吳元康

(安徽省社會科學(xué)院 歷史研究所,安徽 合肥 230051)

民國時(shí)期安徽設(shè)市,實(shí)現(xiàn)了安徽城鄉(xiāng)由合治到分治的巨大飛躍,誠為安徽社會經(jīng)濟(jì)史演變歷程中的重大事件,尤為安徽近代化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可漠視的關(guān)鍵舉措。然而學(xué)術(shù)界對此關(guān)注甚少,有關(guān)志書及城市史著作著墨不多,且存在一些訛誤。(1)參見《安徽省志·人大政府政協(xié)志》,方志出版社1999年版;《安徽省志·建置沿革志》,方志出版社1999年版;《安慶市志》上下冊,方志出版社1997年版;章征科:《從舊埠到新城——20世紀(jì)蕪湖城市發(fā)展研究》,安徽人民出版社2005年版;蚌埠市檔案局(館)編:《珠城記憶》,黃山書社2018年版?！栋不盏貐^(qū)城鎮(zhèn)歷史變遷研究》一書對此有所涉獵(2)郭萬清主編:《安徽地區(qū)城鎮(zhèn)歷史變遷研究》上卷,安徽人民出版社2014年版,第444—447頁。,有關(guān)節(jié)目系筆者所撰,因囿于合著體例,許多內(nèi)容無從展開,仍失于簡略,且該書出版近十年來,筆者又陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了不少新材料?，F(xiàn)不揣淺陋,連屬成篇,詳考民國時(shí)期安徽設(shè)市的變遷軌跡及其因果得失。不妥之處,敬祈高明指正。

一、萌芽階段：1912—1927

清末,隨著近代化與城市化進(jìn)程的加快,各地城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大,城鎮(zhèn)人口急劇增加,電報(bào)、電燈、電話、新式馬路等近代市政設(shè)施如雨后春筍般涌現(xiàn)。城鎮(zhèn)居民的構(gòu)成也發(fā)生了巨大變化,除手工業(yè)者等傳統(tǒng)社會群體外,資本家、工人、自由職業(yè)者等新市民階層開始在城市運(yùn)行中扮演主導(dǎo)角色,而列強(qiáng)在上海等地開設(shè)的租界也為人們觀察西方的城市管理理念與模式提供了窗口。近代市制呼之欲出。清末新政全面鋪開后,地方自治思潮勃興,城鎮(zhèn)居民紛紛要求效法西方,實(shí)行自治,清政府鑒于這一潮流不可阻擋,亟欲將自治納于官方管控之下,遂于1908年頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,確立了城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的劃分標(biāo)準(zhǔn),對城、鎮(zhèn)自治機(jī)構(gòu)的設(shè)立程序及權(quán)利義務(wù)作了明確界定。此為我國近代市政嚆矢。辛亥鼎革,上海先后成立了滬南市政廳、閘北市政廳等機(jī)關(guān)。上海模式很快對安徽產(chǎn)生了積極影響。

1912年初,安徽都督孫毓筠任命潘怡然為大通市政廳廳長,李德瑋為正陽市政廳廳長。安徽都督府之所以選擇這兩地作為設(shè)立市政廳的地點(diǎn),主要基于大通、正陽關(guān)均為安徽境內(nèi)商業(yè)巨鎮(zhèn)。大通位于銅陵縣城以南15公里,毗鄰長江,本一荒村,但因?yàn)樘烊涣几?自清季咸同以來,運(yùn)銷皖、鄂、湘、贛的鹽船在此檢驗(yàn)納稅行銷,日興月盛,遂為沿江巨鎮(zhèn),清末其市街規(guī)模及商業(yè)繁華程度僅次于全省經(jīng)濟(jì)中心蕪湖及全省政治中心安慶。正陽關(guān)位于壽縣城西南30公里,濱臨淮河,為淮、淠、潁三水匯流之處,水運(yùn)陸運(yùn)均甚發(fā)達(dá),明代起商業(yè)日盛,至清末發(fā)展為皖北商務(wù)首埠,其在區(qū)域范圍內(nèi)的影響力稍遜于大通。兩地商務(wù)繁盛,迫切需要推行市政。其次,兩地均非縣治所在地,由縣政府遙制辦理市政存在種種桎梏,不如專設(shè)機(jī)關(guān)興辦市政。因資料缺失,大通市政廳、正陽市政廳的內(nèi)部組織與運(yùn)作情形不甚明晰,但既系效法上海,其功能當(dāng)與上海相類,不外掌理道路工程、教育衛(wèi)生、慈善救濟(jì)、實(shí)業(yè)商務(wù)等可納入自治范圍的事項(xiàng)。市政廳經(jīng)費(fèi)須由市政廳自籌,所以市政廳成立后,所有一切開支均須仰仗加捐,從而激化了與當(dāng)?shù)厣堂裰g的矛盾。大通市政廳成立不久,銅陵縣紳、商、學(xué)界朱世貞等人聯(lián)合上書安徽都督府,請求撤銷市政廳。(3)《和悅洲無須市政廳》,《申報(bào)》1912年6月11日。隨后又爆發(fā)了潘怡然擅捕商人事件,激起公憤。大通商會、社會黨大通支部等團(tuán)體紛紛致電安徽都督柏文蔚,要求嚴(yán)辦潘怡然。柏文蔚遂將潘怡然撤差(4)《大通市政廳長撤差》,《申報(bào)》1912年6月18日。,另委俞訓(xùn)淵接充。11月,柏文蔚遵照臨時(shí)省議會議決,正式下令裁撤大通市政廳、正陽市政廳。(5)《令飭裁撤大通市政廳改辦警察廳由》,《令飭裁撤正陽市政廳并改組警察廳由》,《安徽公報(bào)》第20期,1912年11月。市政廳在安徽的出現(xiàn)具有重大意義,盡管它們存續(xù)僅半年余時(shí)間,在行政上尚未脫離縣行政范圍,在性質(zhì)上仍屬于輔佐官治的自治機(jī)關(guān),但它們畢竟在城鎮(zhèn)區(qū)域獲得了興辦道路工程、開設(shè)學(xué)校、抽收捐稅等職能,一定程度上顯現(xiàn)了建制意義上的城市管理端倪,實(shí)為安徽省設(shè)市萌芽。

