謝安平

（中共衡陽市委黨校，湖南 衡陽 421005）

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，這是對馬克思主義理論的重要創(chuàng)新。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國家治理體系的微觀組成部分，它治理的績效對國家治理現(xiàn)代化有著重要的支撐作用。推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，提高鄉(xiāng)村治理能力，對于全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)共同富裕具有重要意義[1]。

1 推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨的困境

自從20 世紀80 年代實現(xiàn)村民自治以來，我國形成了“鄉(xiāng)政村治”這一具有中國特色的農(nóng)村政治模式。這有利于促進公民社會和法治社會的確立。但是，目前我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的整合能力逐步弱化，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)失衡在不斷加劇，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中各種治理主體不斷分化，這些都在很大程度上影響著鄉(xiāng)村的治理能力。

1.1 鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)嚴重失衡

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村人口流動性明顯增強，越來越多的農(nóng)村人口流向了城鎮(zhèn)。通過對衡陽市一些農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：和全國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)一樣，農(nóng)村人口出現(xiàn)了“空心化”的趨勢。由于青壯年人口的外流，留守在農(nóng)村的普遍是人們通常所說的“三留”人員，也就是老人、婦女、兒童。這一方面直接導(dǎo)致了農(nóng)村勞動力的嚴重缺乏，加重了剩余人口的負擔；另一方面導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理人才的短缺和治理主體的明顯弱化，甚至出現(xiàn)了村委會選舉沒有合適人選的尷尬局面[2]。在不少的農(nóng)村地區(qū)，村委會選舉只有形式而無實質(zhì)性內(nèi)容。

1.2 鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給滯后

鄉(xiāng)村公共服務(wù)包括治安、教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會救助、環(huán)境保護等方面，它是村民評價基層政府的基本依據(jù)。在現(xiàn)有的干部績效考核指標體系下，基層政府一般把最大的興趣放在了發(fā)展經(jīng)濟上面，公共服務(wù)并沒有成為政府運作的中心。在農(nóng)村，公共服務(wù)產(chǎn)品的負擔幾乎全部落在了家庭和個人頭上，且大部分貨幣化。這導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品的嚴重短缺，極大地制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。盡管分稅制改革在根本上減輕了農(nóng)民的負擔，但是相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度并沒有確立，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財力支撐力量被極大地削弱。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力逐漸弱化

1.3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理理念落后

受計劃經(jīng)濟和壓力型行政體制的影響，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在重視經(jīng)濟發(fā)展、輕社會和公共服務(wù)的問題，政府部門的工作人員官本位意識還比較強，尤其在一些邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政責任淡化、行政思維方式落后在深層次上制約著行政效率的提高。基層干部由于沒有樹立正確的政績觀和發(fā)展觀，沒有樹立服務(wù)型、責任型政府的理念，治理理念落后，已經(jīng)不適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求[3]。

1.3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力弱化

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政運作中暴露出的一些問題，顯示出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力呈現(xiàn)弱化的趨勢。相比過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理效能在不斷削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能由“管、收、批”向“扶、幫、助”轉(zhuǎn)變。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織之間的關(guān)系上也發(fā)生了明顯的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能夠完全以行政命令的方式，對村級組織的運行和村級事務(wù)加以直接干涉。我國進行了幾次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員大量精簡，但是在實際中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻要承擔發(fā)展經(jīng)濟、計劃生育、綜合治理、安全生產(chǎn)、信訪穩(wěn)定等各項事務(wù)，任務(wù)繁雜，經(jīng)常出現(xiàn)一人擔任數(shù)職和身兼數(shù)崗的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工作負荷重、壓力大，這嚴重影響了工作效率[4]。

1.3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題突出

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，上級轉(zhuǎn)移支付的增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入增加了不少，但是卻也面臨公共支出規(guī)模日益擴大的問題，債務(wù)負擔依然沉重。在基層財政收支缺口大和巨額債務(wù)的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的行政能力不斷弱化，由于過分依賴上級轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致基層財政非常脆弱。部分政府職能無法正常履行，基層政府的發(fā)展能力和空間受到了擠壓?，F(xiàn)實中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)引發(fā)的社會矛盾已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

