江 山

引 言

在市場(chǎng)規(guī)制領(lǐng)域，恰當(dāng)劃分政府與市場(chǎng)的邊界是永恒的命題?；诖耍澜绶秶鷥?nèi)規(guī)制政策的演進(jìn)，經(jīng)歷了放松規(guī)制與重新規(guī)制的浪潮，并時(shí)有反復(fù)。在左右搖擺之間，“更好規(guī)制”的理念被提出并逐漸獲得了廣泛接受，學(xué)界不再彷徨于是否需要規(guī)制，而是徑直切入如何對(duì)已有規(guī)制安排進(jìn)行優(yōu)化的研究。①例如采取成本最低、干預(yù)度最低的方法實(shí)現(xiàn)規(guī)定目標(biāo)；以通達(dá)的信息或證據(jù)為基礎(chǔ)，將專業(yè)知識(shí)適用于規(guī)制問題；使規(guī)制過程的運(yùn)作符合透明、可及、公正和一貫性的要求；使用規(guī)制體制來鼓勵(lì)形成一個(gè)回應(yīng)性的、健康的市場(chǎng)。參見羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇編：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳、李鸻、安永康等譯，上海：上海三聯(lián)書店2017年，第294頁。在主要法域，“更好規(guī)制”的實(shí)現(xiàn)都與現(xiàn)代行政指南的推行密切相關(guān)。隨著20世紀(jì)以來政府行政職能邊界的普遍擴(kuò)張，指南被運(yùn)用到行政的各個(gè)方面，展現(xiàn)出非常豐富的功能，主要體現(xiàn)為提升能力建設(shè)、充分解釋法定權(quán)力行使的理由和迅速規(guī)范裁量權(quán)行使。②參見余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，《中國法學(xué)》2012年第4期。在反壟斷規(guī)制中，指南亦發(fā)揮了成本低、干預(yù)度低、信息通達(dá)和透明可及等優(yōu)勢(shì)，通過提供一致性的指引、守法示范和裁量約束，反壟斷指南有助于促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

在我國，對(duì)于指南在反壟斷規(guī)制中作用的認(rèn)識(shí)尚未提升到應(yīng)有高度。自2007年我國《反壟斷法》頒布以來，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)總共只制定了5部實(shí)體性指南和3部程序性指南。①實(shí)體性指南包括：《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》（2009），《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》（2019），《關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》（2019），《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（2021），《關(guān)于原料藥領(lǐng)域的反壟斷指南》（2021）。程序性指南包括：《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》（2019），《壟斷案件經(jīng)營者承諾指南》（2019），《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》（2020）。隨著2022年8月1日新修訂的《反壟斷法》正式實(shí)施，我國反壟斷立法層面的文本優(yōu)化暫告段落，重心復(fù)歸法律解釋。但反壟斷法解釋的展開，不僅需要依托完備的法律、法規(guī)文本，還有賴于相互補(bǔ)足之部門規(guī)章和指南體系的構(gòu)建。如果將反壟斷法規(guī)范看作規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)合體，②江山：《論反壟斷法規(guī)范中的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2021年第3期。那么，部門規(guī)章重在細(xì)化規(guī)則文本的內(nèi)容，指南則致力于廓清標(biāo)準(zhǔn)適用的方法與場(chǎng)景。近年來國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定、更新的大量部門規(guī)章，雖然可以很好地承載以規(guī)則為中心的規(guī)范，卻無法充分演繹以標(biāo)準(zhǔn)為中心的規(guī)范。原因在于，部門規(guī)章下以規(guī)則細(xì)化為取向的路徑存在固有局限。規(guī)則細(xì)化固然有益，但若其結(jié)果僅導(dǎo)致規(guī)則的繁復(fù)，又未能實(shí)質(zhì)性消除規(guī)制適用的模糊性，所造成的弊端甚至超出標(biāo)準(zhǔn)適用可能帶來的不確定性。因此，當(dāng)今日漸明晰的是，單純依賴規(guī)則的治理難以實(shí)現(xiàn)“更好規(guī)制”，反壟斷法解釋應(yīng)訴諸以標(biāo)準(zhǔn)適用為中心的指南予以補(bǔ)足。通過指南，不僅可以將對(duì)壟斷行為規(guī)范類型的細(xì)化擴(kuò)展至對(duì)經(jīng)驗(yàn)類型的詳解，還可以引入針對(duì)不同壟斷行為的分析標(biāo)準(zhǔn)。晚近學(xué)界的研究，在反壟斷指南的法律地位、行文體例和語言風(fēng)格等方面作出了有益的探索，③詳見王先林：《關(guān)于制定我國濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)反壟斷指南的若干思考》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2015年第10期；郝俊淇、譚冰玉：《競(jìng)爭(zhēng)政策視域下反壟斷指南的定位研究——兼及競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的塑造》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2017年第5期；王炳：《我國反壟斷指南的尷尬法律地位與救贖方法》，《政法論叢》2018年第6期。在此基礎(chǔ)上可以更進(jìn)一步，就體系完善、文本優(yōu)化和效力勘定等方面對(duì)反壟斷指南進(jìn)行更加全面的考察和設(shè)計(jì)。

一、反壟斷指南的體系構(gòu)造

縱觀主要法域的反壟斷指南體系，主要涵蓋橫向壟斷協(xié)議、縱向壟斷協(xié)議、支配地位濫用、橫向合并和非橫向合并等涉及壟斷行為的指南，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反壟斷指南為代表的行業(yè)、領(lǐng)域指南，以及若干關(guān)鍵程序性指南。④關(guān)鍵程序性指南主要涉及寬免制度、承諾制度和罰款制度，在此不贅述。作為一個(gè)整體，反壟斷指南體系功能的充分發(fā)揮，既有賴于體系結(jié)構(gòu)之完整構(gòu)造，亦取決于體系內(nèi)部層次之優(yōu)化。

（一）基礎(chǔ)行為性指南分析

不同的壟斷行為指南，在類型劃分與標(biāo)準(zhǔn)適用上存在差別，在競(jìng)爭(zhēng)影響分析方面?zhèn)戎匾嘤胁煌?，彼此相?duì)獨(dú)立，又互相補(bǔ)足，共同構(gòu)成反壟斷指南體系的基石。

第一，橫向壟斷協(xié)議指南。該類指南聚焦于分析競(jìng)爭(zhēng)者之間開展合作的橫向協(xié)議。主要法域的反壟斷指南對(duì)企業(yè)聯(lián)營持寬松的規(guī)制立場(chǎng)。⑤例如，美國2000年版《競(jìng)爭(zhēng)者之間協(xié)作的指南》指出，“競(jìng)爭(zhēng)者之間的協(xié)作通常不僅是良性的，而且是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的”。FTC& DOJ, “Guideline on Collaboration Among Competitors”, FTC Official Website, https://www.ftc.gov/system/files/documents/public_statements/300481/000407ftcdojguidelines.pdf, 2019-12-10。歐盟2011年版《橫向合作協(xié)議指南》指出，“橫向合作協(xié)議可能導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)收益，特別是當(dāng)其聯(lián)合了互補(bǔ)性活動(dòng)、技能或資產(chǎn)的時(shí)候……歐委會(huì)在認(rèn)識(shí)到這些橫向合作協(xié)議可能產(chǎn)生的收益的同時(shí)，必須確保有效競(jìng)爭(zhēng)得到維持”。Guidelines on the Applicability of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to Horizontal Co-operation Agreements, 2011/C 11/01, paras.3-5。當(dāng)前，歐委會(huì)正在對(duì)該指南進(jìn)行修訂。究其原因，這些國家認(rèn)為，對(duì)于固定價(jià)格、限定產(chǎn)量和劃分市場(chǎng)的核心卡特爾，基于其“總是或幾乎總是損害競(jìng)爭(zhēng)”的性質(zhì)，既無須作類型化展開，也無須進(jìn)行效果權(quán)衡；至于活躍于市場(chǎng)中的各類企業(yè)聯(lián)營，則通常具有提升效率、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的效果，應(yīng)將其交由個(gè)案評(píng)估或集體豁免適用。問題是，經(jīng)營者橫向合作范圍廣泛、形式豐富，法律對(duì)其類型的規(guī)定難以做到事無巨細(xì)。因此，通過反壟斷指南可以提煉橫向合作的經(jīng)驗(yàn)類型，確立合理規(guī)則的規(guī)制立場(chǎng)和分析方法（而非不加區(qū)分的禁止），并為個(gè)案分析提供有益指引。

