黃溶冰（博士生導(dǎo)師），劉雨晴

一、引言

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計（簡稱“自然資源資產(chǎn)離任審計”）是在習近平總書記“兩山”思想指引下，以審計監(jiān)督為抓手，推動生態(tài)文明建設(shè)的制度創(chuàng)新。自然資源資產(chǎn)離任審計關(guān)注生態(tài)賬，其結(jié)果反映的是領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的履職情況。作為一項“激勵約束”型權(quán)力制約監(jiān)督機制，一方面，全面推進自然資源資產(chǎn)離任審計，應(yīng)當以清晰界定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的責任履行為前提；另一方面，充分運用審計結(jié)果，利用“倒逼”機制促進領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的“政績觀”、落實“保護生態(tài)是政績”的執(zhí)政理念，亦需要以科學(xué)界定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的政績與履責為基礎(chǔ)。但從目前的實踐情況來看，在自然資源資產(chǎn)離任審計實施過程中，主要針對某一群體（主要領(lǐng)導(dǎo)干部）共同治理的履職情況進行審計評價，結(jié)論包括“好、較好、一般、較差、差”五個等級.這種整體等級制的評價結(jié)果雖然有助于不同地區(qū)間的比較，但也存在責任界定原則不清晰、責任類型劃分不明確、無法有效問責到人等問題。

基于此，本文結(jié)合自然資源資產(chǎn)離任審計的制度背景和現(xiàn)實需求，將其視為一項行之有效的“激勵約束”型權(quán)力制約監(jiān)督機制，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計領(lǐng)導(dǎo)干部責任認定機制，并進一步探討完善容錯糾錯機制、優(yōu)化審計結(jié)果運用流程，力求發(fā)揮該項審計制度的防護性和建設(shè)性功能，更好服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。

二、制度背景和文獻綜述

區(qū)別于歐美國家以法律為中心、以規(guī)則為基礎(chǔ)、以稅收或財政補貼等市場化工具為主的環(huán)境治理模式（昌敦虎等，2019），我國生態(tài)環(huán)境治理體系是在“黨管干部”背景下，以政府行政命令和績效考核為主、輔以市場化工具的中國特色治理模式（余泳澤和尹立平，2022）。伴隨著環(huán)境治理作為約束性指標納入政府政績考核內(nèi)容，黨的十八大以來，以自然資源資產(chǎn)離任審計為代表的“激勵約束”機制應(yīng)運而生，并成為考核、選聘和任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考。

蔡春和畢銘悅（2014）提出，自然資源資產(chǎn)離任審計的目標是促進自然資源資產(chǎn)保護責任的切實履行，即發(fā)揮審計價值，促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。林忠華（2014）認為，自然資源資產(chǎn)離任審計的總體目標在于強化領(lǐng)導(dǎo)干部的履職意識，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追責制，維護國家生態(tài)環(huán)境安全。審計署審計科研所（2016）指出，審計結(jié)果運用途徑主要有：黨委、政府運用審計結(jié)果做出決策；紀檢監(jiān)察、司法機關(guān)運用審計結(jié)果調(diào)查違法違紀案件；組織人事部門運用審計結(jié)果考核選用干部；主管部門運用審計結(jié)果完善制度、督促落實；有關(guān)部門運用審計結(jié)果進行財政和績效問責；媒體和社會公眾運用審計結(jié)果進行監(jiān)督。陽秋林等（2018）指出，在自然資源資產(chǎn)離任審計的結(jié)果運用中，要清晰界定責任，建立領(lǐng)導(dǎo)干部終身追責制，在責任區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)全方位整改。鄭石橋和呂君杰（2018）認為，在自然資源資產(chǎn)離任審計責任界定方面，有問題觀和業(yè)績問題觀兩種觀點，前者是對審計發(fā)現(xiàn)問題進行責任界定，后者認為資源環(huán)境數(shù)量、質(zhì)量及變動情況也應(yīng)被納入責任界定范圍。沈滿洪等（2018）提出了“結(jié)果原則、違法原則、過錯原則”的責任界定三原則。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果運用中的主要問題

伴隨著審計工作的試點和全面推廣，在解決“為何審”“審什么”“如何審”等問題的基礎(chǔ)上，更需要關(guān)注自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果“如何用”的問題。本文認為，在審計結(jié)果運用方面，目前面臨著三方面問題。

