彭定萍，袁 林

（重慶市九龍坡區(qū)林場，重慶 401329）

0 引言

《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中明確指出，新組建的自然資源部，要嚴格落實全國范圍內(nèi)土地、礦產(chǎn)以及海洋、森林等資源的調(diào)查工作。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建起統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測體系。該體系的構(gòu)建，是查實、查清我國自然資源數(shù)量與質(zhì)量的重要方式和手段。同時，還能全面反映自然資源管理與生態(tài)文明建設工作的動態(tài)性指標。除此之外，通過調(diào)查監(jiān)測體系的構(gòu)建，是實現(xiàn)我國自然資源“兩統(tǒng)一”職責的必要前提，對促進生態(tài)文明建設工作有著重要的意義。

1 堅持生態(tài)文明理念，積極做好自然資源的調(diào)查監(jiān)測

組建自然資源部的重點不僅體現(xiàn)在“自然”上，還體現(xiàn)在“五位一體”方面，重點進行生態(tài)文明建設。對于原國土資源部而言，日常工作較為繁雜，其更為重要的作用是確保經(jīng)濟社會的發(fā)展，出發(fā)點是如何做好資源的利用。比如，通過開展水資源調(diào)查監(jiān)測，以往主要將工作重心放在開發(fā)、利用方面，并且對不同區(qū)域的水資源進行合理分配，主要關(guān)注的地表水、整個水資源量等方面。同時，重點監(jiān)測地表、地下、液態(tài)水的動態(tài)變化情況。對于自然資源統(tǒng)一調(diào)查工作而言，不是簡單的延續(xù)以往的各類調(diào)查監(jiān)測工作，而是需要對生態(tài)文明建設、自然資源管理等工作做出全面分析，根據(jù)科學、簡明以及可操作等方面的要求，大力開展改革創(chuàng)新與系統(tǒng)重構(gòu)[1]?，F(xiàn)階段，在開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查時，應當從生態(tài)文明的視角著手，創(chuàng)新以往的工作理念與調(diào)查內(nèi)容、技術(shù)方法。如此一來，便能更好地開展山水林田湖草整體保護工作。此外，還可以滿足系統(tǒng)修復以及綜合治理等方面的需要。調(diào)查監(jiān)測工作應當圍繞生態(tài)文明建設展開，加強對現(xiàn)有的資源充分利用。在此期間，要全面了解生態(tài)文明建設的要求，進而落實好生態(tài)文明建設工作的職責與要求，促進自然資源的可持續(xù)發(fā)展。圖1 所示為生態(tài)文明建設的3 個格局構(gòu)建。

圖1 生態(tài)文明建設的3 個格局構(gòu)建

2 堅持標準統(tǒng)一，積極做好第三次國土調(diào)查

以往國內(nèi)的自然資源采取分頭管理的方式，各個部門分別組織相關(guān)的專項調(diào)查工作。不同的調(diào)查標準側(cè)重點不同，且調(diào)查期間存在著大量的重復性、交叉性工作。對于調(diào)查成果而言，數(shù)據(jù)重疊、差異等問題較為突出，特別是耕地、園地以及林地、草地等數(shù)據(jù)，存在著嚴重的交叉、重疊問題。因此，在進行調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)一使用和集成共享時受到了一定的影響，并且影響到自然資源統(tǒng)一監(jiān)管與系統(tǒng)治理等工作的開展。機構(gòu)改革之后，通過開展第三次國土調(diào)查，既有助于摸清國內(nèi)自然資源的基礎(chǔ)，同時還能全面地掌握到更加真實、準確的數(shù)據(jù)。組建自然資源部，可以打破行政機構(gòu)分條、分塊監(jiān)管等不利局面，并且在開展各個調(diào)查工作期間，能夠?qū)崿F(xiàn)責任主體分散。需要注意的是，第三次國土調(diào)查期間應銜接處理好各種類型的調(diào)查標準與方法，還要制定出統(tǒng)一、可行、完善的技術(shù)規(guī)范和評價標準。如此一來，便可全面的查清國內(nèi)自然資源的具體情況，并得到真實、準確、可靠的數(shù)據(jù)成果，這對于促進社會發(fā)展、提升自然資源管理效果有著重要的意義[2]。

3 堅持“一張圖”思維，構(gòu)建統(tǒng)一完善的應用體系

就自然資源而言，其具有分層分布的特點（圖2）。在空間位置上存在重疊的現(xiàn)象。因而，應當對這種自然狀態(tài)予以全面的考慮，并根據(jù)分層的要求做好調(diào)查，實事求是的將這種重疊關(guān)系表述清楚。第一層為地表基質(zhì)層，該層的主要功能是孕育森林、草原以及濕地等不同類型的自然資源。第二層為地表覆蓋層，該層能夠客觀的反映出自然資源在地表的實際覆蓋情況，比如林木、水、作物以及草等。第三層為管理層，該層可以全面反映出自然資源的利用管理狀況。第四層為地下資源層，主要為地表以下的礦產(chǎn)資源以及地下空間資源。上述4 層借助統(tǒng)一的坐標系建立起相應的聯(lián)系[3]。

