張業(yè)亮

今年1月8日，美國總統(tǒng)拜登在訪問墨西哥并出席北美領導人峰會途中造訪了美國得克薩斯州邊境城市埃爾帕索，這是拜登就任總統(tǒng)兩年來首次造訪美墨邊境。自去年4月拜登政府宣布廢除特朗普頒布的“第42條”公共衛(wèi)生令以來，大量移民穿越邊境涌入埃爾帕索，再次引發(fā)南部邊境的移民危機。如何應對南部邊境非法移民問題正在成為困擾拜登政府的一個難題。

“第42條”（Title 42）是美國疾病預防控制中心在新冠疫情大流行初期（2020年3月）頒布的一個公共衛(wèi)生令，它授權(quán)美國海關和邊境保護局可以不經(jīng)移民法庭審理驅(qū)逐偷渡至美國的非法移民，以防止疫情在拘留場所傳播。

美國南部邊境非法移民問題在奧巴馬執(zhí)政時期開始凸顯。2014年，大量來自危地馬拉、薩爾瓦多、洪都拉斯等中美洲國家的未成年人因非法越過美墨邊境被關押，釀成一場移民危機。特朗普執(zhí)政時期，面對美墨邊境持續(xù)不斷的非法移民浪潮，采取了嚴厲的限制措施。疫情暴發(fā)以來，特朗普政府又以防止疫情流行為由，指示美國疾病預防控制中心頒布公共衛(wèi)生令——“第42條”，作為快速驅(qū)逐南部邊境非法移民的一項主要政策。盡管在2020年總統(tǒng)選舉中，拜登為爭取拉美裔選民的支持，承諾一旦當選將“建立一個更人道的移民制度”，但拜登上臺一年多以來，繼續(xù)以保護公共衛(wèi)生安全為名實施“第42條”。直到2022年4月1日，在民主黨內(nèi)進步派和移民權(quán)益團體的壓力下，拜登政府才頒布行政令，稱將于2022年5月23日廢除“第42條”。但這一計劃遭到美國最高法院的緊急叫停而被迫中止。

根據(jù)美國海關和邊境保護局統(tǒng)計，到2022年12月為止，拜登政府運用“第42條”在南部邊境驅(qū)逐的非法移民人數(shù)高達240萬人。這說明，盡管“第42條”只是一個公共衛(wèi)生令，但它已經(jīng)成為拜登政府處理南部邊境持續(xù)非法移民危機的一個主要政策工具。

“第42條”自特朗普政府宣布后就備受爭議。拜登政府宣布廢除“第42條”行政令后，美國南部邊境非法入境人數(shù)驟增，每天高達7000～8000人，進一步加重了南部邊境的移民危機。目前，是否廢除“第42條”成為國會兩黨、民主黨內(nèi)溫和派和進步派、邊境州和聯(lián)邦政府、主張移民權(quán)利者與反移民人士之間博弈的焦點。

一方面，拜登政府廢除“第42條”的決定受到國會大多數(shù)民主黨議員、特別是民主黨進步派以及民權(quán)組織的歡迎。他們一直呼吁拜登政府廢除該政策，指責“第42條”是“來自特朗普時期種族主義、不人道的遺物，對那些逃離本國迫害、戰(zhàn)爭、貧困、氣候災害和暴力，被迫在美國尋求避難的移民來說是毀滅性的”，是聯(lián)邦政府用公共衛(wèi)生條例限制移民的一個借口。他們指責非法移民沒有經(jīng)過審理就被驅(qū)逐或遣返違反了美國憲法規(guī)定的“適當程序”（due process）條款，拜登政府廢除“第42條”是為“建立一個更人道的避難制度邁出的鼓舞人心的第一步”。

另一方面，廢除“第42條”的決定遭到國會共和黨人、民主黨溫和派和邊境州的反對。國會共和黨人指責廢除“第42條”等于拜登政府在南部邊境移民問題上“放棄職責”，將引發(fā)非法偷渡入境人員的上升，造成邊境巡邏局執(zhí)法資源嚴重不足，使正在發(fā)生的非法移民危機進一步惡化。一些民主黨溫和派議員和邊境州的議員也公開表示反對，他們認為“‘第42條’是與疫情傳播作斗爭、并在南部邊界控制移民流入的必要工具”，而拜登政府在毫無準備的情況下廢除“第42條”，將導致移民潮和“引發(fā)邊境混亂”。

日趨增加的邊境非法移民使得邊境州和一些城市不堪重負，招致了邊境州的批評。他們指責拜登政府此舉是“極其不負責任”的“荒謬的決定”，它違反了行政程序法規(guī)定的“通告和評議”程序要求，是“武斷和任性的”，將對各州造成“不可彌補的傷害”，迫使各州被迫在執(zhí)法、教育和健康上花更多的錢。為了表示對拜登政府的嚴重不滿，2022年4月以來，得克薩斯州州長格雷格·阿博特開始用巴士從邊境城市向華盛頓、芝加哥和費城等民主黨控制的城市運送移民。2022年圣誕夜，三輛滿載移民的巴士抵達華盛頓，其中一輛停在了副總統(tǒng)哈里斯的官邸附近。

