杜 姣

(武漢大學 1.政治與公共管理學院;2.地方政治研究中心,湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

黨的二十大明確提出,未來五年的目標任務之一就是深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由于鄉(xiāng)村治理是國家治理的有機組成部分[1],因此鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的最終目標群體,農(nóng)民的態(tài)度與行為直接關系到鄉(xiāng)村治理過程的順利展開,也是檢驗鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度的重要標準。自農(nóng)村稅費全面取消后,伴隨服務型政府的轉型[2],國家與農(nóng)民的關系從資源汲取型關系轉變?yōu)橘Y源輸入型關系。隨之而來的是大量具有服務性質(zhì)的涉農(nóng)事務下鄉(xiāng)。只是,據(jù)筆者近幾年在全國多地農(nóng)村的調(diào)查經(jīng)驗發(fā)現(xiàn),當前中國鄉(xiāng)村治理普遍陷入了“好事不好做”“好事難成”的實踐悖論中。就如相關學者所揭示,諸多為農(nóng)民服務的工作不僅得不到村民的有效配合,反而還會遭到他們的阻撓[3]。以服務農(nóng)民、改善農(nóng)民生活、提升農(nóng)民福祉為目標的諸多鄉(xiāng)村治理活動因為農(nóng)民的不合作而陷入窘境。鄉(xiāng)村干部也頗有困惑,在他們看來,一方面農(nóng)民的素質(zhì)越來越高了,另一方面鄉(xiāng)村社會中的“刁民”也越來越多了。由此可見,農(nóng)民的不合作已儼然成為困擾當前中國鄉(xiāng)村治理的重大問題,亟須對當前廣泛出現(xiàn)的農(nóng)民不合作行為進行溯源式研究,唯有如此才能找到有效的應對方案。

通過梳理文獻發(fā)現(xiàn),學界對鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)民不合作行為早有關注,并積累了豐富的研究成果。具體而言,學者們對農(nóng)民不合作行為的研究主要集中在征地拆遷、收取稅費以及項目落地等鄉(xiāng)村治理場域,不合作行為主體常被稱為 “釘子戶”[4]、“邊緣人”[5]、“不合作者”[6]等。從這些研究的側重點來看,大體可分為農(nóng)民不合作行為的產(chǎn)生機制研究和農(nóng)民不合作行為的治理機制研究。

針對農(nóng)民不合作行為的產(chǎn)生機制研究,桂曉偉認為拆遷釘子戶的產(chǎn)生與釘子戶和其他拆遷戶之間的“補償差異”所產(chǎn)生的“不平等的示范和倒逼效應”有關[7]。與之類似,周娟得出正是政府在征地拆遷中制造的政策性空間、尋租性空間以及操作性空間,使得農(nóng)民從想做“釘子戶”到成為“釘子戶”成為可能[8]。石冠峰等人認為項目推進中的“釘子戶”往往是因利成“釘”、因權成“釘”、因錢成“釘”[9]。

針對農(nóng)民不合作行為的治理機制研究,呂德文對農(nóng)業(yè)稅費征收過程中治理“釘子戶”的實踐進行了分析,他發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部通過大量采用“造勢”“做工作”“辦學習班”等半正式的治理策略,極大節(jié)省了行政成本[10]。陳鋒借助對一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)典型案例的考察發(fā)現(xiàn),當?shù)蒯斪討舻闹卫斫?jīng)歷了從整體支配到協(xié)商治理的轉變[11]。張雪霖在對實踐中存在的行政治理和社會治理這兩種項目落地中“釘子戶”治理機制進行比較分析的基礎上,提出對釘子戶的治理,在由行政治理向社會治理機制轉變的同時,還應當恢復村社集體的土地調(diào)整權作為配套制度[12]。武小龍認為地方政府主要是采取策略主義的方式來應對拆遷過程中釘子戶的抗爭行為[13]。崔盼盼認為政府主要是通過利益治理的方式回應不合作者,并帶來了不合作行為的再產(chǎn)生和基層治理內(nèi)卷化的不良后果[6]。

已有研究對我們認識鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)民不合作行為奠定了基礎,但仍有進一步深化的空間。一是既有對農(nóng)民不合作行為的研究缺乏系統(tǒng)性,比較碎片化,它們通常只關注到農(nóng)民不合作行為的一個側面,而沒有從鄉(xiāng)村治理的整體視野對之加以考察;二是在既有研究中,鄉(xiāng)村中的不合作者多是以謀利者的形象出現(xiàn),是需要被治理的對象,忽視了基層治理轉型背景下農(nóng)民不合作行為呈現(xiàn)出的新型特征,而謀利者形象已不足以概括當前鄉(xiāng)村治理中的不合作行為主體。這也意味著在基層治理轉型背景下,我們需要重新審視農(nóng)民的不合作行為,并尋找新的解釋。鑒于此,本文將結合筆者及筆者所在團隊多年在多地農(nóng)村的調(diào)查經(jīng)驗,從以下方面對當前的農(nóng)民不合作行為進行探討:首先,以早期農(nóng)民的不合作行為為參照,解剖當前農(nóng)民不合作行為的新型特征;其次,立足資源下鄉(xiāng)的總體環(huán)境來具體分析當前農(nóng)民不合作行為產(chǎn)生的原因;再次,在總體判斷國家對鄉(xiāng)村治理定位的基礎上,從鄉(xiāng)村治理的整體層面揭示當前以農(nóng)民不合作行為不斷再產(chǎn)生為表現(xiàn)形式的各種治理亂象得以生成的深層緣由;最后,在結語部分,嘗試從當前農(nóng)民不合作行為產(chǎn)生的源頭找出解決該問題的路徑。

