沈 剛

秦漢王朝依靠從中央到地方一整套嚴(yán)密的官僚機構(gòu)來實現(xiàn)其集權(quán)統(tǒng)治目標(biāo)。這套機構(gòu)在正史的表、志里雖有比較系統(tǒng)的記述，但只是呈現(xiàn)了官僚和機構(gòu)的框架，僅據(jù)此無法了解不斷變化的地方行政制度以及繁冗的機構(gòu)與不見經(jīng)傳的官稱。后來歷代史家從典籍中盡力勾稽，但在地方行政制度方面還是僅論及地方長吏等主要吏員，對于了解基層行政還是無法提供更多的幫助。進(jìn)入20世紀(jì)，嚴(yán)耕望從現(xiàn)代行政制度視角審視秦漢地方行政制度，除了爬梳傳世文獻(xiàn)，也利用西北漢簡和漢代石刻等新史料作了系統(tǒng)的研究，整理、考證出嚴(yán)整的秦漢地方行政體系，成為后來討論這一問題的基礎(chǔ)。①嚴(yán)耕望：《秦漢地方行政制度》，北京：北京聯(lián)合出版公司2020年。不過，因為沒有一時一地完整的地方行政機構(gòu)樣本，因此展現(xiàn)出來的還是不同時段地方行政制度的綴合形態(tài)。自睡虎地秦簡發(fā)現(xiàn)以來，記錄地方行政信息的簡牘資料不斷刊布，提供了很多關(guān)于地方官僚機構(gòu)的新內(nèi)容和新知識。由此，學(xué)界對中國古代早期地方行政機構(gòu)，特別是縣域以下行政機構(gòu)的認(rèn)識不斷深化。其中，尹灣漢簡“吏員簿”以及里耶秦簡“遷陵吏志”均有相關(guān)吏員活動的記述，兩者對比，可以動態(tài)地觀察秦漢縣級吏員設(shè)置情況。

里耶秦簡記錄的秦遷陵縣基層吏員分為兩套系統(tǒng)，一是主管某項專門事務(wù)的諸官，一是領(lǐng)導(dǎo)、管理某方面行政事務(wù)的列曹，這已成為學(xué)界共識。①郭洪伯：《稗官與諸曹——秦漢基層機構(gòu)的部門設(shè)置》，卜憲群、楊振紅主編：《簡帛研究（二〇一三）》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社2014年，第101—127頁；孫聞博：《秦縣的列曹與諸官——從〈洪范五行傳〉一則佚文說起》，武漢大學(xué)簡帛研究中心主辦：《簡帛（第十一輯）》，上海：上海古籍出版社2015年，第75—87頁。后來研究基本踵繼其說，觀點大致相同，不贅述。這一體系不僅與嚴(yán)耕望等學(xué)者梳理出來的縣下機構(gòu)分為綱紀(jì)、門下和列曹體系不同，而且與時代在西漢中后期的尹灣漢簡“吏員簿”也有一定差異。對于這種差異，學(xué)界提出了一些解釋——列曹發(fā)展、縣廷擴(kuò)張侵蝕了諸官職能，并探討了其中原因。②鄒水杰：《秦簡“有秩”新證》，《中國史研究》2017年第3期；姚立偉：《從諸官到列曹：秦漢縣政承擔(dān)者的轉(zhuǎn)變及其動因考論》，《史學(xué)月刊》2020年第1期；土口史記：《秦代的令史與曹》，張忠煒主編：《里耶秦簡研究論文選集》，上海：中西書局2021年，第399—428頁。如果選取這兩個定點來比較，區(qū)別自然明顯。但這種差異是不是非此即彼的，即一套系統(tǒng)同化、取代了另一個系統(tǒng)呢？這一點值得我們深入思考。因為嚴(yán)耕望等學(xué)者對列曹已有系統(tǒng)的研究，本文試以出土文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，重新梳理諸官系統(tǒng)在秦漢時期的流變，并嘗試解答這一變化的原因。

一、秦代諸官的內(nèi)涵與特質(zhì)

諸官這類機構(gòu)是近年才被學(xué)界發(fā)現(xiàn)和關(guān)注的。這是因為里耶秦簡刊布后，秦遷陵縣作為一個地方行政樣本，為我們提供了秦代縣級機構(gòu)設(shè)置的翔實信息，從中可以比較清晰地看出其具體結(jié)構(gòu)。經(jīng)過學(xué)界考證和梳理，提出了和列曹相對的機構(gòu)，稱為“諸官”或“稗官”，并能和《五行大義》相印證，已為定讞。諸官和列曹二分的形式，在“遷陵吏志”中有集中體現(xiàn)：

遷陵吏志： AⅠ吏員百三人。AⅡ令史廿八人，AⅢ【其十】人?（徭）使，AⅣ【今見】十八人。 AⅤ官嗇夫十人。BⅠ其二人缺，BⅡ三人?（徭）使，BⅢ今見五人。BⅣ校長六人，BⅤ其四人缺，BⅥ今見二人。CⅠ官佐五十三人，CⅡ其七人缺，CⅢ廿二人?（徭）使，CⅣ今見廿四人。CⅤ牢監(jiān)一人。CⅥ長吏三人，DⅠ其二人缺，DⅡ今見一人。DⅢ凡見吏五十一人。 DⅣ 9-633③陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋（第二卷）》，武漢：武漢大學(xué)出版社2018年，第167—168頁。

