汪璐蒙，曾泉海

（1.商丘師范學(xué)院，河南 商丘 476000；2.安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、引言

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序推進(jìn)，農(nóng)村養(yǎng)老保障作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的具體抓手，理應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用。盡管我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)取得了很大成就，但由于農(nóng)村養(yǎng)老保障起步較晚，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老保障水平與城市相比還有較大差距，城鄉(xiāng)不平衡問(wèn)題依然嚴(yán)重。尤其是在城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)明顯，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老陷入困境，農(nóng)村養(yǎng)老保障的供需不均衡矛盾也日益突出。農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題不僅是民生領(lǐng)域以及破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡進(jìn)程中一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題，亦是農(nóng)民群眾最關(guān)心的切身利益問(wèn)題之一。

為解決農(nóng)村養(yǎng)老保障這個(gè)難題，國(guó)家和地方各個(gè)層面都作出了很多努力。準(zhǔn)確把握未來(lái)老齡化社會(huì)以及我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展方向，需要對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的演變歷程進(jìn)行深入分析，通過(guò)總結(jié)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度演變的基本規(guī)律，為構(gòu)建具有中國(guó)特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系提供學(xué)理支持。通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)實(shí)狀況的考察可以發(fā)現(xiàn)，在人口老齡化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保障需求迅速增長(zhǎng)，然而，相較于急劇增長(zhǎng)的養(yǎng)老保障需求，現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障供給尤顯乏力，供求失衡矛盾突出。而在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，外部輸入的方式為農(nóng)村帶來(lái)了增量資金和資源，為農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的均衡化發(fā)展提供了契機(jī)。在積極回應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題復(fù)雜性和特殊性的基礎(chǔ)上，如何把握我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變遷歷程？怎樣的農(nóng)村養(yǎng)老方式才是適合中國(guó)現(xiàn)階段的最佳選擇？現(xiàn)行的諸多農(nóng)村養(yǎng)老模式或下一步對(duì)策是否適合？如何調(diào)整才能滿(mǎn)足不斷變化的農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)實(shí)需要？這些是本文重點(diǎn)關(guān)注的研究問(wèn)題。在鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村人口老齡化加劇的雙重背景下，探究農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷、供需失衡與完善進(jìn)路，既有理論價(jià)值又具現(xiàn)實(shí)意義。

學(xué)界已往研究大多著眼于不同的學(xué)科范疇，從多個(gè)理論視角出發(fā)來(lái)解釋當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題以及研究未來(lái)的發(fā)展方向，但是較少梳理、探討我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的歷史性演變規(guī)律，在研判農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展趨勢(shì)時(shí)存在著“問(wèn)題意識(shí)不足”的短板，而本文正是把二者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行討論的一次嘗試，從歷史脈絡(luò)中梳理我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷歷程，從宏觀(guān)上總結(jié)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷規(guī)律。在把握我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷規(guī)律的基礎(chǔ)上，探究我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本特征，同時(shí)，結(jié)合老年人的實(shí)際養(yǎng)老需求分析，進(jìn)一步剖析城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)下我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的供需失衡問(wèn)題，以期從總體上把握我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀、突出問(wèn)題和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。研究發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建多層次供需均衡養(yǎng)老保障體系是解決農(nóng)村養(yǎng)老保障供需失衡問(wèn)題的重要舉措，其中，立足于多元化的養(yǎng)老需求而實(shí)施建構(gòu)是應(yīng)對(duì)供需失衡狀態(tài)的關(guān)鍵之舉。養(yǎng)老保障是綜合且系統(tǒng)的治理過(guò)程，需要人力、物力、財(cái)力等各類(lèi)資源集聚而發(fā)揮綜合效能，需要建構(gòu)完善的體制機(jī)制，以保證治理體系順暢和運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程高效。有鑒于此，在當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興的背景下，本文立足養(yǎng)老保障供需問(wèn)題研究，有針對(duì)性地提出農(nóng)村養(yǎng)老保障的完善進(jìn)路，以期為學(xué)界進(jìn)一步深化養(yǎng)老保障供需研究、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度體系建設(shè)研究等提供鮮活的素材。

二、中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度變遷

中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷與中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程緊密相關(guān)，農(nóng)村養(yǎng)老逐漸從依靠家庭和集體向政府主導(dǎo)、家庭和社會(huì)共同參與轉(zhuǎn)變。從農(nóng)村養(yǎng)老保障的供給主體變遷視角，能夠清晰觀(guān)察中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度未來(lái)的發(fā)展方向。

（一）傳統(tǒng)養(yǎng)老制度：以家庭代際交換為主

傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)村呈現(xiàn)出自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、儒家文化為主導(dǎo)的典型特征。在這樣的經(jīng)濟(jì)、文化背景下，中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老制度的供給模式是以家庭為主、國(guó)家和社會(huì)為輔，具有長(zhǎng)久的穩(wěn)定性。中國(guó)農(nóng)村的自然經(jīng)濟(jì)是以家庭經(jīng)營(yíng)為主的家戶(hù)經(jīng)營(yíng)模式，土地是家庭重要的生產(chǎn)資料，絕大部分家庭的收入主要依靠土地收入，農(nóng)業(yè)耕作不僅需要體力而且需要經(jīng)驗(yàn)的積累。在生產(chǎn)力水平低下、信息較為封閉的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)期，農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)主要依靠家庭勞動(dòng)力，若勞動(dòng)者體力下降，就需要代際交換才能保持家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)進(jìn)行。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的代際交換亦在家庭內(nèi)部完成，因此家庭內(nèi)部體力和智力的代際交換是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)進(jìn)行的根本。在自然經(jīng)濟(jì)條件下，家庭又是農(nóng)業(yè)產(chǎn)品消費(fèi)的基本單位，且多以實(shí)物消費(fèi)為主。因此，家庭內(nèi)部生產(chǎn)和消費(fèi)的統(tǒng)一性決定了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的養(yǎng)老多在家庭內(nèi)部進(jìn)行。傳統(tǒng)家庭形成了“養(yǎng)兒防老”“多子多福”的觀(guān)念，通過(guò)勞動(dòng)力再生產(chǎn)來(lái)為家庭養(yǎng)老提供保障。傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)化大分工還未形成，新生勞動(dòng)力主要依靠老人傳授的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)謀生，老人權(quán)威的存在為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老提供了穩(wěn)定保障。