第二，縱向壟斷協(xié)議指南。該類指南聚焦于分析經(jīng)營者與交易相對(duì)人之間開展合作的縱向協(xié)議。就此，主要法域的規(guī)制立場(chǎng)差別明顯。美國法在1993年以后再無制定縱向限制指南的嘗試。①1985年，美國發(fā)布《縱向限制的反壟斷指南》，吸收了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，但忽略了對(duì)判例法、執(zhí)法政策的重述，由此引發(fā)持續(xù)爭(zhēng)議，并于1993年被廢除。U.S. DOJ, “Vertical Price Restraints”, DOJ Official Website, https://www.justice.gov/atr/speech/vertical-price-restraints, 2019-12-25。比較來看，《歐盟運(yùn)行條約》第101條未就核心限制之外的縱向限制進(jìn)行類型列舉，而是留待集體豁免或個(gè)案評(píng)估中展開。然而縱向限制的經(jīng)驗(yàn)類型及其效果相當(dāng)豐富，即便歐委會(huì)出臺(tái)了《縱向限制集體豁免條例》，相關(guān)制度供給仍顯不足，這一豁免條例隨后通過《縱向限制指南》（2010年版和2020年版）的闡釋才得以充分釋放其功能。②在2010年版指南中，歐委會(huì)指出，“對(duì)于大部分縱向限制而言，只有在一個(gè)或多個(gè)商業(yè)環(huán)節(jié)缺乏競(jìng)爭(zhēng)時(shí)才會(huì)引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)切……通常縱向限制比橫向限制損害更小，而且可能提供實(shí)質(zhì)性的效率”。European Commission Guidelines on Vertical Restraints, C(2010)2365, para.6。在2022年版的指南中，歐委會(huì)更是強(qiáng)調(diào)了其深層原因，即縱向活動(dòng)的互補(bǔ)性促使經(jīng)營者與交易相對(duì)人之間形成互惠和制約關(guān)系。European Commission Guidelines on Vertical Restraints, 2022/C 248/01, para.10。這一系列指南，對(duì)不同類型縱向限制的“品牌內(nèi)-品牌間”競(jìng)爭(zhēng)影響均作了詳細(xì)闡明。該類執(zhí)法立場(chǎng)的充分表達(dá)與有效貫徹，在載體上離不開指南這一開放性文本。

第三，濫用市場(chǎng)支配地位指南。該類指南聚焦于分析處于支配地位的企業(yè)實(shí)施的排斥性或剝削性濫用行為。美國國內(nèi)在該領(lǐng)域存在重大觀念分歧，③美國司法部曾于2008年發(fā)布《競(jìng)爭(zhēng)與壟斷：在〈謝爾曼法〉第二條下的單一企業(yè)行為》報(bào)告，隨著政府更迭，該報(bào)告2009年被宣布撤回。如此突轉(zhuǎn)，彰顯了該領(lǐng)域的重大觀念分歧，正式指南的推出遙遙無期。U.S. DOJ, “Competition and Monopoly:Single-Firm Conduct Under Section 2 of The Sherman Act (2008)”, DOJ Official Website, https://www.justice.gov/archives/atr/competition-and-monopoly-single-firm-conduct-under-section-2-sherman-act-chapter-1, 2020-08-10; U.S. DOJ, “Justice Department Withdraws Report on Antitrust Monopoly Law”, DOJ Official Website, https://www.justice.gov/opa/pr/justice-department-withdrawsreport-antitrust-monopoly-law, 2020-08-11。相較而言，歐盟則就相關(guān)問題達(dá)成了部分共識(shí)?！稓W盟運(yùn)行條約》第102條對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位行為作了初步列舉。④TFEU第102條所列舉的濫用行為包括不公平低價(jià)/高價(jià)，限制生產(chǎn)、市場(chǎng)和技術(shù)發(fā)展，差別待遇以及附加不合理交易條件等?！癆rticle 102 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU)”, EU Official Website, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12012E%2FTXT, 2021-08-11。歐委會(huì)于2009年發(fā)布的《濫用市場(chǎng)支配地位指引》，鑒于剝削性濫用行為尚未展現(xiàn)出普遍性，規(guī)定“將現(xiàn)階段的執(zhí)法優(yōu)先級(jí)放在排斥性行為上，特別是那些基于其經(jīng)驗(yàn)，似乎最為常見的特定排斥性行為類型”。⑤Guidance on the Commission’s Enforcement Priorities in Applying Article 82 of the EC Treaty to Abusive Exclusionary Conduct by Dominant Undertakings, COM (2008), para.7.于是其執(zhí)法立場(chǎng)被概括為：“根據(jù)判例法，企業(yè)具有支配地位本身并不是違法的，其有權(quán)展開基于績效的競(jìng)爭(zhēng)。然而企業(yè)有特別的責(zé)任，不允許其行為損害共同市場(chǎng)內(nèi)真正的非扭曲的競(jìng)爭(zhēng)。”⑥Guidance on the Commission’s Enforcement Priorities in Applying Article 82 of the EC Treaty to Abusive Exclusionary Conduct by Dominant Undertakings, COM(2008), para.1.在指引中，歐委會(huì)嘗試引入利益犧牲標(biāo)準(zhǔn)、同等效率競(jìng)爭(zhēng)者標(biāo)準(zhǔn)，但尚未吸收提高競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手成本等重要標(biāo)準(zhǔn)。顯然，濫用市場(chǎng)支配地位領(lǐng)域當(dāng)前積累的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)有限，僅局部法域達(dá)成了部分共識(shí)，但指南確實(shí)為競(jìng)爭(zhēng)性標(biāo)準(zhǔn)的納入選擇提供了檢驗(yàn)處所。

第四，橫向合并指南。該類指南聚焦于分析競(jìng)爭(zhēng)者之間合并的競(jìng)爭(zhēng)影響。美國《橫向合并指南》傳統(tǒng)悠久，⑦可追溯至1968年，經(jīng)歷了1982年、1984年、1992年、1997年和2010年的多次更新。在《克萊頓法》中，合并審查的標(biāo)準(zhǔn)被概括為“實(shí)質(zhì)性削弱競(jìng)爭(zhēng)或者傾向于產(chǎn)生壟斷”，⑧The Clayton Act, 15 U.S.C. §18, Section 7.但未對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)作出進(jìn)一步闡釋。為此，美國《橫向合并指南》強(qiáng)調(diào)，“執(zhí)法機(jī)構(gòu)旨在識(shí)別和挑戰(zhàn)具有競(jìng)爭(zhēng)損害的合并，與此同時(shí)避免不必要地干預(yù)那些具有有益競(jìng)爭(zhēng)影響或者是中性的合并”，⑨U.S. DOJ & FTC, “Horizontal Merger Guidelines”, DOJ Official Website, https://www.justice.gov/atr/horizontal-merger-guidelines,2021-08-15.并提出了單邊效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)與封鎖效應(yīng)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，以資指引。⑩目前該指南正在進(jìn)一步修訂中。U.S. FTC, “Federal Trade Commission and Justice Department Seek to Strengthen Enforcement Against Illegal Mergers”, FTC Official Website, https://www.ftc.gov/news-events/news/press-releases/2022/01/federal-tradecommission-justice-department-seek-strengthen-enforcement-against-illegal-mergers, 2021-08-22。在歐盟，基于《并購條例》，歐委會(huì)必須評(píng)估“集中是否將實(shí)質(zhì)性損害共同市場(chǎng)獲取重要部分內(nèi)的有效競(jìng)爭(zhēng)，尤其是當(dāng)其產(chǎn)生或增強(qiáng)了支配地位而引起上述損害時(shí)”。?Guidelines on the Assessment of Horizontal Mergers Under the Council Regulation on the Control of Concentrations Between Undertakings, 2004/C 31/03, para.1.問題是，“實(shí)質(zhì)性損害有效競(jìng)爭(zhēng)”的標(biāo)準(zhǔn)和“支配地位”的概念均需要進(jìn)一步闡釋。歐委會(huì)通過《橫向合并指南》，①Guidelines on the Assessment of Horizontal Mergers under the Council Regulation on the Control of Concentrations Between Undertakings, 2004/C 31/03.引入了協(xié)調(diào)效應(yīng)與非協(xié)調(diào)效應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，以闡釋上述概念與標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系。在合并審查中，隨著主要法域逐漸以實(shí)質(zhì)性削弱競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)代替支配地位標(biāo)準(zhǔn)，其競(jìng)爭(zhēng)分析方法也從粗略的結(jié)構(gòu)主義推定轉(zhuǎn)向場(chǎng)景化的標(biāo)準(zhǔn)適用，這一過渡在文本層面也是由指南來承載的。