1912年底,津浦鐵路全線通車,進(jìn)一步促使安徽城鎮(zhèn)格局發(fā)生丕變。蚌埠由鳳陽縣西北邊陲一荒涼鄉(xiāng)集,迅速崛起為皖北巨埠。1920年前后,不僅超越淮河流域的商業(yè)大鎮(zhèn)正陽關(guān)及臨淮關(guān),執(zhí)皖北商業(yè)之牛耳,而且將長江流域的大通也甩在了后面,躋身安徽城鎮(zhèn)前三強(qiáng)。隨著蚌埠各業(yè)日趨繁榮,自辟商埠,推廣市政,擴(kuò)展商務(wù)的問題逐漸引起社會關(guān)注。1923年7月,大總統(tǒng)黎元洪任命安徽歙縣人、在上海經(jīng)營地產(chǎn)等生意的程源銓為蚌埠商埠督辦。(6)《公牘·函請擬訂各項(xiàng)章程送由省公署轉(zhuǎn)咨核辦由》,《安徽公報(bào)》第1598期,1923年11月。12月,程源銓自上海趕到蚌埠就職,1924年春,公布《蚌埠商埠暫行編制章程》18條。按照這一章程,蚌埠商埠督辦公署除督辦、會辦外,另設(shè)秘書二人。又分總務(wù)科與工務(wù)科,其中總務(wù)科下設(shè)文牘、地產(chǎn)、會計(jì)、庶務(wù)各股;工務(wù)科設(shè)測繪、建筑、采運(yùn)、查驗(yàn)各股;另設(shè)評議會及公署衛(wèi)隊(duì)(7)《蚌埠開埠積極進(jìn)行》,《晨報(bào)》1924年4月19日。,其職責(zé)為管理商埠界內(nèi)土地、工程、房產(chǎn)、警察、雜捐等事項(xiàng),但無行政權(quán),蚌埠商埠仍不脫鳳陽縣行政范圍。蚌埠商埠督辦公署成立后,因經(jīng)費(fèi)毫無保障,程源銓心灰意冷,就職未久即提出辭職,蚌埠開埠實(shí)際停頓(8)吳元康:《民國時(shí)期安徽蚌埠并未開埠》,《安徽史學(xué)》2014年第1期。,直至1926年4月,五省聯(lián)軍安徽總司令陳調(diào)元聘任王世澄接任蚌埠商埠督辦,情況才略有改觀。王世澄就職后,即接收管理蚌埠新船塘工程,公署的經(jīng)濟(jì)得以有所改善,1926年下半年又派出測繪隊(duì),將蚌埠商埠四至界限劃定,從而完成了正式開埠前的各項(xiàng)準(zhǔn)備。王世澄總結(jié)數(shù)月來工作情形,提出了蚌埠第一個(gè)城市規(guī)劃——《蚌埠商埠全部計(jì)劃》,其內(nèi)容包涵趕筑城市馬路、開辟公園、設(shè)立商業(yè)銀行等方面,均為興辦蚌埠市政之要項(xiàng)。至于建設(shè)經(jīng)費(fèi),除蚌埠自籌外,主要由省財(cái)政墊借,待日后蚌埠商務(wù)更加發(fā)達(dá),稅收增加,即可逐次歸還。(9)陸丹林編纂:《市政全書》,中華全國道路建設(shè)協(xié)會1928年版,第88—95頁?？上?926年9月安徽卷入北伐戰(zhàn)爭中,該計(jì)劃也就未能實(shí)施。1927年5月,北伐軍占領(lǐng)蚌埠,蚌埠商埠督辦公署遂止。

作為安徽唯一對外通商口岸,蕪湖得風(fēng)氣之先,開辦近代市政最早。至民國肇建前夕,蕪湖已發(fā)展為全省經(jīng)濟(jì)中心,確立了安徽工商龍頭老大的地位,初步完成了由傳統(tǒng)城市向近代城市的轉(zhuǎn)變。民初蕪湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢頭仍然強(qiáng)勁,促使人口進(jìn)一步增加,1915年蕪湖城區(qū)人口為92627人,至1921年,城區(qū)人口就達(dá)126000人,位居安徽各城鎮(zhèn)人口榜首。在城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大及市民人數(shù)驟增情形下,原有的由警察機(jī)構(gòu)兼理市政的模式已不適應(yīng)。1923年4月,安徽省長呂調(diào)元委任蕪湖士紳濮文波為蕪湖市政籌備處處長,濮以無款,堅(jiān)辭不就,隨后,省政府改委另一士紳李葆艙擔(dān)任此職,李亦懼于籌款維艱,一再電辭,呂調(diào)元多次挽留,亦無效果。(10)《蕪湖近訊》,《申報(bào)》1923年4月18日。后來籌辦蕪湖市政的呼聲漸趨沉寂,至1926年才舊事重提。該年8月,駐蚌五省聯(lián)軍安徽總司令陳調(diào)元因經(jīng)費(fèi)確定,決定設(shè)立蕪湖市政督辦公署,督辦由陳調(diào)元自兼,蕪湖道尹史久紹、蕪湖關(guān)監(jiān)督何炳麟兼任會辦,安徽總司令部工作人員徐鳳梧為坐辦,該督辦公署附設(shè)于蕪湖關(guān)監(jiān)督公署內(nèi),由徐鳳梧具體負(fù)責(zé)籌備。(11)《蕪湖快信》,《申報(bào)》1926年8月25日;《蕪湖快信》,《申報(bào)》1926年9月2日。不過此時(shí)北伐軍已逼近長江流域,形勢日趨緊張,9月中下旬蕪湖實(shí)行戒嚴(yán),舉辦市政之議被迫擱置。隨著北伐軍占領(lǐng)皖南,1927年4月,蕪湖市政督辦公署由北伐軍接收保管。(12)《蕪湖快信》,《申報(bào)》1927年4月27日。

與蚌埠、蕪湖快速發(fā)展形成鮮明對照,安慶進(jìn)步極為緩慢。近代以降,安慶迭受不利。太平天國運(yùn)動期間,安慶遭到嚴(yán)重破壞,元?dú)獯髠?902年《中英續(xù)議通商行船條約》曾將安慶列為通商口岸,但安慶始終未能正式開埠對外通商,錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。辛亥革命前夕,安慶的全省經(jīng)濟(jì)中心地位為蕪湖所據(jù),民初安徽軍事中心又自安慶移至蚌埠,其省會地位也一再受到挑戰(zhàn)。1912年12月,安徽革命志士范鴻仙曾倡議省會移設(shè)蕪湖(13)《安徽遷省蕪湖之新說》,《申報(bào)》1912年12月8日。,1916年倪嗣沖擔(dān)任安徽省長期間,竟將省政府遷至蚌埠辦公,只是在國務(wù)院一再嚴(yán)令下,才回到舊址。安慶處境頗為尷尬。不過安慶畢竟為全省政治中心及文教中心,作為安徽最早開始近代化的城鎮(zhèn),其人口數(shù)量及城鎮(zhèn)規(guī)模一直僅僅稍遜于蕪湖,興辦市政愿望也較為強(qiáng)烈。1923年9月,安徽省長呂調(diào)元決定創(chuàng)設(shè)安慶市政籌備處,委任親信潘怡然為該處處長。(14)《皖聞紀(jì)要》,《申報(bào)》1923年9月21日。但不久,安徽政局發(fā)生變動,呂調(diào)元因與安徽軍務(wù)督理馬聯(lián)甲長期不和,被迫離皖,省長由馬聯(lián)甲兼任。12月,馬就兼職后,認(rèn)為安慶無市政可辦之言,隨后于1924年初下令裁撤安慶市政籌備處。(15)《皖省軍政界消息》,《晨報(bào)》1924年3月27日。

