王 峰

(理想空間(上海)創(chuàng)意設(shè)計(jì)有限公司，上海 200092)

水資源問(wèn)題是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題，也是國(guó)土空間規(guī)劃編制的重要內(nèi)容。2014年在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展要“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”。2015年“十三五”規(guī)劃提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，以水定產(chǎn)、以水定城，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。2020年“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步提出實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，建立水資源剛性約束制度。

基于上述背景，國(guó)土空間規(guī)劃編制中應(yīng)明確水資源的合理利用與配置策略。水資源合理利用與配置是在生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，結(jié)合城市近年來(lái)水資源條件的變化，分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的供給和需求，為編制國(guó)土空間規(guī)劃提供依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域和城市人水和諧，達(dá)到以水資源可持續(xù)利用支撐城市人口、城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目的。因此，水資源底線成為國(guó)土空間規(guī)劃編制中決定規(guī)劃城市人口、建設(shè)用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)等的重要約束條件[1]。

1 研究意義

1.1 “以水定城”的內(nèi)涵

“以水定城”在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，可以理解為以水資源承載力確定城市空間格局和城市規(guī)模，“以水定城”是空間化的“以水定人、以水定地和以水定產(chǎn)”[2],“以水定人、以水定地和以水定產(chǎn)”則是規(guī)模量化的“以水定城”。本文重點(diǎn)探討水資源承載力背景下的城市規(guī)模問(wèn)題。城市規(guī)模包括人口規(guī)模、用地規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等，是編制國(guó)土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)從水資源約束出發(fā)，分析人口規(guī)模、建設(shè)用地、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等指標(biāo)需求的水資源承載特征，提出基于水資源承載力的水資源保障方案[3]。

1.2 “以水定城”的意義

傳統(tǒng)規(guī)劃通過(guò)先預(yù)測(cè)人口規(guī)模再按人均用地指標(biāo)預(yù)測(cè)用地規(guī)模，將二者緊密掛鉤，而產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模根據(jù)歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行趨勢(shì)外推研判，與人口和用地脫節(jié)。在水資源承載力約束下，“人、地、產(chǎn)”都通過(guò)水資源承載力確定，避免了傳統(tǒng)上三者關(guān)系直接掛鉤或完全脫節(jié)的弊端。通過(guò)“以水定城”確定城市規(guī)模具有以下重要意義。

1.2.1 摒棄過(guò)去反推人口預(yù)測(cè)方法的主觀隨意性

傳統(tǒng)的人口預(yù)測(cè)方法包括平均增長(zhǎng)率法、帶眷系數(shù)法、剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化法和勞動(dòng)平衡法等[4]。過(guò)去城市規(guī)劃與發(fā)展過(guò)程中為追求土地財(cái)政主觀盲目設(shè)定規(guī)劃人口規(guī)模，繼而獲得更多的規(guī)劃建設(shè)用地。為了迎合地方訴求，設(shè)計(jì)單位甚至違背科學(xué)規(guī)律，對(duì)人口規(guī)模進(jìn)行“反推式”計(jì)算得出人口增長(zhǎng)率尤其是機(jī)械人口增長(zhǎng)率，從而主觀地得到規(guī)劃人口規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模的期望值。然而在“以水定城”背景下，人口規(guī)模和用地規(guī)模不可能再隨意確定，水資源承載力成為約束人口規(guī)模和用地規(guī)模的先決條件。

1.2.2 避免傳統(tǒng)以人均建設(shè)用地指標(biāo)衡量人地關(guān)系的局限性

傳統(tǒng)方法以預(yù)測(cè)出的城市人口和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50137—2011)確定的人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)計(jì)算得出城市建設(shè)用地規(guī)模。然而人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)受地理區(qū)位、城市等級(jí)、產(chǎn)業(yè)類型影響較大。對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求量較大，規(guī)劃的人均城市建設(shè)用地指標(biāo)很可能遠(yuǎn)超國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求；另外，城市產(chǎn)業(yè)類型的不同也會(huì)造成產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模有較大差異。比如旅游城市與工業(yè)城市其人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差距，單純以人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)確定城市用地規(guī)模的方法顯然具有局限性?！耙运ㄈ恕焙汀耙运ǖ亍蓖ㄟ^(guò)水資源可利用量分別計(jì)算人口規(guī)模和用地規(guī)模上限，避免了上述傳統(tǒng)局限性。