二、農(nóng)民不合作行為的內(nèi)涵與新型特征

農(nóng)民不合作行為指農(nóng)民對鄉(xiāng)村治理中相關涉農(nóng)事務表現(xiàn)出拒絕、排斥和不合作的行為,且很難通過簡單的說服來加以改變。農(nóng)民不合作行為會給鄉(xiāng)村治理過程造成阻礙,影響鄉(xiāng)村治理活動的正常展開。具體來說,農(nóng)民不合作行為可分為兩種類型:一種是消極不合作。這體現(xiàn)在農(nóng)民以各種理由或借口躲避基層干部提出的治理要求。在言語上,這部分農(nóng)民既不表示支持,也不表示反對,而是以一種敷衍的態(tài)度應對。一種是積極抵抗。這體現(xiàn)為農(nóng)民在言語和行為上的明確拒絕行為,且很難被說服。農(nóng)民不合作行為在任何時期的鄉(xiāng)村治理中都存在,只是在不同時期,農(nóng)民不合作行為的特征存在差異,其生成邏輯也有所不同。為了表述方便,本文以人民公社解體為起點,將人民公社解體至農(nóng)村稅費改革前這一時期的農(nóng)民不合作行為稱為早期的農(nóng)民不合作行為,將農(nóng)村稅費改革以來的農(nóng)民不合作行為稱為當前的農(nóng)民不合作行為。通過與早期農(nóng)民不合作行為的比較,有助于我們更清晰地理解近年來在中國鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的農(nóng)民不合作行為的新型特征。

(一)農(nóng)民不合作行為目標的政府指向

人民公社解體后,以農(nóng)村稅費改革為時間節(jié)點,中國的鄉(xiāng)村治理大體經(jīng)過了兩個階段:一是農(nóng)村稅費改革前的相對獨立的自主治理階段。在這一階段,國家對鄉(xiāng)村治理只是事件性介入與底線性介入。事件性介入主要體現(xiàn)為國家力量通常只在收取農(nóng)業(yè)稅以及推進計劃生育工作這兩大政策性事件時進入鄉(xiāng)村。底線性介入指為了確保鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定,防止出現(xiàn)重大安全事件,國家擬定相應的維穩(wěn)指標,并將鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定作為考核鄉(xiāng)村工作的關鍵內(nèi)容。除此之外,國家對鄉(xiāng)村社會的其他常規(guī)治理領域則較少干預,諸如鄉(xiāng)村公共基礎設施建設等基本公共品的供給都主要依托鄉(xiāng)村社會力量自主完成[14]。鄉(xiāng)村社會的常規(guī)治理具有一定的獨立性與自主性。二是農(nóng)村稅費改革后國家力量常規(guī)進入鄉(xiāng)村治理階段。農(nóng)村稅費改革后,國家與農(nóng)民的關系從資源汲取型關系轉變?yōu)橘Y源輸入型關系,與資源下鄉(xiāng)相伴隨,國家對鄉(xiāng)村治理的介入力度空前增強,“監(jiān)督下鄉(xiāng)”成為鄉(xiāng)村治理的新常態(tài)[15]。尤其是自精準扶貧以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與實施以來,鄉(xiāng)村中的常規(guī)治理事務逐步被吸納到國家治理體系中,國家越來越成為鄉(xiāng)村治理的直接主體。鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)民不合作行為在這兩個階段存在不同的表現(xiàn)。

農(nóng)村稅費改革前的農(nóng)民不合作行為大多限定在鄉(xiāng)村范圍內(nèi),屬于鄉(xiāng)村政治中的不合作行為。也就是說,此時的農(nóng)民不合作行為主要涉及鄉(xiāng)村范圍內(nèi)村民個體利益與村社集體利益的處理,表現(xiàn)為村民為了個人的私人利益而對抗集體利益[16]。具體而言,農(nóng)民不合作行為集中出現(xiàn)在鄉(xiāng)村公共品的供給過程中,比如有農(nóng)民希望通過與其他村民的不合作來搭便車以謀取個人的不正當利益。在這一時期,鄉(xiāng)村公共品的供給主要依托村級組織展開,以村兩委干部為主體的村級組織是村民的集體代表,在鄉(xiāng)村公共品的供給過程中發(fā)揮動員、組織與協(xié)調(diào)的作用。從表面上看,農(nóng)民不合作行為的目標是指向村級組織。然而,從根本上來看,農(nóng)民不合作行為的目標實則是指向村級組織所代表的全體村民的公共意志。因此,早期農(nóng)民不合作行為的目標是村內(nèi)指向,沒有越出村莊。

農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的農(nóng)民不合作行為中,相當部分主要涉及不合作行為主體與政府關系的處理,表現(xiàn)為不合作行為主體與政府之間的博弈。在這一時期,由于鄉(xiāng)村治理中的諸多事項都已經(jīng)被吸納到政府的治理系統(tǒng),因此,作為國家在鄉(xiāng)村社會的代表,基層政府廣泛介入到鄉(xiāng)村治理當中。為了便于國家行政力量向鄉(xiāng)村社會延伸,多地地方政府相繼推開村級組織行政化改革,將村級組織作為完全承接政府意志的組織[17]。在這種狀況下,村級組織已經(jīng)成為政府的代表,村干部在身份性質(zhì)上逐步抽離于村民。于是,該時期的農(nóng)民不合作行為目標帶有突出的政府指向性,而與其他村民無關。這種政府指向的形成既可能緣于農(nóng)民利用不合作行為從政府那里謀取個人的不正當利益,也可能緣于農(nóng)民個體意志與政府意志之間存在沖突。