二、起步階段：1927—1937

我國建制市發(fā)軔于國民革命策源地廣東省,1921年2月,不入縣行政范圍的廣州市政廳成立,隨后汕頭、海口等地陸續(xù)涌現(xiàn)市政廳。1926年7月,國民革命軍大舉北伐,席卷湖南、湖北、江西等省,漢口、南昌、九江等地相繼成立市政廳。1927年春,北伐軍沿長江兩岸向安徽挺進(jìn),3月初安徽軍閥陳調(diào)元、王普分別在安慶、蕪湖反正,皖南即歸北伐軍占領(lǐng)。同月底,經(jīng)蔣介石指令,安徽省政務(wù)委員會于安慶掛牌,陳調(diào)元為主席,張秋白擔(dān)任常務(wù)委員兼建設(shè)科科長。4月下旬,張秋白于政務(wù)委員會常會上提出設(shè)立安慶市政廳,建議委任韓安為安慶市長,均獲通過。張秋白還草擬《安慶市暫行條例》草案,亦經(jīng)審查修正通過。(16)《清黨聲中之皖省》,上海《民國日報(bào)》1927年5月3日。該條例明確規(guī)定安慶市為地方行政區(qū)域,直隸于省最高行政機(jī)關(guān),不屬縣行政范圍,市組織由秘書處、審計(jì)處及財(cái)政、公安、公用、工務(wù)、衛(wèi)生、教育等六局組成。(17)《安慶市暫行條例》,《安慶市政月刊》第1期,1928年2月版?；I備就緒后,8月14日,安慶市政廳成立典禮于黃家操場隆重舉行,到萬余人,大會由國民黨安徽省黨部改組委員路錫祉為主席,韓安宣誓就職,安徽省政府委員王普監(jiān)誓授印。會后游行,市民沿途高呼“創(chuàng)造光明燦爛和平康樂的新安慶市”“建設(shè)忠勇廉潔的市政府”等口號(18)《安慶市政廳成立典禮》,《申報(bào)》1927年8月22日;《安慶市政廳成立》,《晨報(bào)》1927年8月28日。,響徹全城。安慶市政廳成立,事屬創(chuàng)舉,實(shí)現(xiàn)了安徽地區(qū)數(shù)千年來從城鄉(xiāng)合治到城鄉(xiāng)分治的根本性變革,在安徽城鎮(zhèn)發(fā)展史上具有里程碑意義。同時(shí),安慶市政廳成立時(shí),全國成立的建制意義上的市機(jī)關(guān)僅十余處,主要集中在廣東及長江中下游地區(qū),大多數(shù)省份尚未設(shè)市,因此安慶市政廳的掛牌,也標(biāo)志著安徽設(shè)市走在了全國設(shè)市的前列。安慶市政廳成立不久,因?qū)帩h之爭,韓安被迫離皖,市政遂歸停頓,11月,隨著寧漢早已合流與安徽省政府改組完成,韓安奉令復(fù)職。12月18日,安慶市政廳受命改稱安慶市政府。1928年3月,安徽省政府再度改組,韓安出任教育廳長,所遺市長一職由前代理安徽省政府主席寧坤接任。至于市政建設(shè),囿于經(jīng)費(fèi),未能盡量擴(kuò)展,僅在筑成臨江馬路及新市路、改良路燈、建筑新市場、設(shè)立電影院等方面略著成績。(19)《孫棨赴京中之皖聞》,上?！睹駠請?bào)》1928年9月3日。安慶市政廳在工務(wù)上乏善可陳,成就不彰,自身籌款又無良法,每月徒恃省庫補(bǔ)助一萬元,長此以往成績難期,且省財(cái)政亦艱困至極。眾多不利因素影響下,1929年2月8日,省政府常會上,建設(shè)廳長李范一提議撤消安慶市政府,獲得通過。(20)《安慶市政府裁撤原因》,《申報(bào)》1929年2月16日。安慶市政府即宣告結(jié)束。

蕪湖籌劃設(shè)市略晚于安慶。1927年11月初,留歐多年的謝清河因?qū)κ姓O有經(jīng)驗(yàn),經(jīng)國民政府某要人介紹,前來安徽襄辦市政,至安慶后與省政府各委員接洽并條陳辦理蕪湖市政要略,提出建立小而精的市政府,發(fā)行獎(jiǎng)券及公債票以籌措大宗建設(shè)經(jīng)費(fèi)等方案。(21)《開辦蕪湖市政之計(jì)劃》,上?！睹駠請?bào)》1927年12月10日。同月15日,安徽省政府第五次常會,建設(shè)廳動議,謝清河呈請創(chuàng)辦蕪湖市政案,經(jīng)討論議決交建設(shè)廳保留并案辦理。(22)《安徽省政府委員會會議紀(jì)錄》(上),安徽省政府秘書處1930年編印本,第16、50—51頁。因建設(shè)廳收到請?jiān)O(shè)蕪湖市之說帖甚多,當(dāng)時(shí)社會上傳聞將任命謝清河為首任蕪湖市長,但因謝清河資歷尚淺,威望不足,安徽省政府另挑人選。12月13日,安徽省政府舉行第十三次常會,決定正式設(shè)立蕪湖市,通過建設(shè)廳起草的《蕪湖市暫行條例》,建設(shè)廳又動議,擬委黃一歐為蕪湖市長案,決議照委。(23)《安徽省政府委員會會議紀(jì)錄》(上),安徽省政府秘書處1930年編印本,第16、50—51頁。黃一歐系革命元?jiǎng)S興之子,1920—1922年曾擔(dān)任長沙市政公所總理,在北伐軍進(jìn)駐安徽后,曾一度擔(dān)任駐蕪湖的安徽榷運(yùn)局局長,與建設(shè)廳長張秋白有舊。黃一歐奉委后,即派員來蕪籌備組織(24)《蕪湖要訊》,上海《民國日報(bào)》1927年12月26日。,本人則來往于南京、安慶之間,與有關(guān)部門磋商經(jīng)費(fèi)問題及市政府與蕪湖縣政府權(quán)限劃分問題。(25)《蕪湖短簡》,上?！睹駠請?bào)》1927年12月28日。因這兩大關(guān)鍵問題遲遲未能得到解決,黃一歐一直不愿赴蕪湖就職,蕪湖各界迭次促駕均未成功。后來黃一歐堅(jiān)辭不就,安徽省政府礙于市長人選難決,也不再委任市長,蕪湖市政府也就未能正式成立。