1.2.3 將“人、地、產(chǎn)”三者的規(guī)模在規(guī)劃層面實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一

由于人口、建設(shè)用地、經(jīng)濟(jì)規(guī)模三項(xiàng)城市規(guī)模指標(biāo)都是通過(guò)城市的水資源可利用量計(jì)算得出的，因此既避免了三者直接掛鉤，又避免了完全脫鉤，具有更強(qiáng)的科學(xué)性和可操作性。

2 基于“雙評(píng)價(jià)”資源底線約束下的“以水定城”

國(guó)土空間規(guī)劃以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”)為基礎(chǔ)，從資源底線約束分析水資源利用對(duì)城市規(guī)模的上限。“以水定城”，首先要摸清城市的水資源可利用總量，通過(guò)“以水定人、以水定地、以水定產(chǎn)”分別確定人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，從而確定城市發(fā)展規(guī)模和空間布局。通過(guò)計(jì)算城市水資源可利用總量和單位用水指標(biāo)(包括人均用水量、地均用水量、單位GDP用水量)，即可估算水資源可承載的人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模上限。

2.1 以水定人

當(dāng)前開展的國(guó)土空間規(guī)劃在“雙評(píng)價(jià)”基礎(chǔ)上，以水資源承載能力為核心，通過(guò)人均用水量指標(biāo)來(lái)框定人口規(guī)模上限。從水資源的角度，以區(qū)域城鎮(zhèn)可用水量除以城鎮(zhèn)人均需水量，確定可承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模。

需要指出的是，“以水定人”并非是在規(guī)劃期內(nèi)對(duì)人口規(guī)模作出預(yù)測(cè)，而是限定規(guī)劃期末人口規(guī)模的上限。根據(jù)規(guī)劃期內(nèi)水資源可利用總量，可估算出一個(gè)可支撐的最高人口規(guī)模。這個(gè)規(guī)模可能高于也可能低于實(shí)際預(yù)測(cè)的規(guī)劃期末人口規(guī)模。而規(guī)劃期末的實(shí)際規(guī)劃人口規(guī)模仍需要結(jié)合城市實(shí)際情況，考慮各方面人口增長(zhǎng)機(jī)制，包括自然增長(zhǎng)和機(jī)械增長(zhǎng)，進(jìn)行預(yù)測(cè)。同時(shí)，基于國(guó)土空間規(guī)劃“全國(guó)一盤棋”的原則和指標(biāo)逐級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制，地級(jí)城市的規(guī)劃人口規(guī)模需要符合省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)，縣級(jí)城市的規(guī)劃人口同樣需要符合地級(jí)城市的傳導(dǎo)。上位國(guó)土空間規(guī)劃通過(guò)人口規(guī)模、水資源利用量對(duì)下位國(guó)土空間規(guī)劃作出控制性剛性指標(biāo)傳導(dǎo)，從而對(duì)城市規(guī)劃期末的人口規(guī)模作出限定。這樣通過(guò)底線約束、科學(xué)預(yù)測(cè)、上位傳導(dǎo)的方式，綜合確定規(guī)劃期末城市人口規(guī)模。

若預(yù)測(cè)的人口規(guī)模超出“以水定人”限定的人口規(guī)模，則應(yīng)重新考慮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，適時(shí)調(diào)整城市發(fā)展戰(zhàn)略，降低規(guī)劃人口規(guī)模，以維持城市的健康可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)取規(guī)劃預(yù)測(cè)人口規(guī)模(簡(jiǎn)稱預(yù)測(cè)規(guī)模)、上位規(guī)劃傳導(dǎo)人口規(guī)模(簡(jiǎn)稱傳導(dǎo)規(guī)模)和“雙評(píng)價(jià)”確定的人口規(guī)模上限(簡(jiǎn)稱評(píng)價(jià)規(guī)模)三者最小值作為規(guī)劃期末的人口規(guī)模。因此一個(gè)城市規(guī)劃期末的預(yù)測(cè)規(guī)模并不是也不應(yīng)該是其水資源約束下的承載規(guī)模。從可持續(xù)發(fā)展角度而言，應(yīng)留給未來(lái)足夠的發(fā)展空間，按照資源底線頂格預(yù)測(cè)城市規(guī)模是不科學(xué)的，不可持續(xù)的。