具體而言,當前的農(nóng)民不合作行為常見于政府對鄉(xiāng)村社會環(huán)境,包括對農(nóng)戶家庭環(huán)境的改造領域。為了確保鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生的整潔與美化,地方政府往往會要求農(nóng)戶將自家的附屬房屋拆除。筆者調(diào)研的鄂西M村在要求農(nóng)戶拆除附屬房屋的過程中,就遭遇了農(nóng)戶的廣泛不配合。因為有的附屬房屋就是農(nóng)戶飼養(yǎng)家畜的地方,拆除后,農(nóng)戶的利益會受到直接損失。農(nóng)戶的此種不配合行為是以政府為指向的。

(二)不合作行為主體的擴大化

不合作行為主體的擴大化指不合作行為主體在數(shù)量上的增多以及行為主體采取不合作行為的動機變得多樣化。早期的農(nóng)民不合作行為主要存在于鄉(xiāng)村社會語境中的“賴皮戶”“刁民”當中,他們往往是鄉(xiāng)村社會規(guī)范和結構中的邊緣人。這部分邊緣人是被村莊主流價值所排斥的一群人[18],不被主流社會文化認可和接納,而游離于社會[19]。一般來說,這部分不合作行為主體在任何時期的鄉(xiāng)村治理中都普遍存在,并構成鄉(xiāng)村社會結構的重要組成部分。

當前鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)民不合作行為則呈現(xiàn)出明顯的擴大化傾向,即不合作行為不僅存在于鄉(xiāng)村社會的邊緣群體中,而且還擴大至廣大的普通村民中。越來越多的普通村民加入到不合作者隊伍中,而這些普通村民在早期的鄉(xiāng)村治理時期多是遵守鄉(xiāng)村公共秩序與規(guī)則,以及維護鄉(xiāng)村集體利益的人群。此外,與早期的農(nóng)民不合作行為主要以主動性謀取個人私利的動機不同,當前農(nóng)民的不合作動機已趨于多元化。而且,相當部分農(nóng)民采取不合作行為往往帶有明顯的被動性,即他們并不是在主觀意志上故意不配合基層干部的工作,而可能是因為鄉(xiāng)村治理的相關工作對他們的合理利益造成了一定損害,抑或是受其他不合作行為主體主動性謀利行為的誘導。比如任何時期的鄉(xiāng)村治理都可能存在的以謀利為目的的農(nóng)民,他們在當前也會借助不合作行為與政府博弈,并可能因為政府的讓步而獲得過多的不合理利益。這直接會打破村民之間利益結構的均衡。在這種利益失衡的心理結構驅(qū)使下,會有越來越多的普通村民加入到不合作者的隊伍當中。

為了更好地打造美麗鄉(xiāng)村,方便村民生產(chǎn)、生活,筆者調(diào)研的皖中B村在當?shù)卣闹С窒?承接了一條外環(huán)路項目,整個工程造價高達100多萬元。外環(huán)路的施工會涉及對部分農(nóng)戶的征地工作。從該村的情況來看,整個施工過程并不順利,特別是遭到了該村一對夫婦的阻撓。這對夫婦阻撓施工的目的就是要獲得盡可能多的不合理利益,比如他們一方面要求村級組織用村集體留用地對他們家的被征土地進行置換,另一方面還要求地方政府給他們夫婦辦理社會養(yǎng)老保險。而根據(jù)當?shù)氐恼?只有被征土地達到全戶所有土地的70%以上,且人均剩余土地不足0.3畝,方可申辦社會養(yǎng)老保險。這對夫婦在村里人緣并不好,但他們的這一行為仍然對其他村民產(chǎn)生了不良的示范效應,相當部分村民也陸續(xù)向當?shù)卣岢雠c之類似的無理要求,最終導致這條路的建設一直沒有完成。

(三)農(nóng)民不合作行為對鄉(xiāng)村秩序的強沖擊性

與早期農(nóng)民不合作行為的另一個重要區(qū)別是,當前的農(nóng)民不合作行為對鄉(xiāng)村秩序更具有破壞性,能夠?qū)︵l(xiāng)村秩序產(chǎn)生巨大的沖擊。早期的農(nóng)民不合作行為雖然結構性地存在那里,但在一個正常的社會中,它們卻不足以對正常秩序構成挑戰(zhàn)[20]。當前的農(nóng)民不合作行為對鄉(xiāng)村秩序的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)為不合作行為本身的傳染性增強。早期的鄉(xiāng)村因為相對封閉和穩(wěn)定,其內(nèi)部可以形成較強的價值生產(chǎn)能力和較為有序的鄉(xiāng)村規(guī)范,農(nóng)民的不合作行為被束縛在強有力的鄉(xiāng)村規(guī)范中。在這種狀況下,不合作者的存在不僅不構成鄉(xiāng)村社會的問題,反而還是鄉(xiāng)土社會結構的有機環(huán)節(jié)。在以倫理為本位的鄉(xiāng)村社會中,這些不合作者作為邊緣人會被鄉(xiāng)村社會所孤立,核心與邊緣之間保持著較為明晰的邊界[18],其他普通村民也會將這些不合作行為視為不符合鄉(xiāng)村公德與公意的行為。因此,早期的農(nóng)民不合作行為會受到鄉(xiāng)村輿論的自發(fā)性壓制,基本不具有傳染性。壓制方式就包括背后議論、日常生活交往的排斥、生產(chǎn)中的不合作等。