1.責任界定原則不清晰。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》（簡稱《規(guī)定》）分別在第四條和第五條明確了自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的范圍和審計對象，但并未明確這一責任在各部門領(lǐng)導(dǎo)干部間劃分的原則。以水資源的開發(fā)、管理和使用權(quán)責為例，各級黨委、政府對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負責。對各部門、各單位而言，水利部門承擔水源調(diào)度、水利工程建設(shè)及防汛、排澇等職責；水務(wù)公司負責自來水供應(yīng)和水務(wù)建設(shè)；環(huán)保部門負責對企業(yè)污水排放的監(jiān)管?！岸帻堉嗡北尘跋氯绾未_認各層級、各部門、各單位水資源管理責任，是有效運用自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果的前置條件。

2.責任類型劃分不明確?！岸ㄘ煛笔恰皩徹煛钡哪康暮徒Y(jié)果，是對領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責任履行情況進行客觀判斷和恰當歸責，以此確定被審計對象應(yīng)當承擔何種層次和類別的責任。不同于經(jīng)濟責任審計明確按照審計規(guī)定及其實施細則劃分領(lǐng)導(dǎo)干部的具體責任，自然資源資產(chǎn)離任審計中并無明確的責任類型劃分標準，這不利于明確被審計對象是否應(yīng)承擔相應(yīng)層次和類別的責任，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果運用的難度增加。對領(lǐng)導(dǎo)干部進行責任界定時，需要明確回答的問題包括“是否應(yīng)當承擔相關(guān)責任”“應(yīng)當承擔何種責任”“以何種程度承擔相關(guān)責任”等，這些問題能否得到確切的解決，將直接影響審計結(jié)論和審計評價，明確責任類型是審計結(jié)果運用的重要基礎(chǔ)。

3.無法有效問責到人。按照《規(guī)定》要求，在對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況做出審計評價時，針對的是整個領(lǐng)導(dǎo)班子共同治理的情況，并未將政績或決策、執(zhí)行、監(jiān)督責任定位于某一具體責任人。若審計發(fā)現(xiàn)問題無法問責到人，則難以將審計結(jié)果和整改情況與領(lǐng)導(dǎo)干部的個人政績考核建立有效關(guān)聯(lián)，不利于審計結(jié)果的后續(xù)運用，而領(lǐng)導(dǎo)干部離任時也容易出現(xiàn)互相推諉的情況。此外，審計發(fā)現(xiàn)問題的整改責任也較難落實于被審計的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。從一些地區(qū)的審計公告情況來看，審計機關(guān)明確圍繞被審計對象的履職情況實施審計、做出審計評價，而問題移送和整改情況只提及相關(guān)部門，未提及被審計領(lǐng)導(dǎo)干部。究其原因，可能是出于保密而暫未公開，也可能是審計結(jié)果中未能直接建立領(lǐng)導(dǎo)干部與具體發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)聯(lián)責任。

綜上，為做好審計監(jiān)督的“后半篇”文章，需要界定領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境責任履職過程中是否應(yīng)承擔責任以及應(yīng)承擔的責任類型，否則將無法實現(xiàn)審計發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)“壓實問題責任人”和問題整改環(huán)節(jié)“明確整改責任人”這兩個目標，難以建立審計結(jié)果和問題整改情況與領(lǐng)導(dǎo)干部升遷、獎懲的有效銜接，影響自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果運用成效，削弱自然資源資產(chǎn)離任審計這一“激勵約束”型政策工具的監(jiān)督制約作用。

四、自然資源資產(chǎn)離任審計中的領(lǐng)導(dǎo)干部責任認定機制

1.責任認定的內(nèi)容。根據(jù)《規(guī)定》，自然資源資產(chǎn)離任審計針對領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況進行檢查和評價，重點關(guān)注七方面內(nèi)容，分別是：貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)政策部署情況、資源環(huán)境工作中法律法規(guī)遵守情況、約束性目標完成情況、重大決策情況、監(jiān)督責任履行情況、相關(guān)資金和項目管理情況以及履行其他責任情況。由于審計內(nèi)容與領(lǐng)導(dǎo)干部具體責任之間存在雙向影響，本文根據(jù)審計內(nèi)容總結(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部承擔的責任內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上歸納總結(jié)責任表現(xiàn)，具體包括執(zhí)行責任、決策責任、監(jiān)督責任、管理責任以及其他責任，如圖1所示。