第五，非橫向合并指南。該類指南聚焦于分析經(jīng)營者與交易相對(duì)人或其他非直接競(jìng)爭(zhēng)者之間合并的競(jìng)爭(zhēng)影響。美國2020年《縱向合并指南》的重點(diǎn)在于對(duì)縱向合并中“實(shí)質(zhì)性削弱競(jìng)爭(zhēng)或者傾向于產(chǎn)生壟斷”的適用進(jìn)行闡釋。②美國早在1984年就發(fā)布了首個(gè)《縱向合并指南》，但因爭(zhēng)議較大其適用并不活躍，基本形同具文。直至2020年，新指南才得以發(fā)布。U.S. DOJ & FTC, “Vertical Merger Guidelines (1984)”, DOJ Official Website, https://www.justice.gov/archives/atr/1984-merger-guidelines, 2021-11-18; U.S. DOJ & FTC, “Vertical Merger Guidelines (2020)”, DOJ Official Website, chromeextension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.ftc.gov/system/files/documents/reports/us-department-justice-federaltrade-commission-vertical-merger-guidelines/vertical_merger_guidelines_6-30-20.pdf, 2021-11-18。然而，頗具戲劇性的是，新一屆政府旋即宣布撤回，并著手制定新版指南以提升干預(yù)程度。U.S. DOJ, “Justice Department Issues Statement on the Vertical Merger Guidelines”, DOJ Official Website, https://www.justice.gov/opa/pr/justice-department-issues-statement-verticalmerger-guidelines, 2022-03-12; U.S. FTC, “Federal Trade Commission Withdraws Vertical Merger Guidelines and Commentary”,FTC Official Website, https://www.ftc.gov/news-events/news/press-releases/2021/09/federal-trade-commission-withdraws-verticalmerger-guidelines-commentary, 2022-03-15。歐盟2008年《非橫向合并指南》明確將非橫向合并分為縱向合并（涉及供應(yīng)鏈不同層級(jí)的企業(yè)之間的合并）和混合合并（涉及既非橫向又非縱向關(guān)系的企業(yè)之間的合并），并指出，“一般來說，相較于橫向合并，非橫向合并實(shí)質(zhì)性限制有效競(jìng)爭(zhēng)的可能性更小”。③Guidelines on the Assessment of Non-horizontal Mergers under the Council Regulation on the Control of Concentrations between Undertakings, 2008/C 265/07.為提供指引，該指南將“實(shí)質(zhì)性損害有效競(jìng)爭(zhēng)”的標(biāo)準(zhǔn)分解為協(xié)調(diào)效應(yīng)和非協(xié)調(diào)效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)（包括封鎖效應(yīng)、獲得商業(yè)敏感信息），以更好應(yīng)對(duì)如何在非橫向合并語境下進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)影響分析的挑戰(zhàn)。隨著數(shù)字市場(chǎng)的發(fā)展，近年來大量的并購實(shí)踐激發(fā)了對(duì)非橫向合并分析的標(biāo)準(zhǔn)適用需求，進(jìn)而促使該類指南更受關(guān)注。

（二）反壟斷指南體系層次化

上述行為性指南構(gòu)成了反壟斷指南體系的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但反壟斷指南體系的構(gòu)建還需要關(guān)注圍繞行為性指南制定的、以知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反壟斷指南為代表的行業(yè)、領(lǐng)域指南。聚焦當(dāng)今世界的實(shí)體性指南，可以發(fā)現(xiàn)：美國就競(jìng)爭(zhēng)者協(xié)作、橫向合并、縱向合并和知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可制定了指南；④U.S. FTC, “Guidance Documents”, FTC Official Website, https://www.ftc.gov/enforcement/guidance, 2022-03-20.歐盟就橫向合作協(xié)議、縱向限制、濫用市場(chǎng)支配地位、橫向合并、非橫向合并和技術(shù)轉(zhuǎn)讓、汽車業(yè)等制定了指南；⑤European Commission, “Compilations of EU Antitrust Legislation”, EC Official Website, https://ec.europa.eu/competition-policy/antitrust/legislation/compilations-legislation_en, 2022-04-22.英國就協(xié)議與協(xié)同行為、濫用市場(chǎng)支配地位、市場(chǎng)界定、市場(chǎng)力量評(píng)估、縱向協(xié)議、合并評(píng)估、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、管制行業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)、職業(yè)與自治組織等制定了指南；⑥其中，技術(shù)轉(zhuǎn)讓適用歐盟的指南。UK Government, “UK Guidance and Regulation”, UK Government Official Website, https://www.gov.uk/search/guidance-and-regulation?parent=%2Fbusiness%2Fcompetition-law&topic=f6b0aa9d-2aa6-43ed-b72a-85f22affb506, 2022-04-27。日本就私的壟斷、銷售系統(tǒng)和商業(yè)行為、行業(yè)協(xié)會(huì)、合并與收購，以及買方優(yōu)勢(shì)地位的濫用、不公平的低價(jià)銷售、反壟斷法下知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行使、標(biāo)準(zhǔn)化和專利池協(xié)議、聯(lián)合研究與開發(fā)等諸多行為和領(lǐng)域制定了指南；⑦JFTC, “Legislation & Guidelines”, JFTC Official Website, http://www.jftc.go.jp/en/legislation_guidelines/antimonopoly_guidelines.html, 2022-04-28.韓國則制定了關(guān)于市場(chǎng)支配地位濫用、合并審查、卡特爾審查、轉(zhuǎn)售價(jià)格維持和知識(shí)產(chǎn)權(quán)行使等指南。⑧“Laws & Guidelines”, KFTC Official Website, http://eng.ftc.go.kr/legalauthority/recentlaw.jsp?pageId=0401, 2022-04-28.上述重要法域的指南，無一例外地以壟斷行為和知識(shí)產(chǎn)權(quán)指南作為指南體系的主要構(gòu)成，只有部分法域制定了管制行業(yè)、汽車業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等其他少數(shù)特殊行業(yè)和領(lǐng)域指南。

我國實(shí)體性指南呈現(xiàn)出重行業(yè)、領(lǐng)域，輕壟斷行為的特點(diǎn)，雖然專門制定了知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域、汽車業(yè)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和原料藥領(lǐng)域的指南，但針對(duì)三大壟斷行為尚未匹配相應(yīng)指南。上述指南在壟斷行為指南缺位的情況下出臺(tái)，缺乏共同邏輯與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，難掩指南體系的結(jié)構(gòu)性問題。不僅如此，壟斷行為指南的缺位可能造成行業(yè)、領(lǐng)域指南在指導(dǎo)思想、分析方法上形成外溢性或適用范圍擴(kuò)大化，若不及時(shí)調(diào)整，或引發(fā)反壟斷指南的體系紊亂和功能失調(diào)。①例如，在《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》中對(duì)壟斷協(xié)議規(guī)制展開闡釋，在《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》中對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位規(guī)制展開闡釋，在相關(guān)壟斷行為指南缺位時(shí)，都有可能導(dǎo)致指南適用超出汽車業(yè)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的特定范圍，外溢至其他行業(yè)、領(lǐng)域，模糊業(yè)界的預(yù)期。而《關(guān)于原料藥領(lǐng)域的反壟斷指南》，對(duì)于該行業(yè)的分析似乎并未超出行為性指南可以覆蓋的范圍，其存續(xù)必要性應(yīng)當(dāng)在適用一段時(shí)間后進(jìn)行再評(píng)估。當(dāng)然，這也并非一攬子地否認(rèn)制定行業(yè)、領(lǐng)域反壟斷指南的必要性。實(shí)際上，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對(duì)相關(guān)指南的解讀中列舉了各種原因。②例如，知識(shí)產(chǎn)權(quán)涉及的競(jìng)爭(zhēng)問題相對(duì)復(fù)雜；汽車業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長，上中下游業(yè)務(wù)類型多樣；平臺(tái)經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式和競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)復(fù)雜，涉及范圍廣，專業(yè)性強(qiáng)；原料藥領(lǐng)域生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量少、市場(chǎng)集中度高，商業(yè)模式復(fù)雜多樣。參見《〈關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南〉解讀》，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局官網(wǎng)，https://gkml.samr.gov.cn/nsjg/xwxcs/202010/t20201030_322783.html, 2022-06-22；《〈關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南〉解讀》，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局官網(wǎng)，https://gkml.samr.gov.cn/nsjg/xwxcs/202102/t20210207_325970.html, 2022-06-22。然而，這些行業(yè)、領(lǐng)域是否有充分的理由單獨(dú)制定指南，確實(shí)是需要逐一評(píng)估的。從“更好規(guī)制”的角度，需要厘清的基本問題是：這種做法是否符合比例性原則，相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域反壟斷指南是否確為解決其行業(yè)或領(lǐng)域問題所必需，或者說，相關(guān)壟斷行為指南是否無法解決相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的問題？③這就意味著要充分考慮不同層級(jí)政府、經(jīng)營者和公民所需要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和行政負(fù)擔(dān)，是否與需要達(dá)成的目標(biāo)是相稱的。European Commission, “Better Regulation Toolbox”, EC Official Website, https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-andproposing-law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-guidelines-and-toolbox/better-regulation-toolbox-0_en, 2022-07-05。