在所有類型吏員中，長吏三人為令、丞、尉，令史主管列曹，校長是亭吏，官嗇夫掌諸官，這些都可對應(yīng)。問題在于官嗇夫員額是10人，但里耶秦簡中嗇夫超過10人，那么，究竟哪些吏員在“遷陵吏志”記錄的官嗇夫之列呢？對此，學(xué)界有多種排列、組合的方式。單印飛、劉鵬曾將遷陵縣10個官嗇夫所屬列表，孫聞博也提出了新的解說，我們將其匯總?cè)缦拢孩軇Ⅸi：《也談簡牘所見秦的“田”與“田官”——兼論遷陵縣“十官”的構(gòu)成》，武漢大學(xué)簡帛研究中心主辦：《簡帛（第十八輯）》，上海：上海古籍出版社2019年，第57—74頁；單印飛：《秦至漢初縣行政機構(gòu)設(shè)置辨析》，《中國史研究》2022年第1期；孫聞博：《從鄉(xiāng)嗇夫到勸農(nóng)掾：秦漢鄉(xiāng)制的歷史變遷》，《歷史研究》2021年第2期。

表1 遷陵縣諸官名目統(tǒng)計表

另外，高震寰后來的研究也傾向于將發(fā)弩放到諸官中。⑤高震寰：《對里耶秦簡〈遷陵吏志〉的另一種假設(shè)》，周東平、朱騰主編：《法律史譯評（第九卷）》，上海：中西書局2021年，第37—57頁。對于這份文書中諸官的組成，我們從兩個方面入手分析。

首先，將幾家結(jié)論無爭議的諸官放到一起，觀察其共有特征。這些諸官包括司空、少內(nèi)、倉、畜官、田官。秦代司空，管理刑徒、組織勞動生產(chǎn)；少內(nèi)，主財物出納；倉，負(fù)責(zé)糧食儲存收支、輕刑徒隸臣妾管理；畜官，管理牲畜；田官，管理官府直接控制的公田。在里耶秦簡中還有一種對諸官等機構(gòu)進(jìn)行考課的文書，稱某官課志。這類文書有：田官課志（8-479）、司空課志（8-486）、倉課志（8-495）、畜官課志（8-490+8-501）。上述司空、倉、畜官、田官皆在其中?？颊n內(nèi)容包括官府在農(nóng)業(yè)和畜牧養(yǎng)殖業(yè)等方面收支增減、勞動力使用情況，還有徒隸生育和死亡情況。徒隸是秦代依附于國家的特殊力役承擔(dān)者，他們提供的勞動力資源也是官府的資財。綜合這兩方面因素可知，上述諸官的特點之一便是為國家經(jīng)濟(jì)服務(wù)的部門。

少內(nèi)雖不在其中，但它除了管理財物出納，也承擔(dān)一部分生產(chǎn)職能，如下簡：

后九月壬寅旦，佐□以來。/尚發(fā)。 8-2034背①陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋（第一卷）》，武漢：武漢大學(xué)出版社2012年，第421頁。

少內(nèi)需要從司空處接收刑徒求羽。羽是當(dāng)時重要的戰(zhàn)略物資，需要繳納到上級官府。②沈剛：《秦簡所見地方行政制度研究》下編第七章《貢賦之間：“羽”賦的性質(zhì)》，北京：中國社會科學(xué)出版社2021年，第344—354頁。這說明少內(nèi)與上述幾種諸官性質(zhì)相同，自然也無疑問。

然后，我們來討論剩下幾種有爭議的諸官：

（1）田嗇夫。這是與田官嗇夫并列的縣吏，主管全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事宜，是純粹的行政事務(wù)，似與上述列入諸官嗇夫的職能不符。但是，里耶秦簡也有田課志：“田課志。AⅠ?園課。AⅡ·凡一課。BⅡ8-383+8-484”③陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋（第一卷）》，第141頁。從這枚簡看，田嗇夫管理縣中?園生產(chǎn)，擔(dān)負(fù)著生產(chǎn)職能，也可歸到諸官之中。

（2）尉。里耶簡中的“尉”表現(xiàn)出一定的特殊性，其身份是長吏，但在現(xiàn)實行政中，地位比諸官稍高，而低于縣丞。④沈剛：《秦簡所見地方行政制度研究》上編第二章《縣級行政組織中的武職系統(tǒng)》，第27—39頁。尉也承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)職能，在縣廷考課項目中有“尉課志”：“ 【尉】課志： AⅠ卒死亡課，AⅡ司寇田課，AⅢ卒田課。BⅠ·凡三課。BⅡ8-482”⑤陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋（第一卷）》，第165頁。不過，考慮到在這份遷陵吏志名單中，尉已歸長吏之列，故排除尉。

（3）都鄉(xiāng)、啟陵鄉(xiāng)與貳春鄉(xiāng)。鄉(xiāng)的長官為鄉(xiāng)嗇夫，他們管理民政事務(wù)，先前研究將其細(xì)分為和官嗇夫相對的民嗇夫。⑥裘錫圭：《嗇夫初探》，《古代文史研究新探》，南京：江蘇古籍出版社1992年，第433—505頁。但從里耶簡看，其本質(zhì)是縣的派出吏，身份、性質(zhì)與上述幾種嗇夫一樣，并且考課內(nèi)容也與上述諸官有類似之處：“鄉(xiāng)課志： AⅠ□□□； AⅡ□食□□課； AⅢ黔首歷課； BⅠ寡子課子課； BⅡ·凡四課。 BⅢ8-483”⑦陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋（第一卷）》，第165頁。按照校釋者意見：歷，是數(shù)；加之課子或是向其課稅，其職責(zé)內(nèi)容包括戶口的增減與稅賦收入，從廣義上看也屬于經(jīng)濟(jì)職能。

（4）庫。里耶秦簡所載庫的基本職能是庋藏、運輸及修繕兵器，同時也出賣祭品，帶領(lǐng)刑徒捕羽等。前者和倉相同，后者與鄉(xiāng)、少內(nèi)功能相當(dāng)，體現(xiàn)的是其經(jīng)濟(jì)職能。⑧沈剛：《秦簡所見地方行政制度研究》下編第九章《秦簡中的“庫”及其在漢代的流變》，第367—384頁。因此，庫亦屬諸官。