1928年11月中下旬,全國統(tǒng)一在即,蔣介石出巡安徽,除檢閱駐軍外,還兼及考察各地政治黨務(wù)。他先至皖北蚌埠、正陽等地,然后視察皖中合肥、巢縣等處,最后轉(zhuǎn)往蕪湖、安慶等地。除已設(shè)市的安慶外,蚌埠、蕪湖等地民眾在舉行盛大歡迎儀式時(shí),也借機(jī)向蔣介石提出了請求設(shè)市的主張,對此蔣介石反應(yīng)不一。11月21日,他自壽縣乘輪返回蚌埠后,對中外記者發(fā)表談話,認(rèn)為“正陽關(guān)形勢重要,亟應(yīng)由皖省政府辟為正陽市,速委市長,俾負(fù)整理責(zé)任。”(26)《蔣主席檢閱皖北之經(jīng)過》,《申報(bào)》1928年11月25日。11月26日,蔣介石抵達(dá)蕪湖,接見各團(tuán)體代表及中外記者。國民黨蕪湖市黨務(wù)指導(dǎo)委員會委員謝仁釗等代表全市黨員呈遞折件,提出了速設(shè)蕪湖市政府等六項(xiàng)請求(27)《蔣主席蒞蕪視察盛況》,《申報(bào)》1928年11月28日。,蔣介石未作明確表態(tài),僅就市政詢問了若干問題,并捐助蕪湖平民事業(yè)建設(shè)委員會500元。(28)《蔣主席蒞蕪閱軍》,上?！睹駠鴷r(shí)報(bào)》1928年11月28日。12月1日,蔣介石結(jié)束對安徽的考察,回到南京。12月11日,他致電代理安徽省政府主席孫棨,告以“蚌埠地方正待發(fā)展,即應(yīng)設(shè)市,可否委曾則生為市長,希兄酌辦可也”。(29)周美華編注:《蔣中正總統(tǒng)事略稿本》第4冊,民國十七年八月至十二月,臺灣“國史館”2003年印本,第525頁。對于蔣介石先后提出的在正陽、蚌埠正式設(shè)市的建議,安徽省政府因種種窒礙,未敢應(yīng)承。早在1928年6月前后,正陽關(guān)總商會等團(tuán)體請求設(shè)市,建設(shè)廳以正陽市面尚不及蕪、蚌兩處,蕪湖尚未成立,當(dāng)然正陽應(yīng)暫行緩議。(30)《蕪湖短簡》,上?！睹駠請?bào)》1928年7月8日。1928年底,蕪湖城區(qū)人口達(dá)十三萬六千余人(31)《蕪湖快信》,《申報(bào)》1929年1月4日。,尚未設(shè)市,蚌埠人口不足七萬人(32)《蚌埠人口統(tǒng)計(jì)》,天津《大公報(bào)》1930年7月6日。,焉能先于蕪湖設(shè)市?所以蔣介石的建議一時(shí)無法實(shí)現(xiàn)。

隨著設(shè)市潮流的興起,1928年7月,國民政府公布《市組織法》,其中規(guī)定“凡人口滿二十萬之都市,得依所屬省政府之呈請暨國民政府之特許建為市”。(33)中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編《政治》(一),江蘇古籍出版社1994年版,第8頁。因這一設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)過高,曾引起若干省市當(dāng)局非難,所以有市政籌備處、市政委員會等形式以濟(jì)其窮。1929年2月,安徽省政府在裁撤安慶市政府不久,決定先行設(shè)立蕪、蚌兩市,成立市政籌備處籌備,并通過《安徽省市政籌備處暫行章程》,明確提出“本省應(yīng)行籌備各市,設(shè)市政籌備處籌備并建筑之”(34)《安徽省市政籌備處暫行章程》,《安徽建設(shè)》1929年第2期。,所以這一時(shí)期的市政籌備處實(shí)為市政府籌備機(jī)關(guān),迥異于民國北京政府時(shí)期出現(xiàn)的市政籌備處。同月,省政府委任邵逸周為蕪湖市政籌備處處長,裴益祥為蚌埠市政籌備處處長。(35)《李秘書在本廳第十三次紀(jì)念周之報(bào)告》(二月二十五日),《安徽建設(shè)》1929年第2期。3月,蕪湖市政籌備處、蚌埠市政籌備處先后成立,10月,又增設(shè)安慶市政籌備處。蕪湖、蚌埠、安慶三地市政籌備處成立后,分別重定市界,接收市內(nèi)稅務(wù)、教育、慈善等機(jī)關(guān),出臺各自城市的1930年度城市建設(shè)方案,對城市建設(shè)作全面規(guī)劃,加大了市政工程的建設(shè)力度,如安慶市政籌備處在掛牌后不到一年時(shí)間內(nèi),建成市立第一至六商店、市有第一至六住宅,第一、二自流井投入使用,設(shè)立第一、二菜棚,興修市菜場一處,筑成華中路、四達(dá)路等馬路。(36)《安慶市政籌備處第三十一次處務(wù)會議記錄》,《安慶市政籌備處工作報(bào)告》第9期,1930年7月。蕪湖建設(shè)也斐然可觀。1929年8月,社會上傳聞蕪湖市政籌備處即將正式改組為市政府,市長內(nèi)定原安徽省政府委員李因。(37)《蕪湖快信》,《申報(bào)》1929年8月12日。同時(shí)國民黨安徽省黨部呈中央黨部,以省會安慶交通不便,請將省會移往蕪湖。中央黨部轉(zhuǎn)函國民政府,內(nèi)政部與安徽省政府主席方振武往返磋商,原則上同意。(38)《皖省黨部建議省會遷蕪》,上?！睹駠請?bào)》1929年8月11日;《蕪湖快信》,《申報(bào)》1929年8月17日。此二事后來均因政局變動未能成為現(xiàn)實(shí)。1930年除安慶市政籌備處因駐省會,情形特殊外,蕪湖、蚌埠兩地市政籌備處均深感辦事棘手,主要原因?yàn)榻?jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。最初兩地經(jīng)費(fèi)均恃省政府補(bǔ)助,1930年省政府財(cái)政空前艱困,不得不減少對各市政籌備處的補(bǔ)助。蚌埠市政籌備處由于自身收入極微,連工作人員工資均積欠數(shù)月,市政建設(shè)更無從談起,徒為一駢枝機(jī)關(guān)。蕪湖市政籌備處在省財(cái)政停止補(bǔ)助后,不斷創(chuàng)征新捐,激化了與市民尤其是商民之間的矛盾,捐收也十分有限,市政建設(shè)受到了嚴(yán)重影響,社會上怨聲不斷。1930年5月,國民政府又公布新的《市組織法》,其中第三條規(guī)定“凡人民聚居地方,具有下列情形之一者設(shè)市,隸屬于省政府:(一)人口在三十萬以上者;(二)人口在二十萬以上,其所收營業(yè)稅、牌照稅、土地稅每年合計(jì)占該地總收入二分之一以上者?！?39)中國第二歷史檔案館編:《國民黨政府政治制度檔案史料選編》下冊,安徽教育出版社1994年版,第507頁。這兩條設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)無論哪一條均過苛,數(shù)年內(nèi)安慶、蕪湖、蚌埠均難以達(dá)到。安徽省政府鑒于各地正式設(shè)市遙不可及,省財(cái)政又空前困難,于是決定暫時(shí)中止謀求正式設(shè)市。8月前后,蚌埠、安慶、蕪湖三地市政籌備處先后被裁撤(40)《地方通信·蚌埠》,《申報(bào)》1930年7月28日;《蕪湖市政處議決撤消》,《申報(bào)》1930年8月30日;內(nèi)政部編:《內(nèi)政年鑒》,商務(wù)印書館1936年版,第137頁。,設(shè)市努力再遭重挫。