以知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反壟斷指南為例，一般而言，該類指南主要分析知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可場(chǎng)景下的典型壟斷行為和競(jìng)爭(zhēng)影響。知識(shí)產(chǎn)權(quán)可以激勵(lì)企業(yè)對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行投資，而競(jìng)爭(zhēng)則可以給企業(yè)施加創(chuàng)新的壓力，指南的重心是平衡創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)，聚焦分析知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可過程中將知識(shí)產(chǎn)權(quán)排他性推移至超出既定范圍可能造成的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的影響。該類指南的存在并不是因?yàn)楝F(xiàn)有的壟斷行為分析框架不敷使用，而是為了貫徹協(xié)調(diào)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的規(guī)制原則，歸納知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可領(lǐng)域的壟斷行為經(jīng)驗(yàn)類型和分析方法。為此，美國2017年修訂的《知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反托拉斯指南》確立的基本原則是：“對(duì)于涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為與涉及其他形式財(cái)產(chǎn)的行為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用相同的反托拉斯分析，但會(huì)考慮到特定知識(shí)產(chǎn)權(quán)的具體特性?！雹躑.S. DOJ & FTC, “Antitrust Guidelines for the Licensing of Intellectual Property”, FTC Official Website, https://www.ftc.gov/reports/antitrust-guidelines-licensing-intellectual-property-proposed-update-1995-guidelines-issued-us, 2022-07-07.歐盟2014年修訂的《技術(shù)轉(zhuǎn)讓許可指南》，明確“知識(shí)產(chǎn)權(quán)和歐盟競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則……都分享促進(jìn)消費(fèi)者福利和有效分配資源這一共同的基本目標(biāo)”。⑤Guidelines on the Application of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to Technology Transfer Agreements, 2014/C 89/03, para.7.要知道，在指南宣示上述規(guī)制原則之前，知識(shí)產(chǎn)權(quán)與反壟斷之間的關(guān)系并不是如此清晰、確定的。為了將上述規(guī)制原則落實(shí)到行為分析之中，需要結(jié)合知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可活動(dòng)自身的邏輯和經(jīng)驗(yàn)去理解指南。一種知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可活動(dòng)可能涉及一種或幾種壟斷行為的細(xì)分類型，為了更好地分析其競(jìng)爭(zhēng)影響，指南通常以許可活動(dòng)為中心來進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)類型的劃分，再將許可活動(dòng)中涉及的諸多壟斷行為一一拆解，分析其對(duì)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)的影響。上述內(nèi)容由法律、法規(guī)和部門規(guī)章都無法有效承載，必須通過指南予以完整呈現(xiàn)。若一個(gè)指南僅僅是將壟斷行為指南的分析框架簡(jiǎn)單移植到特定的行業(yè)、領(lǐng)域，則不僅該行業(yè)、領(lǐng)域制定指南的必要性存疑，而且于指南體系結(jié)構(gòu)也是有損害的。

綜上所述，層次清晰、上下關(guān)聯(lián)、相互參引的反壟斷指南體系結(jié)構(gòu)的形成，必須以壟斷行為系列指南作為指南體系的基石，進(jìn)而制定必要的行業(yè)、領(lǐng)域指南以為支撐。當(dāng)前，中國壟斷行為指南的系統(tǒng)制定勢(shì)在必行，后續(xù)重點(diǎn)在于確立壟斷行為指南在體系中的“上位指南”地位，限縮行業(yè)和領(lǐng)域指南的無規(guī)則擴(kuò)張。具體而言，應(yīng)當(dāng)陸續(xù)制定關(guān)于企業(yè)聯(lián)營、縱向限制、濫用市場(chǎng)支配地位行為、橫向并購、非橫向并購的反壟斷指南。在壟斷行為指南足以覆蓋的行業(yè)、領(lǐng)域，不宜擴(kuò)大特殊指南的制定。對(duì)于已有的行業(yè)、領(lǐng)域指南，應(yīng)當(dāng)考察其與壟斷行為指南的協(xié)調(diào)、匹配程度，并對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反壟斷指南等必要性具有充分共識(shí)的指南適時(shí)作出修訂，對(duì)經(jīng)評(píng)估不具備必要性的相關(guān)指南予以廢止。

二、反壟斷指南的文本優(yōu)化

在形成結(jié)構(gòu)化體系的基礎(chǔ)上，反壟斷指南功能的有效發(fā)揮還有賴于成熟的文本建構(gòu)。為緩解壟斷行為規(guī)制的復(fù)雜性與反壟斷法條文的抽象性之間的緊張，更好地歸納提煉壟斷行為經(jīng)驗(yàn)類型，闡明其認(rèn)定規(guī)則和判斷標(biāo)準(zhǔn)，指南應(yīng)在行為類型深化和標(biāo)準(zhǔn)引入上進(jìn)行內(nèi)容拓展，通過推動(dòng)風(fēng)格轉(zhuǎn)換與制式變遷實(shí)現(xiàn)文體形塑。

（一）反壟斷指南的內(nèi)容拓展：類型深化與標(biāo)準(zhǔn)引入

就日益復(fù)雜的壟斷行為及其在典型行業(yè)與領(lǐng)域的適用展開規(guī)制方法的闡釋是指南的主要任務(wù)。指南的一大功用，在于其開放了更多的可能性，或者說制度建構(gòu)的空間，便于促進(jìn)“以通達(dá)的信息或證據(jù)為基礎(chǔ)，將專業(yè)知識(shí)適用于規(guī)制問題”。①羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇編：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，第294頁。對(duì)于反壟斷指南而言，要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，關(guān)鍵的工作就是對(duì)反壟斷法中無須納入或尚未確定納入的諸多壟斷行為的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行充分的類型化展開。當(dāng)前來看，應(yīng)主要對(duì)壟斷行為指南和以知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反壟斷指南為代表的行業(yè)、領(lǐng)域指南作出類型化拓展，并探索引入相應(yīng)分析標(biāo)準(zhǔn)，方可實(shí)質(zhì)性地拉近反壟斷法與復(fù)雜經(jīng)驗(yàn)世界的距離。

首先，法律、法規(guī)與部門規(guī)章的局限在于僅能就行為的規(guī)范類型進(jìn)行規(guī)定，但指南并不受此限制。指南可以靈活地將實(shí)踐中普遍出現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)類型予以歸納并進(jìn)行場(chǎng)景化的考察，這既有利于法律解釋與適用的順利推進(jìn)，也無損規(guī)范類型的完備性與排他性。主要法域的主體指南無一例外地在類型拓展上做出了多元化的嘗試，主要涉及橫向壟斷協(xié)議指南、縱向壟斷協(xié)議指南和知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反壟斷指南。與對(duì)卡特爾嚴(yán)厲禁止的態(tài)度不同，主要法域?qū)M向協(xié)議中的企業(yè)聯(lián)營持不同程度的認(rèn)可態(tài)度，但是僅持此寬泛的立場(chǎng)是不夠的。因?yàn)?，研發(fā)、生產(chǎn)、采購、營銷和標(biāo)準(zhǔn)化開展的企業(yè)聯(lián)營活動(dòng)，由于距離市場(chǎng)商業(yè)環(huán)節(jié)的遠(yuǎn)近不同，其所引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注和需要的規(guī)制強(qiáng)度也不盡相同。只有通過類型化，才能區(qū)分形式上的企業(yè)聯(lián)營與實(shí)質(zhì)性的企業(yè)聯(lián)營，并根據(jù)各類企業(yè)聯(lián)營所處市場(chǎng)環(huán)節(jié)的不同識(shí)別其表現(xiàn)方式與競(jìng)爭(zhēng)影響，進(jìn)而予以不同強(qiáng)度的規(guī)制。②江山、蘇竣：《論企業(yè)聯(lián)營合作創(chuàng)新的反壟斷法規(guī)制》，《東方法學(xué)》2014年第2期。就縱向壟斷協(xié)議指南而言，主要法域?qū)τ谧畹娃D(zhuǎn)售價(jià)格維持采取相對(duì)嚴(yán)厲的規(guī)制立場(chǎng)，但對(duì)于非價(jià)格類縱向限制的規(guī)制強(qiáng)度則呈現(xiàn)差異化。例如，歐盟的指南中將非價(jià)格類縱向限制類型細(xì)化為：?jiǎn)我黄放苹蚺潘再徺I、排他性分銷/排他性客戶劃分、排他性供應(yīng)、選擇性分銷、特許經(jīng)營、搭售、進(jìn)場(chǎng)費(fèi)、品類管理協(xié)議。其中，排他性分銷與排他性供應(yīng)、選擇性分銷和特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)作為類型化的主要對(duì)象，以展開“品牌內(nèi)-品牌間競(jìng)爭(zhēng)”的分析。③European Commission Guidelines on Vertical Restraints, 2022/C 248/01, paras.297-397.至于知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反壟斷指南，其特殊性在于交叉許可和專利池、排他性回售、不質(zhì)疑條款、排他性許可與銷售限制、自產(chǎn)自用限制、搭售與捆綁、不競(jìng)爭(zhēng)義務(wù)等許可活動(dòng)可能包含一項(xiàng)或多項(xiàng)壟斷行為，從而增加了分析的復(fù)雜程度。就此一般無須引入新的分析標(biāo)準(zhǔn)，但要展開類型化分析，闡釋知識(shí)產(chǎn)權(quán)較之有形財(cái)產(chǎn)更易受侵害而應(yīng)受保護(hù)的具體情形并將其與反競(jìng)爭(zhēng)影響相權(quán)衡。