小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的脆弱性，決定了家庭養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)一直存在。家庭之外的宗族組織則為家庭養(yǎng)老提供了一些輔助。族是家的擴(kuò)大，也是傳統(tǒng)社會(huì)最常見(jiàn)的血緣和地緣性的社會(huì)組織。宗族內(nèi)部形成了多種的互助性養(yǎng)老保障方式。宗法社會(huì)整體呈現(xiàn)家國(guó)一體的基本特征。因?yàn)閮?nèi)在觀(guān)念的驅(qū)使，家庭成員關(guān)系更多體現(xiàn)在孝文化上。家族內(nèi)各個(gè)小家庭則需要家庭間財(cái)產(chǎn)共享、家庭互助來(lái)共同抵御風(fēng)險(xiǎn)，家庭也成為基本的養(yǎng)老單元（文豐安，2021）。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)國(guó)家的角度來(lái)看，“家國(guó)同構(gòu)”主要是血緣和政治的融合，是以宗法關(guān)系為基礎(chǔ)的。儒家文化中的尊老、敬老思想是歷代王朝大力宣揚(yáng)的內(nèi)容，而家庭養(yǎng)老也是成本最低的養(yǎng)老服務(wù)。此外，國(guó)家通過(guò)建立數(shù)量較少的養(yǎng)濟(jì)院、免除高齡老人徭役等方式承擔(dān)有限的養(yǎng)老責(zé)任。由于國(guó)家與傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)之間的關(guān)系僅限于稅收、征兵等具體事務(wù)，基層公共產(chǎn)品幾乎全部由家族承擔(dān)，最根本的原因在于傳統(tǒng)國(guó)家稅收有限，難以承擔(dān)現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任。新中國(guó)成立之后至人民公社制度建立之前，以家庭為主要供給主體的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式占據(jù)主導(dǎo)地位。

（二）公社供養(yǎng)制度：立足集體所有制基礎(chǔ)

從家庭的角度來(lái)看，土地改革之后到人民公社解體，家庭養(yǎng)老保障呈現(xiàn)出先增強(qiáng)后弱化再回歸的演變過(guò)程。1949 年前后完成土地改革，農(nóng)民得以獲取土地生產(chǎn)資料，有力促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)民積極性，從而增強(qiáng)了大多數(shù)家庭的養(yǎng)老保障功能。新中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的改造，解放了三億多農(nóng)民，使其重新?lián)碛型恋?，為其提供養(yǎng)老基本保障條件（鄧俊麗，2016）。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，新中國(guó)成立三年時(shí)間，農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)量提高了近60%，農(nóng)民的購(gòu)買(mǎi)增加了70%（張琦等，1994）。家庭收入的增加使很多家庭有了積累，為家庭養(yǎng)老保障水平的提高提供了物質(zhì)保障。

從集體的角度來(lái)看，1956 年6 月，全國(guó)人大通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》對(duì)特殊群體社會(huì)保障作了具體規(guī)定。該章程是農(nóng)村的一項(xiàng)重要的集體福利制度，主要側(cè)重于吃、穿、住、醫(yī)、葬五個(gè)方面對(duì)特殊社員的保障，后來(lái)發(fā)展成為農(nóng)村“五保”制度，成為中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的重要形式①資料來(lái)源：根據(jù)1956 年6 月全國(guó)人大通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》內(nèi)容整理。。由于公社內(nèi)部實(shí)行平均主義的分配政策，個(gè)人依附于集體，家庭的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)地位削弱，家庭養(yǎng)老功能弱化。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下實(shí)行的平均主義供給政策，沒(méi)有對(duì)農(nóng)村老人群體進(jìn)行具體分類(lèi)。受“一大二公”思想的影響，在集體經(jīng)濟(jì)原本就十分薄弱的情況下，對(duì)“五保戶(hù)”的供養(yǎng)實(shí)行吃飯不要錢(qián)，甚至按需分配的政策，致使集體供給水平超過(guò)其自身的承受能力，最終導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果，一些由集體舉辦的敬老院停辦，使得老年人生活質(zhì)量下降。

從國(guó)家的角度來(lái)看，該時(shí)期國(guó)家主要是通過(guò)提供制度支持來(lái)保障農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益。1949年之后，農(nóng)村養(yǎng)老保障逐步納入到社會(huì)主義法律制度框架內(nèi)，為保障農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益、完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提供了法律支持?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》先后發(fā)布，對(duì)公民的養(yǎng)老保障權(quán)益作出了明確規(guī)定。同時(shí)，在集體供養(yǎng)制度形成之前，各地黨委和政府依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，針對(duì)農(nóng)村特殊群體采取積極措施提供救助和養(yǎng)老保障，如發(fā)放救濟(jì)款、減免農(nóng)業(yè)稅、對(duì)革命烈士進(jìn)行優(yōu)撫安置等。因此，這一時(shí)期雖然農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并未建立，但國(guó)家采取的政策措施對(duì)解決農(nóng)村特殊人群的養(yǎng)老問(wèn)題起到了很大作用。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：政府財(cái)政責(zé)任缺失

一方面，人民公社解體之后，雖然中央文件要求地方在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之后，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)等其他收入保留一定的村提留，用來(lái)延續(xù)“五保”供養(yǎng)模式。但由于我國(guó)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，采取的養(yǎng)老模式差別很大，如部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)較好，在“五?！惫B(yǎng)基礎(chǔ)上，發(fā)展三級(jí)社區(qū)統(tǒng)一管理、以支定收等模式，但多數(shù)地區(qū)以失敗告終（鄧大松等，2000）。整體上看，大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱的農(nóng)村難以繼續(xù)為老人提供更高質(zhì)量的養(yǎng)老保障。另一方面，改革開(kāi)放之后，城鄉(xiāng)市場(chǎng)交換逐步興旺，農(nóng)民收入來(lái)源多樣化，貨幣收入逐漸成為農(nóng)村家庭收入的主要組成部分，家庭這一傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式重新占據(jù)主導(dǎo)位置。隨著一些地區(qū)離鄉(xiāng)入城打工潮的興起，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化使得家庭老人在家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的地位逐步下降，以體力和智力為核心的傳統(tǒng)代際交換養(yǎng)老模式遭遇挑戰(zhàn)。