然而,當前的農(nóng)民不合作行為已經(jīng)失去了鄉(xiāng)村內(nèi)生規(guī)范的制約,表現(xiàn)出明顯的示范性與傳染性。更為重要的是,這些不合作行為還會重塑鄉(xiāng)村的價值評價體系,最終進入鄉(xiāng)村輿論體系的核心。鄉(xiāng)村內(nèi)生規(guī)范制約性的弱化主要與以下三方面的因素有關:一是每個村民都是高度利益化的個體,村民之間的公共性關聯(lián)解體。只要他人借助不合作行為所獲得的利益沒有給其個人利益造成額外損失,村民通常對他人的不合作行為持一種“事不關己高高掛起”的態(tài)度。二是村莊公共性以及作為村莊公共性連接機制的公共道德已經(jīng)趨于瓦解,村民不具有超越個體家庭范圍的更大層面的公共利益認同。三是在依法治國以及為人民服務理念向鄉(xiāng)村社會的深入貫徹下,基層組織缺乏強有力應對這些不合作行為的手段。這三方面的因素造成的一個結果是,對不合作行為主體而言,不合作行為不僅不會受到壓制和約束,反而還會給自己帶來額外收益。這必然會對其他本來安分守己的村民形成不良的示范效應,由此造成不合作行為的傳染。農(nóng)民不合作行為的強傳染性會直接瓦解鄉(xiāng)村治理的群眾基礎,侵蝕鄉(xiāng)村治理與基層政權的合法性,鄉(xiāng)村公平與正義的倫理價值也會陷入解體的危機之中。

三、資源下鄉(xiāng)與農(nóng)民不合作行為的產(chǎn)生

當前農(nóng)民不合作行為是在國家與農(nóng)民關系發(fā)生巨大轉變的背景下產(chǎn)生的,國家與農(nóng)民關系從資源汲取型關系轉變?yōu)橘Y源輸入型關系。伴隨資源下鄉(xiāng),國家權力逐步全面深入村莊,打破了鄉(xiāng)村社會相對獨立、自主和封閉的治理狀態(tài)。國家權力的全面進入再造著鄉(xiāng)村治理形態(tài)。因此,當前的農(nóng)民不合作行為在很大程度上體現(xiàn)出明顯的國家塑造性。公共品供給構成了鄉(xiāng)村最主要的常規(guī)治理領域,因此鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民不合作行為也主要出現(xiàn)在公共品供給領域。當前農(nóng)民不合作行為的產(chǎn)生便與國家資源的分配模式有很強的關聯(lián)。

(一)從資源動員型治理到資源分配型治理

公共品供給是最需要農(nóng)民集體行動的治理場域之一,也是農(nóng)民不合作行為多發(fā)的治理場域。奧爾森通過對集體行動邏輯的揭示發(fā)現(xiàn),集體行動困境主要緣于集體行動中的不合作問題[21]。從歷史變遷的角度來看,我國農(nóng)村公共品的供給模式已經(jīng)發(fā)生根本性變革,公共品供給所需資源由村社自主籌措轉變?yōu)橛蓢逸斎搿屹Y源輸入形式進一步?jīng)Q定了以公共品供給為主導內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理模式。

在鄉(xiāng)村公共品由村社自主供給時期,公共品供給所需的資源主要從農(nóng)民手中籌集,當中伴隨著村民自治過程的啟動。啟動村民自治過程的目標有二:一是確定公共品供給的方向,比如是先解決鄉(xiāng)村道路問題,還是農(nóng)田水利灌溉問題等;二是確定公共品所需資源的籌措方式與使用方式。因此,從治理關系來看,此時的鄉(xiāng)村治理主要表現(xiàn)為資源動員型治理,從農(nóng)民手中獲得用于公共品供給的資源是此種治理形態(tài)的核心目標。公共品供給所需資源的形式既可以是貨幣,也可以是勞動力,還可以包括無償讓出用于公共品落地的土地等。資源動員型治理要克服的主要問題是防止村民出現(xiàn)拒絕支付資源而進行搭便車的行為。一般來說,村民的此種不合作行為能夠較好解決。這是因為在資源動員型治理中,每個村民都是公共品供給的責任主體,公共品供給過程將村民之間的利益關系勾連了起來,某個村民不承擔公共品責任的行為會直接造成其他村民利益的相對受損,進而會招致利益受損村民的集體反對與壓制。村民集體力量也成為制約這些不合作行為的主導力量。

在鄉(xiāng)村公共品供給主要依托國家資源的當下時期,鄉(xiāng)村公共品供給過程主要體現(xiàn)為國家資源的分配過程。從治理關系來看,鄉(xiāng)村治理主要體現(xiàn)為資源分配型治理。具體到村莊場域中,資源分配型治理最為關鍵的是要解決依托國家資源的公共品供給如何順利落地的問題。公共品落地的過程雖然無須從農(nóng)民手中動員資源,但依然會涉及基層組織與農(nóng)民關系的處理,其中就包括公共品落地可能要占用農(nóng)民土地以及面臨針對農(nóng)戶地面作物的賠償問題。這為農(nóng)民與基層組織所代表的政府進行利益博弈提供了空間。如果補償標準達不到農(nóng)民的預期,農(nóng)民就極有可能產(chǎn)生不合作行為,從而造成公共品供給過程的受阻。這同時也說明,以公共品供給為代表的鄉(xiāng)村常規(guī)治理所面臨的不再是村民之間就鄉(xiāng)村治理成本如何協(xié)調(diào)與平衡的問題,而是村民與政府之間的利益博弈問題。這也是當前農(nóng)民不合作行為的目標為政府指向的原因所在。