其次，法律、法規(guī)與部門規(guī)章囿于文本傳統(tǒng)難以引入標(biāo)準(zhǔn)的局限，在指南中可得以彌補(bǔ)。在需要復(fù)雜經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的壟斷行為指南中，主要法域均不同程度地引入了標(biāo)準(zhǔn)以支撐法律的解釋。其中，有的標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)成熟且共識(shí)較強(qiáng)的，有的標(biāo)準(zhǔn)則仍需要與競(jìng)爭(zhēng)性標(biāo)準(zhǔn)一道列于指南之中同步接受市場(chǎng)檢驗(yàn)。具體來看，基于指南的包容度與靈活性，關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)在濫用市場(chǎng)支配地位指南、橫向合并指南和非橫向合并指南中得到相當(dāng)程度的吸納并適時(shí)更新。當(dāng)前，濫用市場(chǎng)支配地位指南并未在類型深化上做過多探索，而是著力于標(biāo)準(zhǔn)引入。其中，主要包括并非廣義的權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)和消費(fèi)者福利標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)支配地位企業(yè)本身的利益犧牲標(biāo)準(zhǔn)、無經(jīng)濟(jì)意義標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)標(biāo)支配地位企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的合比例性標(biāo)準(zhǔn)、較低效率競(jìng)爭(zhēng)者標(biāo)準(zhǔn)和提高競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手成本標(biāo)準(zhǔn)。④江山：《論反壟斷法規(guī)范中的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2021年第3期。應(yīng)當(dāng)考慮，在指南中逐步選擇引入有扎實(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論支撐和經(jīng)過相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)的利益犧牲標(biāo)準(zhǔn)、同等效率競(jìng)爭(zhēng)者標(biāo)準(zhǔn)、提高競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手成本標(biāo)準(zhǔn)等。就橫向合并指南而言，主要法域有的將之在類型上分為完全并購、部分并購、破產(chǎn)企業(yè)并購、買方企業(yè)并購、潛在競(jìng)爭(zhēng)者并購。這些分類自有其價(jià)值，但并非合并審查的重心，對(duì)協(xié)調(diào)效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、單邊效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)/非協(xié)調(diào)效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的引入才是關(guān)鍵所在。就非橫向合并指南而言，目前主要法域?qū)⒅譃榭v向并購、對(duì)角并購/混合并購已經(jīng)具有極高的涵蓋度，已無再進(jìn)行類型深化的必要，重點(diǎn)是要引入?yún)f(xié)調(diào)效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和單邊效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)后者中封鎖效應(yīng)、獲取競(jìng)爭(zhēng)性敏感信息的考察更是分析的關(guān)鍵（見表1）。

表1 反壟斷指南下的行為類型深化和標(biāo)準(zhǔn)引入

（二）反壟斷指南的文體形塑：風(fēng)格轉(zhuǎn)換與制式變遷

指南制定的過程是一個(gè)觀念與文本交織進(jìn)化的過程，指南的類型深化和標(biāo)準(zhǔn)引入，也將帶動(dòng)載體文本的風(fēng)格轉(zhuǎn)換與制式變遷，反壟斷規(guī)制的關(guān)鍵，就是要對(duì)反壟斷法中相對(duì)抽象的定義、類型、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)作出清晰、一致、翔實(shí)的闡述，這僅依賴法律、法規(guī)、部門規(guī)章的制式和風(fēng)格是無法實(shí)現(xiàn)的，文體的形塑至關(guān)重要。指南的文體形塑應(yīng)與法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等明確區(qū)分，已成為反壟斷理論界的共識(shí)，并在各主要法域的指南中得到清晰展現(xiàn)。然而，遺憾的是，當(dāng)前中國反壟斷法下的指南，似乎仍然沒有擺脫傳統(tǒng)法律、法規(guī)、部門規(guī)章和實(shí)施細(xì)則等的基本制式。對(duì)此，業(yè)界的普遍觀感是，“反壟斷指南僅僅是對(duì)反壟斷法規(guī)則的延伸，很大程度上就只是對(duì)反壟斷法的‘增字解經(jīng)’，并呈現(xiàn)出點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、規(guī)定對(duì)規(guī)定的條文結(jié)構(gòu)，這與反壟斷行政法規(guī)、部門規(guī)章等其他實(shí)施細(xì)則或行政解釋所慣用的‘八股制式’實(shí)在毫無分別”。①郝俊淇、譚冰玉：《競(jìng)爭(zhēng)政策視域下反壟斷指南的定位研究——兼及競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的塑造》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2017年第5期。難道，是既有的法規(guī)范制定傳統(tǒng)阻滯了“以交流性語言闡述”反壟斷法問題？若無法突破傳統(tǒng)的風(fēng)格和制式，反壟斷指南無非是部門規(guī)章的又一個(gè)實(shí)施細(xì)則而已。風(fēng)格和制式不僅僅是形式上的問題，正所謂“文以載道”，“風(fēng)格即功能”，要推動(dòng)反壟斷法解釋的拓展和“更好規(guī)制”的實(shí)現(xiàn)，文體的改變必不可少。

所謂文體，就是以最有效的方式講恰當(dāng)?shù)氖虑?。②劉世生：《什么是文體學(xué)》，上海：上海外語教育出版社2016年，第1—2頁。按照語言使用的正式程度進(jìn)行劃分，法律、法規(guī)和部門規(guī)章應(yīng)屬于“莊重文體”，指南的定位則更接近“商議文體”。③劉世生：《什么是文體學(xué)》，第49—50頁。指南無須像立法那樣考究文字，使用精確的法律用語，可使用日常用語、非技術(shù)用語，規(guī)勸、指導(dǎo)等語言，制定起來相對(duì)容易且迅捷，有利于提高可讀性。④余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，《中國法學(xué)》2012年第4期。確實(shí)，若以立法語言的風(fēng)格，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)確肯定、簡(jiǎn)潔凝練、規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、莊重嚴(yán)肅和通俗樸實(shí)的要求，則不宜用商榷性、討論性、建議性以及其他不肯定性的語言文字，不惜篇幅地表達(dá)其內(nèi)容。①朱力宇、葉傳星主編：《立法學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社2015年，第276—279頁。也可以認(rèn)為，立法語言“是一種不完整的、也即‘未完待續(xù)’的語言，因?yàn)樗偸且鲑囉梅ㄕ吣軇?dòng)的填充才能顯明自己的規(guī)范意圖”。②周赟：《立法語言的特點(diǎn)：從描述到分析及證立》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2010年第2期。在某種意義上，指南的制定就是用法者對(duì)該種“未完待續(xù)”的語言的填充，自然要求其有別于立法的文本表達(dá)。具體而言，在行文體例上，“反壟斷指南一般不采取行政法規(guī)和行政規(guī)章那樣直接規(guī)定行為人具體權(quán)利義務(wù)的方式（多為禁止性規(guī)范），而是著重闡明對(duì)于相關(guān)行為的態(tài)度，對(duì)其進(jìn)行反壟斷分析的原則和方法等”；③王先林：《關(guān)于制定我國濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)反壟斷指南的若干思考》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2015年第10期。在語言風(fēng)格上，“反壟斷指南通常以交流性語言闡述反壟斷法實(shí)施中的某一問題，旨在解釋反壟斷法的具體適用問題，一般不采條目式規(guī)定的做法，常分段式解釋說明，或分章式闡明澄清，或以圖表清單進(jìn)行解釋，有的還附加問答甚至案例進(jìn)行指導(dǎo)，形式不拘一格，內(nèi)容詳盡具體”。④王炳：《我國反壟斷指南的尷尬法律地位與救贖方法》，《政法論叢》2018年第6期。由此歸納反壟斷指南的文體風(fēng)格，關(guān)鍵應(yīng)具有的是一種交談合理性特質(zhì)。