國(guó)家作為養(yǎng)老保障的主要承擔(dān)者，在改革開(kāi)放之后不斷探索中國(guó)特色的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。1986 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“七五”計(jì)劃首次提出了社會(huì)保障這一概念，并為中國(guó)養(yǎng)老保障制度的改革指明了方向。民政部發(fā)布報(bào)告②1986 年12 月發(fā)布《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》。，明確了如何建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，形成了初步設(shè)想，包括建立農(nóng)村社會(huì)保障的必要性、制度框架、資金來(lái)源及家庭在社會(huì)保障中的作用等。1992 年，民政部在總結(jié)山東試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，頒發(fā)了基本方案③全稱(chēng)為《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》。，由點(diǎn)到線(xiàn)、由線(xiàn)到面逐步開(kāi)展制度的試點(diǎn)和推廣。該制度堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助補(bǔ)充、政策層面提供支持”的基本原則來(lái)籌措養(yǎng)老金，并成立了農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司，隸屬民政部。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司下設(shè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)中心等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老金賬戶(hù)進(jìn)行管理。民政部與勞動(dòng)部、財(cái)政部、國(guó)家體制改革委員會(huì)等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)有關(guān)編制問(wèn)題的通知》《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用問(wèn)題的通知》《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)費(fèi)提取使用辦法》等文件，為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行提供了相應(yīng)的政策支持。

（四）新型養(yǎng)老制度：多元主體共同參與

2008 年10 月，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布，提出建立“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)?！保?。次年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。“新農(nóng)?！敝贫鹊膬蓚€(gè)取向：一是“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”；二是采取“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”的基本模式。“新農(nóng)?！钡谝淮翁岢隽艘⒍鄬哟?、可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，強(qiáng)調(diào)了政府、社會(huì)和個(gè)人（家庭）多主體的責(zé)任分擔(dān)。尤其是在政府責(zé)任方面，養(yǎng)老金由社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)兩部分構(gòu)成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，且基礎(chǔ)養(yǎng)老金與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)相掛鉤。這表明我國(guó)開(kāi)始實(shí)行普惠式農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式?！靶罗r(nóng)?！币脖环Q(chēng)作是取消農(nóng)業(yè)稅后又一重大惠農(nóng)政策。這一制度建立在國(guó)家全面取消農(nóng)業(yè)稅后，也是工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村的時(shí)期，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)公平和發(fā)展具有重要意義。“新農(nóng)保”強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，通過(guò)政府的調(diào)控來(lái)彌補(bǔ)城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡?！靶罗r(nóng)?！钡膶?shí)施，凸顯了社會(huì)公平價(jià)值，形塑了勞動(dòng)力市場(chǎng)，更多體現(xiàn)政府責(zé)任的歸位（陽(yáng)旭東等，2019）。

盡管“新農(nóng)保”制度實(shí)踐中存在一些問(wèn)題，但從這一制度運(yùn)行十多年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，該制度建立在國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)以及城市“反哺”農(nóng)村的時(shí)代背景下，綜合考慮了城鄉(xiāng)二元差異和不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，具備一定前瞻能力。一是為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度框架與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接奠定了基礎(chǔ)，為加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度運(yùn)作創(chuàng)造了條件（徐文芳，2010）。二是推行“個(gè)人繳費(fèi)+集體補(bǔ)助+政府補(bǔ)貼”的三方共籌模式，將傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的家庭養(yǎng)老集體互助和現(xiàn)代國(guó)家的公共服務(wù)職能結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮了各方優(yōu)勢(shì)，為進(jìn)一步建立更高水平的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障模式準(zhǔn)備了條件。

（五）農(nóng)村養(yǎng)老保障制度：城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)凸顯

2012 年以來(lái)，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率不斷提高。大量的農(nóng)民工進(jìn)入城市工作，但在養(yǎng)老待遇上，其與城鎮(zhèn)居民和企事業(yè)單位職工存在較大差距，如何讓農(nóng)民工享有平等的社會(huì)保障成為促進(jìn)社會(huì)公平的一個(gè)重要課題。一方面，大量農(nóng)民工進(jìn)城之后，農(nóng)村養(yǎng)老與城鎮(zhèn)養(yǎng)老及職工養(yǎng)老三者銜接問(wèn)題頗為迫切。另一方面，從全社會(huì)范圍來(lái)看，由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)差異顯著，統(tǒng)籌層次不高，亟待出臺(tái)新的政策來(lái)規(guī)范和統(tǒng)籌養(yǎng)老金的使用。針對(duì)以上兩個(gè)問(wèn)題，為加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的養(yǎng)老政策并軌，《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》于2014 年初印發(fā)，這也標(biāo)志著中國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系一體化進(jìn)程加快，拉開(kāi)了中國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體制并軌的序幕。

相較于“新農(nóng)?！?，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有實(shí)質(zhì)性突破，最大的意義在于讓城鄉(xiāng)居民公平享有基本養(yǎng)老保障，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)融合。在保險(xiǎn)金的籌資方式、待遇支付上城鄉(xiāng)同等化，統(tǒng)籌層次得以提高，促進(jìn)了城鄉(xiāng)人才流動(dòng)，體現(xiàn)了“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的要求。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障制度推行以來(lái)，在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)下，國(guó)家對(duì)基本養(yǎng)老金賬戶(hù)的補(bǔ)貼逐年增加，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障水平不斷提高，但也依然存在較多問(wèn)題，有待進(jìn)一步解決。一方面，相對(duì)于城市居民來(lái)說(shuō)，農(nóng)村居民的收入水平總體較低，在同一檔次的養(yǎng)老金繳費(fèi)檔次中，農(nóng)村居民往往選擇最低繳費(fèi)檔次。養(yǎng)老保險(xiǎn)金對(duì)大多數(shù)農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)只是一項(xiàng)補(bǔ)充，更多還要依靠子女供養(yǎng)、土地養(yǎng)老等。另一方面，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只是農(nóng)村養(yǎng)老保障的一個(gè)組成部分，農(nóng)民養(yǎng)老保障還包括養(yǎng)老救助和養(yǎng)老福利等不可或缺的其他方面。隨著居民生活水平的提高和生活條件的改善，農(nóng)民的養(yǎng)老需求呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢(shì)，不同區(qū)域、人群的需求不同，因此，相對(duì)于城市而言，農(nóng)村養(yǎng)老保障更具有特殊性。