2.2 以水定地

《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南》提出，用可承載的城鎮(zhèn)人口規(guī)模乘以人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，確定可承載的建設(shè)用地規(guī)模。然而這種“以水定地”的方法仍然是將城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與城鎮(zhèn)人口掛鉤，本質(zhì)上是“以人定地”，沒有建立起水資源與建設(shè)用地的直接關(guān)系。事實(shí)上，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積會(huì)因城市的地理區(qū)位、現(xiàn)狀規(guī)模、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)類型等因素影響而具有顯著差異。比如旅游城市的人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地與工業(yè)城市相比會(huì)低很多，但旅游城市多服務(wù)外來(lái)人口，居民生活用水比例較高；工業(yè)城市則更多服務(wù)企業(yè)園區(qū)，工業(yè)用水比例更高。因此單純以人均建設(shè)用地來(lái)確定建設(shè)用地規(guī)模的傳統(tǒng)方法仍然忽視了水資源對(duì)建設(shè)用地規(guī)模的約束。

“以水定地”的內(nèi)涵是要在“雙評(píng)價(jià)”確定的水資源承載能力范圍內(nèi)，確定可支撐的合理的建設(shè)用地規(guī)模，既能保障水資源的科學(xué)可持續(xù)利用，又能保障城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展需要。國(guó)土空間規(guī)劃中確定的建設(shè)用地規(guī)模，應(yīng)結(jié)合《城市給水工程規(guī)劃規(guī)范》(GB 50282—2016)中地均用水指標(biāo)估算規(guī)劃期末用水總量，若用水總量超過(guò)“雙評(píng)價(jià)”得出的水資源可利用總量，則應(yīng)適度調(diào)整城市發(fā)展戰(zhàn)略，壓減非必要的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，降低水資源消耗，避免城市過(guò)度擴(kuò)張給水資源帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)壓力，確保實(shí)現(xiàn)城市的韌性可持續(xù)發(fā)展。不同類別用地用水量指標(biāo)見表1。

表1 不同類別用地用水量指標(biāo) 單位：m3/(hm2·d)

2.3 以水定產(chǎn)

水資源是城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素。對(duì)于一個(gè)城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的水資源承載能力，需要結(jié)合水資源現(xiàn)狀情況和一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的用水需求，分析水資源可供水量和需水量之間的配置關(guān)系。結(jié)合城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)，分析得到城市水資源可供水量和單位GDP綜合需水量，由此推算水資源在一定社會(huì)發(fā)展水平下可承載的最大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，即水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載能力。

城市GDP的預(yù)測(cè)通常綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段等來(lái)預(yù)測(cè)城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，但不能超過(guò)水資源可承載的最大經(jīng)濟(jì)規(guī)模上限。“以水定城”背景下確定城市規(guī)模技術(shù)路線見圖1。

圖1 “以水定城”背景下確定城市規(guī)模技術(shù)路線示意圖

3 基于“實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度”政策底線約束下的“以水定城”

基于“雙評(píng)價(jià)”得出的城市人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都是水資源約束下的城市規(guī)模上限，但規(guī)模上限并不是也不應(yīng)該成為城市規(guī)劃期末的人口、用地和產(chǎn)業(yè)規(guī)模。為貫徹落實(shí)“以水定城”理念，切實(shí)保障城市水資源可持續(xù)開發(fā)利用和城市用水安全，我國(guó)從行政層面對(duì)水資源開發(fā)利用作出進(jìn)一步管控規(guī)定。

3.1 三條紅線

為了守住水資源生態(tài)安全底線，我國(guó)實(shí)施了最嚴(yán)格的水資源管理制度，明確提出水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，通過(guò)水量、效率、水質(zhì)三方面底線約束[5]，保障城市發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)。一個(gè)城市的水資源可利用總量及地下水可開采量，均不應(yīng)超過(guò)城市實(shí)行最嚴(yán)格管理制度實(shí)施方案中規(guī)定的水資源用水總量和地下水可開采量。

