忻華

拜登政府上任以來，尤其在烏克蘭危機(jī)升級后，歐美戰(zhàn)略互動(dòng)呈現(xiàn)出逐漸機(jī)制化的趨勢。在技術(shù)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，歐美的溝通與磋商也日益頻繁，形成了針對中國的戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)。

2022年上半年以來，歐洲周邊的地緣政治形勢日趨碎片化，而圍繞高科技產(chǎn)業(yè)展開的國際經(jīng)濟(jì)競爭也更加激烈。美國希望借重歐美傳統(tǒng)盟友關(guān)系來應(yīng)對世界經(jīng)濟(jì)的深刻變局，歐盟則對“歐洲戰(zhàn)略自主”的構(gòu)想進(jìn)行了反思和重新的詮釋，承認(rèn)美國的支持對歐洲而言必不可缺。歐美決策層和政治精英在技術(shù)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形成了如下戰(zhàn)略共識(shí)：

首先，都認(rèn)為普適的多邊主義所推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程已難以為繼，必須以“小集團(tuán)式的多邊主義”取而代之。美國總統(tǒng)拜登、財(cái)長耶倫、國務(wù)卿布林肯、前國務(wù)卿蓬佩奧，以及歐洲央行行長拉加德等，都表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)：歐美應(yīng)在尖端技術(shù)研發(fā)、戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、貿(mào)易與投資、對外發(fā)展援助等領(lǐng)域組建排他性的“小集團(tuán)”或“俱樂部”，在其內(nèi)部構(gòu)建沒有關(guān)稅壁壘的自由化的合作架構(gòu)，在其以外采取共同或相似的排除機(jī)制，迫使中俄遠(yuǎn)離西方，使中國在世界經(jīng)濟(jì)體系中趨于邊緣化。

2022年8月9日，拜登在白宮簽署《芯片和科學(xué)法案》。

其次，都認(rèn)為寧可犧牲全球分工帶來的效率，也要確保自身的“經(jīng)濟(jì)安全”和供應(yīng)鏈的穩(wěn)定，應(yīng)該以“友岸外包”等形式重組全球供應(yīng)鏈，以實(shí)現(xiàn)“供應(yīng)鏈韌性”。2021年以來疫情的反復(fù)使全球商品的運(yùn)輸屢受影響，烏克蘭危機(jī)的升級導(dǎo)致歐洲出現(xiàn)能源危機(jī)和糧食問題，也引起美國的警覺。因而歐美政治決策層都越來越重視供應(yīng)鏈的“安全”而不是“效率”。歐美出臺(tái)的多種文件都強(qiáng)調(diào)，要減少對“有地緣政治風(fēng)險(xiǎn)”的國家的“供應(yīng)鏈依賴”，將重要部門的關(guān)鍵性供應(yīng)鏈放在“友好國家”，鼓勵(lì)“友岸外包”，以此重組供應(yīng)鏈。2022年6月的G7與北約峰會(huì)也對供應(yīng)鏈安全問題進(jìn)行了詳細(xì)討論。

再次，歐美越來越將中國視為自身在世界經(jīng)濟(jì)競爭中的“對手”甚至“威脅”，強(qiáng)調(diào)對華經(jīng)濟(jì)關(guān)系的競爭性乃至對抗性，傾向于彼此協(xié)調(diào)以共同應(yīng)對中國。2022年4月耶倫在大西洋理事會(huì)發(fā)表演說時(shí)抨擊中國對外經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是在“破壞美國的國家安全利益”，進(jìn)而提出要與“在地緣政治上讓美國放心”的伙伴開展經(jīng)濟(jì)合作，減少對中國的供應(yīng)鏈依賴。同4月美國副國務(wù)卿謝爾曼訪問歐盟，雙方都表示對中國的對外政策、特別是“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”舉措越來越擔(dān)心。此后，如何“減少對中國的供應(yīng)鏈依賴”成為歐美政治決策層和戰(zhàn)略研究界熱議的話題。5月的歐美“跨大西洋貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)”第二次會(huì)議，6月的G7和北約峰會(huì)，都對此展開了探討。