圖1 審計內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)干部責任內(nèi)容及責任表現(xiàn)

2.責任認定的原則。為切實提高資源環(huán)境相關(guān)責任認定的客觀性、公平性和科學(xué)性，提高審計結(jié)果運用的可信度、可靠度和可用度，在責任認定過程中，要著重把握以下原則：

（1）依法依規(guī)原則。對領(lǐng)導(dǎo)干部責任進行認定，必須緊扣法律法規(guī)和相關(guān)制度要求，用具體的證據(jù)支撐起定責的依據(jù)。要嚴格以《審計法》《規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等法律法規(guī)為參考，做到責任認定有充分的法律法規(guī)依據(jù)作為支撐，經(jīng)得起推敲和歷史檢驗。

（2）權(quán)責匹配原則。責任認定應(yīng)緊密圍繞權(quán)力運行開展，需要與賦予領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力保持一致，不能片面化、碎片化或以偏概全。責任認定過程中，要從范圍和時間雙重角度核實、明確領(lǐng)導(dǎo)干部的責任，要確保其工作職責與領(lǐng)導(dǎo)班子集體責任、下屬機構(gòu)職責相對應(yīng)，其任職周期與問題事項產(chǎn)生階段相一致。

（3）客觀性原則。責任認定要客觀公正，要以事實情況為準繩，以證據(jù)資料為引導(dǎo)，充分說明被審計對象應(yīng)承擔的相應(yīng)責任，做到不偏不倚、充分適當。要確保審計證據(jù)的因果性和適當性，問題產(chǎn)生要與被審計對象的履職有因果關(guān)系，確保審計證據(jù)符合相應(yīng)的規(guī)章制度，認定標準適當。

（4）重要性原則。在進行責任認定時，要重點關(guān)注和審查重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域，根據(jù)職責崗位、履責情況、決策影響的差異有所側(cè)重，將涉及面廣、情節(jié)嚴重、性質(zhì)惡劣、影響深遠的問題優(yōu)先定責。審計人員應(yīng)充分了解被審計對象的職責，結(jié)合問題的重要性和責任表現(xiàn)，判定是否為被審計對象履職期間的問題。

（5）謹慎性原則。在認定領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)責任時應(yīng)當保持應(yīng)有的謹慎，具體問題具體分析。在充分考慮生態(tài)承載力、自然因素以及環(huán)境問題諸多誘因的基礎(chǔ)上，全面、辯證地把握改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題、新情況，遵循“三個區(qū)分開來”原則①，謹慎客觀地得出結(jié)論和做出處理。認定經(jīng)集體決策產(chǎn)生的問題時，要明確領(lǐng)導(dǎo)干部在參與決策時行使的權(quán)力和發(fā)揮的作用，根據(jù)充分、客觀的證據(jù)，謹慎劃分領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當承擔的責任，防止出現(xiàn)問題時推諉扯皮。

（6）可追溯原則。在全面落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的前提下，明確各級黨委、政府和主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境保護工作中對應(yīng)的責任承擔情況。按照可追溯的原則，清晰、恰當?shù)貏澐重熑晤愋?，避免出現(xiàn)責任無法追溯的情況，確保問題歸責到人。對于存在時滯性的問題，在著力解決問題、恢復(fù)環(huán)境的同時，要追究問題產(chǎn)生根源時期領(lǐng)導(dǎo)干部的相應(yīng)責任，確保責任鏈條清晰、責任類型明確，實現(xiàn)有效的終身追責。

3.責任類型的劃分標準。經(jīng)濟責任審計和自然資源資產(chǎn)離任審計均圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部受托責任的履行開展，兩者在背景、內(nèi)容、程序和方法上具有一定的相似性。并且，經(jīng)濟責任審計具有豐富實踐，可以為自然資源資產(chǎn)離任審計責任劃分提供參考。根據(jù)2010年的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（簡稱《經(jīng)濟責任審計規(guī)定》）及其實施細則②，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的職責范圍和工作內(nèi)容，以審計發(fā)現(xiàn)問題為導(dǎo)向，充分考慮問題事項的歷史環(huán)境、決策規(guī)范和實際流程，以是否主管或分管、簽批文件、決定事項、實施管理為前提，以遺留問題看整改、潛在問題看對策、常規(guī)問題看決策為指引，本文將領(lǐng)導(dǎo)干部的責任劃分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導(dǎo)責任，并明確各責任類型的劃分標準。