通過(guò)對(duì)中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷的梳理，農(nóng)民養(yǎng)老保障供給主體從“家庭—集體—國(guó)家”延伸，這與傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)變的過(guò)程是緊密相關(guān)的?，F(xiàn)代國(guó)家在提供養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)也在力圖嘗試通過(guò)縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)養(yǎng)老保障的公平正義。同時(shí)，與向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)變相伴隨的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同區(qū)域群體之間的養(yǎng)老需求差異化也越來(lái)越顯著。在鄉(xiāng)村振興的背景下，城鄉(xiāng)差距將逐步縮小，在這一過(guò)程中，如何通過(guò)外部資源的輸入來(lái)進(jìn)一步應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障需求的多樣化趨勢(shì)，如何妥善處理農(nóng)村養(yǎng)老保障供需失衡矛盾，將是今后較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期需要破解的一個(gè)重大課題。

三、中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的供需失衡

在把握中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度歷程變遷規(guī)律的基礎(chǔ)上，下面以老年人的養(yǎng)老保障需求為切入口，探究國(guó)內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本特征，繼而進(jìn)一步剖析城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村養(yǎng)老保障的供需失衡問(wèn)題。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本特征

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力涌入城市，農(nóng)村養(yǎng)老保障也呈現(xiàn)出空巢化嚴(yán)重的現(xiàn)狀，傳統(tǒng)的家庭照料能力呈現(xiàn)日益弱化的態(tài)勢(shì)，使得農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。加之農(nóng)村社區(qū)老人社會(huì)保障水平低下，經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)能力較弱，亟需社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展來(lái)滿(mǎn)足老齡人口不斷增加的照料需求。在過(guò)往一個(gè)時(shí)期城鄉(xiāng)二元化發(fā)展的背景下，大多數(shù)養(yǎng)老資源投放在城市，使得城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)和保障的差距進(jìn)一步加大，導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)失衡，呈現(xiàn)出如下特征：

第一，普遍存在危機(jī)感。作為人類(lèi)最古老、最重要、最富有生命力的養(yǎng)老方式，家庭對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)往往是首要的養(yǎng)老場(chǎng)所（穆光宗，2000）。然而，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，家庭養(yǎng)老遭受了前所未有的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是農(nóng)村人口老齡化進(jìn)程加快，農(nóng)村戶(hù)均規(guī)?？s小，農(nóng)村家庭類(lèi)型多元化、家庭老齡成員高齡化，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足。二是家庭結(jié)構(gòu)的變化倒逼家庭養(yǎng)老功能弱化?！?—2—1”家庭結(jié)構(gòu)不僅普遍存在于城市，亦是農(nóng)村主要的家庭結(jié)構(gòu)類(lèi)型。三是個(gè)人經(jīng)濟(jì)能力的提升使得代際關(guān)系逐漸平等化，代際關(guān)系變化導(dǎo)致年輕人的養(yǎng)老觀(guān)念轉(zhuǎn)變。此外，城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老設(shè)施覆蓋率差異明顯，農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施滯后也制約著農(nóng)村家庭養(yǎng)老水平的提升。

第二，漸進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老。在較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，家庭養(yǎng)老依然是農(nóng)村最重要的養(yǎng)老模式，但在戶(hù)籍制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革、人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)變化等因素的影響下，農(nóng)村養(yǎng)老模式呈現(xiàn)出家庭、國(guó)家和社會(huì)等多元主體共同供給的趨勢(shì)。農(nóng)村養(yǎng)老正向國(guó)家化和社會(huì)化方向演變。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度看，國(guó)家需要更多地承擔(dān)農(nóng)民的養(yǎng)老保障責(zé)任，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。從中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程看，中國(guó)式現(xiàn)代化的過(guò)程必然是城市和農(nóng)村并進(jìn)的現(xiàn)代化，解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化必須解決的問(wèn)題之一。從社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)看，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程作出了重大貢獻(xiàn)，城市“反哺”農(nóng)村符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和社會(huì)主義公平、正義原則。因此，單一家庭養(yǎng)老逐步轉(zhuǎn)向家庭與社會(huì)化養(yǎng)老共存符合中國(guó)社會(huì)基本發(fā)展規(guī)律。

第三，城鄉(xiāng)投入不平衡。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民雖然享有相同的養(yǎng)老保障權(quán)利，但實(shí)際獲得的養(yǎng)老保障資源與應(yīng)享受的養(yǎng)老保障服務(wù)仍然存在較大差距，養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)不平衡問(wèn)題依然存在。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年11 月1 日，我國(guó)農(nóng)村60 歲及以上老人占鄉(xiāng)村總?cè)丝诒戎剡_(dá)到23.81%，比城鎮(zhèn)高出7.99 個(gè)百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)倒置的人口老齡化格局不斷深化。然而我國(guó)養(yǎng)老保障體系建設(shè)長(zhǎng)期基于“重城市，輕農(nóng)村”的思路，各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)資源均優(yōu)先向城市供應(yīng)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老陷入困境，農(nóng)村養(yǎng)老保障供需不均衡的矛盾也日益突出，農(nóng)村已成為我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。

第四，精準(zhǔn)化程度較低。根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老供給服務(wù)的發(fā)展規(guī)律，政府部門(mén)只有精準(zhǔn)掌握農(nóng)民的養(yǎng)老需求才能精準(zhǔn)施策，各市場(chǎng)主體的功能才得以有效發(fā)揮。然而，從實(shí)際情況看，有的部門(mén)和地方存在缺位、越位的情形，導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)力量參與不足，農(nóng)村養(yǎng)老保障水平難以提升。有的地方在實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保障制度改革時(shí)，出臺(tái)的政策往往存在滯后性，且重管制輕服務(wù)，具體表現(xiàn)為政策文件限制性?xún)?nèi)容較多、服務(wù)性?xún)?nèi)容偏少、細(xì)化管理不足等。由于農(nóng)村老人類(lèi)型多樣、需求多元，地方政府對(duì)于不同老年群體的養(yǎng)老保障精細(xì)化程度仍有提升空間。未來(lái)，主管部門(mén)及地方政府如何發(fā)揮引導(dǎo)作用，如何與企業(yè)主體、社會(huì)主體進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，如何推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效等，都是政府部門(mén)精準(zhǔn)定位和實(shí)施精細(xì)管理的基本內(nèi)容。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求分析

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，農(nóng)村老人的需求首先是生存需求，其次是安全需求，進(jìn)而有社會(huì)交往需求，渴望獲得尊重，最后是實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的需求?，F(xiàn)實(shí)中不同老人需求不一，各層次需求亦會(huì)交織、融合地存在。鑒于我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障需求的影響因素是多元、復(fù)雜的，且不同時(shí)期的需求特點(diǎn)亦不相同，學(xué)者們從年齡、婚姻、教育程度、經(jīng)濟(jì)狀況及子女?dāng)?shù)量等不同維度加以詮釋?zhuān)C合歸納這些論述，可以更加精準(zhǔn)地把握我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求現(xiàn)狀。