(二)資源分配路徑的技術化與農(nóng)民的客體化

近年來,在市場化與現(xiàn)代化力量的影響下,我國鄉(xiāng)村社會結構發(fā)生了巨大變遷,村落共同體漸趨瓦解,鄉(xiāng)村社會朝陌生化和原子化的方向發(fā)展[22]。在經(jīng)濟增收動力的驅(qū)使以及務工浪潮的帶動下,相當部分村民的利益已經(jīng)不在鄉(xiāng)村,而主要在城市和市場中。村民之間的文化關聯(lián)、社會關聯(lián)、情感關聯(lián)以及經(jīng)濟關聯(lián)都已極大弱化,村民越來越個體化和理性化。與此同時,村民就鄉(xiāng)村社會的某一公共事項開展集體行動的能力也趨于喪失,這構成農(nóng)民不合作行為得以再產(chǎn)生的重要社會基礎。

然而,需要提出的是,在此種情形下,國家不僅沒有借助資源下鄉(xiāng)的契機將農(nóng)民之間的利益關系勾連起來,反而助推了農(nóng)民的原子化傾向。這與當前國家資源分配路徑的技術化有關,這又集中體現(xiàn)在國家資源主要是依托項目制的方式來分配。在項目化的資源分配方式中,鄉(xiāng)村公共品的供給是直接通過“條條”,即政府各職能部門來運作。項目制作為國家治理的增量體制[23],它本質(zhì)上是一種自上而下的決策體制,強調(diào)形式理性的設計以及程序技術的控制,其整個管理過程都遵從指標化、技術化與量化原則[24]。項目化的資源分配方式將作為服務對象的農(nóng)民排斥于公共品需求的表達體系以及公共品的供給體系之外,農(nóng)民成為公共品的被動接受者。作為協(xié)調(diào)與組織農(nóng)民的村級組織也淪為項目的被動執(zhí)行者,缺乏協(xié)調(diào)村民利益與關系的能力與空間。由于在項目化的資源分配方式下,自上而下提供的公共品是鄉(xiāng)村額外多出的部分而無須村民付出任何成本,因此,村民不會直接反對這些公共品的落地,但他們也不會為這類公共品的落地另外貢獻自己的力量。面對鄉(xiāng)村中部分謀利者以及投機分子試圖通過不合作行為獲取更多不合理利益而與基層組織和基層政府博弈的情況,其他村民并不會團結起來集體抵制這種不合作行為,而更多是秉持一種事不關己的態(tài)度。

以項目制為代表的資源分配的技術化路徑?jīng)]有通過公共品供給過程將村民之間的利益關聯(lián)起來,村民之間仍然呈現(xiàn)為一種高度分散化的狀態(tài)。這無法對既已存在的不合作行為形成約束,由此造成不合作行為的擴大,并不斷蔓延至普通村民群體當中。

以項目制為代表的資源分配的技術化路徑還逐漸進入到國家對農(nóng)民私人生活領域的改造中。這尤以近幾年在全國農(nóng)村廣泛推進的農(nóng)戶廁所改造運動最為典型。項目化的廁所改造服務供給模式強調(diào)廁所改造標準的統(tǒng)一化,并且?guī)脑熳鳛橐豁椪稳蝿?地方政府需要在限定時間內(nèi)完成“應改盡改”的目標。但是,在地方共識以及農(nóng)民的觀念體系中,廁所改造屬于私域范圍,這是農(nóng)民個體自由意志可充分表達的領域。統(tǒng)一化的廁所改造標準與農(nóng)民群體高度多元化和復雜化的個體性需求和偏好之間存在張力。這種張力也為農(nóng)民不合作行為的產(chǎn)生提供了土壤,并進一步瓦解了鄉(xiāng)村治理的合法性基礎。

技術化的資源分配路徑存在的最關鍵的問題是,農(nóng)民不是作為資源分配過程中的意愿表達主體以及參與主體,而只是作為被動的資源承接對象,農(nóng)民被客體化了。在這種狀況下,不僅農(nóng)民的主動性無法得到激發(fā),而且早期鄉(xiāng)村治理中為地方性規(guī)范所約束的不合作行為主體還會在不斷輸入的國家資源的刺激下被激活,并對其他普通村民形成不良的示范效應,造成不合作行為的傳染,同時加劇農(nóng)民不合作行為的不可治理性。此外,技術化資源分配的目標與農(nóng)民需求之間的張力也是造成農(nóng)民不合作行為再產(chǎn)生的重要原因,這是“好事不好做”的緣由所在?？傮w而言,在資源分配型治理中,資源分配路徑的技術化以及由此帶來的農(nóng)民客體化是當前農(nóng)民不合作行為得以持續(xù)產(chǎn)生的關鍵機制。