圖2 自然資源數(shù)據(jù)空間組織結(jié)構(gòu)

通過采用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫標準和規(guī)范，才能創(chuàng)建一個集遙感影像、土地類型、土地面積以及權(quán)屬關(guān)系等信息為一體，并且覆蓋國家、省、市、縣四級行政單位的數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)建調(diào)查成果共享應用平臺，可以實現(xiàn)從國土調(diào)查向自然資源調(diào)查的有序過渡。比如，每年定期開展土地變更調(diào)查工作以及“季度+年度”衛(wèi)片執(zhí)法等相關(guān)工作，對遙感監(jiān)測內(nèi)容做出調(diào)整與完善，提升監(jiān)測內(nèi)容的完整性，可以準確的掌握不同類型自然資源的變化狀況，并查清不同類型自然資源的分布情況。除此之外，借助自然資源調(diào)查與監(jiān)管信息平臺，積極創(chuàng)建自然資源“一張網(wǎng)”，能夠?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)絡聯(lián)通，進而可以為調(diào)查監(jiān)測成果的共享應用提供網(wǎng)絡通路。另外，創(chuàng)建自然資源“一張圖”，還有助于自然資源信息應用體系的構(gòu)建和完善，對后續(xù)的自然資源監(jiān)管保護、開發(fā)利用等工作提供幫助，為自然資源的空間規(guī)劃、用途管制以及生態(tài)修復等各項工作提供有力的支撐。如圖3 所示為自然資源信息化基本框架。

圖3 所示為自然資源信息化基本框架

4 落實“兩統(tǒng)一”職責，強化自然資源數(shù)量、質(zhì)量以及生態(tài)統(tǒng)籌方面的管理

對于自然資源“兩統(tǒng)一”職責而言，一方面是指統(tǒng)一行使所有自然資源資產(chǎn)所有者職責；另一方面是指統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制以及生態(tài)保護修復職責。對于第一個“統(tǒng)一”設計而言，不僅包括自然資源調(diào)查監(jiān)測以及確權(quán)登記環(huán)節(jié)，同時還囊括了自然資源所有者權(quán)益以及開發(fā)利用環(huán)節(jié)。就第二個“統(tǒng)一”設計來說，主要包括國土空間規(guī)劃、用途管制以及生態(tài)修復這3 個不同的環(huán)節(jié)。從國家層面上來看，需要對所有國土空間內(nèi)的各類自然資源做出全面的監(jiān)管，屬于管理者意義上的權(quán)力，并且行使用途管制等方面的職責。國家既要對不同類型的自然資源進行監(jiān)督，如開發(fā)利用和保護過程的監(jiān)管。此外，還要對自然資源資產(chǎn)的配置情況與處置情況做出合理的監(jiān)督與制約。

在開展管理工作時，要堅持“尊重自然、順應自然、保護自然”的基本原則，將山、水、林、田、湖、草視作一個統(tǒng)一的生命共同體，并將其作為一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，嚴禁對其進行人為割裂。此外，管理工作中要提高生態(tài)環(huán)境管理質(zhì)量，積極推進生態(tài)文明建設工作[4]。為實現(xiàn)這一目的，要積極做好自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測，并注重監(jiān)管方法的升級與改進。如此一來，便可為自然資源資產(chǎn)管理提供精準的信息保障，同時還能促進自然生態(tài)監(jiān)管工作的有序開展。另外，做好調(diào)查監(jiān)測還能提高國土開發(fā)的質(zhì)量，改善國土空間格局的動態(tài)化、綜合化監(jiān)管效果。借助調(diào)查監(jiān)測結(jié)果，建立起完善的信息化共享服務平臺，進而可以為各項生態(tài)文明建設工作提供技術(shù)保障，對國土空間開發(fā)工作做出優(yōu)化，全面提升自然資源的監(jiān)管水平。