（1）直接責任。直接責任的理解和認定應(yīng)當把握兩點因素：一是所在單位存在領(lǐng)導(dǎo)干部自身直接違反，或“授意、指使、強令、縱容、包庇”下屬違反資源環(huán)境法律法規(guī)、生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署的行為；二是領(lǐng)導(dǎo)干部直接決定、批準、組織實施重大決策和資金征管用、項目建設(shè)運行管理的事項，并造成重大自然資源損失浪費、生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的行為，未經(jīng)民主決策、審批程序、會議討論，或雖經(jīng)會議討論、集體研究，但是違反少數(shù)服從多數(shù)原則。

（2）主管責任。主管責任的理解和認定應(yīng)當把握兩點因素：一是存在決定、批準、組織實施重大決策和資金征管用、項目建設(shè)運行管理的事項，并造成重大自然資源損失浪費、生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的行為，經(jīng)民主決策程序或相關(guān)會議討論和研究且多數(shù)人同意的，承擔主管責任，其原因是決策不當或者失誤；二是存在因“不履行、不正確履行或履行不到位”導(dǎo)致違反生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署、資源環(huán)境法律法規(guī)、約束性目標完成、監(jiān)督責任履行的，作為第一責任人或分管領(lǐng)導(dǎo)的，應(yīng)當承擔主管責任。

（3）領(lǐng)導(dǎo)責任。領(lǐng)導(dǎo)責任的理解和認定應(yīng)當把握：在非直接主管或分管責任范圍內(nèi)，存在違規(guī)違紀及其他相關(guān)問題的，應(yīng)承擔領(lǐng)導(dǎo)責任。

（4）不予定責。除上述三種責任外，還可能存在不予定責的情況，包括：非責任范圍內(nèi)且未參與組織實施；發(fā)現(xiàn)問題情節(jié)輕微、影響范圍小且后果適當；由下級單位在執(zhí)行過程中產(chǎn)生且影響范圍小、后果適當以及符合容錯糾錯機制的情況。

4.責任表現(xiàn)與責任類型的匹配關(guān)系。在環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的共同治理模式下，鑒于集體決策的本質(zhì)是主要領(lǐng)導(dǎo)干部主導(dǎo)、多方協(xié)商、達成共識的過程，可將某一事項的決策、執(zhí)行中領(lǐng)導(dǎo)干部的參與程度簡要劃分為個人行為和集合行為。依據(jù)參與程度的不同，界定直接責任、主管責任和領(lǐng)導(dǎo)責任。為實現(xiàn)“定責到人”，本文進一步建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)環(huán)境保護責任表現(xiàn)和三種領(lǐng)導(dǎo)干部責任類型的匹配關(guān)系，如圖2所示。

圖2 責任表現(xiàn)與責任類型的匹配關(guān)系

領(lǐng)導(dǎo)干部在履行執(zhí)行責任時，個人行為中，若直接違反或授意、縱容他人違反生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署以及資源環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的，承擔直接責任。集合行為中，不履行、不正確履行或履行不到位的，作為第一責任人或分管領(lǐng)導(dǎo)參與相關(guān)工作的，承擔主管責任；不直接分管相關(guān)工作的，承擔領(lǐng)導(dǎo)責任。

領(lǐng)導(dǎo)干部在履行決策責任時，個人行為中，若直接決定、批準、組織實施資源環(huán)境相關(guān)重大決策，造成重大自然資源毀損、生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的，承擔直接責任。集合行為中，若未經(jīng)民主決策、審批程序、會議討論，或雖經(jīng)集體研究但違反少數(shù)服從多數(shù)原則，造成重大自然資源毀損、生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的，承擔直接責任；若經(jīng)民主決策程序或相關(guān)會議討論和研究且多數(shù)人同意但仍造成上述后果，其造成嚴重后果的行為是因為決策不當或者決策失誤的，承擔主管責任。

領(lǐng)導(dǎo)干部在履行監(jiān)督責任時，個人行為中，若直接違反或縱容、授意他人違反生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署以及資源環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的，承擔直接責任。集合行為中，因不履行、不正確履行或履行不到位而違反資源環(huán)境相關(guān)監(jiān)督責任履行的，作為第一責任人或分管領(lǐng)導(dǎo)參與相關(guān)工作的，承擔主管責任；不直接分管相關(guān)工作的，承擔領(lǐng)導(dǎo)責任。