以知識(shí)產(chǎn)權(quán)反壟斷指南為例，在我國《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》（國反壟發(fā)〔2019〕2號(hào)）中，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的搭售的規(guī)定指出：“分析涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的搭售是否構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位行為，可以考慮以下因素：（一）是否違背交易相對(duì)人意愿；（二）是否符合交易慣例或者消費(fèi)習(xí)慣；（三）是否無視相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)或者商品的性質(zhì)差異及相互關(guān)系；（四）是否具有合理性和必要性，如為實(shí)現(xiàn)技術(shù)兼容、產(chǎn)品安全、產(chǎn)品性能等所必不可少的措施等；（五）是否排除、限制其他經(jīng)營者的交易機(jī)會(huì)；（六）是否限制消費(fèi)者的選擇權(quán)。”相較而言，美國《知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反托拉斯指南》對(duì)相關(guān)內(nèi)容表述的制式則明顯不同：“將對(duì)一項(xiàng)或多項(xiàng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的許可，設(shè)定在被許可人購買另外一項(xiàng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)品或服務(wù)的條件之上，在很多情況下被認(rèn)為是非法搭售。雖然搭售安排可能會(huì)造成反競(jìng)爭(zhēng)效果，但是這類安排同樣也可能帶來實(shí)質(zhì)性的效率和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的效果。在行使自由裁量權(quán)時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)考慮搭售可能造成的反競(jìng)爭(zhēng)效果和可能歸因于搭售的效率。在下列情況下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能會(huì)對(duì)一個(gè)搭售安排發(fā)起挑戰(zhàn)：（1）賣方在結(jié)賣品市場(chǎng)具有市場(chǎng)力量；（2）該項(xiàng)安排對(duì)于結(jié)賣品或搭賣品市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生負(fù)面影響；（3）就該項(xiàng)安排所主張的效率沒有超過反競(jìng)爭(zhēng)影響。并且，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不會(huì)推定一項(xiàng)專利版權(quán)或商業(yè)秘密必然使其持有人具有市場(chǎng)力量?！雹軺.S. DOJ & FTC, “Antitrust Guidelines for the Licensing of Intellectual Property (1995)”, FTC Official Website, https://www.ftc.gov/reports/antitrust-guidelines-licensing-intellectual-property-proposed-update-1995-guidelines-issued-us, 2022-07-18.進(jìn)一步比較歐盟《技術(shù)轉(zhuǎn)讓許可指南》中的搭售部分，其特點(diǎn)是分段對(duì)搭售的主要限制性效果、可能提升效率的情形與可能促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的情形作出了較為充分闡述（第223段和第224段）?？梢?，二者的核心內(nèi)容相去不遠(yuǎn)，語言結(jié)構(gòu)和敘述方式卻迥然有別。

不難發(fā)現(xiàn)，列舉式的規(guī)定列出了需要考慮因素的條目，盡管正確，但難以直接表明各條目所占權(quán)重及其相互關(guān)系。實(shí)際上，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的態(tài)度和分析方法并未借助條目的列舉而得以充分傳遞，仍處于“未完待續(xù)”的狀態(tài)。而當(dāng)行政法規(guī)、部門規(guī)章或行政解釋所慣用的條目式列舉被交談式的語言結(jié)構(gòu)所取代，敘述方式由中性描述轉(zhuǎn)換為以“執(zhí)法機(jī)構(gòu)”為主語的闡述，且從正反兩個(gè)方面使用“會(huì)考慮”“可能會(huì)”“不會(huì)”等商榷性、討論性、建議性以及其他不肯定性的語言文字時(shí)，作為受眾的各級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和法官，可以更有效地從這種合乎理性的“交談”中獲得智識(shí)資源。由此，反壟斷指南也可以將專業(yè)知識(shí)更加充分地適用于規(guī)制問題，并告知何種信息或證據(jù)是重要的，進(jìn)而在透明和一貫的規(guī)制過程中，鼓勵(lì)形成回應(yīng)性的市場(chǎng)秩序。

三、反壟斷指南的效力勘定

反壟斷指南形式的規(guī)范化，是其功能釋放的前提；而指南是不是最終被接受，則取決于其法律上和事實(shí)上的效力。具備規(guī)范形式的反壟斷指南，效力由其在行政法上的性質(zhì)所規(guī)定。從性質(zhì)上看，反壟斷指南一般被認(rèn)為屬于行政規(guī)則。然而在中國法下，作為行政規(guī)則的反壟斷指南的效力實(shí)質(zhì)仍然有諸多模糊不清和爭(zhēng)議未定的地方，有待進(jìn)一步的考察。

（一）對(duì)內(nèi)約束力：法律與事實(shí)

我國行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則分為“行政立法”和“行政規(guī)范性文件”。①胡斌：《論“行政制規(guī)權(quán)”的概念建構(gòu)與法理闡釋》，《政治與法律》2019年第1期。具體來看，反壟斷指南應(yīng)被歸為非立法性規(guī)則或者行政規(guī)范性文件，無法律約束力而僅具有說服力。因?yàn)?，立法性?guī)則只要在法律授予的規(guī)則制定權(quán)范圍之內(nèi)，就可以在法律設(shè)定的公民義務(wù)之外另行設(shè)定義務(wù)；而非立法性規(guī)則必須是借助法律解釋過程可以合理地歸為立法機(jī)構(gòu)的方可設(shè)定。②沈巋：《解析行政規(guī)則對(duì)司法的約束力——以行政訴訟為論域》，《中外法學(xué)》2006年第2期。此外，我國行政立法與行政規(guī)范性文件之間的區(qū)分并非嚴(yán)格按照“法律授權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)，而是采用“職權(quán)+程序”的形式標(biāo)準(zhǔn)，法律授權(quán)給非行政法規(guī)和規(guī)章制定主體制定行政規(guī)范性文件不屬于行政立法行為。③周樂軍：《行政規(guī)范性文件的生成形態(tài)及其類型化——基于功能主義的觀察》，《法學(xué)論壇》2019年第3期。據(jù)此，可以認(rèn)為，由于反壟斷指南的制定主體國務(wù)院反壟斷委員會(huì)并非《立法法》所規(guī)定的行政法規(guī)和規(guī)章制定主體，反壟斷指南也就不能借由《反壟斷法》授權(quán)獲得法律上的約束力。

缺乏法律上的約束力，并不意味著反壟斷指南沒有事實(shí)上的約束力。在現(xiàn)代行政法上，“行政機(jī)關(guān)，尤其是上級(jí)對(duì)下級(jí)如何行使行政權(quán)，如何執(zhí)行法律的指導(dǎo)、指示，基于行政機(jī)關(guān)的科層制、上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及執(zhí)法考評(píng)，會(huì)產(chǎn)生類似于法律的效果，具有比較強(qiáng)的拘束力”。④余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，《中國法學(xué)》2012年第4期。這種事實(shí)上的約束力是由指南本質(zhì)所決定的，來源于既往法律實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)共識(shí)并服務(wù)于執(zhí)法的一致性。因?yàn)?，指南系“針?duì)已發(fā)生的、多是常態(tài)下的情形，總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成慣例，并要求以后遇到同樣情形時(shí)必須遵行慣例，平等對(duì)待”。⑤余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，《中國法學(xué)》2012年第4期。成熟指南既以共同經(jīng)驗(yàn)和理論共識(shí)為基礎(chǔ)，則行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下對(duì)其經(jīng)驗(yàn)和邏輯應(yīng)有廣泛的認(rèn)同。雖就具體議題不可能全無分歧，但行政科層制下的指導(dǎo)、指示和考評(píng)機(jī)制會(huì)使指南在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有確鑿的事實(shí)效力。