（5）船。張家山漢簡《二年律令·賊律》中有“船嗇夫”的記錄，并且船也屬官府公物。同時里耶簡6-4：“□年四月□□朔己卯，遷陵守丞敦狐告船官Ⅰ□：令史?讎律令沅陵，其假船二?，勿Ⅱ留。Ⅲ”⑨陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋（第一卷）》，第19頁。從形式看，“船官某”是船官嗇夫某的省稱，亦在縣官嗇夫之列。但回到里耶秦簡語境中，孫聞博認(rèn)為，船官隸屬司空，不是縣內(nèi)主要諸官。⑩孫聞博：《從鄉(xiāng)嗇夫到勸農(nóng)掾：秦漢鄉(xiāng)制的歷史變遷》，《歷史研究》2021年第2期。故而，即使存在掌管船只的機構(gòu)，也只是司空之下的二級機構(gòu)，不能和遷陵吏志中的官嗇夫比肩。

（6）發(fā)弩。發(fā)弩是武職系統(tǒng)官吏。①沈剛：《秦簡所見地方行政制度研究》上編第二章《縣級行政組織中的武職系統(tǒng)》，第33—35頁?！对缆磿翰厍睾啞罚ㄋ粒┲杏袃蓷l簡文或可顯示其身份：

丞相其以制明告郡縣∟，及毋令吏以苛 （徭）奪黔首春夏時，令皆明焉。以為恒，不從令者，貲丞、令、令史、尉、尉史、士吏、發(fā)弩各二甲。②陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（肆）》，上海：上海辭書出版社2015年，第217—218頁。

●材官、趨發(fā)、發(fā)弩、善士敢有相責(zé)（債）入舍錢酉（酒）肉及予者，捕者盡如此令，士吏坐之，如鄉(xiāng)嗇夫。③陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡（肆）》，第221頁。

對此，整理者解釋說：“專司射弩的兵種，由‘發(fā)弩嗇夫’統(tǒng)領(lǐng)?！雹荜愃砷L主編：《岳麓書院藏秦簡（肆）》，第231頁。發(fā)弩同“材官”等并列，似乎也暗示著他們隸屬野戰(zhàn)部隊。第一條材料的連坐關(guān)系中，除了“貲丞、令、令史”這一組合之外，發(fā)弩和“尉、尉史、士吏”這套武職系統(tǒng)在一起，也就是說，其主要職能是以暴力手段維持社會秩序。這與前列各種嗇夫不同，而且與材官等野戰(zhàn)部隊并列，甚至意味著他們并非縣中吏員。

（7）廄。里耶秦簡8-163：“廿六年八月庚戌朔壬戌，廄守慶敢言之：令曰Ⅰ司空佐貳今為廄佐言視事日?！そ褚晕焐辎蛞暿隆８已灾??！雹蓐悅ブ骶帲骸独镆睾啝┬ａ專ǖ谝痪恚?，第99頁。廄守慶即廄守嗇夫慶，并且其佐可以和司空佐調(diào)轉(zhuǎn)。從形式看，廄有可能在縣官之列。但如果算上廄嗇夫，官嗇夫就超過10人。我們換一個角度看，上述10位官嗇夫在縣列曹計錄中均能找到對應(yīng)的曹：倉嗇夫?qū)?yīng)倉曹，司空嗇夫?qū)?yīng)司空曹自不待言。在金布計錄下面有“庫兵計”“少內(nèi)器計”，在倉曹計錄下有“畜官牛計、馬計、羊計”“田官計”，在戶曹計錄下有“鄉(xiāng)戶計”“田提封計”。但是，在這些列曹計錄的子項目下沒有廄，至少說明不是同類。那么它為什么會出現(xiàn)在縣中呢？在里耶秦簡中也曾提到廄曹，但這是郡級機構(gòu)：

【廿】六年二月癸丑朔庚申，洞庭叚（假）守高謂縣丞：干雚及菅茅善用?。ㄒ玻Ｇ覠菀?，以Ⅰ書到時，令乘城卒及徒隸、居貲贖責(zé)（債）勉多取、積之，必各足給縣用復(fù)道干Ⅱ草。唯毋乏。它如律令。新武陵布四道，以次傳，別書。書到相報，不報者追之。新Ⅲ【武陵】□書到，署廄曹。以洞庭發(fā)弩印行事。Ⅳ9-1861⑥陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋（第二卷）》，第374頁。

這是洞庭郡守發(fā)出的文書。新武陵縣回復(fù)的文書“署廄曹”，為郡曹。我們懷疑廄歸郡掌管，因為其職能主要為運送官員，所以要分散在屬縣，在業(yè)務(wù)上和縣發(fā)生聯(lián)系，但廄嗇夫的身份卻是郡吏。

綜上所言，我們認(rèn)為“遷陵吏志”中10個諸官分別是倉、司空、庫、少內(nèi)、田、田官、畜官、都鄉(xiāng)、啟陵鄉(xiāng)、貳春鄉(xiāng)。

上述諸官的工作內(nèi)容，除了為保障官府正常運轉(zhuǎn)而提供服務(wù)外，還表現(xiàn)在對國家資產(chǎn)的收納、存儲和增值上。從這一角度或可說他們是以經(jīng)濟(jì)活動為主的業(yè)務(wù)部門。這一點也從里耶秦簡9-2289司空分配刑徒的部門可以看出：其中有少內(nèi)、庫、畜官、田官、倉、都鄉(xiāng)、啟陵鄉(xiāng)、尉、園等。⑦陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋（第二卷）》，第455—458頁。前述簡8-383+8-484“田課志”包含著“?園課”，?園應(yīng)該是歸田嗇夫所屬?？傮w看來，他們都是使用刑徒從事生產(chǎn)活動的機構(gòu)。而縣內(nèi)外行政命令的上傳下達(dá)、各種事務(wù)的統(tǒng)籌安排、刑獄裁決等庶務(wù)，則由長吏主導(dǎo)、列曹具體操作的縣廷來處理?；蛘鐝堜J所言，列曹是政務(wù)機關(guān)，諸官是事務(wù)機關(guān)。⑧張銳：《秦漢行政體制研究》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年，第457頁。