2 鄉(xiāng)村治理存在問題的原因分析

隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟體制的深刻變革、社會結(jié)構(gòu)的深刻變動、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化，鄉(xiāng)村治理面臨著許多問題。任何一種現(xiàn)象的出現(xiàn)都有其深層次的復(fù)雜原因，分析當前我國鄉(xiāng)村治理困境出現(xiàn)的原因，既有歷史遺留原因，也有當前我國的社會背景、政策環(huán)境和制度結(jié)構(gòu)等方面的原因。

2.1 思想觀念方面的原因

任何社會制度的運轉(zhuǎn)都離不開社會主體人的思想認識。人的思想認識提高了，其行為才可能合乎規(guī)范，制度才有可能正常運轉(zhuǎn)。封建專制主義思想的長期浸潤，形成了以“三綱五?！睘橹饕獌?nèi)容和以君主制為核心的傳統(tǒng)特色政治文化。這種文化在鄉(xiāng)村群眾中體現(xiàn)的就是臣民意識、與世無爭、清官思想等，導(dǎo)致了人們在文化理念上對權(quán)威的膜拜及對權(quán)威的依附。村民群眾民主意識淡薄，甘愿受人支配?！吨腥A人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》已經(jīng)把相應(yīng)的政治權(quán)利賦予農(nóng)民，但是由于封建文化的影響，人民群眾在村民委員會的選舉中，往往表現(xiàn)出一種政治冷漠和消極的態(tài)度。

鄉(xiāng)村干部對當前鄉(xiāng)村關(guān)系的認識也很模糊，尤其是對于村民自治所要求的新型的鄉(xiāng)村關(guān)系不能夠很好把握，他們往往習慣于用傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系來看待當今實行了村民自治后的鄉(xiāng)村關(guān)系，更加難以說清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)作用和過去有什么不同。筆者在鄉(xiāng)村實地調(diào)查時，有的村黨組織負責人就說“指導(dǎo)就是領(lǐng)導(dǎo)，沒有什么區(qū)別”，而且持有這種觀點的人不在少數(shù)。

2.2 經(jīng)濟發(fā)展方面的原因

改革開放數(shù)十年以來，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展十分快速，但原有城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特點還很明顯，城鄉(xiāng)之間的差距在拉大。在許多農(nóng)村地區(qū)村級集體經(jīng)濟不發(fā)達甚至空殼化，村級收入很少，村委會無力修建與村民利益相關(guān)的公共設(shè)施建設(shè)，村干部的經(jīng)濟待遇在相當程度上要依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予的補貼，村委會的自治功能也受到一定的限制，鄉(xiāng)村治理的績效也大打折扣，這使得農(nóng)業(yè)以及整個農(nóng)村經(jīng)濟的長遠穩(wěn)定發(fā)展面臨巨大危機。對農(nóng)民來講，負擔有反彈趨勢。農(nóng)業(yè)稅取消了，表面上農(nóng)民似乎沒有了負擔，但從實際的調(diào)查來看，農(nóng)民負擔出現(xiàn)了由政府轉(zhuǎn)向市場、顯性轉(zhuǎn)向隱形的現(xiàn)象，農(nóng)資價格大幅上漲，農(nóng)民出現(xiàn)了增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象。以上這些都使鄉(xiāng)村治理陷入了困境。

2.3 體制機制方面的原因

體制機制約束是鄉(xiāng)村治理改革最根本的限制性因素，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的問題在農(nóng)村，但是根源在有關(guān)的制度安排?，F(xiàn)實中，上級政府往往將各項任務(wù)指標分解下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)并簽訂責任書，以此作為評價、考核政績的依據(jù)，從而形成了自上而下的壓力性機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織以及村民都是追求經(jīng)濟利益最大化的理性經(jīng)紀人。在現(xiàn)有體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了過多的職能，迫使其不斷加強對農(nóng)村的滲透、影響和控制，為了從村民那里汲取實現(xiàn)目標任務(wù)所需的人力、物力和財力，往往會采取一些非常規(guī)的方法，否則很難支配村民自治，這導(dǎo)致產(chǎn)生了許多的矛盾[5]。其實從本質(zhì)上講，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村民自治組織，其一切權(quán)力最終都來源于人民，他們的根本利益是一致的，可是由于具體的渠道不一樣，實際表現(xiàn)千差萬別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織是自上而下構(gòu)建起來的政治體系的基礎(chǔ)部分，它的權(quán)力來源于上級組織，因此其主要就是貫徹上級意圖。