(三)資源分配中的激勵偏差與農(nóng)民逆向動員

當前農(nóng)民不合作行為的產(chǎn)生還與國家資源分配實踐中激勵體系的設置密切相關。有效的激勵體系設置能夠激發(fā)村民對鄉(xiāng)村治理工作的參與積極性,不當?shù)募铙w系設置會加劇農(nóng)民的不合作行為,并帶來破壞性的治理后果。從目前的情況來看,國家資源分配中的激勵體系主要表現(xiàn)為一種負向激勵,對農(nóng)民形成的是一種逆向動員。此種激勵體系不僅沒有增加農(nóng)民對鄉(xiāng)村治理工作的配合,反而助推了農(nóng)民不合作行為的發(fā)生。

具體到鄉(xiāng)村治理中,國家資源分配中的激勵體系可分為兩種:一種是資源分配體制中內(nèi)置的激勵體系;一種是實踐中的激勵體系。就第一種激勵體系而言,在資源分配的技術化路徑中,由國家資源凝結而成的公共品供給帶有突出的政府包辦特征。政府包辦式的公共品供給模式確立的是一種以絕對的政府責任與絕對的農(nóng)民權利為表現(xiàn)形式的政府與農(nóng)民權責關系形態(tài)。對農(nóng)民而言,這實則是一種負向的激勵體系。也就是說,農(nóng)民不僅不會對政府提供的服務表示感恩,反而會將政府供給服務的行為視為理所當然。更為重要的是,政府供給的服務與農(nóng)民需求之間的不匹配也會助長農(nóng)民不合作行為的產(chǎn)生。

再來看實踐中的激勵體系。在當前公共品落地的過程中,面對鄉(xiāng)村社會中那部分對利益比較敏感的村民,基于保證鄉(xiāng)村不出事的政治目標,基層組織和基層政府通常會采取利益吸納的方式滿足這部分村民的不合理訴求。這其實也是一種激勵體系,但這種激勵體系對農(nóng)民形成的同樣是一種反向激勵,對農(nóng)民產(chǎn)生的也是一種逆向動員。即那些積極配合鄉(xiāng)村治理工作的農(nóng)民得不到額外的獎勵和好處,相反那些越是不配合鄉(xiāng)村治理工作的農(nóng)民越是能得到更多的好處,由此形塑出“好人吃虧、刁民得利”的逆向動員格局,進而帶來不合作行為蔓延至普通村民群體當中。這不僅直接影響鄉(xiāng)村治理過程的順利開展,而且還會極度增加資源分配成本,帶來資源的內(nèi)耗,引發(fā)基層治理內(nèi)卷化的困局。

四、代理人控制與基層治理自主性缺失

長期以來,對基層代理人的權力進行監(jiān)督一直是困擾鄉(xiāng)村治理的一大難題。作為經(jīng)濟理性人,基層代理人可以利用其權力優(yōu)勢獲得其他物質(zhì)利益。這無疑會極大腐蝕基層政權的合法性。在很長的時間內(nèi),鄉(xiāng)村治理中相應制度體系的不健全以及治理的不規(guī)范為基層代理人的權力任性提供了巨大空間,直接帶來農(nóng)民利益受損,降低鄉(xiāng)村治理效能。如果說在資源汲取時期,基層代理人權力任性的方向主要是攫取村社集體利益以及侵害村民個人利益,那么在資源分配時期,基層代理人權力任性的方向則可能轉向?qū)屹Y源的攫取。因此,在國家資源下鄉(xiāng)背景下鄉(xiāng)村社會的資源分配型治理時期,如何保證資源分配的安全,使資源不被中間治理結構謀取便成為國家重點考慮的問題。從當前情況來看,國家主要是通過權力下鄉(xiāng)來約制基層代理人,弱化其自主空間。但這帶來的一個后果就是基層治理自主性的缺失。這是當前農(nóng)民不合作行為不斷再產(chǎn)生的深層原因。

(一)鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化轉型與基層代理人權力控制

不論是政策實踐領域,還是學術研究領域,基本都將鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化視為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心標準。其中,規(guī)范鄉(xiāng)村治理權力是鄉(xiāng)村治理規(guī)范化的重要內(nèi)容,約束基層代理人權力成為鄉(xiāng)村治理規(guī)范化的目標指向[25]。而規(guī)制和約束基層干部權力,破解惠民政策落實中的腐敗問題,仍是鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)規(guī)范化轉型的關鍵[26]。圍繞鄉(xiāng)村治理權力的規(guī)范運行,各地方政府以及村級組織都建立起了一套制度體系以及監(jiān)督體系。鄉(xiāng)村治理處于一種強制度約束的狀態(tài)。

農(nóng)村稅費全面取消后,國家資源開始大幅向鄉(xiāng)村涌入,特別是隨著精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出,國家資源下鄉(xiāng)的力度更是空前加大,輻射到鄉(xiāng)村建設的方方面面。資源下鄉(xiāng)過程中的兩個問題非常重要:一是上文提到的資源分配的安全性問題,即如何有效防止資源在中間治理層級流失;二是資源如何與鄉(xiāng)村社會需求有效對接的問題。需要提出的是,資源下鄉(xiāng)過程中的這兩個問題的解決方向并不相同,且可能存在沖突。一般來說,資源分配的安全性問題通常都是通過治理的規(guī)范化路徑解決,資源下鄉(xiāng)的有效性問題通常是通過賦予鄉(xiāng)村治理一定的權力自主空間來解決。但這二者很難達到平衡,最終可能會出現(xiàn)兩種結果:一種是鄉(xiāng)村治理規(guī)范性過強會造成對鄉(xiāng)村治理自主性的強大擠壓,從而弱化資源下鄉(xiāng)的有效性目標;一種是鄉(xiāng)村治理自主性過強會帶來鄉(xiāng)村治理權力任性空間的增大,從而消解資源分配的安全性目標。

