陳照 虞小龍 趙威

目前階段我國城市發(fā)展正逐漸由傳統的外延擴張模式，轉型為內涵提升式，通過盤活存量擁堵、優(yōu)化空間結構，有助于為城市發(fā)展和治理提供良好基礎，同時其也是現代國土空間規(guī)劃管理中的重點內容之一。為此在實踐中應當積極推動城市更新，特別是大中城市，其發(fā)展速度較快，人口數量逐漸增加、國土空間資源日益緊張。通過采取合理措施規(guī)劃存量用地，有助于提高資源利用率，推動可持續(xù)發(fā)展目標的實現。

一、大中城市推進城市更新實踐分析

1. 以北京市為例

北京市在國土空間規(guī)劃的背景下，推進城市更新具有較好的效果，可作為其他大中城市規(guī)劃發(fā)展的借鑒。在實施過程中，北京市主要是確立市、區(qū)、鎮(zhèn)三級以及總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃等國土空間總體框架，如圖1所示。通過落實市、區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向傳導、總規(guī)劃到詳細規(guī)劃的橫向傳導，以此實現逐層分解落實國土空間規(guī)劃內容中的各項指標。并積極實施分級、分類、分責等管控運行體系，進一步提高城市空間治理水平。在推進城市更新的過程中，北京市的主要做法即是出臺相應指導意見作為頂層設計，并結合國土空間總體規(guī)劃提出四大圈層的更新策略分區(qū)，即是“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”等。同時按照本市街區(qū)特點確定城市更新模式，注重以街區(qū)作為基礎單元，有序實施城市更新。如進行街區(qū)綜合評估、查找分析街區(qū)單元在城市功能、基礎配套設施以及空間品質等方面存在的不足和缺陷。并對現有空間資源進行梳理，從而確定城市更新任務。

圖1 北京市國土空間規(guī)劃總體規(guī)劃框架

2. 以廣州市為例

廣州市在國土空間規(guī)劃背景下，為推動城市更新改造，同樣采用三級規(guī)劃體系。即是在統籌協調各類規(guī)劃的基礎上，構建市域—片區(qū)—單元等三個層級，其中對于單元層級又細分為城鎮(zhèn)單元和農業(yè)農村單元等。充分結合國土空間總體規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略，將城鎮(zhèn)單元進一步細分，共包括五類，即是適度擴張型、更新改造型、功能完善型、歷史文化保護型、非集中建設型等。有效促進對國土空間全域的全覆蓋管理控制。因此在具體落實城市更新措施時，主要涉及到舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)的全面改造，形成新型街區(qū)單元。嚴格落實更新目標和責任，完善市區(qū)級公共服務設施，保證產居比以及更新改造總量具有合理性。

3. 以深圳市為例

深圳市開展城市更新，則是在國土空間規(guī)劃政策的指導下，形成三層次、五階段規(guī)劃體系。采用專項規(guī)劃形式開展城市更新，在國土空間規(guī)劃體系中構建四個層級，分別為城市更新專項規(guī)劃、更新原則、總控指標以及密度控制和設施要求?；诰唧w項目作為出發(fā)點，推動城市更新單元合理規(guī)劃，確定相應更新項目的具體范圍、目標、方向和控制指標等。近年來，深圳市為促進城市更新，側重實施更新統籌片區(qū)規(guī)劃方案，即是在專項規(guī)劃與單元規(guī)劃之間，增加中間層次，以此更好的銜接兩項獨立規(guī)劃體系。