領(lǐng)導(dǎo)干部在履行管理責任時，個人行為中，若直接決定、批準、組織實施資源環(huán)境相關(guān)資金征管用、項目建設(shè)運行管理事項，造成重大自然資源毀損、生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的行為，承擔直接責任。集合行為中，若未經(jīng)民主決策、審批程序、會議討論，或雖經(jīng)集體研究但違反少數(shù)服從多數(shù)原則，造成重大自然資源損失浪費、生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重后果的，承擔直接責任；若經(jīng)民主決策程序或相關(guān)會議討論和研究且多數(shù)人同意但仍造成上述后果，其造成嚴重后果的行為是因為決策不當或者決策失誤的，承擔主管責任。

領(lǐng)導(dǎo)干部在履行其他責任時，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部在具體事項的決策、執(zhí)行過程中的參與程度，區(qū)分個人行為和集合行為以及是否為主管或分管領(lǐng)導(dǎo)，考慮領(lǐng)導(dǎo)干部在履行責任時的具體情況（如是否直接違反制度規(guī)定，是否違背集體決策，是否集體決策失誤，是否因不履行、不正確履行或履行不到位引起），綜合研判應(yīng)當承擔的對應(yīng)責任。

五、自然資源資產(chǎn)離任審計的容錯糾錯機制

為了發(fā)揮好自然資源資產(chǎn)離任審計的激勵與約束價值，激勵先行先試與干部擔當，需要在責任認定環(huán)節(jié)遵循“三個區(qū)分開來”原則，建立容錯糾錯機制。

1.容錯糾錯機制的概念。容錯糾錯機制，是指審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在履行資源環(huán)境責任過程中出現(xiàn)失誤或錯誤，但是其行為目的是謀求改革創(chuàng)新發(fā)展，不存在利益輸送行為，未觸犯相關(guān)法律法規(guī)和決策程序，且能夠主動及時停止并盡量挽回的，在對發(fā)現(xiàn)問題進行責任認定時，可視具體情節(jié)從輕定責或免除責任。

2.容錯糾錯機制的原則。審計機關(guān)在責任認定過程中運用容錯糾錯機制進行免責、減責時，應(yīng)綜合把握以下四個原則，判斷審計發(fā)現(xiàn)的問題是否屬于“可容之錯”。

（1）看是否符合改革方向。區(qū)別于常規(guī)工作按章辦事、職責具體，改革探索和創(chuàng)新發(fā)展型工作尚缺乏經(jīng)驗或探索性試驗，存在難以預(yù)估的風險和不確定性，需要領(lǐng)導(dǎo)干部盡自身所能，運用在常規(guī)工作中積累的經(jīng)驗，尋找恰當?shù)膶嵤┺k法。領(lǐng)導(dǎo)干部在進行決策時符合改革創(chuàng)新和發(fā)展大局，但因能力局限、時代背景、經(jīng)濟條件約束等主客觀因素掣肘而做出不恰當決策的，應(yīng)當納入容錯糾錯機制的考慮范圍。

（2）看是否遵循法律法規(guī)和集體決策?？扇葜e的根本條件是不違反黨紀黨規(guī)、國家法律法規(guī)和集體決策程序。領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)決策必須是法律法規(guī)未作明令禁止的、符合各級黨委政府生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署，必須按照部門決策程序，征詢領(lǐng)導(dǎo)班子的共同意見，不能僅由個人意志和喜好偏向直接決策。

（3）看是否存在利益輸送行為。是否存在利益輸送是判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否公正履職的重要依據(jù)，在認定領(lǐng)導(dǎo)干部責任、判斷是否是可容之錯時，審計機關(guān)應(yīng)當獲取被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及其親屬、朋友是否從中謀取私利，是否造成國有資產(chǎn)和自然資源破壞或損失的相關(guān)證據(jù)。對于存在利益輸送行為的決策，不納入容錯糾錯機制的考慮范圍。

（4）看領(lǐng)導(dǎo)干部的具體行為和實際后果。納入容錯糾錯機制考慮范圍的領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤，應(yīng)當是在充分考慮自然環(huán)境、資源特性以及環(huán)境問題受潛伏性、時滯性、外部性因素影響的基礎(chǔ)上，仍然由于突發(fā)問題、特殊情況等因素，致使相關(guān)工作開展情況不佳，甚至其行為帶來了一定的損失，但是能夠正視問題、主動及時停止并盡量挽回，防止事態(tài)惡化、問題進一步擴大或者盡可能補救損失的。