近年來的中國鄉(xiāng)村治理實踐主要呈現(xiàn)為第一種結果形態(tài),即過強的鄉(xiāng)村治理規(guī)范性擠壓了鄉(xiāng)村治理的自主性。資源下鄉(xiāng)過程中確保資源分配安全性的需求已經(jīng)成為形塑鄉(xiāng)村治理形態(tài)的主要變量,鄉(xiāng)村治理主要遵循基層代理人的權力控制思路展開。國家資源分配的技術化就是確保鄉(xiāng)村治理規(guī)范化的一個核心舉措,其較好地避免了鄉(xiāng)村治理權力的任性并極大限制了鄉(xiāng)村治理權力在資源分配過程中的自主空間。在資源分配的技術化路徑中,資源分配的方向、目標以及具體過程都是嚴格按照程序和各項審計制度的要求擬定,基層代理人只是執(zhí)行者。此外,對鄉(xiāng)村治理規(guī)范化的要求還包括基層代理人在開展鄉(xiāng)村治理活動的過程中要做到辦事留痕,以備上級檢查。因此,當前鄉(xiāng)村社會的資源分配型治理主要是沿著以確保資源分配安全性為主要目標的基層代理人權力控制思路展開。這一思路是造成當前農(nóng)民不合作行為不斷滋生的深層原因。

(二)鄉(xiāng)村關系行政化與基層代理人權力控制的實現(xiàn)

以鄉(xiāng)村治理規(guī)范化為導向的基層代理人權力控制目標的實現(xiàn)還需要伴隨村級組織的性質(zhì)轉變。以村兩委為基礎的村級組織是與農(nóng)民打交道的直接主體,也是資源下鄉(xiāng)過程中“最后一公里”問題的主要應對者,資源下鄉(xiāng)離不開村級組織的參與和配合。村級組織具有突出的基層代理人屬性。眾所周知,根據(jù)我國的《憲法》和《村民委員會組織法》,村級組織屬于基層群眾性自治組織,遵照“自我管理、自我服務、自我監(jiān)督”的治理原則。因此,雖然村級治理屬于國家治理的一部分,但其又具有相對于國家治理的獨立性[27]。與之相應,村干部具有兼業(yè)性,擔任村干部的村民在處理村莊工作的同時,還會兼顧家庭的生產(chǎn)經(jīng)營活動,村干部的工作待遇也被稱為誤工補貼。村干部的兼業(yè)性在一定程度上決定了村干部與上級政府以及以上級政府為代表的國家意志之間的關系相對松散。村干部具有突出的村莊當家人特征。上級政府對村級組織不存在絕對的行政控制關系。在這種狀況下,國家對鄉(xiāng)村治理規(guī)范化的要求很難傳遞到村干部身上。國家意志向最基層的村干部身上的傳導需要以村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間形成制度化的行政關系為前提,或者說需要有能夠為政府直接控制的組織形式作支撐[28]。

因此,鄉(xiāng)村關系行政化是實現(xiàn)基層代理人權力控制目標的重要條件。鄉(xiāng)村之間行政化關系的構建主要通過對村級組織的行政化改革來實現(xiàn),將村級組織變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊的下屬層級,使村干部性質(zhì)完全向政府代理人轉變。從筆者在多地農(nóng)村的調(diào)查經(jīng)驗來看,村級組織行政化改革主要包括兩方面的內(nèi)容:一是將村干部職業(yè)化,使村干部成為全職化的職業(yè)體系。村干部需要全職坐班,政府為其購買社保、養(yǎng)老保險,解除其離職后的后顧之憂。二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握村干部工資標準的設定和考核權力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可根據(jù)村莊工作的好壞等多項指標來決定村干部的工資和績效報酬。這兩方面共同型構了村級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益依附。以此為紐帶,鄉(xiāng)村兩級體制實現(xiàn)了貫通,國家意志便能通過行政化的鄉(xiāng)村關系直達村級組織,諸多以鄉(xiāng)村治理規(guī)范化為目標的制度體系以及考核體系也能在鄉(xiāng)村治理中得到實體性運轉。

(三)鄉(xiāng)村治理自主性缺失與農(nóng)民的弱動員

在以鄉(xiāng)村關系行政化為體制基礎,以鄉(xiāng)村治理規(guī)范化為核心目標的基層代理人權力控制的鄉(xiāng)村治理進路下,鄉(xiāng)村治理自主性處于缺失狀態(tài)。鄉(xiāng)村治理自主性指鄉(xiāng)村基層組織靈活配置資源、人力以及自主構建治理規(guī)則的空間與能力。其中,組織與動員群眾的能力是體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理自主性的一個重要指標。較強的鄉(xiāng)村治理自主性意味著鄉(xiāng)村基層組織具有深度嵌入鄉(xiāng)村社會,與村民發(fā)生互動的能力。此外,村級組織還扮演著協(xié)調(diào)政府與農(nóng)民,或者說國家與農(nóng)民關系的角色,是國家與農(nóng)民之間的一個緩沖。村級組織會利用各種方式方法和策略來動員農(nóng)民完成村莊的相應工作,其中也包括國家下達至村莊的各項工作。農(nóng)民在村級組織的作用下處于一種強動員狀態(tài),因而具有強烈參與鄉(xiāng)村治理的主體性與能動性,且能生發(fā)出強烈的公共意識。這種公共意識又會轉化為約束和壓制鄉(xiāng)村治理過程中那些不合作行為主體的力量,由此將不合作行為限定在一個可控的范圍內(nèi),而不至于影響鄉(xiāng)村治理活動的正常開展。