圍繞是否廢除“第42條”，以美國民權(quán)聯(lián)盟（ACLU）為一方、共和黨主導的州為另一方展開了一場司法大戰(zhàn)。早在拜登政府就任之初，美國民權(quán)聯(lián)盟就向聯(lián)邦法院起訴，要求廢除“第42條”，但該訴訟在經(jīng)過數(shù)月的談判后陷入僵局。2022年4月21日，在拜登政府宣布廢除“第42條”行政令后，有20多個多數(shù)由共和黨主導的州要求路易斯安那州的一個聯(lián)邦法院立刻阻止拜登政府的行政令。該法院于2022年4月27日頒布臨時禁令，阻止拜登政府在2022年5月23日之前廢除“第42條”。于是拜登政府和美國民權(quán)聯(lián)盟向哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院提起申訴，該法院于2022年11月做出裁決，稱“第42條”違反了聯(lián)邦監(jiān)管法，并給拜登政府五周時間，準備廢除該禁令。但在“第42條”即將終止前，19個共和黨主導的州向美國聯(lián)邦最高法院發(fā)起緊急訴訟，要求最高法院叫停執(zhí)行哥倫比亞巡回上訴法院的這一裁決。美國最高法院首席大法官約翰·羅伯茨頒布命令，暫時維持“第42條”不動，等待最高法院的裁決。最高法院將在今年6月前對“第42條”的存廢做出裁決，在此之前，“第42條”作為美國邊境的主要政策工具將繼續(xù)發(fā)揮作用。

目前，如何處理美國南部邊境的非法移民問題已成為拜登政府的一個難題。拜登執(zhí)政以來，美國的非法移民人數(shù)由2020年的1450萬人增加到2022年的1550萬人，兩年時間增加了100萬人。非法移民在給美國帶來廉價勞動力的同時，也給聯(lián)邦政府帶來巨大的財政負擔。2021年，美國聯(lián)邦政府用于非法移民的開支為1431億美元，比2020年增加了94億美元。美國媒體普遍認為，廢除“第42條”只能惡化美國南部邊境業(yè)已嚴重的移民危機，加重財政負擔。

為了應對移民危機，拜登政府采取了以下措施。

強調(diào)用全面的、全政府的方式應對危機。美國國土安全部長亞歷杭德羅·馬約卡斯稱，該部已制定了一個全面的、全政府的戰(zhàn)略來應對美墨邊境非法移民人數(shù)大增帶來的挑戰(zhàn)，并據(jù)此提出了“六支柱計劃”（six-pillar plan），即加強邊境執(zhí)法資源、提高處理效率、對非法進入美國的移民加以追究、打擊蛇頭、加強非盈利組織的能力和加強與國家伙伴的合作。

2023年1月10日，美國總統(tǒng)拜登、加拿大總理特魯多到訪墨西哥，并出席在墨西哥召開的北美領導人峰會。此次峰會重點將探討經(jīng)濟、移民、氣候和環(huán)境等議題。

要求國會撥款以應對非法移民危機。在2023財年預算中要求國會撥款35億美元，用于幫助聯(lián)邦政府提高空運和陸運能力，把移民從處理中心運送到非法移民較少的地區(qū)，快速地遣送沒有合法基礎逗留在美國的移民，并提供資金，增加300個邊界執(zhí)法人員，加大對邊境城市的支持。

多渠道加快邊境非法移民遣送。一是在2022年10月出臺一個新項目，首次把大量的委內(nèi)瑞拉非法移民納入“第42條”管轄，允許邊境官員把移民驅(qū)逐到墨西哥。在此之前，由于墨西哥拒絕接受偷渡到美國的委內(nèi)瑞拉非法移民，美國只能用大巴把他們從邊境運送到紐約和美國其他地方，使得這些地方不堪重負。美墨經(jīng)過談判于2022年10月12日達成協(xié)定，允許美國把委內(nèi)瑞拉非法移民遣送到墨西哥。二是重啟特朗普政府時期制定的“移民保護協(xié)定”（the Migrant Protection Protocols），也稱“留在墨西哥”政策。該政策允許美國把移民遣送到美墨邊境以等待移民聽證。三是增加新的移民項目，同時對尋求避難的移民加以限制。拜登政府于今年1月5日公布了一項新政策，以“人道主義假釋”的名義，將在今后兩年內(nèi)每月從尼加拉瓜、古巴、海地和委內(nèi)瑞拉等國接收高達3萬名移民，條件是來自這些國家的移民必須首先在本國申請，有美國贊助人提供經(jīng)濟擔保，并通過審查和背景調(diào)查，且沒有偷渡西南邊境的企圖。

呼吁全面改革美國的移民制度。拜登政府把南部邊境非法移民危機的發(fā)生歸咎于美國“支離破碎的移民制度”，認為要從根本上解決南部邊境的非法移民問題，必須全面改革美國的移民制度，而改革移民制度只能依靠國會通過移民法的形式才能實現(xiàn)。

但拜登政府的上述措施必將遭到國會共和黨的阻撓。邊境安全是國會共和黨所控制的眾議院的優(yōu)先議題，拜登政府應對南部邊境非法移民的政策已被列入眾議院的主要調(diào)查項目。無論“第42條”是否被廢除，在今后較長一段時間內(nèi)，美國將難以擺脫南部邊境非法移民危機的困擾。