根據(jù)前文確定的秦代縣中諸官及其特點，我們接著來觀察諸官在漢代的存續(xù)情況。這類基層機構(gòu)及其職官，在出土文獻(xiàn)中出現(xiàn)頻次較多，下文依然以簡牘資料為主，兼及其他出土資料，勾稽出這些業(yè)務(wù)機構(gòu)的存在形態(tài)。

二、漢代諸官的存續(xù)與流變

人閏月、四月御錢萬。陽朔二年四月壬申，縣（懸）泉置嗇夫尊受少內(nèi)嗇夫壽。0210①：96③胡平生、張德芳：《敦煌懸泉漢簡釋粹》，上海：上海古籍出版社2001年，第74頁。

前失不分別處。唯 CWJ1③：325—1—49④長沙市文物考古研究所、清華大學(xué)出土文獻(xiàn)研究與保護(hù)中心、中國文化遺產(chǎn)研究院、湖南大學(xué)岳麓書院編：《長沙五一廣場東漢簡牘選釋》，上海：中西書局2015年，第192頁。

前一枚簡是向懸泉置支出錢，后一枚簡是少內(nèi)嗇夫收取某類錢，兩條材料分屬兩漢，縣中少內(nèi)一直發(fā)揮著財政功能。

（2）都田。秦簡中既有田嗇夫，也有都田嗇夫。劉鵬認(rèn)為，都田嗇夫?qū)嵸|(zhì)上仍是設(shè)于縣或都鄉(xiāng)的田嗇夫。⑤劉鵬：《也談簡牘所見秦的“田”與“田官”——兼論遷陵縣“十官”的構(gòu)成》，武漢大學(xué)簡帛研究中心主辦：《簡帛（第十八輯）》，第63頁。西北漢簡中出現(xiàn)了都田嗇夫，簡73EJT37:765 “昭武都田嗇夫居延長樂里石襃年廿七 馬一匹 九月乙卯”，⑥甘肅簡牘博物館、甘肅省文物考古研究所、甘肅省博物館、中國文化遺產(chǎn)研究院古文獻(xiàn)研究室、中國社會科學(xué)院簡帛研究中心編：《肩水金關(guān)漢簡（肆）》下，上海：中西書局2015年，第67頁。直接說明了在昭武縣有都田嗇夫。漢印中也有“都田”，在甲渠候官出土。⑦羅福頤：《秦漢南北朝官印征存》，第85頁。這些材料集中出現(xiàn)在邊地，設(shè)置都田嗇夫是否為邊縣特制呢？西漢中期之后，授田制度體系崩潰，邊地作為新地，有大量新開墾土地。比如在西北邊地還有一種客田：

五鳳二年二月甲申朔壬戌鄉(xiāng)嗇夫順敢言之道德里周欣自言客田張掖

郡觻得縣北屬都亭部元年賦筭皆給謁移觻得至八月□檢

二月辛亥茂陵令 守左尉親行丞事/掾充73EJT37:523A⑧甘肅簡牘博物館、甘肅省文物考古研究所、甘肅省博物館、中國文化遺產(chǎn)研究院古文獻(xiàn)研究室、中國社會科學(xué)院簡帛研究中心編：《肩水金關(guān)漢簡（肆）》下，第49頁。

對于其中關(guān)鍵的“客田”一詞，學(xué)界目前并沒有確切解說。⑨王子今：《漢代“客田”及相關(guān)問題》，中國文物研究所編：《出土文獻(xiàn)研究（第七輯）》，上海：上海古籍出版社2005年，第102—107頁。但從簡文看，這是由茂陵人在張掖郡耕種的土地，和內(nèi)地的土地私有似乎有所區(qū)別?；蛟S因為還保留著傳統(tǒng)授田制的孑遺，導(dǎo)致了管理全縣農(nóng)業(yè)事務(wù)的都田嗇夫的存在。

（3）庫。在西北漢簡中也記錄有縣中庫嗇夫。比如簡73EJT30:30A，記錄了一組官吏功勞，其中有“刪丹庫嗇夫徐博中功二勞五月一日”。⑩甘肅簡牘博物館、甘肅省文物考古研究所、甘肅省博物館、中國文化遺產(chǎn)研究院古文獻(xiàn)研究室、中國社會科學(xué)院簡帛研究中心編：《肩水金關(guān)漢簡（叁）》下，上海：中西書局2013年，第107頁。刪丹乃是張掖郡屬縣。漢代官印中亦有庫半通印。?羅福頤：《秦漢南北朝官印征存》，第79頁。

（4）倉。邵鴻在考察漢代的倉時，從西北漢簡和銅器銘文中均找到了關(guān)于縣級倉嗇夫的記錄。此不贅述。?邵鴻：《西漢倉制考》，《中國史研究》1998年第3期。

（5）司空。肩水金關(guān)漢簡有：“建平元年九月癸丑居延令強守丞宮移過所縣道河津關(guān)遣司空佐張黨以令對會□月……。 73EJT37:1045”?甘肅簡牘博物館、甘肅省文物考古研究所、甘肅省博物館、中國文化遺產(chǎn)研究院古文獻(xiàn)研究室、中國社會科學(xué)院簡帛研究中心編：《肩水金關(guān)漢簡（肆）》下，第86頁。這是居延縣令和縣丞發(fā)出的文書，派遣下屬司空佐執(zhí)行某項任務(wù)。說明縣中仍然有司空這一機構(gòu)。邊地司空負(fù)責(zé)刑徒事務(wù)：

