結(jié)合重大產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)等項(xiàng)目開展專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，明確各類用地在空間布局、結(jié)構(gòu)比例、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施要求。

其次，深入開展建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)。要建立土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)制度，明確評(píng)價(jià)原則和方法，評(píng)價(jià)周期和結(jié)果應(yīng)用。建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將建設(shè)用地節(jié)約集約利用情況作為各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子考核的重要內(nèi)容。同時(shí)還要加強(qiáng)存量建設(shè)用地盤活利用。要結(jié)合本地實(shí)際情況，對(duì)閑置土地進(jìn)行調(diào)查摸底，對(duì)閑置土地情況進(jìn)行分類分級(jí)管理，建立閑置土地?cái)?shù)據(jù)庫，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控和監(jiān)管。要將低效用地處置納入市縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的年度目標(biāo)責(zé)任考核體系。要探索建立存量建設(shè)用地盤活利用的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。

3.5 完善考核機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部管理

在土地管理方面，我國實(shí)行的是土地出讓制度，但目前各級(jí)地方政府普遍存在“重發(fā)展、輕保護(hù)”的傾向。因此，應(yīng)將土地開發(fā)利用和保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核體系，完善政府領(lǐng)導(dǎo)下的土地管理責(zé)任制，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地資源的保護(hù)。要將土地節(jié)約集約利用狀況納入政府工作績效考核范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容之一。在考核機(jī)制方面，要建立健全國土資源管理目標(biāo)責(zé)任制、執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制。要按照上級(jí)下達(dá)的年度計(jì)劃指標(biāo)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)進(jìn)行考核。要把各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)納入單位的年度考核體系中去。各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的節(jié)約集約用地狀況負(fù)總責(zé)，實(shí)行定期報(bào)告制度和土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告制度。要定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)各單位的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃、超指標(biāo)用地和批而未供、閑置土地等嚴(yán)重違法違規(guī)行為要嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。國土資源管理部門要定期組織開展節(jié)約集約用地專項(xiàng)檢查活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題；對(duì)各級(jí)政府在節(jié)約集約用地方面工作不力的，要約談?wù)饕?fù)責(zé)人；對(duì)造成重大影響的要依法追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

在國土資源執(zhí)法監(jiān)察方面，要積極探索和建立健全“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處”的執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制。在規(guī)劃方面，要嚴(yán)格按照國家宏觀調(diào)控政策和規(guī)劃要求，嚴(yán)格執(zhí)行“兩規(guī)”制度。在用地方面，要以土地利用總體規(guī)劃為龍頭，全面開展建設(shè)用地“二次開發(fā)”和“低效利用土地開發(fā)”工作。在人事制度方面，要實(shí)行“全員聘任制”“崗位責(zé)任制”和“末位淘汰制”，對(duì)不能適應(yīng)形勢(shì)要求的干部職工進(jìn)行調(diào)整。

4 結(jié)語

實(shí)現(xiàn)土地資源的集約節(jié)約化利用是非常關(guān)鍵的，它不僅關(guān)系到市場(chǎng)的發(fā)展效果，更關(guān)系到國家的民生問題。目前的首要問題就是要對(duì)各個(gè)部門的責(zé)任與任務(wù)進(jìn)行明確，確保各項(xiàng)政策能夠無死角地實(shí)施，要提高對(duì)土地的使用的集約度，對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行嚴(yán)格的控制，對(duì)土地的審批制度進(jìn)行健全，最后要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)田的保護(hù)，并對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化，只有如此，才能真正提高土地資源的管理效率，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的目的。