總體而言，領(lǐng)導(dǎo)干部的履職行為可以從前期、中期、后期三個階段進行評估，具體考慮因素主要有：前期能否充分考慮、綜合判斷，所做決策是否符合決策程序、判斷邏輯、發(fā)展規(guī)律；中期是否能夠勤勉盡責、履職公正，且不存在利益輸送情形；后期主要看領(lǐng)導(dǎo)干部能否主動及時停止并盡量挽回。在行為后果方面，需要綜合實際損失、潛在損失、經(jīng)濟后果、政治后果、政策后果等因素進行判斷，如：當前發(fā)現(xiàn)問題中領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為造成的實際損失是否小于其他決策中可能產(chǎn)生的潛在損失，產(chǎn)生問題導(dǎo)致的經(jīng)濟后果是否小于政治后果，政策的推行或?qū)嵤┦欠襁_到預(yù)期目標。

3.容錯糾錯方式。領(lǐng)導(dǎo)干部責任認定環(huán)節(jié)中的容錯糾錯方式包括容錯方式和糾錯方式。容錯方式，是指被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的失誤或錯誤符合容錯范圍，審計機關(guān)在對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部責任進行認定的過程中，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，免予責任或減輕責任。比如，對經(jīng)集體決策造成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)資金征管用、項目建設(shè)運行管理存在失誤且符合容錯糾錯機制認定的，在對領(lǐng)導(dǎo)干部進行責任認定時，由主管責任減免至領(lǐng)導(dǎo)責任。糾錯方式，是指在容錯的前提下，根據(jù)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的失誤或錯誤的具體情況，由審計機關(guān)或有關(guān)部門采取相應(yīng)的措施敦促責任人限期改正錯誤。糾錯體現(xiàn)的是有錯必改、有錯必糾的態(tài)度。比如，領(lǐng)導(dǎo)干部因主客觀因素對應(yīng)監(jiān)督事項研判有誤，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督責任履行不到位，且符合容錯糾錯機制認定的，在對領(lǐng)導(dǎo)干部進行責任認定時，要求被審計領(lǐng)導(dǎo)干部限期整改，完成整改且未造成嚴重影響的，從輕定責。

給予容錯和糾錯機會，能夠激勵領(lǐng)導(dǎo)干部積極進取、勇于開拓，減少謀求改革創(chuàng)新發(fā)展工作中的阻礙，為后續(xù)工作提供方向引導(dǎo)、積累經(jīng)驗。容錯糾錯并舉，能夠充分調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性和能動性，有利于實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)離任審計的激勵價值。

4.容錯糾錯機制的運行程序。容錯糾錯機制的運行程序包括以下環(huán)節(jié)：

（1）申請。在自然資源資產(chǎn)離任審計實施中發(fā)現(xiàn)問題，而被審計領(lǐng)導(dǎo)干部認為其行為或事件情節(jié)符合容錯糾錯范疇的，在審計人員對審計發(fā)現(xiàn)問題進行責任認定環(huán)節(jié)，向?qū)徲嫿M申請啟動容錯糾錯認定程序，并附以相關(guān)材料支撐。

（2）核實。在收到被審計領(lǐng)導(dǎo)干部申請后，審計組結(jié)合被審計對象提供的支撐材料，針對當事人的訴求，獲取相關(guān)信息，判斷其行為是否符合容錯糾錯機制相關(guān)規(guī)定、能否進行容錯糾錯，依照有關(guān)規(guī)定和程序進行核查，完成初步調(diào)查報告，將結(jié)果提交本級審計機關(guān)。

（3）審定。審計機關(guān)根據(jù)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部提供的材料以及核實的結(jié)果，結(jié)合政策規(guī)定、法律法規(guī)、容錯糾錯機制的相關(guān)內(nèi)容和方式，就申請事項能否納入容錯糾錯的范疇予以審定。適用免責或減輕責任的，同時將結(jié)果報紀檢、監(jiān)察、主管和司法部門審批。在審定過程中，結(jié)合容錯糾錯機制的研判標準，實行一項否決制，對有問題的事項謹慎考慮。