神爵三年六月己巳朔乙亥司空佐安世敢言之復(fù)作大男呂異人故魏郡繁陽明里乃神爵元年十一月庚午坐傷人論會二年二月甲辰赦令復(fù)作縣官一歲三月廿九日·三月辛未

罰作盡神爵三年四月丁亥凡一作一歲一月十八日未備二月十一日以詔書入錢贖罪免為庶人謹(jǐn)為偃檢封入居延謁移過所 73EJH1:3A①甘肅簡牘博物館、甘肅省文物考古研究所、甘肅省博物館、中國文化遺產(chǎn)研究院古文獻(xiàn)研究室、中國社會科學(xué)院簡帛研究中心編：《肩水金關(guān)漢簡（肆）》下，第125頁。

這是司空佐寫的將刑盡刑徒遣返回家鄉(xiāng)的文書，其基本職責(zé)和秦代沒有區(qū)別。②宋杰認(rèn)為，至少在秦和西漢，縣中均設(shè)有司空，職能一樣，西漢末期到東漢前期撤出京師和郡縣機構(gòu)，相應(yīng)的組織改稱“作部”。參見宋杰：《秦漢國家統(tǒng)治機構(gòu)中的“司空”》，《歷史研究》2011年第4期。

（6）畜官。羅福頤《秦漢南北朝官印征存》中收錄有“畜官”半通印，③羅福頤：《秦漢南北朝官印征存》，第82頁?？紤]到上述庫、少內(nèi)、都田等縣諸官皆為半通印，畜官應(yīng)也是縣吏。

（7）田官。漢代史料中，也有田官的記載，比如：

十一月丁巳，中郎安意使領(lǐng)護(hù)敦煌、酒泉、張掖、武威、金城郡農(nóng)田官、常平?（糴）調(diào)均錢谷，以大司農(nóng)丞印封下敦煌、酒泉、張掖、武威、金城郡太守，承書從事下當(dāng)用者，破羌將軍軍吏士畢已過，具移所給吏士賜諸 （裝）實……Ⅱ0114②：293④胡平生、張德芳：《敦煌懸泉漢簡釋粹》，第51頁。

地方農(nóng)田官直屬中央，邊地出現(xiàn)的農(nóng)官與田官，與秦代形同而實異。在西北漢簡中還有骍馬田官等，其長官是令而非嗇夫。⑤楊劍虹：《從居延漢簡看西漢在西北的屯田》，《秦漢簡牘研究存稿》，廈門：廈門大學(xué)出版社2013年，第6頁。如果不是材料漏記，那么原因便可能是當(dāng)時國家直接控制經(jīng)營的田地在縣域中已經(jīng)不多，因而縣中取消了這一機構(gòu)。

除了與秦代相同的縣屬諸官以外，在西北漢代簡牘中，郵驛等相關(guān)機構(gòu)似也歸屬于縣。大庭脩指出：“在郡縣一級的官吏中，在廄、廚、傳舍這種交通設(shè)施里面都分別設(shè)置嗇夫?！雹薮笸ッ懀骸稘h代的嗇夫》，中國社會科學(xué)院歷史研究所戰(zhàn)國秦漢研究室編：《簡牘研究譯叢（第一輯）》，北京：中國社會科學(xué)出版社1983年，第176頁。懸泉置漢簡中這類機構(gòu)數(shù)量更多，據(jù)郝樹聲、張德芳所言，懸泉置有嗇夫、丞、佐等，隸屬于效谷縣，其下有懸泉廚、懸泉廄等附屬機構(gòu)，亦有嗇夫和佐。⑦郝樹聲、張德芳：《懸泉漢簡研究》，蘭州：甘肅文化出版社2009年，第23—29頁。

西漢后期尹灣漢簡“吏員簿”和里耶秦簡“遷陵吏志”有很多相似性，也是在討論秦漢縣級行政機構(gòu)設(shè)置時常用來比較的對象。⑧水間大輔：《里耶秦簡〈遷陵吏志〉初探——通過與尹灣漢簡〈東?？だ魡T簿〉的比較》，武漢大學(xué)簡帛研究中心主辦：《簡帛（第十二輯）》，上海：上海古籍出版社2016年，第179—196頁。我們同樣移錄其中的海西縣作為個案，進(jìn)行比較分析：

海西吏員百七人，令一人，秩千石；丞一人，秩四百石；尉二人，秩四百石；官有秩一人；鄉(xiāng)有秩四人；令史四人；獄史三人；官嗇夫三人，鄉(xiāng)嗇夫十人；游徼四人；牢監(jiān)一人；尉史三人；官佐七人；鄉(xiāng)佐九人；亭長五十四人，凡百七人。⑨連云港市博物館、東?？h博物館、中國社會科學(xué)院簡帛研究中心、中國文物研究所編：《尹灣漢墓簡牘》，北京：中華書局1997年，第79頁。

從吏員角度可以分為幾大類：一是官有秩、鄉(xiāng)有秩、官嗇夫、鄉(xiāng)嗇夫。有秩和嗇夫是一類，差別在于秩級；鄉(xiāng)和官在“遷陵吏志”中歸為一類。因此這一大類相當(dāng)于“遷陵吏志”中的官嗇夫。二是令史，與“遷陵吏志”相同。三是亭長，和“遷陵吏志”中的校長相當(dāng)，⑩廖伯源：《漢初縣吏之秩階及其任命——張家山漢簡研究之一》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2003年第3期。是前后相繼的關(guān)系。四是鄉(xiāng)佐與官佐。在“遷陵吏志”中，皆為官佐。五是牢監(jiān)，二者相同。六是令、丞、尉。在“遷陵吏志”中直接稱為長吏三人。最后是吏員總額。也就是說，從總體分類上，秦和西漢后期縣級官府的吏員大體相當(dāng)，也就意味著官府內(nèi)部架構(gòu)沒有太大變化。