但在鄉(xiāng)村關系行政化的體制結構下,村級組織已經(jīng)完全成為執(zhí)行上級政府意志的行政組織。此外,村民也只是國家資源輸入背景下各種涉農(nóng)服務的被動接受者。農(nóng)民處于一種弱動員,甚至是無動員狀態(tài)。缺乏深度動員的農(nóng)民之間的各種利益關聯(lián)和情感關聯(lián)無法建立起來,他們也無法生發(fā)出村莊公共意識與公共利益觀念,而成為外在于鄉(xiāng)村治理過程的高度離散化的個體,鄉(xiāng)村治理與他們無關。也因此,他們不具有主動參與鄉(xiāng)村治理活動的動力,更不具有通過集體行動與集體組織的方式約束和壓制不合作行為主體的自覺。這無疑會給那些帶有突出謀利性特征的不合作行為主體營造更大的生存空間,并帶來不合作效應的擴大化,進而給鄉(xiāng)村治理造成不可挽回的破壞性后果,導致鄉(xiāng)村治理的正義與正氣被破壞。

五、結語:重構資源分配的群眾組織路徑

資源分配已成為當前中國鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。在資源分配的總體背景下,農(nóng)民不合作行為的擴大與持續(xù)產(chǎn)生是當前中國鄉(xiāng)村治理面臨的主要困境。雖然農(nóng)民不合作行為存在于任何時期的鄉(xiāng)村治理中,但當前的農(nóng)民不合作行為卻表現(xiàn)出一系列新型特征,并對鄉(xiāng)村秩序具有很強的破壞性,消解著鄉(xiāng)村治理的價值基礎。國家資源分配的技術化路徑是造成農(nóng)民不合作行為擴大與持續(xù)產(chǎn)生的直接原因。此種資源分配方式將農(nóng)民和發(fā)揮協(xié)調(diào)國家與農(nóng)民關系作用的村級組織排斥于資源分配的決策與執(zhí)行體系之外。村級組織只是資源下鄉(xiāng)過程中國家任務的被動執(zhí)行者,不具有同政府與農(nóng)民進行談判的空間。農(nóng)民也只是資源下鄉(xiāng)與資源分配過程中的客體,其需求無法在此種資源分配方式中得到表達,由此形塑出農(nóng)民不合作行為的兩種產(chǎn)生邏輯:

一是資源下鄉(xiāng)所形成的服務事項與農(nóng)民的需求不匹配。在此種情形下,農(nóng)民往往會以不合作行為來表示對這些服務內(nèi)容的拒絕。這在涉及農(nóng)民私人生活領域的服務事項供給過程中表現(xiàn)得尤為突出。二是資源下鄉(xiāng)過程將農(nóng)民排斥了出去,農(nóng)民之間的利益關聯(lián)沒有因為資源的輸入建立起來,進而無法形成農(nóng)民彼此間的約束力量,以及集體性的治理力量。在這種狀況下,資源向農(nóng)村的大量輸入反而極大激活了鄉(xiāng)村中對利益比較敏感的“刁民”與“賴皮戶”,他們借助資源下鄉(xiāng)的契機與國家進行不合作博弈,以獲取超額的不合理利益。由于這部分不合作行為主體利益博弈的對象是國家,其他農(nóng)民的個人利益并不會直接受損,因此其他農(nóng)民缺乏組織起來約制這些不合作行為主體的動力。不受約制的不合作行為主體因獲得了大量不合理利益,還會對其他普通村民形成強烈的示范效應,造成農(nóng)民不合作行為的擴大化與再產(chǎn)生,瓦解著鄉(xiāng)村治理的公平與正義秩序。

從根本上來看,資源分配的技術化路徑是國家為增強資源分配安全性而對基層代理人權力進行控制與約束的結果,但這種對基層代理人權力的過度化控制卻是以犧牲資源分配的有效性為代價的,以致于資源分配的安全性與有效性之間出現(xiàn)嚴重失衡。這是造成當前農(nóng)民不合作行為擴大與持續(xù)產(chǎn)生的深層緣由。要破解這一困境,有必要改變國家資源的分配路徑,即從代理人權力控制思路轉化為組織群眾思路,下放一定數(shù)量的用于鄉(xiāng)村公共服務的資源,讓農(nóng)民成為資源分配的主體。如此,下鄉(xiāng)資源就不再是外在于農(nóng)民的機械資源,而是能夠?qū)⑥r(nóng)民之間的利益關系深度連接起來的有機資源,所有農(nóng)民都成為了切實的利益相關者。這種利益關聯(lián)可變成群眾組織的重大驅(qū)動力,并能形成公共利益與集體公意[29]。為了確保公共利益與集體公意的實現(xiàn),利益相關的農(nóng)民集體有充足的動力去約制少數(shù)農(nóng)民的不合作行為,起到抑制農(nóng)民不合作行為的擴大化和持續(xù)產(chǎn)生的效果。此外,組織群眾的資源分配路徑還為全過程人民民主[30]的發(fā)展提供了實踐場域。這不僅可以對基層代理人權力形成約制,而且也能實現(xiàn)資源與農(nóng)民需求的有效對接,從整體上達到資源分配安全性與有效性目標的平衡,實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。