1.“多維”影響要素分析

首先，年齡越大的農(nóng)村居民對(duì)物質(zhì)上的生活照顧需求和精神上的慰藉需求就越強(qiáng)。政府部門(mén)在制定養(yǎng)老政策時(shí)，要充分考慮年齡對(duì)農(nóng)村老年人養(yǎng)老需求的影響。從婚姻狀況來(lái)看，如果是夫妻雙方共同生活，農(nóng)村老人互相依靠養(yǎng)老的能力就較強(qiáng)，對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老的需求就越弱，當(dāng)夫妻雙方身體條件較好、子女?dāng)?shù)量越多時(shí)，則對(duì)生活照料和精神慰藉的需求相對(duì)較少（田孟，2023）。其次，醫(yī)療保障類(lèi)服務(wù)是當(dāng)前農(nóng)村老人尤其是高齡老人和失能老人需求最強(qiáng)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，尤其是在人口老齡化、高齡化加劇的背景下，農(nóng)村老年人面臨著更嚴(yán)峻的疾病和失能風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加（曾泉海等，2022）。因此，在提供養(yǎng)老服務(wù)和保障時(shí)，要根據(jù)農(nóng)村老人的身體狀況，提供更加周到的醫(yī)療服務(wù)和保障。再次，農(nóng)村老年人對(duì)休閑類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)的需求受到年齡、身體狀況、教育程度和經(jīng)濟(jì)條件等因素的影響。一般來(lái)說(shuō)，低齡、身體狀況較好、教育程度較高、經(jīng)濟(jì)條件較好的老人對(duì)休閑類(lèi)服務(wù)需求較強(qiáng)（劉小春，2020）。當(dāng)然，部分老人雖然文化程度不高，但依然有著較高的休閑類(lèi)養(yǎng)老需求。最后，性別問(wèn)題是農(nóng)村老齡研究所關(guān)注的重點(diǎn)之一，女性的預(yù)期壽命顯著高于男性，老年女性受疾病困擾相較男性更輕，但高齡男性的衰弱患病率卻顯著低于高齡女性，這使不同性別及身體條件老年群體對(duì)醫(yī)療照護(hù)資源的需求存在較大差異（胡湛等，2023）。

2.多元需求分化的表現(xiàn)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展給農(nóng)村老人帶來(lái)的影響，農(nóng)村老人需求分化狀況明顯。家庭經(jīng)濟(jì)條件的改善和個(gè)人身體機(jī)能的不斷下降使得農(nóng)村老人對(duì)養(yǎng)老的需求更加側(cè)重于醫(yī)療保障服務(wù)的提供，但囿于農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施不完善、醫(yī)療條件有限等客觀(guān)因素，農(nóng)村能夠提供的醫(yī)療服務(wù)與農(nóng)村老人的多元化需求形成了強(qiáng)烈的對(duì)比，結(jié)構(gòu)性矛盾突出（韓沛錕等，2021）。現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老需求結(jié)構(gòu)性供需矛盾主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村老齡化程度加深。根據(jù)民政部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2020 年預(yù)測(cè)，到2028 年，中國(guó)農(nóng)村的老齡化人口將達(dá)到2.8 億人，農(nóng)村老人比重達(dá)到30%，中國(guó)農(nóng)村將提前進(jìn)入嚴(yán)重的老齡化階段。與此同時(shí)，失能、半失能、高齡老人的數(shù)量增長(zhǎng)速度加快，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)變小，子女?dāng)?shù)量減少，大量獨(dú)居老人出現(xiàn)，都將帶來(lái)更大的社會(huì)養(yǎng)老壓力。二是家庭養(yǎng)老觀(guān)念依然強(qiáng)烈。家庭對(duì)農(nóng)村老人的意義不僅在物質(zhì)層面提供支持，更在精神層面給予慰藉。相較于城市老人，農(nóng)村老人更傾向于居家養(yǎng)老。他們?nèi)胱∩鐓^(qū)以外養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿不強(qiáng)，更喜歡通過(guò)居家和社區(qū)養(yǎng)老方式來(lái)度過(guò)老年生活。三是“醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”的服務(wù)需求占比越來(lái)越高。在農(nóng)村老人數(shù)量增加的同時(shí)，高齡、失能和半失能的老人數(shù)量也不斷增多。一些老人失去自理能力之后，存在無(wú)人照顧、缺乏及時(shí)的醫(yī)療保障的狀況。四是農(nóng)村老人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老費(fèi)用負(fù)擔(dān)能力較弱。在養(yǎng)老費(fèi)用支出方面，農(nóng)村老人在1000-2000 元/月、2000-3000 元/月、3000-4000 元/月三個(gè)檔次的支出分別占12%、6%和3%左右。這說(shuō)明，農(nóng)村老人承擔(dān)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)能力有限。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保障的供需失衡

從制度變遷角度看，農(nóng)村的養(yǎng)老需求受到多重因素的影響，養(yǎng)老保障制度變遷逐漸演變?yōu)橐陨鐣?huì)化、市場(chǎng)化為導(dǎo)向，形成誘致性制度變遷。因此，需求決定供給是農(nóng)村養(yǎng)老制度變革的一個(gè)基本特征。農(nóng)民養(yǎng)老需求的多元化，尤其是多元化需求反作用于養(yǎng)老供給，給農(nóng)村養(yǎng)老供給提出了新的命題，為此，有必要從供給層面進(jìn)一步剖析當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的主要問(wèn)題。

第一，權(quán)責(zé)主體不明晰。按照目前國(guó)內(nèi)養(yǎng)老保障體系供給主體劃分，主要分為國(guó)家、社會(huì)、家庭及個(gè)體等，供給主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，但實(shí)際運(yùn)行中存在著主體間權(quán)責(zé)不清晰的窘?jīng)r。主要體現(xiàn)為：第一，個(gè)體層面上老人自我供養(yǎng)的意識(shí)和能力弱化。第二，家庭層面的服務(wù)和保障功能逐漸弱化，尤其是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員大量增加，農(nóng)村老人獨(dú)居現(xiàn)象尤為普遍。第三，社會(huì)層面的服務(wù)保障更加凸顯替代效應(yīng)。據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及設(shè)施逐年穩(wěn)定增長(zhǎng)，一定程度上減輕了農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