高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)態(tài)勢

最近十幾年來，對2008年國際金融危機(jī)的反思和以人工智能為代表的新一代技術(shù)的應(yīng)用，催生了“第四次工業(yè)革命”的理念，進(jìn)而加劇了世界主要經(jīng)濟(jì)體之間的高科技競爭。

特朗普政府上任后，美國陸續(xù)出臺(tái)具有經(jīng)濟(jì)民族主義色彩的產(chǎn)業(yè)政策，拜登政府更是不遺余力地加快這一進(jìn)程，在2021年6月出臺(tái)了《建造有彈性供應(yīng)鏈、復(fù)興美國制造業(yè)和促進(jìn)有廣泛基礎(chǔ)的增長》文件，11月推動(dòng)通過了“基建投資與工作法案”，2022年8月促使《芯片與科學(xué)法案》生效，9月公布《拜登政府經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖》文件和“推動(dòng)生物科技與生物制造業(yè)創(chuàng)新”的行政命令，10月發(fā)表《2022國家制造業(yè)日宣言》和《先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略》文件。

歐盟同樣在加速推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策。2020年初歐盟領(lǐng)導(dǎo)層正式提出“歐洲戰(zhàn)略自主”目標(biāo)后，建設(shè)“經(jīng)濟(jì)與技術(shù)主權(quán)”就成為歐洲政治精英孜孜以求的目標(biāo)，主要內(nèi)容就是要發(fā)展歐洲可以自主掌握的尖端技術(shù)和前沿產(chǎn)業(yè)，改變美國高科技企業(yè)在國際市場獨(dú)占鰲頭的局面，為此歐盟在2020～2021年陸續(xù)出臺(tái)《歐洲產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》《歐洲人工智能白皮書》《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》等60多份產(chǎn)業(yè)政策文件，并推出了大幅度修改競爭政策的提案。2022年初又出臺(tái)了《歐洲工業(yè)5.0計(jì)劃》《歐盟標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略》《歐洲芯片法案》等100余份政策文件。歐盟希望能在新興技術(shù)與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域與美國開展協(xié)作，得到美國的幫助。

值得關(guān)注的是，2022年上半年歐美各自都推出了《芯片法案》。2月，歐盟出臺(tái)《歐洲芯片法案》，表示將在未來十年里對半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)投入至少430億歐元，使歐盟在全球半導(dǎo)體總產(chǎn)量中所占份額提高10%。8月，美國《芯片與科學(xué)法案》生效，美國政府將推動(dòng)各界為半導(dǎo)體的研發(fā)與生產(chǎn)投入至少527億美元。與此同時(shí)，美國和歐盟都提出了開展半導(dǎo)體生產(chǎn)的國際多邊協(xié)作的設(shè)想，歐盟稱為“芯片伙伴關(guān)系”，而拜登政府稱為“芯片四方聯(lián)盟”，歐美都希望與亞太地區(qū)的日韓和中國臺(tái)灣建立協(xié)作關(guān)系，聯(lián)合研發(fā)和生產(chǎn)芯片，但拜登政府的“芯片四方聯(lián)盟”不包括歐洲。此外，2022年5月歐美“貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)”第二次會(huì)議也對歐美芯片生產(chǎn)合作前景進(jìn)行了深入探討。

歐美陸續(xù)出臺(tái)的芯片政策都將矛頭對準(zhǔn)了中國。7月歐洲議會(huì)研究部關(guān)于歐盟芯片生產(chǎn)能力的報(bào)告，就強(qiáng)調(diào)要在芯片的關(guān)鍵性原材料上“減少對中國的依賴”，而8月拜登政府對《芯片與科學(xué)法案》生效所做的情況說明，明確表示出臺(tái)這一法案的目的之一就是“加強(qiáng)供應(yīng)鏈和制衡中國”。這反映出歐美對中國的強(qiáng)烈的警惕與防范心態(tài)。