實現(xiàn)村民自治以后，村委會是由村民直接選舉產(chǎn)生的，其權(quán)力直接來源于村民，因此它必須維護村民利益。不同的權(quán)力來源決定了不同的訴求。一旦村民利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益發(fā)生沖突，理性的成本和收益決定著村民委員會或為維護村民利益而得罪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，或依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而獲得特殊預(yù)期凈收益。

2.4 文化傳統(tǒng)方面的原因

中國傳統(tǒng)社會是一個封閉的重視人情的禮俗社會。在鄉(xiāng)村，村民注重通過人情交往擴展自己人圈子，期望以此從村莊內(nèi)部獲得更多的個人利益。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村人情禮俗文化是在長期的歷史文化傳統(tǒng)中通過代代相傳傳承下來的。它具有積極的一面，鄉(xiāng)村治理可以借助它協(xié)調(diào)人際關(guān)系，規(guī)范村民的行為。但是這種文化與當前推行村民自治所需要的法治精神、理性精神和公民意識的要求不相符。受傳統(tǒng)人情禮俗文化影響，村民普遍民主意識淡薄，法治精神欠缺。而那些在傳統(tǒng)禮俗文化資源中處于弱勢地位的人，一般會選擇遠離村莊事務(wù)活動，這不僅不利于村民自治的良性發(fā)展，而且使村民自治制度不斷偏離本身所承載的民主和自治目標。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和國家政治力量的退出，宗教文化和宗法勢力死灰復(fù)燃。一些家族和宗教勢力在村民自治的名義下滲透到對社會的治理中，有的還出現(xiàn)了惡黑勢力控制鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)象。改革開放以來，村民自治的宏觀環(huán)境有了根本性變化。但是社區(qū)型宗族勢力，仍然有形或無形地影響村民自治制度的運作，有的村莊宗族勢力控制村級自治組織，使得“村民自治”轉(zhuǎn)化成了“宗族自治”[6]。

3 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的路徑選擇

推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，不僅有利于提高國家各項“三農(nóng)”政策的效應(yīng)，而且有利于維護鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定。為了提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平，可以從以下幾方面入手。

3.1 加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用

農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本保證。在農(nóng)村基層黨組織建設(shè)中，要認真貫徹十八大以來黨所提出的黨要管黨、從嚴治黨的要求，必須堅持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖，尤其要整頓好那些軟弱渙散的黨組織，把農(nóng)村建設(shè)成堅強的戰(zhàn)斗堡壘，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位[7]。

3.1.1 堅定共產(chǎn)黨人的理想信念

廣大的農(nóng)村黨員，不僅是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，而且是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、推動農(nóng)村社會進步的中堅力量。其理想信念的堅定與否，直接影響著農(nóng)村的穩(wěn)定、農(nóng)民的富裕，影響到農(nóng)村治理的績效[8]。理想信念是共產(chǎn)黨人精神上的“鈣”，沒有理想信念，理想信念不堅定，就會“缺鈣”，就會得“軟骨病”。所以農(nóng)村黨員干部要牢記黨的宗旨，實實在在做到為人民服務(wù)。

3.1.2 加強黨員干部隊伍建設(shè)

2016 年中央一號文件強調(diào)，選好用好管好農(nóng)村基層黨組織帶頭人，從嚴加強農(nóng)村黨員隊伍建設(shè)，堅持整頓軟弱渙散黨組織，認真抓好選派第一書記工作。提高農(nóng)村基層干部隊伍素質(zhì)，尤其是加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對促進農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定至關(guān)重要。可以面向社會公開選拔，用民主、公開、競爭、擇優(yōu)的辦法，把辦事公道、群眾擁護的優(yōu)秀黨員選拔到農(nóng)村黨組織的干部崗位上來。還要把更多的致富能手培養(yǎng)成黨員，把黨員致富能手培養(yǎng)成村干部，提高農(nóng)村黨員干部帶頭致富、帶領(lǐng)群眾共同富裕的能力。

3.1.3 積極創(chuàng)新基層黨組織設(shè)置和活動方式

要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，城鄉(xiāng)互動日益加強，農(nóng)村黨員從業(yè)方式日益多元化以及黨員流動性增強的趨勢，按照有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、有利于充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織作用的思路，創(chuàng)新和調(diào)整農(nóng)村基層黨組織設(shè)置方式。在流動黨員相對集中的鄉(xiāng)村，把基層黨組織建立在產(chǎn)業(yè)鏈上，建立在行業(yè)協(xié)會上，努力構(gòu)建以村黨組織為主體、以產(chǎn)業(yè)黨支部為骨干、以專業(yè)黨小組為基礎(chǔ)的新型農(nóng)村基層組織體系[9]。