將行政科層制中上級(jí)對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)、指示和考評(píng)建立在一致性邏輯之上的良好實(shí)踐，在歐盟法中得到了充分體現(xiàn)。歐委會(huì)為了幫助成員國及時(shí)和正確地移植、實(shí)施和適用歐盟法，發(fā)展出包括指南文件、專家組、解釋性文件、培訓(xùn)和工作坊等在內(nèi)的合規(guī)促進(jìn)工具。⑥European Commission, Better Regulation Guidelines, SWD (2021) 305 final, p.38.在歐盟法下，反壟斷指南所做之行政解釋不僅面向行政相對(duì)人，也面向歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)和成員國，貫徹政策制定的理性表達(dá)，具有事實(shí)上的對(duì)內(nèi)約束力。這一約束力突出表現(xiàn)為，指南可以“制定誰都無法逾越的界限，而且可以要求公開給出背離規(guī)則的理由”。⑦凱斯·R.孫斯坦：《法律推理與政治沖突》，金朝武、胡愛平、高建勛譯，北京：法律出版社2004年，第35頁。若非如此，行政機(jī)關(guān)的公信力將喪失。

（二）對(duì)外約束力：范圍與程度

一般認(rèn)為，指南是對(duì)裁量運(yùn)行的系統(tǒng)控制，看似是內(nèi)在性的，很多人也視之為內(nèi)部規(guī)則，但其中的很多內(nèi)容卻顯出外在性。⑧余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，《中國法學(xué)》2012年第4期。由上可知，這一外溢性的本質(zhì)，是事實(shí)效力的外溢。問題的關(guān)鍵是，該種外在性對(duì)誰有約束力？有多大約束力？

第一，反壟斷指南對(duì)行政相對(duì)人不具有法律約束力，但不可避免地在裁量結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中對(duì)其形成事實(shí)約束力?！爸改?、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)就是一種‘執(zhí)法解釋’”，“在構(gòu)建裁量結(jié)構(gòu)的過程中，難免要涉及相對(duì)人的行為，或作為裁量考量因素，或作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，或者希望通過指導(dǎo)相對(duì)人活動(dòng)而形成行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的良好互動(dòng)，無論哪種意圖其效果必定會(huì)外溢到相對(duì)人，對(duì)規(guī)范相對(duì)人的活動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生積極的作用”。⑨余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，《中國法學(xué)》2012年第4期。反壟斷指南旨在通過解釋法律起到示范和合規(guī)引導(dǎo)作用，在裁量結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中，一般會(huì)提出大量針對(duì)相對(duì)人行為的裁量考量因素、分析方法和判斷標(biāo)準(zhǔn)，以協(xié)調(diào)統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部（央地之間、部門之間）的裁量方法和尺度，并規(guī)范執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相對(duì)人之間的互動(dòng)。由此，反壟斷指南的效果當(dāng)然也不可避免地會(huì)外溢到相對(duì)人，起到規(guī)范相對(duì)人活動(dòng)的作用。

進(jìn)一步，根據(jù)指南是否有明確的法律依據(jù)，還可以區(qū)分對(duì)行政相對(duì)人約束力的程度。一方面，有明確的法律依據(jù)，法律的效力也會(huì)自然而然地傳輸?shù)街改系挠嘘P(guān)規(guī)定中。①余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，《中國法學(xué)》2012年第4期。另一方面，沒有法律規(guī)定，為了實(shí)踐操作而規(guī)定的規(guī)程，“就效力而言，更應(yīng)該是指導(dǎo)性質(zhì)。因?yàn)檫@是經(jīng)驗(yàn)的累積，是行政機(jī)關(guān)把良好行政的認(rèn)識(shí)輸入了權(quán)力運(yùn)行過程，讓執(zhí)法鮮活運(yùn)轉(zhuǎn)起來。但是，規(guī)程是不斷試錯(cuò)之后的歸納，是已知的常態(tài)方案，不窮盡所有情形，仍需執(zhí)法人員斟酌裁量，所以只具有參考效力，不會(huì)轉(zhuǎn)化為對(duì)相對(duì)人的一種法定義務(wù)”。②余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，《中國法學(xué)》2012年第4期。按照這一區(qū)分，當(dāng)前主要法域的反壟斷指南大多沒有上位法的直接授權(quán)，而是為了表明在實(shí)踐操作中執(zhí)法機(jī)構(gòu)的態(tài)度、標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先級(jí)，將良好行政的認(rèn)識(shí)輸入權(quán)力運(yùn)行過程，其參考效力是事實(shí)上的、外溢性的。我國反壟斷指南對(duì)相對(duì)人活動(dòng)的規(guī)范也是通過外溢形成的，僅具有參考價(jià)值，所以應(yīng)重視其說服力的形成與確立。

易言之，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法態(tài)度、標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先級(jí)的傳遞，以及良好行政的認(rèn)識(shí)的擴(kuò)散，要在確立權(quán)威性和提升接受度之間找準(zhǔn)平衡。從“更好規(guī)制”的角度考察，就是要“適用非正式的、低干預(yù)度的控制風(fēng)格，而非陳舊的命令式方法”。③羅伯特·鮑德溫、馬丁·凱夫、馬丁·洛奇編：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，第295頁。實(shí)際上，反壟斷指南正是擺脫了規(guī)制方式上“陳舊的命令式方法”，代表了一種“非正式的、低干預(yù)度的控制風(fēng)格”。例如，反壟斷指南中常常包含將案例抽象化之后的示例性說明，以在具體的市場(chǎng)與行為場(chǎng)景下進(jìn)行法律適用。這種說明，無疑是非正式的，得出的結(jié)論干預(yù)度亦較低，但好處在于，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法態(tài)度、標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先級(jí)，經(jīng)由指南以一種深具交談合理性的敘述方式，得以更加明確地轉(zhuǎn)換為對(duì)企業(yè)的合規(guī)建議。這種認(rèn)知表達(dá)雖為非正式，但又具有權(quán)威性，有利于切實(shí)提升規(guī)制的可預(yù)期性。即便行政相對(duì)人對(duì)法律條文的理解可能存在偏差，只要指南的裁量構(gòu)建具體到個(gè)案場(chǎng)景，也可以在很大程度上消除因法條理解差異而產(chǎn)生誤判的可能性。

第二，反壟斷指南對(duì)法院無法律約束力，但可能經(jīng)由法院在個(gè)案中的肯認(rèn)形成事實(shí)約束力。作為非立法性規(guī)則，指南對(duì)法院不具有法律約束力自無疑問。而且，在主要法域的反壟斷指南中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常都作此宣示，指南并不影響法院的判例法適用和法律解釋。④如歐盟《橫向合作協(xié)議指南》指出：“這些指南并不影響歐洲法院關(guān)于第101條就橫向合作協(xié)議的判例法適用?！薄稒M向合并指南》指出：“歐委會(huì)對(duì)于合并條例就橫向合并評(píng)估的解釋，并不影響歐洲法院或歐洲初審法院對(duì)于相關(guān)問題作出的解釋?！盙uidelines on the Applicability of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to Horizontal Co-operation Agreements, 2011/C 11/01, para.17; Guidelines on the Assessment of Horizontal Mergers under the Council Regulation on the Control of Concentrations between Undertakings, 2004/C 31/03, para.7。這種清晰定位，既是司法與行政互動(dòng)的良好傳統(tǒng)使然，也是“更好規(guī)制”取向的產(chǎn)物。實(shí)際上，歐盟《更好規(guī)制工具箱》就明確指出，歐委會(huì)發(fā)布的包含對(duì)歐盟法解釋的指引性文件必須包含免責(zé)聲明，以明確最終應(yīng)由歐洲法院對(duì)歐盟法進(jìn)行統(tǒng)一解釋。⑤“This [….] is intended to assist [citizens and businesses/ national authorities] in the application of this [EU legislation]. Only the Court of Justice of the European Union is competent to authoritatively interpret Union law.” European Commission, “Better Regulation Toolbox”, EC Official Website, https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/betterregulation-why-and-how/better-regulation-guidelines-and-toolbox/better-regulation-toolbox-0_en, 2022-07-25.這一規(guī)范表達(dá)，確立了指南對(duì)外約束力的邊界。