2022年歐美都在出臺(tái)新的政策，意圖加強(qiáng)針對中國和俄羅斯的高技術(shù)產(chǎn)品的出口管制，以保持自身在技術(shù)競爭和戰(zhàn)略沖突中的有利位置。但歐美都認(rèn)為在國際技術(shù)競爭中俄羅斯不構(gòu)成威脅，而中國才是威脅性最強(qiáng)的對手，因而歐美戰(zhàn)略研究界和決策層都在考慮對中國實(shí)施更加嚴(yán)苛的出口管制和投資審查架構(gòu)，對中國企業(yè)，尤其是具有軍方或央企背景的中國企業(yè)實(shí)施更加嚴(yán)密的監(jiān)控和限制。

美國商務(wù)部2022年初以來陸續(xù)將71家中國企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)列入“實(shí)體清單”，禁止向其出口高端芯片及其制造設(shè)備等尖端科技產(chǎn)品。從2020年下半年至今，已有約449家中國機(jī)構(gòu)被列入了美國商務(wù)部的“實(shí)體清單”。2022年10月美國商務(wù)部公布新的對華出口管制的新規(guī)定，禁止美國企業(yè)未經(jīng)美國商務(wù)部特別授權(quán)而向中國出口三類芯片及其生產(chǎn)設(shè)備，同時(shí)還禁止擁有美國國籍或永久居民身份的人士在與芯片研發(fā)和生產(chǎn)相關(guān)的中國企業(yè)任職。這一力度空前的新規(guī)定的出臺(tái)，被輿論視為美國對華禁運(yùn)的“分水嶺時(shí)刻”。

同時(shí)美國加強(qiáng)了與歐洲的溝通，推動(dòng)歐洲支持自己的出口管制政策。受其影響，歐盟2022年1月正式實(shí)施針對“雙重用途產(chǎn)品”的出口管制與技術(shù)轉(zhuǎn)讓的新法規(guī)，9月出臺(tái)關(guān)于新法規(guī)的執(zhí)行情況的報(bào)告。同時(shí)歐盟還在《歐洲芯片法案》中明確表示，要與美國開展出口管制協(xié)作，防止最尖端的芯片技術(shù)外泄。2022年5月歐美“貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)”第二次會(huì)議聯(lián)合聲明共有20多處提到了“出口管制”，詳細(xì)闡述了歐美在這一領(lǐng)域開展合作的意向與規(guī)劃。7月歐洲議會(huì)研究部的一份報(bào)告也談到了相似的意向。

在投資領(lǐng)域，“戰(zhàn)略性資產(chǎn)”，也就是與最新前沿科技和國家安全密切相關(guān)的企業(yè)資產(chǎn)，成為歐美政治決策層和戰(zhàn)略研究界關(guān)注的焦點(diǎn)。為保護(hù)“戰(zhàn)略性資產(chǎn)”，歐美都在著手實(shí)施更加嚴(yán)格的投資審查與限制政策。美國《芯片與科學(xué)法案》中設(shè)立了明確的投資審查程序，對美國半導(dǎo)體生產(chǎn)商的對外投資施加嚴(yán)格的限制和監(jiān)控，以防止最新尖端芯片技術(shù)流向中國。9月拜登推出新的行政命令，大幅度強(qiáng)化美國外資審查委員會(huì)（CFIUS）的職能，在外資進(jìn)入與半導(dǎo)體、人工智能與生物科技相關(guān)的產(chǎn)業(yè)時(shí)，實(shí)施更嚴(yán)密的“國家安全風(fēng)險(xiǎn)”評估。歐盟在投資領(lǐng)域也在加強(qiáng)相關(guān)決策。2022年6月歐洲議會(huì)出臺(tái)關(guān)于“歐盟國際投資政策的未來”的決議，專列一章闡述在未來加強(qiáng)投資審查的規(guī)劃。9月歐委會(huì)推出了投資審查年度報(bào)告，評估了歐盟與其成員國對外來投資實(shí)施聯(lián)合審查的運(yùn)作情況。10月歐委會(huì)又出臺(tái)《加強(qiáng)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施彈性的歐盟協(xié)調(diào)方案》，談到為確保交通、能源和信息通訊等產(chǎn)業(yè)的安全，將加強(qiáng)對這一領(lǐng)域的投資管理。而5月歐美“貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)”在其聯(lián)合聲明的附錄里詳細(xì)闡述了歐美在外資審查領(lǐng)域的合作意向。