3.2 國(guó)土空間規(guī)劃上下傳導(dǎo)機(jī)制

指標(biāo)傳導(dǎo)是國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系與實(shí)施機(jī)制的重要內(nèi)容[6]。通過(guò)制定可落地、可實(shí)施的指標(biāo)體系，國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)逐級(jí)傳導(dǎo)量化落實(shí)。按照上級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃指標(biāo)分解、深化形成各級(jí)指標(biāo)體系。各級(jí)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)下達(dá)的規(guī)劃約束性指標(biāo)要求，確保各項(xiàng)約束性指標(biāo)完成，不得突破。

3.2.1 水資源指標(biāo)剛性傳導(dǎo)

在省、市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中，通過(guò)編制《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案》，將水資源可利用總量、地下水可開采量等水資源核心控制指標(biāo)由省級(jí)傳導(dǎo)給市級(jí)，市級(jí)傳導(dǎo)給區(qū)縣級(jí)，區(qū)縣級(jí)傳導(dǎo)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并將控制指標(biāo)在各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中落實(shí)。因此，各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃在確定規(guī)劃期末人口、用地、經(jīng)濟(jì)規(guī)模時(shí)，對(duì)應(yīng)的規(guī)劃期末水資源利用總量，既不能超過(guò)“雙評(píng)價(jià)”得出的水資源承載力上限，又不能超過(guò)上位規(guī)劃傳導(dǎo)的水資源可利用總量。

3.2.2 上位規(guī)劃人口規(guī)模傳導(dǎo)

傳統(tǒng)的規(guī)劃傳導(dǎo)體系中，由省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的各城市(城鎮(zhèn))人口規(guī)模等級(jí)缺乏約束性，各城市在編制本級(jí)總體規(guī)劃時(shí)，作為下位規(guī)劃往往突破上位規(guī)劃的傳導(dǎo)指引。在新的國(guó)土空間規(guī)劃背景下，上位人口規(guī)模的傳導(dǎo)指標(biāo)作為剛性管控將嚴(yán)格執(zhí)行，且傳導(dǎo)規(guī)模不會(huì)高于“雙評(píng)價(jià)”得出的水資源約束下的人口規(guī)模上限。

3.2.3 上位規(guī)劃新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地傳導(dǎo)

城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模是國(guó)土空間總體規(guī)劃中的重要約束性指標(biāo)，也是影響城市高質(zhì)量發(fā)展的重要因素[7]。根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃“三線劃定”要求和上下傳導(dǎo)機(jī)制，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的新增建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)上級(jí)下達(dá)的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。省、市、縣三級(jí)都會(huì)對(duì)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行總量控制，因此對(duì)下位規(guī)劃而言，建設(shè)用地總規(guī)模增量十分有限，且逐級(jí)減少?；诖?，傳導(dǎo)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)按照規(guī)范確定的地均用水指標(biāo)估算需水總量，并確保低于城市的水資源可利用量上限。

4 結(jié) 語(yǔ)

本文基于“以水定城”思想理念，分析了國(guó)土空間規(guī)劃“雙評(píng)價(jià)”和“最嚴(yán)格水資源管理制度”下的水資源約束底線和可利用上限，從而科學(xué)合理地控制引導(dǎo)新增人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模?！耙运ǔ恰贝_定城市規(guī)模，本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)水資源供給和需求平衡狀態(tài)下的城市規(guī)模，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡規(guī)模，更是能夠同時(shí)滿足城市可持續(xù)、高質(zhì)量、韌性發(fā)展的科學(xué)規(guī)模，體現(xiàn)的是國(guó)土空間規(guī)劃的底線思維和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。“以水定城”不是“以水限城”，水資源承載力約束下的城市規(guī)模并非是要為城市發(fā)展戴上緊箍咒，而是通過(guò)水資源的底線約束，倒逼城市提高水資源開發(fā)利用技術(shù)、提升工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水效率、提升市民節(jié)水意識(shí)，從而促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。