但是，從細(xì)部觀察也能看出兩者之間的一些差異。首先是官嗇夫已經(jīng)細(xì)分，從秩級上分為兩等——有秩和嗇夫，遷陵縣皆為有秩。?鄒水杰：《秦簡“有秩”新證》，《中國史研究》2017年第3期。而且，官嗇夫和鄉(xiāng)嗇夫已經(jīng)分開，官嗇夫變成單純的縣屬各機構(gòu)長官。這說明此時鄉(xiāng)的性質(zhì)雖然還是縣廷派駐機構(gòu)，但其職能已經(jīng)擴(kuò)展，除了基本的賦稅征收等職能外，也設(shè)置三老等負(fù)責(zé)教化，因而將其獨立出來。官佐和鄉(xiāng)佐也同樣隨之分開統(tǒng)計。獄史、游徼、尉史單獨列出，游徼是后起的分部負(fù)責(zé)治安事務(wù)的職官。①于振波：《秦漢校長考辨》，《中國史研究》2018年第1期。按：但他認(rèn)為游徼和秦至漢初的校長是承繼關(guān)系，我們不取其說。從五一廣場東漢簡牘來看，游徼和賊捕掾、亭長共同負(fù)責(zé)相關(guān)部的治安，稱為某部游徼，為縣吏。尉史在里耶秦簡中就已存在，但并未列在“遷陵吏志”中，我們考慮這可能和當(dāng)時尉的地位有關(guān)。秦時縣尉雖為長吏，但在實際政務(wù)活動中其地位介于令、丞和諸官之間，因而其屬吏也不好與縣廷之令史等量齊觀。②沈剛：《秦簡所見地方行政制度研究》，第15—23頁。獄史從令史中析出，或與其身份變化有關(guān)。除了分類的差異，我們再看數(shù)量方面的不同，列表如下：

表2 里耶秦簡“遷陵吏志”與尹灣漢簡海西縣“吏員簿”吏員員額對照表

這里僅就本文所關(guān)心的諸官和列曹的關(guān)系，從這份表格分析相關(guān)的變化：

一是令史數(shù)量收縮，這是因為此時主理列曹的是掾和史。土口史記認(rèn)為：“卒史、令史等舊有的官職名盡管仍被延續(xù)，但在現(xiàn)實中只能起到標(biāo)示官秩的意義?！雹弁量谑酚洠骸肚卮牧钍放c曹》，張忠煒主編：《里耶秦簡研究論文選集》，第411頁。此時若增加令史，則會造成機構(gòu)固定員額膨脹。但掾、史使用靈活，有很多員外設(shè)置的方式。如尹灣漢簡有“人·今掾史見九十三人其廿五人員十五（？）人君卿門下十三人以故事置廿九人請治所置吏贏員廿一人”。廖伯源認(rèn)為，這是縣之掾史設(shè)置，除了25人是國家規(guī)定的員額之外，其余都是以各種名目設(shè)置的吏員。④廖伯源：《漢代郡縣屬吏制度補考》，《簡牘與制度：尹灣漢墓簡牘官文書考證》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社2005年，第50頁。相反，令史具有相應(yīng)秩級而列于吏員簿中，很難超出朝廷規(guī)定的數(shù)額。

二是官嗇夫，如果去掉鄉(xiāng)嗇夫，遷陵縣有七位；海西縣去掉鄉(xiāng)嗇夫與鄉(xiāng)有秩，還有五位。這說明諸官機構(gòu)不僅沒有擴(kuò)張，反而有所收縮。且對比官佐，兩個縣除去鄉(xiāng)佐外，比例更是達(dá)50∶7。諸官機構(gòu)及佐官數(shù)量銳減，意味著所轄事務(wù)的急劇減少。按前面所言，秦代諸官承擔(dān)了大量的生產(chǎn)任務(wù)，管理著刑徒，并且諸官下還有一些諸如漆園等下設(shè)機構(gòu)以及離倉等分支機構(gòu)，導(dǎo)致諸官的佐貳數(shù)量大增。西漢東?？ぶ幸恍┴?fù)責(zé)生產(chǎn)事務(wù)的機構(gòu)，不在縣中管理，比如伊廬鹽官、北蒲鹽官、下邳鐵官等，他們在吏員簿中與縣、侯國并列，其下亦有官嗇夫、佐等。

三、諸官在漢代變化的原因

我們將里耶秦簡中諸官與漢代諸官一一考證、比對，展現(xiàn)了兩者相沿襲的一面，說明秦漢時期縣級諸官都具有生產(chǎn)組織的功能。但不可否認(rèn)的是，和列曹組織的發(fā)展不同，漢代諸官相比秦代已經(jīng)有了變化，主要表現(xiàn)在三個方面：一是生產(chǎn)功能已經(jīng)弱化。漢代諸官中的都田、畜官等，還負(fù)責(zé)專職管理生產(chǎn)事務(wù)，但如倉等機構(gòu)不僅不再管理隸臣妾等刑徒，而且也看不到飼養(yǎng)家禽、家畜的記錄，變成了行政運轉(zhuǎn)的保障機構(gòu)。二是與事務(wù)減少相對應(yīng)的是吏員的減省。尹灣漢簡中諸官佐人數(shù)急劇減少，盡管機構(gòu)還在，但事務(wù)減省就無法設(shè)置更多的冗員。三是一些服務(wù)類的諸官地位上升，例如廄、置、廚等。他們本來不承擔(dān)生產(chǎn)任務(wù)，此時其地位上升，在地方政務(wù)活動中常有其身影?！都缢痍P(guān)漢簡》載：“五月丁巳廄嗇夫蓋眾行有尉事謹(jǐn)案憙年爵如書敢言之/尉史□五月戊午熒陽守……。 73EJH2:52”①甘肅簡牘博物館、甘肅省文物考古研究所、甘肅省博物館、中國文化遺產(chǎn)研究院古文獻(xiàn)研究室、中國社會科學(xué)院簡帛研究中心編：《肩水金關(guān)漢簡（肆）》下，第135頁。廄嗇夫代行長吏事務(wù)，雖然這些負(fù)責(zé)日常運轉(zhuǎn)的機構(gòu)地位并沒有明顯提升，但其主管官吏有時可以承擔(dān)部分重要行政職能?？傮w來說，在秦代以生產(chǎn)增值、服務(wù)政務(wù)活動為主的縣級諸官，盡管在漢代還保留了其中的一些特征，但這些特征已經(jīng)不再明顯。也正因為如此，自里耶秦簡刊布以來，學(xué)界多認(rèn)為漢代以后列曹擴(kuò)張侵蝕了諸官權(quán)力。