進(jìn)入30年代后,隨著汽車大行其道,合肥由于在地理上居全省中心,開始受到省政府的重視。1933年省當(dāng)局對安徽今后設(shè)市曾作如下設(shè)想:“吾皖……各具城市之資格而有發(fā)展之希望者厥為安慶、蕪湖、蚌埠、合肥,蓋此四處,或系政治之樞紐,或通貨物之源流,不惟人煙稠密,商賈輻輳之地,余如大通、正陽、屯溪等鎮(zhèn),雖亦交通孔道,然形勢較遜,究非工商區(qū)域之中心”(41)《一年來之安徽政治》,安徽省政府秘書處1933年編印本,第83頁。,在擬議的設(shè)市先后順序上,合肥已經(jīng)超越大通、正陽等傳統(tǒng)名鎮(zhèn)。1934年前后,蕪湖發(fā)展勢頭仍較強(qiáng)勁,市民接近十七萬人,遠(yuǎn)超安慶與蚌埠,江南鐵路、淮南鐵路、京蕪公路、蕪?fù)凸返燃娂娍⒐ねㄜ?交通優(yōu)勢突出。1935年4月,安徽省政府考慮舉全省之力擴(kuò)充蕪湖市,建設(shè)大蕪湖。(42)《皖省大蕪湖計(jì)劃》,天津《大公報(bào)》1935年5月1日。但由于極力推動這一計(jì)劃的安徽省第二區(qū)行政督察專員兼蕪湖縣長王鑄人5月被調(diào)往廣西,該計(jì)劃終成泡影。此后一直到全面抗戰(zhàn)爆發(fā),安徽設(shè)市始終沉寂,未有建樹。

三、中斷階段：1937—1945

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后,安徽城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程被打斷。因毗鄰蘇浙又為南京屏障,安徽成為日軍瘋狂侵略的省份,近代化程度較高的城鎮(zhèn)及交通孔道尤為日軍攫奪的目標(biāo)。自1937年11月日軍侵入安徽起迄汪偽國民政府登臺前后,安徽近半國土淪陷,蕪湖、蚌埠、安慶等大城鎮(zhèn)幾乎悉數(shù)為日軍控制。

1938年3月,維新政府于南京粉墨登場,安徽淪陷區(qū)受其管轄。8月,維新政府行政院公布《普通市組織條例》,規(guī)定隸屬于偽省政府之普通市設(shè)市條件為:一、人口在三十萬以上者;二、人口在二十萬以上,其所收入營業(yè)稅、牌照稅、土地稅每年合計(jì)占該地總收入二分之一以上者。(43)《普通市組織條例》,維新政府行政院編:《政府公報(bào)》(偽)第十七號,1938年8月8日。對于這兩條設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),蕪湖、蚌埠、安慶等大城鎮(zhèn)均難以企及。本來在淪陷過程中,各大城鎮(zhèn)的市政設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞,到處斷垣殘壁,滿目瘡痍。淪陷前后,各大城鎮(zhèn)市民紛紛逃避,遠(yuǎn)徙它方,以致十室九空,人口急劇減少,如蚌埠戰(zhàn)前全盛時(shí)人口為十一萬余人,淪陷初期,居留在蚌埠僅數(shù)千人。(44)《省政府一年來施政概況》,《安徽省公報(bào)》(偽)第10期,1939年10月。蕪湖、安慶大致類似。1938年10月,偽安徽省政府于蚌埠成立,隨后,鳳陽、蕪湖、懷寧等偽縣政權(quán)紛紛建立。隨著殖民統(tǒng)治秩序的確立,各大城鎮(zhèn)的人口開始緩慢恢復(fù),如1940年2月,安慶人口為八萬二千余人(45)《本市二月份人口總數(shù)》,《安慶新報(bào)》(偽)1940年3月6日。,離戰(zhàn)前最高時(shí)的十三萬余人尚短五萬人,同月蚌埠人口為八萬三千余人(46)《警局調(diào)查人民職業(yè)統(tǒng)計(jì)》,《蚌埠新報(bào)》(偽)1940年2月25日。,該年8月,蕪湖市區(qū)人口為十一萬余人。(47)《本縣八月份人口統(tǒng)計(jì)》,《蕪湖新報(bào)》(偽)1940年9月6日。鑒于市政設(shè)施大多被毀,而各大城鎮(zhèn)人口距離設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)相差甚巨,維新政府時(shí)期安徽各級偽政權(quán)根本未考慮過設(shè)市問題。

1940年3月,汪偽國民政府取代維新政府后,對維新政府時(shí)期頒布的法規(guī)多所修正,1941年7月出臺《市組織暫行條例》,規(guī)定“凡人民聚居地方,人口在三十萬以上而工商業(yè)發(fā)達(dá)者,得設(shè)市,隸屬于省政府”(48)《申報(bào)年鑒(民國三十三年)》,申報(bào)社(偽)1944年版,第430頁。,這一設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)仍然強(qiáng)調(diào)人口須在三十萬以上,因取消了人口在二十萬以上,營業(yè)等稅占總收入一半以上的條款,實(shí)際設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)比以前更高了。1943年初,各大城鎮(zhèn)的人口波動較大,如安慶城區(qū)人口降為七萬余人(49)《懷寧縣各區(qū)戶口統(tǒng)計(jì)表》,懷寧《縣政月刊》(偽)第1卷第2期,1943年2月1日。,蕪湖人口增至十六萬余人。(50)《蕪人口統(tǒng)計(jì)》,《安徽日報(bào)》(偽)1943年4月6日。1944年初,蚌埠人口達(dá)到十二萬八千余人。(51)《縣府昨發(fā)表上月戶口數(shù)》,《安徽日報(bào)》(偽)1944年2月23日。盡管蕪湖、蚌埠城區(qū)人口增加顯著,但離設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)仍相差不少,難以將設(shè)市問題提上議事日程,安慶更無從談起,但偽蕪湖縣政權(quán)強(qiáng)欲援例,于1942年底提出了申請?jiān)O(shè)市的主張。原來1942年春,偽國民政府劃出蘇北、皖北部分地區(qū),設(shè)立蘇淮特別區(qū),相當(dāng)于偽省一級,偽區(qū)公署設(shè)于徐州,盡管徐州人口僅十三四萬人,但由于徐州戰(zhàn)略地位的特殊,偽國民政府特許于此設(shè)市。12月,偽蕪湖縣第二次行政會議召開,偽蕪湖縣政府第一科科長鮑佐臣等提出“本縣人口劇增擬設(shè)市政府案”,認(rèn)為本縣城區(qū)人口已逾十七萬,再加上第七區(qū)(澛港)人口已逾三十萬,既然徐州僅十三四萬人口,蕪湖自應(yīng)援例設(shè)市。(52)《蕪湖縣第二次行政會議提案表》(偽)(1942年12月),蕪湖市檔案館藏民國檔案,全宗號：20,卷號：45。該案經(jīng)會議通過后,即由偽蕪湖縣政府正式呈請偽安徽省政府請求設(shè)市。(53)《蕪湖呈請省當(dāng)局準(zhǔn)許設(shè)立市政府》,《安徽日報(bào)》(偽)1942年12月30日。其實(shí)徐州既已成為偽省會,在軍事上又具有特別重要地位,偽國民政府允準(zhǔn)設(shè)市,實(shí)為特例,蕪湖并無資格與徐州相提并論。蕪湖城區(qū)人口不足十七萬人,澛港并非蕪湖城區(qū)一部,該地人口與城區(qū)人口計(jì)在一起,以求達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),實(shí)屬牽強(qiáng)。對此說辭,即偽安徽省政府也無法認(rèn)可,此事最終成為一場鬧劇?？箲?zhàn)后期,日偽殖民統(tǒng)治不斷受到削弱,蕪湖、蚌埠等地人口漸漸減少,如1944年8月,蕪湖城區(qū)人口降至十二萬四千余人(54)《蕪湖現(xiàn)況》,《申報(bào)》(偽)1944年9月1日。,蚌埠人口降為十萬人左右,設(shè)市更加遙不可及。