第二，服務(wù)內(nèi)容不均衡。養(yǎng)老服務(wù)主要包括物質(zhì)層面和精神層面兩大類(lèi)，但不可否認(rèn)現(xiàn)階段雖然已經(jīng)注重精神層面供給，但依然存在二者失衡狀態(tài)。在家庭層面尤其如此，體現(xiàn)為老人們更多希望通過(guò)子女的陪伴獲得精神慰藉，但現(xiàn)實(shí)中由于分居兩地，農(nóng)村老人與子女的溝通交流不足，更多地是從子女那里獲得一些物質(zhì)支持。養(yǎng)老服務(wù)提供者按其性質(zhì)主要分為公益性和商業(yè)性?xún)纱箢?lèi)。公益類(lèi)組織根據(jù)需求提供簡(jiǎn)單的物質(zhì)保障，商業(yè)類(lèi)組織追逐經(jīng)濟(jì)利益，更無(wú)法提供精神層面的充分供給。

第三，城鄉(xiāng)差距明顯。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不完善、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)構(gòu)性供需不平衡矛盾更為突出。農(nóng)村顯性與隱性養(yǎng)老服務(wù)需求巨大，但社會(huì)養(yǎng)老資源并未按比例和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)配置到農(nóng)村。從《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2020》數(shù)據(jù)看，2010—2019 年，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位總數(shù)下降，其中2019 年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與床位數(shù)分別減少51%和40%，而城市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)119%，床位數(shù)也增加了幾乎一倍。

第四，標(biāo)準(zhǔn)單一、缺乏層次。地方政府在制定本地區(qū)養(yǎng)老保障政策時(shí)，雖然考慮了區(qū)域的特殊性與差異性，但在供給標(biāo)準(zhǔn)制定方面仍呈現(xiàn)出單一性特征。各地農(nóng)村居民可支配收入差異明顯，養(yǎng)老保障需求多元化，按單一供給標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行養(yǎng)老保障必然面臨保障不平衡難題。即使同一地區(qū)人群，個(gè)體需求亦存在多層次特點(diǎn)，不能千篇一律按照劃一標(biāo)準(zhǔn)配置資源，更應(yīng)根據(jù)個(gè)體層面購(gòu)買(mǎi)力和服務(wù)品質(zhì)需求來(lái)提供養(yǎng)老保障，滿(mǎn)足個(gè)性化的養(yǎng)老需求。

四、中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的完善進(jìn)路

在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保障要堅(jiān)持立足實(shí)際、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、循序漸進(jìn)、梯次優(yōu)化的原則，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活方式的變革調(diào)整相適應(yīng)，與農(nóng)民日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求相匹配，與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障模式的持續(xù)優(yōu)化相協(xié)調(diào)，與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理體系的健全完善相銜接。

（一）與農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活方式的變革調(diào)整相適應(yīng)

根據(jù)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相匹配原理，特定的農(nóng)村養(yǎng)老保障水平必須與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致（蔣軍成，2017）。農(nóng)村養(yǎng)老保障必然受到不同時(shí)期農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活方式的影響和制約。從歷史的角度看，以家庭為組織單位、以農(nóng)業(yè)為謀生之本、以農(nóng)村為生活場(chǎng)域，是傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本特點(diǎn)。由于以往很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平低下，生存保障和生活照料等基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)成為傳統(tǒng)養(yǎng)老需求的核心內(nèi)容。而以血緣為紐帶的家庭，成為承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任、落實(shí)養(yǎng)老保障的核心主體，在對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老需求滿(mǎn)足與實(shí)現(xiàn)中扮演著關(guān)鍵角色，并由此形成了家庭養(yǎng)老保障模式。在傳統(tǒng)社會(huì)中，養(yǎng)兒防老的生育觀(guān)念、“反哺”老人的孝道文化、贍養(yǎng)老人的倫理義務(wù)，以及老人掌握家庭財(cái)產(chǎn)分配的決策權(quán)等，成為維系家庭養(yǎng)老的重要機(jī)制（林閩鋼，2003）。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，特別是集體化時(shí)期，國(guó)家開(kāi)始強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)攝整合，在農(nóng)村實(shí)行土地集體所有、生產(chǎn)集體組織、生活物資統(tǒng)一分配，將農(nóng)民吸納到集體化的人民公社之中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的重塑。在此背景下，保障最基本的吃飯、穿衣、就醫(yī)、住房、喪葬，成為農(nóng)民養(yǎng)老保障的核心訴求。除了繼續(xù)由家庭承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保障之外，作為集體組織的公社、生產(chǎn)隊(duì)，還可以借助集體積累對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)收入來(lái)源、無(wú)依無(wú)靠的“三無(wú)”老人實(shí)行保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬的“五?！苯?jīng)濟(jì)安排，形成集體與家庭共擔(dān)養(yǎng)老的保障模式，成為家庭養(yǎng)老的重要補(bǔ)充。

改革開(kāi)放以來(lái)，以家庭為單位、就業(yè)多樣化、城鄉(xiāng)流動(dòng)的“兩棲生活”成為農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活方式的重要特征。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，家庭的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)功能被重新激活和強(qiáng)化，以家庭為單位的生產(chǎn)，成為農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要形式。同時(shí)，農(nóng)村人口外流加劇和市民化程度提升，以及農(nóng)民就業(yè)多樣化、生活異地化、家庭結(jié)構(gòu)小型化及農(nóng)村社會(huì)老齡化問(wèn)題疊加，使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能不斷弱化（楊清哲，2018），催生出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的改革探索，形成家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老共存的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式。盡管此時(shí)養(yǎng)老服務(wù)保障水平停留在較低層次，仍然偏重于對(duì)醫(yī)療保障、生活照料等基本養(yǎng)老服務(wù)的保障，但改革對(duì)于探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村養(yǎng)老保障模式仍具有重要價(jià)值。

在鄉(xiāng)村振興背景下，為適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障的新要求，我國(guó)大力實(shí)施積極應(yīng)對(duì)老齡化戰(zhàn)略，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障工作納入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并統(tǒng)籌謀劃，通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化資金投入、建立制度機(jī)制、完善基礎(chǔ)保障，推動(dòng)各方面政策、資金、資源向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步推進(jìn)。互助養(yǎng)老、社會(huì)化養(yǎng)老、智慧化養(yǎng)老等養(yǎng)老服務(wù)保障模式不斷拓展，推動(dòng)著農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)向縱深發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)保障水平逐步提高。