3.2 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，理順鄉(xiāng)村權(quán)力配置關(guān)系

黨的十八大明確提出，要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。通過改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織的權(quán)力授予方式保持一致，逐漸在鄉(xiāng)村形成一個互相支持的權(quán)力制度矩陣，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨支部、村委會的關(guān)系，為民主合作型鄉(xiāng)村治理的自我強化創(chuàng)造一個良好的制度環(huán)境。在傳統(tǒng)壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會各自的職責權(quán)限不清晰，本來不屬于村委會的事務(wù)最終也要由村委會來完成，這是造成當前鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的主要原因之一。因此在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革時，要進一步下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，明確權(quán)力的邊界。通過改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的權(quán)力與履行的職能相對稱，從而為改善鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造條件。

3.3 完善村民自治制度，提高鄉(xiāng)村民主治理水平

當前我國鄉(xiāng)村社會基本特點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是從提高鄉(xiāng)村治理水平本身含義來說，還必須立足于鄉(xiāng)村內(nèi)部制度的改革。而民主制度建設(shè)對處理好鄉(xiāng)村事務(wù)起著非常重要的作用。鄉(xiāng)村民主制度建設(shè)對鄉(xiāng)村治理的影響，主要是通過選舉產(chǎn)生的村干部在處理鄉(xiāng)村事務(wù)的行為中表現(xiàn)出來。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下，依靠村民和村干部素質(zhì)的提高，從民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面加強民主制度建設(shè)[10]。

3.3.1 規(guī)范民主選舉

鄉(xiāng)村民主選舉是廣大村民選舉村委會干部的民主權(quán)利和制度，它是民主自治的基礎(chǔ)和前提條件。所以選舉一定要按照民主、公開、平等、公正的原則進行。通過民主選舉，一大批有政治覺悟、經(jīng)濟頭腦、服務(wù)熱情、群眾威信的優(yōu)秀人才被選拔到村級管理崗位上來。

3.3.2 促進民主決策

民主決策是村民自治的關(guān)鍵，可以通過定期召開村民委員會或村民代表會議，擴展行使民主決策的范圍，把一切涉及村民切身利益的重大事務(wù)交由群眾決議。還可以設(shè)立民主議政日，村民直接參與村務(wù)的管理，行使當家作主的權(quán)利。

3.3.3 實施民主管理

村民依據(jù)一定的規(guī)章制度，對本村的公共事務(wù)和自己的行為進行自我管理，這是與一般政權(quán)組織不同的主要標志。在鄉(xiāng)村治理過程中，可以廣泛深入群眾宣傳村民自治的本質(zhì)，培養(yǎng)村民的自治意識。依據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，結(jié)合鄉(xiāng)村實際情況，全體村民共同制定村民自治章程和村規(guī)民約。

3.3.4 強化民主監(jiān)督

民主監(jiān)督是村民自治的保障。村委會定期向村民會議和村民代表會議報告工作，接受村民對村委會工作的評價和監(jiān)督，對不稱職人員進行罷免。要遵循實事求是、公開徹底、讓群眾滿意的原則，對村內(nèi)重大事項和群眾普遍關(guān)心的問題進行公開，及時接受村民監(jiān)督。

3.4 推進城鄉(xiāng)一體化，加大公共產(chǎn)品供給力度

推進城鄉(xiāng)一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是國家治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。從本質(zhì)上來講，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的最終目標就是廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化的進程，共同享受現(xiàn)代化的成果。只有農(nóng)村經(jīng)濟真正發(fā)展起來，農(nóng)民真正富裕起來，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化才能有堅實的基礎(chǔ)。當前農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策機制是“政府決策—農(nóng)民被動接受”的自上而下的政府主導(dǎo)型供給決策程序，它具有明顯的低效缺陷。所以要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中公共產(chǎn)品的有效供給，就要對公共產(chǎn)品的決策機制進行創(chuàng)新。改變當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過剩和不足并存的現(xiàn)象，必須修正過去由區(qū)域外的變量決定區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品供給的決策機制，建立充分體現(xiàn)農(nóng)民需求的由下而上的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制。在提供公共產(chǎn)品時存在信息不對稱的問題，所以還應(yīng)該建立一種充分反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品偏好的公共產(chǎn)品需求民主表達機制。