國統(tǒng)區(qū)方面,各城鎮(zhèn)因環(huán)境、條件變化而各有際遇?？箲?zhàn)初期,壽縣縣城淪陷,但正陽關(guān)鎮(zhèn)偏安一隅,外地商家紛紛遷入,內(nèi)地陜隴客商亦多來此交易貨物,人口曾增至五萬余人。1941年后,因日軍一再騷擾,稅征兵差繁苛,又經(jīng)年困于洪水,導(dǎo)致客商日稀,生意蕭條,人口降至數(shù)千人,當(dāng)然難以談到設(shè)市問題。屯溪與正陽一樣,戰(zhàn)前同為安徽名鎮(zhèn)?？箲?zhàn)爆發(fā)后,屯溪因地處皖南山區(qū),遠(yuǎn)離淪陷區(qū),相對安定,安徽省政府皖南行署及安徽省保安司令部皖南行營均設(shè)于此。蘇、浙、滬、杭、蕪等地政客、商人及難民紛紛涌入,人口急劇膨脹,從戰(zhàn)前的四萬人左右驟增至二十萬人,城市畸形繁榮,號稱小上海,但由于城中居民大多為寄籍,并非工商自然發(fā)展的結(jié)果,難以符合1930年頒布的《市組織法》立市第二條款,何況戰(zhàn)時(shí)安徽屬于前線地區(qū),主要任務(wù)在于抗日,設(shè)市問題無從計(jì)及。位于安徽西北太和縣境內(nèi)的界首集因毗鄰河南,為西北及川鄂商人輸入孔道,生意畸形繁榮,人口亦曾達(dá)到二十萬人,其所以未曾考慮設(shè)市問題,原因與屯溪相似。皖西立煌縣縣城金家寨鎮(zhèn)抗戰(zhàn)時(shí)期為安徽省戰(zhàn)時(shí)省會,因大量機(jī)關(guān)及人員移入,金家寨鎮(zhèn)為皖西一新興都市,人口達(dá)八萬余。(55)《安徽概覽》,安徽省政府1944年編印本,第13頁。查1943年5月,國民政府對1930年《市組織法》予以修訂,公布新的《市組織法》,重新規(guī)定省轄市的設(shè)市條件:“凡人民聚居地方,具有下列情形之一者,得設(shè)市,受省政府之指揮監(jiān)督:一、省會;二、人口在二十萬以上者;三、在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上重要,其人口在十萬以上者”。(56)中國第二歷史檔案館編:《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第2編《政治》(一),江蘇古籍出版社1998年版,第90頁。從其條文看,設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)已大幅放寬。金家寨鎮(zhèn)僅為戰(zhàn)時(shí)的臨時(shí)省會,并非行政院正式批準(zhǔn)的法理意義上的省會,因抗戰(zhàn)勝利在即,一切俟諸抗戰(zhàn)結(jié)束,故迄日本投降,國統(tǒng)區(qū)與淪陷區(qū)相同,也一直未曾設(shè)市。

四、重振階段：1945—1949

抗戰(zhàn)勝利后,百廢待興,重建家園成為社會共識,全國各大城鎮(zhèn)再次掀起了籌備設(shè)市的熱潮,安徽也不例外。蕪湖、蚌埠、安慶、合肥等地政界人士及社會賢達(dá)紛紛呼吁設(shè)市。安徽省政府即派員分赴各地,調(diào)查經(jīng)濟(jì)、交通、人口等情況,并由調(diào)查人員形成文字材料,呈報(bào)省政府。經(jīng)權(quán)衡,省政府認(rèn)為蕪湖、蚌埠兩地具有設(shè)市種種優(yōu)勢,申請?jiān)O(shè)市最具希望,因而優(yōu)先考慮蕪湖、蚌埠設(shè)市問題。1945年10月,安徽省政府例會議決,于蕪湖、蚌埠兩地分別設(shè)立市政籌備處,負(fù)責(zé)籌劃建市,蕪湖市政籌備處處長由駐蕪湖的第六區(qū)行政督察專員張威遐兼任,蚌埠市政籌備處處長由岳西縣長李品和調(diào)任。(57)《安徽政績簡編》,安徽省政府1946年編印本,第164頁。10月30日,安徽省政府主席李品仙頒發(fā)相應(yīng)的委任狀。11月4日,張威遐于蕪湖正式就任蕪湖市政籌備處處長兼職,同月25日,李品和于蚌埠宣誓就職。(58)李品和:《概述》,《蚌埠市政籌備處工作報(bào)告》,蚌埠市政籌備處1946年編印本。兩地市政籌備處的相繼掛牌,標(biāo)志著安徽謀劃設(shè)市開始進(jìn)入重振階段。與此同時(shí),安徽省政府多次致電行政院,呈報(bào)蕪、蚌兩地設(shè)市條件,請予核準(zhǔn)。(59)安徽省檔案館編:《昔檔今讀》第1輯,安徽人民出版社2016年版,第205頁。

兩地市政籌備處成立后,即著手各項(xiàng)籌備工作,如勘定市區(qū)范圍,接收行政機(jī)關(guān),尤其在市政建設(shè)上頗費(fèi)心力。1946年4月蚌埠工務(wù)局成立后,利用善后救濟(jì)總署安徽分署的財(cái)物及逃難來蚌的災(zāi)民,實(shí)行工賑結(jié)合,翻修大馬路等主要街道,新辟中正路等街道,疏浚多處下水道,培修淮堤,整修中山公園,城市面貌漸漸改觀。蕪湖市政建設(shè)較蚌埠更勝一籌。由于接收了大量日偽物資,經(jīng)濟(jì)充裕,蕪湖市政籌備處自1945年11月起至1946年4月底止,舉辦了多個(gè)重大工程及項(xiàng)目,如耗費(fèi)巨資,歷時(shí)半年,筑成規(guī)模宏大的中山紀(jì)念堂;克服拆遷房屋的困難,修筑環(huán)繞鏡湖的陶塘路,沿岸用石駁岸,栽植柳樹,恢復(fù)古代“鏡湖細(xì)柳”景觀,命名“陶塘公園”,使市民繼蕪湖公園后又多一處休閑娛樂場所;改建公共體育場;投入巨資,修建長河上的橋梁,溝通北岸市區(qū)與南岸市區(qū)交通;在全市范圍內(nèi)增建十三處合乎現(xiàn)代城市標(biāo)準(zhǔn)的公廁;在北平路、中山路等主要街道廣栽行道樹等。(60)《美化蕪湖市區(qū)》,《申報(bào)》1946年5月8日。蕪湖市容市貌發(fā)生天翻地覆的變化,各街道充斥著新型建筑,夜晚到處是霓虹燈及收錄器,“內(nèi)地人初來蕪湖,以為上海亦不過如此”。(61)《蕪湖——一切經(jīng)不起試驗(yàn)》,《申報(bào)》1946年12月4日。