當(dāng)然，即便明確將自身效力定位于參考價(jià)值，反壟斷指南仍不可避免衍生出一定的外部性。因?yàn)?，“法院不可能?jīng)常性地對(duì)這些規(guī)則視而不見，這是出于對(duì)擁有相當(dāng)行政管理經(jīng)驗(yàn)、平日里面對(duì)紛繁復(fù)雜之社會(huì)現(xiàn)實(shí)而更了解管制或服務(wù)之需的行政官員的尊重，有時(shí)也是出于對(duì)因事實(shí)約束力而遵守這些規(guī)則的私人的保護(hù)”。⑥沈巋：《解析行政規(guī)則對(duì)司法的約束力——以行政訴訟為論域》，《中外法學(xué)》2006年第2期。不僅如此，通過司法審查，法院可以間接地肯認(rèn)指南的審判基準(zhǔn)規(guī)范效力。由此，“行政機(jī)關(guān)自身制定的各類原本屬于內(nèi)部適用的行政規(guī)則最終成為法院司法審查活動(dòng)的依據(jù)”。⑦余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，《中國法學(xué)》2012年第4期。在此，對(duì)指南的肯認(rèn)只是司法審查的一種結(jié)果。接下來的問題是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)或行政相對(duì)人遵照指南實(shí)施的行為與法律存在出入，應(yīng)如何解決？當(dāng)行政機(jī)關(guān)或行政相對(duì)人未遵照指南實(shí)施相關(guān)行為，又應(yīng)如何處理？

反壟斷指南既已主動(dòng)宣示其效力邊界，那么對(duì)于法院而言，問題似乎變得相對(duì)簡(jiǎn)單?？梢哉J(rèn)為，在對(duì)包含反壟斷指南在內(nèi)的行政規(guī)則的司法審查中，把握審查中“司法尊重”的程度成為關(guān)鍵。①沈巋：《解析行政規(guī)則對(duì)司法的約束力——以行政訴訟為論域》，《中外法學(xué)》2006年第2期。一般認(rèn)為，相較于法院對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章給予的是“高度尊重”，法院給予其他行政規(guī)則的相應(yīng)為“一般尊重”。②沈巋：《解析行政規(guī)則對(duì)司法的約束力——以行政訴訟為論域》，《中外法學(xué)》2006年第2期。那么，持“一般尊重”的態(tài)度又意味著什么呢？一般認(rèn)為，“一般尊重的立場(chǎng)隱含著較為嚴(yán)格的審查。明顯違法或違背上位法精神的不予適用，自是理所當(dāng)然；缺乏合理性的或其合理性論辯缺乏足夠說服力的，法院亦可以依據(jù)自己對(duì)相關(guān)立法或立法精神的理解，對(duì)具體問題作出裁判”。③沈巋：《解析行政規(guī)則對(duì)司法的約束力——以行政訴訟為論域》，《中外法學(xué)》2006年第2期。有鑒于此，對(duì)反壟斷指南的司法審查，理應(yīng)同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注上述兩種情況，在對(duì)“明顯違法或違背上位法精神”的司法審查中，把握指南是否明顯違法或違背上位法精神，以及指南適用是否明顯違反指南本身的精神；在對(duì)“缺乏合理性的或其合理性論辯缺乏足夠說服力”的司法審查中，考察如何確立合理性及其論辯之說服力的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以及如何以“一般尊重”囊括反壟斷法下標(biāo)準(zhǔn)適用的空間。

以縱向壟斷協(xié)議規(guī)制為例，當(dāng)前執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不同部門或分支之間，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與法院之間都存在一定程度上的認(rèn)知分歧。假設(shè)未來出臺(tái)的縱向限制反壟斷指南將當(dāng)前執(zhí)法機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)予以宣示，法院對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)指南之“一般尊重”的程度將在司法審查中得到檢視。一方面，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)案件的處理明顯違法的可能性一般不高，但確實(shí)會(huì)存在缺乏一貫性的情況。例如，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在茅臺(tái)/五糧液案、④參見貴州省物價(jià)局行政處罰決定書（黔價(jià)處[2013]1號(hào)），四川省發(fā)展和改革委員會(huì)行政處罰決定書（川發(fā)改價(jià)檢處[2013]1號(hào)）。奶粉案、⑤參見《合生元等乳粉生產(chǎn)企業(yè)違反〈反壟斷法〉限制競(jìng)爭(zhēng)行為共被處罰6.6873億元》，發(fā)改委官網(wǎng)，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/201308/t20130807_956179.html?code=&state=123, 2022-07-30。美敦力案⑥參見國家發(fā)展和改革委員會(huì)行政處罰決定書 [2016] 8號(hào)。等案件中，逐漸確立了對(duì)“品牌內(nèi)-品牌間競(jìng)爭(zhēng)影響”的分析標(biāo)準(zhǔn)，但在其他諸多案件中則仍然基于文義解釋沿用“禁止+豁免”的分析框架（其在個(gè)案中分析和論證的全面程度呈現(xiàn)較大差異）。在這一背景下，若未來指南引入了“品牌內(nèi)-品牌間競(jìng)爭(zhēng)影響”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)未能在個(gè)案之中分析“品牌內(nèi)-品牌間競(jìng)爭(zhēng)影響”的情形，法院就可以基于其違背了指南本身的精神而予以審查。另一方面，法院在強(qiáng)生案、⑦參見（2012）滬高民三(知)終字第63號(hào)民事判決書。格力案⑧參見（2015）粵知法商民初字第33號(hào)民事判決書。等案件中就如何對(duì)基于“品牌內(nèi)-品牌間競(jìng)爭(zhēng)影響”的合理規(guī)則進(jìn)行分析，有力地闡述了其立場(chǎng)和方法。⑨裕泰案看似一錘定音，實(shí)則遺留諸多爭(zhēng)議，在此不表。參見蘭磊：《最高人民法院之壟斷協(xié)議分析模式觀探微——評(píng)裕泰公司與海南省物價(jià)局行政處罰糾紛案再審行政裁定書》，《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2021年第3期。若未來指南中僅簡(jiǎn)單沿用“禁止+豁免”的分析框架，法院也并非就不能有所作為，而應(yīng)考察其是否缺乏合理性或其合理性論辯是否具有足夠說服力。如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是機(jī)械適用法律而未能在合理性論辯的說服力上下功夫，其處罰決定仍可能被法院推翻。

結(jié) 語

行政指南在反壟斷領(lǐng)域的廣泛適用已成為世界通行實(shí)踐。中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體量巨大、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況高度動(dòng)態(tài)，反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)尚處于積累初期，更待充分發(fā)揮反壟斷指南的作用。⑩有學(xué)者認(rèn)為，在中國，規(guī)范性文件已由純粹的政策載體，演變?yōu)橹螄碚某B(tài)化工具。參見薛小蕙：《法律—文件共治模式的生成邏輯與規(guī)范路徑》，《交大法學(xué)》2021年第1期。對(duì)內(nèi)而言，指南是作用于執(zhí)法機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部不同部門、層級(jí)的基礎(chǔ)性行政解釋文本，在通過解釋權(quán)力行使理由凝練執(zhí)法共識(shí)的同時(shí)，也規(guī)范著行政自由裁量權(quán)的行使。對(duì)外而言，指南的文體有足夠的容量和彈性去實(shí)現(xiàn)法律解釋信息的充分傳遞，為守法提供透明可及的一致性指引，并為司法裁判提供參考。為此，在反壟斷指南的形式規(guī)范上，一方面，應(yīng)當(dāng)注重指南體系結(jié)構(gòu)的搭建，確立以壟斷行為指南為基礎(chǔ)的上位指南層級(jí)，并有限地?cái)U(kuò)展以知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可反壟斷指南為典型的特殊行業(yè)、領(lǐng)域指南；另一方面，應(yīng)當(dāng)注重指南內(nèi)容的拓展和文體形塑，通過類型深化和標(biāo)準(zhǔn)引入夯實(shí)指南的內(nèi)容，并以具有交談合理性特質(zhì)的文體成就指南功能的釋放。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)厘清反壟斷指南的對(duì)內(nèi)與對(duì)外效力，以確立執(zhí)法、守法和司法的邊界。應(yīng)當(dāng)明確，反壟斷指南不具有法律效力，但在不同程度上能夠外溢出事實(shí)效力。該種事實(shí)約束力體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政科層制下的指導(dǎo)、指示和考評(píng)機(jī)制會(huì)使指南在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有確鑿的事實(shí)效力，二是在裁量構(gòu)建的互動(dòng)中對(duì)行政相對(duì)人形成事實(shí)約束力。進(jìn)一步，反壟斷指南還可能經(jīng)由法院在個(gè)案中的肯認(rèn)形成對(duì)法院裁判的事實(shí)約束力。由此，通過對(duì)反壟斷指南規(guī)范形式和效力實(shí)質(zhì)的廓清，行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和法院的理解將得到更好促進(jìn)，規(guī)制的一貫性和公正性將得以穩(wěn)步提升，最終一個(gè)回應(yīng)性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序也將以成本更低、干預(yù)度更低的方式實(shí)現(xiàn)。