二、國土空間規(guī)劃背景下城市更新思考

通過分析北京市、廣州市以及深圳市的城市更新實踐措施，從中可獲取一些有益經驗，對大中城市在國土空間規(guī)劃背景下具有一定的指導意義。比如北京市在推進城市更新期間，創(chuàng)新采用正面清單和責任規(guī)劃師制度。其中正面清單制度是指鼓勵街區(qū)居民完善生活設施，提出符合使用性質的正面清單，對增加的建設規(guī)模不納入街區(qū)管控的總規(guī)模中。而責任規(guī)劃師制度主要是推動社區(qū)民眾積極參與，加強部門協同和溝通的重要手段，發(fā)揮聯系群眾的紐帶作用，完善國土空間制度機制，加快城市更新速度。廣州市為適應國土空間規(guī)劃改革，推動高質量發(fā)展，則是構建“1+1+N”城市更新配套政策體系。主要是落實單元詳細規(guī)劃+地塊詳細規(guī)劃等，落實分層編制以及剛彈性結合分級審批管控機制，創(chuàng)新性提出分圈層更新單元，促使產業(yè)建設量占總建設量的合理性，保障空間供給具有科學性。而深圳市在目前發(fā)展中尚未全面重構空間規(guī)劃體系，但在未來階段，將會注重減少規(guī)劃層級，適當補充城市更新單元規(guī)劃等，以此合理使用存量用地，其設想如圖2所示。在城市更新方面?zhèn)戎貙⒊鞘懈聠卧?guī)劃納入到詳細規(guī)劃體系。綜合三座大中城市在國土空間規(guī)劃背景下探索城市更新路徑的思考，一般是采用串聯、并聯、融入等方式，通過比較如表1所示。能夠為其他大中城市的國土空間規(guī)劃以及城市更新提供借鑒和參考。

圖2 深圳市國土空間規(guī)劃體系設想

表1 國土空間規(guī)劃下的城市更新方式比較

三、基于國土空間規(guī)劃推進城市更新實施路徑

1. 引入中間層規(guī)劃

結合我國現有城市更新實踐，基于國土空間規(guī)劃實施背景下，為實現城市空間治理能力提升，優(yōu)化資源利用和配置，則應當注重引入中間層規(guī)劃。改善傳統更新路徑中出現的問題，如城市公共服務設施和交通壓力較大、片區(qū)統籌存在天然缺陷等。因此各大中城市可參照北京市國土空間規(guī)劃體系，建立單元指引、單元規(guī)劃、綜合實施方案規(guī)劃等層次，從而引進中間層規(guī)劃。有利于按照更新單元明確公共服務設施需求、市區(qū)管控要求等，從而更為有效地傳導市區(qū)國土空間規(guī)劃指標，有利于強化城市統籌發(fā)展。同時引入中間層規(guī)劃，能夠促使城市管控具有彈性和靈活性，將街區(qū)作為單元實施總量管控，保證空間資源與城市更新任務具有匹配性。

2. 重視存量土地更新

當前我國大中城市的國土空間資源規(guī)劃已經進入到存量土地更新利用時期，有助于拓展城市空間資源。因此將存量土地納入到國土空間治理和規(guī)劃體系中，作為法定主流規(guī)劃的一部分，能夠有效推進城市整體更新。因此各大中城市可借鑒廣州市實踐經驗，對更新改造單元進行詳細規(guī)劃，并納入到統籌規(guī)劃中，完善相關配套政策。最后結合更新地區(qū)的特點，增加合理的目標定位和實施計劃，促使經濟平衡，實現協同發(fā)展。

3. 推動社會廣泛參與

基于我國國土空間規(guī)劃改革的不斷深化，城市在發(fā)展進程中逐漸從外延式轉向內涵式。在此背景下，應當重視社區(qū)規(guī)劃，其作為城市空間中的基本單元，直接關系到城市轉型的效率和質量。因此各大中城市在推進城市更新的過程中，應落實責任規(guī)劃師制度，有效對接基層規(guī)劃，引導公眾積極參與，有機結合部門管理、社會自治、精英規(guī)劃、市民需求等，對國土空間規(guī)劃進行精細化管理，發(fā)揮基層自治的優(yōu)勢，通過加大社會公眾參與力度，保證城市更新與國土空間規(guī)劃總體要求相符合，促進城市空間治理水平得到顯著提升。

四、結束語

綜上所述，在國土空間規(guī)劃逐步落實的新時期背景下，城市逐漸邁向存量發(fā)展階段。為此應當重視城市更新，將其作為國土空間規(guī)劃治理的重要舉措。尤其是對于大中城市而言，在城市化進程日益加快的趨勢下，充分利用存量土地有助于優(yōu)化城市格局，助力城市經濟建設和形象建設。為此，各大中城市應當將城市更新納入到當前國土空間規(guī)劃治理體系中，采用更新單元的方式，開展法定規(guī)劃，從而促進城市可持續(xù)發(fā)展。