然而,在設(shè)市之爭中,蚌埠最終占據(jù)上風(fēng),蕪湖落敗。1946年4月4日,行政院在嚴(yán)控設(shè)市數(shù)量的前提下,回復(fù)安徽省政府的迭次設(shè)市請求,僅同意蚌埠在1947年考慮設(shè)市,其致安徽省政府的原電如下:“銓字第四號代電暨附件均悉。蚌埠可于三十六度再設(shè)市,蕪湖有縣政府,設(shè)市應(yīng)從緩議”,安徽省政府接到電文后,李品仙于收文上批“遵辦”。(62)《昔檔今讀》第1輯,第207頁。其實(shí),比較蚌埠、蕪湖兩地各方面情形,蕪湖更應(yīng)該優(yōu)先設(shè)市。首先,從設(shè)市條件要求的人口數(shù)量來看,1943年的《市組織法》有一條款規(guī)定,申請?jiān)O(shè)市之城鎮(zhèn),人口須達(dá)二十萬以上,蚌埠、蕪湖均符合這一標(biāo)準(zhǔn),不過蕪湖人口數(shù)量超過蚌埠,早在1946年4月,蕪湖市區(qū)人口就已經(jīng)增至二十七萬人(63)《美化蕪湖市區(qū)》,《申報(bào)》1946年5月8日。,蚌埠至1946年底,加上流動人口,也才二十六萬人;(64)李品和:《概述》,《蚌埠市政籌備處工作報(bào)告》。從近代設(shè)施看,蕪湖發(fā)電廠擁有2160千瓦的發(fā)電能力,蚌埠發(fā)電廠僅有200千瓦左右,以致城區(qū)電燈燈火似鬼火,1946年底建新電廠后才有所好轉(zhuǎn),但發(fā)電能力仍不及蕪湖一半。蕪湖開辦了自來水廠,蚌埠闕如。蕪湖擁有裕中紗廠、益新面粉廠等眾多大型現(xiàn)代工廠,蚌埠僅有榮記面粉廠等為數(shù)不多的幾家,1946年5月前,蕪湖興建了中山紀(jì)念堂等宏大建筑,蚌埠則乏善可陳;從經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易上看,蕪湖仰賴于米市,盡管自二十年代起,蕪湖米市逐漸式微,但至1946年前后,仍維系著全國第一米市地位(65)《第一米市蕪湖》,《申報(bào)》1947年1月30日。,蚌埠鹽糧貿(mào)易體制自三十年代初起受到?jīng)_擊,經(jīng)濟(jì)衰敗,1946年商店不斷倒閉,經(jīng)濟(jì)總量根本無法與蕪湖比肩?？傊?蕪湖在設(shè)市各項(xiàng)條件上明顯優(yōu)于蚌埠,更適合于設(shè)市。

那么,行政院為何偏向蚌埠呢?這主要與國內(nèi)復(fù)雜形勢及蚌埠在軍事上所具有的獨(dú)特戰(zhàn)略地位有關(guān)。抗戰(zhàn)勝利后,階級矛盾上升為社會主要矛盾,國共之間的斗爭空前尖銳,皖北、蘇北各縣的爭奪尤為激烈,蚌埠位于津浦路與淮河交口,為南京最為重要的安全屏障。1945年9月,國民黨第十戰(zhàn)區(qū)司令部移設(shè)蚌埠,1946年1月,第十戰(zhàn)區(qū)取消,改為第八綏靖區(qū)司令部,統(tǒng)管全省軍事,蚌埠成為全省軍事中心,自然為各界倚重,成為設(shè)市首選。也就是說,軍事因素決定了行政院對蚌埠、蕪湖兩地設(shè)市的取舍,另外一個(gè)因素也不可忽略,即蚌埠市政籌備處處長李品和系省主席李品仙親弟,行政院在取舍時(shí)無疑會考慮到此層關(guān)系。值得補(bǔ)充的是,1928年11月前后,蔣介石對蚌埠設(shè)市頗為熱心,而對蕪湖申請?jiān)O(shè)市則十分冷漠,也可能對行政院此次決策產(chǎn)生了影響。

1946年4月,蚌埠市政籌備處獲知行政院的決定后,加大了籌備力度。至該年底,各項(xiàng)準(zhǔn)備工作基本就緒。12月13日,安徽省政府第六五八次委員談話會,民政廳提出,前奉行政院令蚌埠于1947年度設(shè)市,擬于明年一月一日正式成立,市政府市長一職擬即派李品和充任,檢同蚌埠市政府組織規(guī)程等提請會議核議,均經(jīng)表決通過。(66)《安徽省政府委員會會議錄匯編(中華民國三十五年一至十二月)》,安徽省政府秘書處1947年編印本,第178頁。1947年1月1日,李品和于蚌埠宣誓就職,蚌埠正式建市。(67)《蚌埠市的建立》,《申報(bào)》1947年1月8日。它后來一直賡續(xù)到民國結(jié)束,蚌埠由此成為民國時(shí)期安徽碩果僅存的建制市。

蕪湖方面,1946年8月,蕪湖市政籌備處奉令裁撤,改設(shè)蕪湖市政建設(shè)委員會,張威遐兼主任,蕪湖縣長許漢三為副主任。1947年2月,張威遐調(diào)任廣西民政廳長,許漢三接任主任。因許缺乏影響力,該會不久裁撤。但蕪湖畢竟為安徽近代化程度最高城鎮(zhèn),設(shè)市問題不可久懸。1947年8月前后,內(nèi)政部與安徽省政府往復(fù)磋商,又同意蕪湖設(shè)市。(68)《蕪湖奉準(zhǔn)設(shè)市》,《申報(bào)》1947年9月9日。后來因市、縣地區(qū)劃分爭執(zhí)激烈及國民黨政權(quán)處于風(fēng)雨漂搖之中,蕪湖設(shè)市再成泡影。