不同歷史時(shí)期我國(guó)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活方式發(fā)生了一系列的變革調(diào)整，不僅引發(fā)農(nóng)民養(yǎng)老保障需求由低級(jí)到高階、由單一向多元的迭代升級(jí)，而且推動(dòng)了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障的持續(xù)優(yōu)化。與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的變革調(diào)整相適宜，成為推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系更加完善的重要遵循。

（二）與農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求相匹配

農(nóng)民對(duì)于養(yǎng)老保障需求的日益增長(zhǎng)，不僅是美好生活期待在養(yǎng)老保障領(lǐng)域的投射反映，也是完善農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本指引。農(nóng)村養(yǎng)老保障應(yīng)當(dāng)著眼于農(nóng)民群眾對(duì)健康、長(zhǎng)壽及幸福生活的美好期待。從傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)農(nóng)民關(guān)注物質(zhì)支持等基本生存保障，到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期關(guān)注吃飯、穿衣、就醫(yī)、住房、喪葬等基礎(chǔ)養(yǎng)老保障，再到現(xiàn)代社會(huì)農(nóng)民關(guān)心經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、醫(yī)療服務(wù)、精神慰藉、休閑娛樂(lè)、社會(huì)尊重、價(jià)值實(shí)現(xiàn)等多層次、多樣化的養(yǎng)老保障（畢紅靜，2012），總體來(lái)看，農(nóng)民群眾對(duì)于養(yǎng)老保障需求的變化經(jīng)歷了需求內(nèi)容上的豐富拓展、需求層次上的迭代升級(jí)、需求方式的延展創(chuàng)新。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)民群眾更加迫切期盼實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的精準(zhǔn)化供給與高質(zhì)量發(fā)展。

一是推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障的精準(zhǔn)化供給。當(dāng)前，農(nóng)村老年人口類(lèi)型分布呈現(xiàn)出特殊性、差異性和多樣性特點(diǎn)，如按照年齡可劃分為低齡老年人、中齡老年人和高齡老年人，呈現(xiàn)出數(shù)量增多的規(guī)律性；依據(jù)身體狀況可劃分為健康老人、半失能老人、失能老人，呈現(xiàn)出類(lèi)型的多樣性；根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平可劃分為低經(jīng)濟(jì)水平老年人、一般經(jīng)濟(jì)水平老年人、高經(jīng)濟(jì)水平老年人，呈現(xiàn)出層次的差異性。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老供給與養(yǎng)老需求之間均衡的前提是對(duì)養(yǎng)老保障需求的精準(zhǔn)把控。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障的供需錯(cuò)位仍然存在，如對(duì)農(nóng)村老年人口群體劃分不精細(xì)，養(yǎng)老保障政策措施不夠精準(zhǔn)，在養(yǎng)老保障落實(shí)落細(xì)上存在偏差等。為此，“十四五”時(shí)期乃至未來(lái)一段時(shí)間，要在農(nóng)村養(yǎng)老保障的精準(zhǔn)供給上持續(xù)發(fā)力。

二是推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障的高質(zhì)量發(fā)展。不僅要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的精準(zhǔn)化供給，還要在供給質(zhì)量上落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保障的供給主要還停留在物質(zhì)層面，老年群體較高層次的服務(wù)需求仍然得不到充分滿(mǎn)足。對(duì)于農(nóng)村中低收入群體老人來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)對(duì)于家政服務(wù)、醫(yī)療保健、精神慰藉、社會(huì)參與等較高層次保障的統(tǒng)籌考量力度仍有待加大，政策措施的常態(tài)化落實(shí)機(jī)制仍不夠健全。為此，未來(lái)要持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障高質(zhì)量發(fā)展，以滿(mǎn)足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老保障需求為出發(fā)點(diǎn)，按照精準(zhǔn)化供給和高質(zhì)量發(fā)展的要求，積極順應(yīng)農(nóng)村老年人群體對(duì)于美好晚年生活的新期待，不斷提高農(nóng)村養(yǎng)老保障的供給質(zhì)量和水平。

（三）與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障模式的持續(xù)優(yōu)化相協(xié)調(diào)

農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善，需有效發(fā)揮政府、市場(chǎng)、家庭、社會(huì)等多方力量的作用，推動(dòng)形成多方協(xié)同、有效供給的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式。

一是采取有針對(duì)性的支持措施，強(qiáng)化“居家養(yǎng)老”功能。家庭養(yǎng)老是一種代際傳遞的養(yǎng)老模式，家庭是老人生活居住的場(chǎng)所，家庭成員是老人養(yǎng)老保障的主要供給者。這種養(yǎng)老模式的特點(diǎn)是使老人在感受家庭溫暖、享受天倫之樂(lè)的過(guò)程中安度晚年，契合了我國(guó)社會(huì)尊老敬老的傳統(tǒng)文化。在現(xiàn)代社會(huì)，家庭養(yǎng)老功能有所弱化已成為不爭(zhēng)事實(shí)，但居家養(yǎng)老依然是農(nóng)村養(yǎng)老保障的一種主要方式。家庭養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量雖然主要取決于家庭子女的照料意愿和照護(hù)能力，但仍需要政府部門(mén)采取各種措施提供支撐，包括開(kāi)展農(nóng)村留守老人關(guān)愛(ài)服務(wù)、為居家照護(hù)提供技能培訓(xùn)支持、支持家庭進(jìn)行適老化家居環(huán)境改造等。

二是借助社會(huì)力量，開(kāi)展“互助+慈善”養(yǎng)老。社會(huì)化養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老的重要補(bǔ)充?，F(xiàn)代社會(huì)農(nóng)村社區(qū)探索的互助養(yǎng)老、公益慈善組織開(kāi)展的慈善養(yǎng)老，是社會(huì)力量助力農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要體現(xiàn)。其中，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村盤(pán)活現(xiàn)有資源、整合多方力量滿(mǎn)足村民基本養(yǎng)老需求的一種低成本的創(chuàng)新模式，有助于彌補(bǔ)農(nóng)村空巢化、居住分散化等造成的老人無(wú)人照料、缺乏服務(wù)管理等弊端（孫鵑娟，2018）。而慈善養(yǎng)老則是以“仁愛(ài)”為道德基礎(chǔ)，以公益慈善組織和志愿者為實(shí)施主體，以特困老年人等特殊群體為服務(wù)對(duì)象，以特殊群體的物質(zhì)幫助和照護(hù)服務(wù)為形式的一種養(yǎng)老保障模式。