不過我們認(rèn)為，諸官衰落與列曹擴(kuò)張并非此消彼長的關(guān)系。從結(jié)果看，列曹掾史固定化，在縣廷政務(wù)處理中處處充斥其身影，而諸官則似已湮滅不見。然這種變化是多種因素共同作用的結(jié)果，列曹擴(kuò)張并不能被看成一個主要的、正相關(guān)的因素。諸官職能和權(quán)力的變化，大略是受到以下因素的影響：

首先，郡縣地位的變化。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，郡縣屬吏系統(tǒng)設(shè)置同構(gòu)。其中列曹的相似度更高。具體到諸官，則郡縣之間有很大差異，這與地方行政重心轉(zhuǎn)移等制度性變革關(guān)系頗大。很多生產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)在漢代由郡直接掌控。因此就我們的論題來說，郡級制度只能作為參考。在西漢初期之前，縣是地方行政重心；西漢中期以后，郡的地位逐步上升，功能強大，不僅僅是作為縣的上級存在。這對諸官的影響可以從兩個方面來看：一是郡府開始擁有一些具有生產(chǎn)職能的職官。除了上述尹灣漢簡中的鹽官和鐵官外，還有一些從事生產(chǎn)活動的機構(gòu)，嚴(yán)耕望稱其為郡國特種官，主要包括：農(nóng)林、水利、漁業(yè)類，畜牧類，工礦、商業(yè)類，軍事類，共4大類23種。②嚴(yán)耕望：《秦漢地方行政制度》，第188—204頁。盡管這不會在一時一地同時設(shè)置，但這些機構(gòu)一定程度上侵奪了原來縣級諸官的一些生產(chǎn)職能。二是郡向地方行政重心演變，意味著有更大的事權(quán)，更能夠組織起公共生產(chǎn)服務(wù)。東漢初年，汝南太守鄧晨，“因署楊為都水掾，使典其事。楊因高下形勢，起塘四百余里，數(shù)年乃立。百姓得其便，累歲大稔”。③《后漢書》卷82上《許楊傳》，北京：中華書局1965年，第2710頁。東漢太守可以根據(jù)需要設(shè)置相應(yīng)官吏。修建這類大型水利工程，因為郡守具備絕對權(quán)力，可以組織起足夠的社會資源來運作。對縣而言則難度較大。因而這種因事而設(shè)、具有制度彈性的官吏，可能在縣中設(shè)置更少，畢竟郡在地方行政中成為主導(dǎo)力量，太守具有更大的話語權(quán)，即使由太守動員其屬吏，亦可以完成大型工程的修建。例如，《洛陽上東門橋右石柱銘》中提到的修城下漕渠的地方職官包括：河南尹，丞，水曹掾，任防史，史，將作吏，道橋掾。④葉程義：《漢魏石刻文學(xué)考釋》，臺北：新文豐出版公司1997年，第90頁。除去長吏河南尹和丞之外，水曹掾、任防史、將作吏、道橋掾等都是河南尹府中固有的屬吏，郡府中因事設(shè)置的各種曹很多，可以彌補傳統(tǒng)諸官體系的呆板不足。另，《開通褒斜道記》載：“永平六年，漢中郡以詔書受廣漢、蜀郡、巴郡徒二千六百九十人，開通褒余道。太守巨鹿鄐君，部掾冶級王弘，史荀茂、張宇、韓岑等興功作?！雹萑~程義：《漢魏石刻文學(xué)考釋》，第60頁。對于重要的工程，郡府甚至可以臨時組織列曹掾史牽頭實施，不一定需要專門的諸官。而縣則相形見絀，面對大型工程，他們能夠依靠的力量非常有限。比如，《張仲有修通利水大道刻石》載：“時長吏王君，即使東曲里父老馮建□食□□□作□波□坍，畀下通利水大道，又為□保。時將作吏，鄧張仲有□□約束?！雹廾h(yuǎn)明：《漢魏六朝碑刻校注》第1冊，北京：線裝書局2008年，第68頁。王君能夠動員的社會資源是里父老，那么刻石中的長吏只能是縣令長?？h級長吏在水利工程建設(shè)時沒有在縣級政府內(nèi)部設(shè)置新機構(gòu)和吏員，這與郡的組織方式不同，反映了縣級諸官并沒有進(jìn)一步發(fā)展，無力承擔(dān)新興的社會生產(chǎn)建設(shè)的責(zé)任。除此以外，客觀條件的變化也會造成個別諸官消失，比如因為官府直接控制的公田減少，縣中田官已經(jīng)湮沒無聞。但無論如何，秦漢時代的諸官在數(shù)量上并沒有太大變化，一方面說明他們設(shè)置穩(wěn)定，另一方面也說明沒有太大的制度彈性空間，無法根據(jù)需要設(shè)置新的機構(gòu)。這也說明即使縣廷列曹擴(kuò)張，也不意味著諸官在萎縮。