當(dāng)前歐美都在強(qiáng)調(diào)要將“價(jià)值觀相似”的國家聯(lián)合起來，結(jié)成緊密協(xié)作的排他性的雙邊或小范圍多邊架構(gòu)，向非西方地區(qū)推行地區(qū)合作與發(fā)展援助政策，意圖逐步排擠中國，削弱中國在這些地區(qū)的影響。美國不斷提出的新的宏觀政策框架，而歐洲方面則步步追隨。歐美聯(lián)手向欠發(fā)達(dá)國家發(fā)動(dòng)“魅力”攻勢，以援助和地區(qū)一體化合作的名義加以拉攏。

2022年5月，拜登政府初次提出“印太經(jīng)濟(jì)框架”構(gòu)想，聲稱其“將為21世紀(jì)的世界經(jīng)濟(jì)確立新的規(guī)則”，希望通過這一框架來實(shí)現(xiàn)基建合作和“供應(yīng)鏈彈性”等目標(biāo)。兩周后，歐盟高級代表博雷利表示，歐洲在“印太地區(qū)”擁有“關(guān)鍵性的地緣政治與經(jīng)濟(jì)利益”，應(yīng)積極參與這一地區(qū)的合作。歐洲議會(huì)隨即在6月7日出臺(tái)《關(guān)于歐盟與印太安全挑戰(zhàn)的決議》，對美國的構(gòu)想作出回應(yīng)，點(diǎn)名批評了中國在這一地區(qū)的“強(qiáng)硬做法”，講出了美國未便明說的話。在6月的G7峰會(huì)上，拜登推出了具有明顯的排擠中國意圖的“全球基建與投資伙伴關(guān)系”（PGII）架構(gòu)，得到了歐盟和歐洲幾個(gè)主要大國的響應(yīng)。

同時(shí)歐盟也在推進(jìn)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展援助的“全球門戶”計(jì)劃，并拉攏美國為這一計(jì)劃的實(shí)施共同出力。2022年10月，美國與歐盟簽署備忘錄，在“全球門戶”計(jì)劃的框架里為非洲的綠色能源轉(zhuǎn)型聯(lián)合提供助力。歐美的這些互動(dòng)合作，帶有明顯的與中國“一帶一路”倡議開展競爭的意圖。

然而歐美之間自特朗普時(shí)期就已存在的矛盾并未根本改觀。尤其是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域歐美矛盾較深，在尖端技術(shù)和對外金融領(lǐng)域甚至可以說矛盾大于共識(shí)。

拜登政府迄今并未廢除特朗普時(shí)期確立的對歐盟輸美的鋼鋁產(chǎn)品的懲罰性關(guān)稅，只是劃出了一個(gè)免稅的配額，在額度之外的關(guān)稅依舊。歐美各自的《芯片法案》有一點(diǎn)明顯的差異：歐洲對美國懷有期待和依賴，希望借助美國的支持來推進(jìn)歐盟的“數(shù)字轉(zhuǎn)型”和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但美國對歐洲并未表現(xiàn)出多少熱情。這既是因?yàn)闅W洲的數(shù)字技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)明顯落后于美國，也說明美國無意讓歐洲在半導(dǎo)體相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際合作中占據(jù)重要位置。在尖端技術(shù)和前沿產(chǎn)業(yè)的多個(gè)領(lǐng)域，歐美之間都存在明顯失衡的實(shí)力對比，這使歐洲在歐美經(jīng)濟(jì)關(guān)系中處于相當(dāng)不利的位置。