三是發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，推進(jìn)“智慧養(yǎng)老”。在鄉(xiāng)村振興背景下，市場(chǎng)發(fā)揮著基礎(chǔ)決定配置作用，要充分依托科技手段，推動(dòng)養(yǎng)老保障方式的智慧化轉(zhuǎn)型，不斷滿(mǎn)足老年群體多層次、多樣化的服務(wù)需求?！爸腔垧B(yǎng)老”是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，要以“智慧養(yǎng)老”為改革方向，不斷拓展智慧健康養(yǎng)老的產(chǎn)品供給、場(chǎng)景應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)形態(tài)，為滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的健康及養(yǎng)老需求提供有力支撐。

四是加強(qiáng)政府主導(dǎo)作用，優(yōu)化“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”。在鄉(xiāng)村振興背景下，強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，推動(dòng)養(yǎng)老多元化需求，加大對(duì)農(nóng)村敬老院等福利機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入并實(shí)施規(guī)范化管理，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在農(nóng)村養(yǎng)老中的重要作用。當(dāng)前，農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老仍然存在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位短缺、設(shè)施設(shè)備陳舊、專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊(duì)伍不足等問(wèn)題，需要進(jìn)一步加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村敬老院、福利院、救助站、養(yǎng)老院等改造升級(jí)，不斷提升政府的兜底保障服務(wù)水平。

（四）與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理體系的健全完善相銜接

在鄉(xiāng)村振興背景下，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求滿(mǎn)足，需要主動(dòng)將農(nóng)村養(yǎng)老保障工作納入到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的視野。以推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)代化為目標(biāo)，以治理體系、制度機(jī)制和能力建設(shè)為抓手，不斷提高農(nóng)村養(yǎng)老保障的供給水平和服務(wù)質(zhì)量。

一是要以推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)代化為價(jià)值目標(biāo)。在治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境下，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障工作，不能就養(yǎng)老談養(yǎng)老、就保障談保障，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化系統(tǒng)思維、整體觀(guān)念，主動(dòng)將農(nóng)村養(yǎng)老保障工作納入到鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的視野來(lái)考量，作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要方面予以重視（趙秀玲，2021）。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)代化，不僅是推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的目標(biāo)指引，而且是推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障治理體系建設(shè)的改革方向。推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)代化，指導(dǎo)理念應(yīng)當(dāng)以人性化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、多元化和多樣化發(fā)展為根本取向，努力實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的辯證發(fā)展、系統(tǒng)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展與整體發(fā)展（李麗君，2022）。在鄉(xiāng)村振興背景下，需要以推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)代化為目標(biāo)指引，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的思維理念轉(zhuǎn)型、制度機(jī)制建設(shè)、素質(zhì)能力提升，不斷提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的保障水平。

二是要以健全農(nóng)村養(yǎng)老保障治理體系為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)代化，需要以建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在鄉(xiāng)村振興背景下，我國(guó)持續(xù)加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的支持力度，農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障治理體系的頂層謀劃，統(tǒng)籌農(nóng)村養(yǎng)老保障人才隊(duì)伍、需求調(diào)查、監(jiān)督管理、政策制度、基礎(chǔ)設(shè)施等多項(xiàng)任務(wù)體系建設(shè)（劉磊，2021），不斷增強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的系統(tǒng)性和整體性。

三是要以?xún)?yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老保障制度機(jī)制為根本保障。聚焦養(yǎng)老保障領(lǐng)域，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)代化，需制定科學(xué)完善的制度機(jī)制作為根本保障。我國(guó)在農(nóng)村養(yǎng)老制度機(jī)制建設(shè)方面仍有不足之處，需要從頂層設(shè)計(jì)角度，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度機(jī)制建設(shè)，加快地方性法規(guī)、實(shí)施細(xì)則的制定，切實(shí)為農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求滿(mǎn)足提供長(zhǎng)效制度支撐。

四是要以強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老保障能力建設(shè)為重要支撐。在治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境下，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障工作，還要關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老保障的能力建設(shè)（唐金成等，2022；汪璐蒙等，2023）。農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求日益增長(zhǎng)，并呈現(xiàn)多元化、多層次、個(gè)性化的特征，但同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老保障能力建設(shè)卻相對(duì)滯后，難以有效適應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老保障的形勢(shì)發(fā)展。例如，以農(nóng)村互助養(yǎng)老為例，部分村莊由于集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，加之農(nóng)村青壯年外流嚴(yán)重，使得農(nóng)村互助養(yǎng)老面臨集體供給能力不足的窘境，進(jìn)而嚴(yán)重影響了農(nóng)村互助養(yǎng)老的效果以及發(fā)展的持續(xù)性。從鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力看，需要借助國(guó)家在農(nóng)村實(shí)施的集體產(chǎn)權(quán)制度改革、資本下鄉(xiāng)政策的契機(jī)，將農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老潛力發(fā)揮出來(lái)，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)化，從而強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老保障能力建設(shè)。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村養(yǎng)老保障是補(bǔ)齊我國(guó)民生短板、解決我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題的關(guān)鍵。本文從歷史視角回顧我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障不同發(fā)展階段及制度變遷，整體上把握了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本情況，在深入剖析城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)下我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障供需失衡問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村振興這一背景，進(jìn)一步闡述我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的完善進(jìn)路，對(duì)于破解農(nóng)村養(yǎng)老保障供需失衡困境有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，為學(xué)界進(jìn)一步深入開(kāi)展養(yǎng)老保障供需研究、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度體系建設(shè)研究提供了參考?，F(xiàn)階段，學(xué)界對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障供需關(guān)系研究的系統(tǒng)性和深度不夠，尤其是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)急速變化的今天，現(xiàn)實(shí)為理論的發(fā)展提供了更加豐富的素材，但卻沒(méi)有形成最新的理論成果。這充分說(shuō)明，農(nóng)村養(yǎng)老保障供需關(guān)系及制度改進(jìn)研究有待進(jìn)一步提升其理論深度。對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題的研究不會(huì)消失，其在不同歷史時(shí)期有著不同的時(shí)代內(nèi)涵與命題要求。在當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景和推動(dòng)共同富裕大圖景下，未來(lái)的研究應(yīng)聚焦于新的時(shí)代背景，進(jìn)一步豐富農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本意涵，深入探究農(nóng)村多層次供需均衡養(yǎng)老保障體系的內(nèi)涵、價(jià)值與意義，并從時(shí)間維度、學(xué)理維度、學(xué)科維度出發(fā)，構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的理論體系，提煉和設(shè)置中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的研究議題。