5 強化技術(shù)融合， 確保調(diào)查數(shù)據(jù)的真實性與準確性

在構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測體系時，技術(shù)體系是一項極為重要的內(nèi)容?，F(xiàn)階段，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)以及5G 技術(shù)、空間信息技術(shù)的快速發(fā)展，各項高新技術(shù)之間的交叉融合效果得到了一定的提升。在此背景下，為自然資源調(diào)查監(jiān)測體系的構(gòu)建提供了良好的技術(shù)條件，并有效推動了各項工作的開展。具體措施如下：①對于各項數(shù)據(jù)的獲取，需要利用航天衛(wèi)星遙感技術(shù)，進而能夠獲取大范圍、高分辨率的影像數(shù)據(jù)與資料，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)的定期覆蓋。當前，自然資源部正在積極發(fā)展遙感衛(wèi)星技術(shù)，并且遙感衛(wèi)星的在軌運行數(shù)量達到了18 顆。因而，能夠獲取高頻次、大規(guī)模、業(yè)務化的衛(wèi)星影像，進而為數(shù)據(jù)保障體系的建設提供幫助，并且可以對周期性的調(diào)查監(jiān)測工作提供支持。②通過對各種無人機航空遙感平臺的應用，能夠?qū)崿F(xiàn)局域化動態(tài)監(jiān)測和精細調(diào)查。③借助于“互聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)與巡查工具，能夠快速完成地面場景的取證、樣點監(jiān)測等工作。通過上述技術(shù)的綜合應用，可以構(gòu)建起“天—空—地—網(wǎng)”完善的技術(shù)體系，進而使得調(diào)查質(zhì)量與效率得到了大幅的提升，全面實現(xiàn)了動態(tài)監(jiān)測的目的。④在進行信息的提取時，綜合應用大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)、北斗定位系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)地表覆蓋信息的自動化提取，且數(shù)據(jù)精度較高。

6 加強信息化保障，促進調(diào)查成果的全面共享

對于自然資源調(diào)查監(jiān)測體系的構(gòu)建工作而言，信息化技術(shù)是極為重要的支撐。為提高自然資源調(diào)查監(jiān)測成果的應用和共享水平，在進行信息化建設工作期間，應當對自然資源管理、政府部門應用等方面的需求做出全面的分析，同時還要了解社會大眾的需求，以此為基礎(chǔ)開展信息化建設工作。對于信息化支撐體系的建設，應中重點從以下4 個方面著手。①應當注重自然資源“一張網(wǎng)”建設。上文中提到，“一張網(wǎng)”應當具有互聯(lián)互通、安全高效等方面的特點與優(yōu)勢。除此之外，還應提高涉密內(nèi)網(wǎng)、業(yè)務網(wǎng)以及互聯(lián)網(wǎng)之間的網(wǎng)絡聯(lián)通效果，確保自然資源部門可以與其他政府部門之間進行持續(xù)、穩(wěn)定的信息交換與傳輸。②要合理利用自然資源分層、分類模型，將數(shù)字高程模型數(shù)據(jù)作為基底，把調(diào)查工作和監(jiān)測工作中獲取到的各類信息，合理的集成、疊加到基底中。如此一來，就可以將自然地理格局信息、國土空間規(guī)劃信息以及自然條件信息、自然資源管理等方面的數(shù)據(jù)、信息有機的整合在一起。如此一來，既可以滿足自然資源部對調(diào)查監(jiān)測成果的應用與共享。同時，還能滿足其他政府部門、社會公眾對于調(diào)查監(jiān)測成果的應用。③通過創(chuàng)建統(tǒng)一的國土空間信息平臺，提高對各類自然資源的綜合管理水平。一方面，在部內(nèi)應用方面，借助于不同業(yè)務系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通性，對各項自然資源管理提供幫助。在部門之間的共享應用方面，借助于接口服務、數(shù)據(jù)交換以及主動推送等相關(guān)途徑，加強與其他政府部門之間的業(yè)務協(xié)同，有效解決“數(shù)據(jù)孤島”以及重復建設等方面的問題。另一方面，對于社會化服務而言，應當結(jié)合大眾需求，建立健全自然資源調(diào)查監(jiān)測成果的相關(guān)發(fā)布機制。同時，還要加強對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應用，及時為社會公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的成果與數(shù)據(jù)服務。在此期間，應當積極鼓勵相關(guān)的科研機構(gòu)、企事業(yè)單位參與到各類數(shù)據(jù)產(chǎn)品的研發(fā)工作中，進而提高調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)的應用水平與效率。④通過信息化平臺的構(gòu)建，有效推動自然資源調(diào)查評價、政務服務以及監(jiān)管決策等方面的工作[5]。

7 結(jié)語

做好自然資源的統(tǒng)一管理與保護，對于提高我國生態(tài)文明建設質(zhì)量、促進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展有著極為重要的作用。為此，當前應積極構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，有序開展自然資源的調(diào)查監(jiān)測與第三次國土調(diào)查等工作。同時，還應注重自然資源數(shù)量、質(zhì)量以及生態(tài)統(tǒng)籌方面的管理。在此期間，要加強對信息化技術(shù)的應用與融合，為自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系的構(gòu)建提供支撐與幫助。