其次，秦漢所用勞動力資源差異也是造成變化的一個原因。關(guān)于秦代刑徒的刑期，學(xué)界有無刑期、不定刑期等觀點，總體來說，其刑期較長，因此國家能夠控制的刑徒身份的勞動力數(shù)量相對較多，甚至成為縣級諸官使用的主要勞動力資源。里耶秦簡所見刑徒掌握在司空和倉這兩個專門機構(gòu)中，刑徒除了滿足這兩個機構(gòu)自身使用外，還被派遣到其他諸官從事生產(chǎn)勞動，遂形成了徒作簿或作徒簿。也就是說，縣廷諸官始終控制、驅(qū)使著一批刑徒勞動力。相較而言，漢代刑罰逐漸寬松，刑徒有規(guī)定的刑期，時間亦縮短。刑徒雖然也有在官府服役者，比如漢代西北地區(qū)從事勞作的弛刑徒：

神爵四年十一月辛酉朔甲戌縣泉置嗇夫弘將徒繕置敢言之廷髡鉗釱左止徒大男郭展奴自言作滿二歲□月

七日謹(jǐn)移爰書謁令獄案展奴初論年┕月┕日當(dāng)減罪為減唯廷報如律令敢言之Ⅰ91DXT0309③沈剛：《里耶秦簡牘中的“謁”與“應(yīng)”》，鄔文玲、戴衛(wèi)紅主編：《簡帛研究（二〇二一春夏卷）》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社2021年，第128—144頁。：9①甘肅簡牘博物館、甘肅省文物考古研究所、陜西師范大學(xué)人文社會科學(xué)高等研究院、清華大學(xué)出土文獻(xiàn)研究與保護(hù)中心編：《懸泉漢簡（貳）》，上海：中西書局2020年，第49頁。

這條簡文反映出兩個問題：一是在郵置這樣諸官性質(zhì)的機構(gòu)中有刑徒勞作；二是刑徒刑期較短，“髡鉗釱左止徒”本應(yīng)是四年刑，卻減刑為兩年多。也就是說，此時諸官能夠控制的刑徒勞動力工作量有限。此外，秦代的倉負(fù)責(zé)隸臣妾這類刑徒的管理，而漢代則沒有，職責(zé)收縮了。漢代國家應(yīng)對公共生產(chǎn)事務(wù)是以農(nóng)民的勞役為主，比如漢惠帝時：“三年春，發(fā)長安六百里內(nèi)男女十四萬六千人城長安，三十日罷?！雹凇稘h書》卷2《惠帝紀(jì)》，北京：中華書局1962年，第89頁。在這種背景下，縣級諸官無法掌握大量隨時差遣、使用的刑徒，他們只能根據(jù)需要使用這種從事力役的小農(nóng)，在施展權(quán)力方面有所局限。

再者，我們今天之所以看到諸官在漢代的變化，還要考慮史料記載偏差的因素。從學(xué)術(shù)史來看，諸官之所以作為一個專門的論題進(jìn)入學(xué)界視野，是因為在里耶秦簡中有了系統(tǒng)記載，再聯(lián)系已有史料，最終構(gòu)筑成連續(xù)的演變脈絡(luò)。不過，目前已發(fā)現(xiàn)的漢代史料還沒有這樣整齊的記錄。雖然事涉漢代地方行政的簡牘中不乏相關(guān)內(nèi)容，但較之秦簡的記載，其完整性和體系化明顯打了折扣。從本文前面使用的材料看，雖然能爬梳出漢代諸官的零散信息，但明顯缺乏系統(tǒng)記述。而且，這些信息多出現(xiàn)于西北邊地簡牘，這批簡牘畢竟具有一定的特殊性。比如，都田是建立在官府掌握大量國有土地的基礎(chǔ)上，而就漢代整體情況來看，國有土地是越來越少的，都田是否能在土地兼并較嚴(yán)重的內(nèi)郡設(shè)置尚未可知。雖然尹灣漢簡吏員簿中能夠看到官嗇夫、令史等，但作為集簿，其功能只需記錄數(shù)字，具體官稱、職能則付闕如。長沙五一廣場東漢簡牘是臨湘縣的文書檔案，從目前已刊布內(nèi)容看，與里耶秦簡這樣內(nèi)容綜合、豐富的特點不同，它以敘述事件為主，少有簿籍；且從內(nèi)容來說，多以轄境內(nèi)處理的案件為主，似乎來源于負(fù)責(zé)司法的辭曹或賊曹文書，從事生產(chǎn)、服務(wù)性職能的諸官自然不是其記載的重點。這種史料記錄上的偏差，或許也在一定程度上塑造了我們今日對秦漢諸官演變的直觀印象。

里耶秦簡的出土與刊布，勾勒出秦代縣廷職官的兩個類別，使我們明晰了諸官系統(tǒng)的存在。諸官系統(tǒng)的職責(zé)是執(zhí)行縣廷指令，而非偏重行政。即使有時諸官也對縣廷提出建議，其目的也非協(xié)助決策，而是為了請求縣廷解決本部門出現(xiàn)的問題。③他們在縣級行政系統(tǒng)中扮演的是保障、服務(wù)角色。雖然他們在秦代經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中職能表現(xiàn)得更為顯著，但如果放眼整個秦漢時代，這并非其本身固有的屬性，更可能是秦代的一種特殊性。秦代國家政權(quán)和社會的關(guān)系更強調(diào)對地方社會的賦斂，且集權(quán)初建，除了課稅以外，國家也親自參與農(nóng)業(yè)、商業(yè)甚至手工業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營活動，直接獲取國家機器運轉(zhuǎn)所需的各種物資。漢代中期以后，諸官經(jīng)濟(jì)職能弱化，但其保障國家機器運轉(zhuǎn)的基本屬性被保留下來，故組織架構(gòu)變化不大，只做了微調(diào)。與此同時，行政事務(wù)增加，地方統(tǒng)治重心上移，導(dǎo)致了列曹機構(gòu)發(fā)生變化，列曹與相關(guān)吏員增加。但這并不意味著他們侵蝕了諸官，兩者是在各自不同的軌道上發(fā)生著變化。