葉樹峰，黃榮新，謝 暉

（廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東廣州 510300）

1 引言

近年來，隨著我國城市軌道交通（以下簡稱“城軌”）的迅猛發(fā)展，其用地需求增長迅速，在城市土地資源日趨緊張的大背景下易導致城市開發(fā)用地與城軌建設用地的供需矛盾突出。因此，為在保證城軌線路安全建設和運營的同時，節(jié)省土地資源，避免因其用地控制規(guī)模過大而影響沿線開發(fā)建設，開展城軌用地管控策略研究勢在必行。

2019年，廣州市新一輪城軌線網規(guī)劃——《廣州市軌道交通線網規(guī)劃（2018—2035）》獲得廣州市政府批復，規(guī)劃形成由53條線路組成、總里程2 029 km的城軌線網，相比上一輪線網規(guī)劃新增30條線路、1 004 km運營里程。隨著線網規(guī)模的日益壯大，城軌用地管控范圍也同步擴大。為此，本文以廣州市為例，以既有城軌用地管控標準為基礎，借鑒國內其他城市管控方法并結合廣州線網規(guī)劃實際情況，提出廣州市軌道交通用地管控策略。

2 廣州市既有城軌用地管控標準分析

廣州市對城軌用地的管控主要依據《廣州市城市軌道交通管理條例》（以下簡稱《條例》），該條例針對廣州市軌道交通運營線路做出了如下安全管控規(guī)定：城軌沿線設立控制保護區(qū)，其范圍包括地下車站與隧道結構外邊線外側50 m內，地面和高架車站以及線路軌道結構外邊線外側30 m內，出入口、通風亭、車輛段、控制中心、變電站、集中供冷站等建（構）筑物結構外邊線外側10 m內，過江隧道兩側各100 m范圍內，如圖1所示；控制保護區(qū)的具體范圍由城軌運營單位提出方案，經規(guī)劃行政管理部門審核后，報市政府批準并公布。

圖1 《條例》規(guī)定的管控標準

《條例》通過設定控制保護區(qū)相關管控標準，有效保障了在建線路的建設條件及運營線路的運營安全。然而，其未針對規(guī)劃線路用地做出規(guī)定，而是沿用運營、在建線路的管控標準，這不利于沿線受影響地塊的開發(fā)建設，原因在于規(guī)劃線路僅為概念方案，存在調整的可能性，如果遵循運營、在建線路的管控標準，則用地范圍過大，將導致后期地塊開發(fā)矛盾多、協調工作繁雜的問題，影響城市開發(fā)建設。

3 國內其他城市經驗

3.1 其他城市城軌用地管控方法

（1）北京市、上海市。北京、上海2座城市的城軌用地管控方法與廣州市類似，針對運營、在建線路提出了明確的管控范圍與要求，但對于近期建設線路與規(guī)劃線路沒有作出相關規(guī)定。

（2）深圳市。深圳市將城軌用地控制線劃定為軌道中心線、結構外邊線、規(guī)劃控制區(qū)、規(guī)劃預警區(qū)。根據城軌建設情況、建設時序和前期工作深度的不同，分3類進行規(guī)劃控制與管理：第一類為現狀建成和在建的城軌項目，管控范圍與《條例》一致；第二類為納入近期建設的城軌項目，根據敷設方式（地下或高架）的不同，對管控范圍做出了不同規(guī)定，地下線的管控范圍如圖2所示，高架線的管控范圍如圖3所示；第三類為納入遠期規(guī)劃的城軌項目，其規(guī)劃控制區(qū)范圍與近期建設高架線一致，相較近期建設地下線進一步擴大，按兩側35 m控制。

圖2 深圳市近期建設地下線管控范圍

圖3 深圳市近期建設高架線、遠期規(guī)劃線路管控范圍

3.2 經驗總結

由上一節(jié)的分析可知，北京、上海、深圳3座城市的城軌用地管控均采用軌道中心線、結構外邊線（建設控制區(qū)）、保護區(qū)（控制保護區(qū)/預警區(qū)）三線控制標準，尤其是深圳市對處于規(guī)劃、近期建設、現狀（包括在建與運營）階段（以下簡稱“三階段”）城軌線路的用地管控范圍逐步增大，體現了對于規(guī)劃線路保障基本用地，對于近期建設、現狀線路保障建設、運營安全的管控思想，值得廣州市借鑒。具體經驗總結如下。