按照1943年頒行、1947年修訂的《市組織法》,一省省會亦得設(shè)市。由于戰(zhàn)后省會地點(diǎn)存在爭端,安徽錯(cuò)失這一增加設(shè)市的良機(jī)。自古以來南北爭斗,必爭長江,安慶處于長江中下游的銜接點(diǎn),在軍事上具有重要的戰(zhàn)略地位,因而在清初安徽建省時(shí),得以成為安徽省治所在。清末民初隨著津浦鐵路及漢口至河南的鐵路開通,安慶軍事地位有所下降。而安慶城區(qū)本身具有面積狹小、城內(nèi)地勢起伏不平、對外交通除了長江再無所長、商業(yè)不暢等諸多缺陷,因此自民元起安慶的省會地位不斷受到挑戰(zhàn)?？箲?zhàn)時(shí)期,安徽省會自安慶遷至金寨縣城,誠為戰(zhàn)時(shí)的無奈之舉?？箲?zhàn)勝利后,安徽省政府不欲遷回安慶,將省治改設(shè)合肥,其借口為安慶在戰(zhàn)時(shí)遭到嚴(yán)重破壞,過于殘破,不便辦公。揆其實(shí)際,戰(zhàn)時(shí)合肥縣城遭到破壞的程度遠(yuǎn)甚于安慶。合肥城雖然很大,但建成區(qū)甚小,房屋、街道為數(shù)有限,抗戰(zhàn)結(jié)束時(shí)合肥城區(qū)房屋僅余戰(zhàn)前二分之一,因此當(dāng)安徽省政府遷至合肥后,出現(xiàn)了嚴(yán)重的房荒,至1946年11月,即使經(jīng)過年余的補(bǔ)舊建新,合肥一房難求的局面仍未改觀。(69)《合肥三荒》,《申報(bào)》1946年11月22日。安徽省政府之所以執(zhí)意擇定合肥為省治地點(diǎn),主要是掌控安徽軍政大權(quán)的新桂系基于省治設(shè)合肥,較之安慶更方便與全省軍事中心的蚌埠聯(lián)合呼應(yīng),以應(yīng)對日趨復(fù)雜的國共斗爭局面。(70)《一、設(shè)府建省之緣起》,程濱遺輯:《安慶舊影》第1冊,1951年抄本,安徽省圖書館藏。安徽省政府舍棄安慶,遷治合肥之舉,引起了激烈爭論,尤其是安慶地方人士力倡合肥并不具備設(shè)立省會條件,理應(yīng)還治安慶。此事提交安徽省參議會討論,結(jié)果決定仍還安慶,但須俟省政府財(cái)力可及時(shí)再行遷移安慶(71)《合肥即景》,《申報(bào)》1946年10月28日。,實(shí)際上支持安慶地方人士的主張。抗戰(zhàn)勝利后不久,安徽省政府曾向行政院呈請將省會改設(shè)合肥,行政院鑒于此舉存在爭議,故僅指定安徽省政府在合肥辦公。(72)《論省會應(yīng)設(shè)合肥》,合肥《公正報(bào)》1948年10月7日。1946年9月,安徽省政府再次致電行政院請確定安徽省省會地點(diǎn),行政院決議暫留合肥。(73)《安徽省政府委員會會議錄匯編(中華民國三十五年一至十二月)》,第129頁。所以自始至終,合肥僅為臨時(shí)省會或者事實(shí)省會,而安慶仍為法理意義上的省會,即行政院過去明令承認(rèn)的省會。合肥省會地位既未完全解決,當(dāng)然不便申請?jiān)O(shè)市。安慶雖為中央機(jī)關(guān)承認(rèn)的省會,但省政府卻在合肥辦公,也無法申請?jiān)O(shè)市。

結(jié) 語

民國時(shí)期設(shè)市舉措,事屬創(chuàng)舉,充滿了艱辛與曲折。安徽固然如此,其它省份亦概莫能外。本來“市”級建制具有市行政與市地方自治雙重功能,主事者理應(yīng)盡量兼顧二者,使其達(dá)到相對平衡,然而作為“市”機(jī)關(guān)頂層設(shè)計(jì)者的國民政府出于維系國民黨“一黨專政”局面,有意削弱“市”機(jī)關(guān)的地方自治功能。對于國民政府1928年頒布的《市組織法》,時(shí)人批評其缺乏自治精神,作為民意機(jī)關(guān)的市參議會權(quán)力過小,因而有官辦市政之嫌。1930年修訂公布的《市組織法》提高了設(shè)市門檻。1943年重加修訂的《市組織法》,仍反映了官方壓制自治,完全控制“市”機(jī)關(guān)的企圖。這些法規(guī)使安徽等省設(shè)市蒙受不利,反復(fù)更易,常常處于困境。

縱觀民國時(shí)期安徽設(shè)市變遷軌跡,不難看出,其中存在以下幾個(gè)突出特點(diǎn):一、設(shè)市數(shù)量不多。前后僅安慶、蚌埠得以設(shè)市。蚌埠設(shè)市時(shí)全國合計(jì)69個(gè)設(shè)市城市,故安徽設(shè)市數(shù)量在全國的占比甚低。如果以整個(gè)民國時(shí)期立論,安徽也僅兩個(gè),類似安慶情形尚有蘇州等近10個(gè)城市,安徽占比仍不高;二、等次不高。民國時(shí)期全國設(shè)市,有特別市、院轄市、省轄市之分,其中特別市、院轄市主要為人口100萬以上的大都市。查安慶設(shè)市時(shí)人口不過十一萬左右,蚌埠設(shè)市時(shí)號稱二十六萬人,實(shí)際也才二十萬人,剛夠設(shè)市所要求的人口數(shù),故安徽先后設(shè)立的安慶市、蚌埠市均只能歸入小城市之列;三、存續(xù)不長。安慶市1927年8月設(shè)立,1929年2月被裁,前后僅年余時(shí)間;蚌埠1947年1月設(shè)市,1949年1月蚌埠解放,故兩市存在時(shí)間均甚短暫。

上述特點(diǎn)表明,民國時(shí)期安徽設(shè)市,雖然曾經(jīng)走在全國前列,但從整體上看,在全國屬于設(shè)市落后省份。安徽設(shè)市反復(fù)蹉跎,充滿曲折,成就不彰,這一局面當(dāng)然系多方面因素交互作用造成。政治方面,長期的軍閥混戰(zhàn)及外敵入侵,使安徽缺乏安定局面,地方政治派系的爭斗又導(dǎo)致安徽政潮不斷,主政安徽者頻繁更迭,安徽政治始終處于動蕩之中,對安徽設(shè)市產(chǎn)生種種不利影響。經(jīng)濟(jì)上,盡管特定地域的特定行業(yè)在某些時(shí)段獲得了一定程度的發(fā)展,但總體上看,全省呈現(xiàn)工業(yè)落后,農(nóng)業(yè)破產(chǎn),商業(yè)衰敗的景象。因經(jīng)濟(jì)凋敝,民國時(shí)期安徽財(cái)政艱窘到了極點(diǎn),嚴(yán)重制約了設(shè)市的實(shí)施。此外與安徽省政府未能制定設(shè)市戰(zhàn)略也有一定關(guān)系,安徽歷次設(shè)市,均系在歷史大潮推動下進(jìn)行。并非按照一定計(jì)劃及戰(zhàn)略來主動實(shí)施,查閱歷年安徽省政府年度施政計(jì)劃,對設(shè)立市機(jī)關(guān)均未有明文提及,因而在實(shí)際操作中呈現(xiàn)相當(dāng)大的隨意性。本來無論從區(qū)位、人口、交通,還是從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、近代設(shè)施等方面,蕪湖均應(yīng)列為安徽設(shè)市首選,然而安徽省政府計(jì)不出此,致蕪湖陷于始終未能正式設(shè)市的尷尬處境。假如民初即采納安徽革命志士范鴻仙的倡議,遷省會于蕪湖,并實(shí)行做大做強(qiáng)計(jì)劃,安徽城市格局極有可能呈現(xiàn)完全不一樣的局面。蕪湖各方面條件得天獨(dú)厚,存在發(fā)展為區(qū)域性大都市的潛力,然而由于安徽省政府未予足夠重視,蕪湖一再錯(cuò)失正式設(shè)市機(jī)會,而先后正式設(shè)市的安慶、蚌埠經(jīng)濟(jì)體量有限,僅能影響附近周邊地區(qū),安徽因而始終未能形成一個(gè)輻射全省的大都市。此為民國時(shí)期安徽設(shè)市最為深刻的教訓(xùn),對后來的安徽城市發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了諸多不利影響。