（4）反饋。審計機關(guān)將是否符合容錯糾錯范疇或責任認定的減免結(jié)果反饋至被審計領(lǐng)導(dǎo)干部，并在一定時期內(nèi)接受當事人的詢問、申訴和再次提交。

（5）備案。存在反饋意見的，由審計機關(guān)予以處理；無異議的，經(jīng)批準后由審計機關(guān)將結(jié)果和責任認定情況交由紀檢、監(jiān)察、主管和司法等部門備案，作為問責和考核領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)。

（6）運用。經(jīng)認定符合容錯糾錯機制范疇，能夠予以容錯免責的被審計領(lǐng)導(dǎo)干部，由審計機關(guān)在責任認定時考慮相關(guān)情況，判斷免責或從輕定責，并根據(jù)具體情況監(jiān)督被審計領(lǐng)導(dǎo)干部糾錯工作的落實情況。

六、以定責為基礎(chǔ)的審計結(jié)果運用機制

“定責”是審計結(jié)果運用的重要前提，旨在解決責任界定原則不清晰、責任類型不明確的問題。通過界定領(lǐng)導(dǎo)干部的責任類型和范圍，破除“集體決策”障礙，能夠有效建立被審計領(lǐng)導(dǎo)干部和審計發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)聯(lián)，減少無法問責到人的問題。“考核”是促進被審計對象高效履責的重要手段，是壓實領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負責任的關(guān)鍵所在。通過建立自然資源資產(chǎn)離任審計與領(lǐng)導(dǎo)干部升遷、獎懲相關(guān)的有效銜接，能夠推動審計結(jié)果的有效運用?！皢栘煛笔浅C正政府失靈、優(yōu)化政府行為、規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部履職的有效約束，是發(fā)揮審計效能、實現(xiàn)審計價值的重要環(huán)節(jié)，其方式主要有問題整改、違法違紀線索移送、追究行政及法律責任、處理處罰等。

以定責為基礎(chǔ)的審計結(jié)果運用機制，是在界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔的責任類型和考慮容錯糾錯因素的基礎(chǔ)上，區(qū)分直接責任、主管責任和領(lǐng)導(dǎo)責任，有針對性地開展考核和問責程序，實現(xiàn)審計發(fā)現(xiàn)問題環(huán)節(jié)“壓實問題責任人”和問題整改環(huán)節(jié)“明確整改責任人”的目標，最終實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果的充分運用，其主要流程如圖3所示。

圖3 以定責為基礎(chǔ)的審計結(jié)果運用流程

七、結(jié)論與建議

本文通過分析自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果運用中的主要問題，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部責任認定機制并明確直接責任、主管責任、領(lǐng)導(dǎo)責任以及不予定責的適用情形，以“三個區(qū)分開來”為指導(dǎo)思想完善容錯糾錯機制，從定責、考核和問責的維度構(gòu)建以定責為基礎(chǔ)的審計結(jié)果運用機制并明確其運用流程，為完善自然資源資產(chǎn)離任審計制度、推動生態(tài)文明建設(shè)提供了決策參考。

結(jié)合本文的研究，提出如下建議：一是強化領(lǐng)導(dǎo)干部責任認定的制度保障，盡快出臺領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任認定指南及實施細則，制定更完善的標準和規(guī)范的定責程序，明確實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身問責制；二是在領(lǐng)導(dǎo)干部日常管理、考核以及升遷調(diào)任的過程中，將定責、考核和問責以及結(jié)果運用進行有效銜接，杜絕責任界定和審計結(jié)果“定而不用”“審而不用”“可用可不用”的現(xiàn)象；三是優(yōu)化審計人才隊伍，引進和培養(yǎng)掌握自然資源資產(chǎn)評估技能、熟悉資源環(huán)境法律法規(guī)的專業(yè)人才，加強在職人員的能力培訓(xùn)，建立專家網(wǎng)絡(luò)，為自然資源資產(chǎn)離任審計的科學(xué)規(guī)范定責提供人才保障。

【注 釋】

①“三個區(qū)分開來”即：把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。

②由于自然資源資產(chǎn)離任審計在內(nèi)容和重點上與經(jīng)濟責任審計存在一定的差別，考慮到資源環(huán)境相關(guān)責任涉及多個主管部門且相關(guān)問題具有復(fù)雜性，本文仍參考2010年的《經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（2019年已被修訂），將領(lǐng)導(dǎo)干部的責任劃分為直接責任、主管責任、領(lǐng)導(dǎo)責任。