（1）采用三階段管控形式。根據不同階段線路的特點，提出相應的管控標準，可以使城軌用地管控措施的針對性更強、管控標準更合理。

（2）對規(guī)劃、近期建設、現狀線路的用地管控應逐步精細化。近期建設、現狀線路保護區(qū)范圍較大，包含對出入口等附屬設施的管控。而規(guī)劃線路由于是概念方案，存在調整空間，因此其保護區(qū)范圍應比運營線路小，即軌道中心線采用單線控制，建設控制區(qū)為軌道中心線兩側各15～35 m的范圍，控制保護區(qū)為建設控制區(qū)外擴50 m的范圍。

（3）規(guī)劃部門、城軌建設單位在城軌規(guī)劃管控中起審查及引導作用。深圳、上海分別對城軌控制保護區(qū)（針對運營線路）、規(guī)劃控制區(qū)/影響區(qū)（針對規(guī)劃線路）提出了管控要求，在管理過程中，涉及的部門單位包括建設部門、規(guī)劃部門、城軌建設和運營單位，其中規(guī)劃部門、城軌建設單位在城軌規(guī)劃管控中起主導作用。

4 廣州市軌道交通用地管控策略

4.1 管控思路

城軌用地管控原則主要包括4方面：一是保障已建線路運營安全；二是保證近期建設、在建線路的建設條件；三是為規(guī)劃線路預留實施條件；四是根據新線開通或線網規(guī)劃的變化情況及時在管控平臺上動態(tài)更新。

本文以上述4條管控原則為基礎，結合國內其他城市管控經驗及廣州市自身特點，提出以下管控思路。

4.1.1 根據各階段管控要點分階段管控

處于規(guī)劃階段的線路除線路走廊和起終點站、換乘站之外，其余因素均存在較大調整空間。因此，對于其管控，僅需控制線路走廊與起終點站、換乘站，軌道中心線采用單線、車站采用長條方框進行控制，劃定較小的建設控制區(qū)范圍，以求在保證基本建設條件的同時不影響其他規(guī)劃建設，如圖4所示。

圖4 規(guī)劃階段線路管控示意圖

處于近期建設階段的線路包括建設規(guī)劃已通過市政府審議、建設規(guī)劃已批復但未啟動工程可行性研究的線路。此類線路的區(qū)間、起終點站、換乘站、中間站已基本明確，但需根據批復建設規(guī)劃方案進行實時更新。對于其管控，需控制其線路區(qū)間、起終點站、換乘站、中間站，軌道中心線采用雙線、車站采用長條方框進行控制，如圖5所示。

圖5 近期建設階段線路管控示意圖

現狀線路可參照《條例》進行管控，如圖6所示。

圖6 現狀線路管控示意圖

4.1.2 對管控策略進行動態(tài)更新

應根據城軌不同階段的特點和要求，對規(guī)劃和近期建設線路采取適時更新的策略，對于在建和已運營線路采取定期更新的策略。對于規(guī)劃線路，應以已批復的線網規(guī)劃為依據，在線網規(guī)劃批復后，由規(guī)劃主體編制圖則及上網文件；對于近期建設線路，應以近期建設方案或建設規(guī)劃方案為依據，在建設方案通過市政府審議或建設規(guī)劃通過國家發(fā)改委批復后，由建設主體編制圖則及上網文件；對于現狀線路，應以開通運營驗收方案為依據，在工程可行性報告批復后，由運營或建設主體編制圖則及上網文件。

4.2 管控范圍

本節(jié)根據上節(jié)所述管控思路，對處于不同階段的城軌線路劃定管控范圍：對于規(guī)劃和近期建設線路，參照GB/T 50546-2018《城市軌道交通線網規(guī)劃標準》，采用軌道中心線（單線）、建設控制區(qū)兩線控制，如圖5所示；對于在建和已運營線路，沿用既有的軌道中心線（雙線）、結構外邊線（建設控制區(qū)）、保護區(qū)（控制保護區(qū)/預警區(qū)）三線控制，以保證城軌建設、運營安全，如圖7、圖8所示。

圖7 兩線控制示意圖

圖8 三線控制示意圖

5 結語

合理的城軌用地管控對于保障城軌在各階段安全、健康、有序發(fā)展發(fā)揮著至關重要的作用。應充分認清城軌用地管控的意義，出臺更合理、更全面的管控標準，采取更有效、更科學的管控策略，在保障城軌線路順利規(guī)劃建設及安全運營的同時，促進其沿線土地的有序開發(fā)。