文｜馬英

一、引言

政務(wù)信息資源目錄是政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換體系的重要組成部分，我國首個關(guān)于政務(wù)信息資源共享的指導性文件《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》中指出，國家政務(wù)信息資源目錄是實現(xiàn)國家政務(wù)信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)，是政務(wù)部門間信息資源共享的依據(jù)。為了更好的規(guī)范各地區(qū)各部門的目錄編制工作，國家發(fā)改委和網(wǎng)信辦聯(lián)合發(fā)布《政務(wù)信息資源目錄編制指南》，提出了基礎(chǔ)目錄、主題目錄、部門（地方）目錄編制的相關(guān)要求，并對政務(wù)信息資源目錄的分類，目錄元數(shù)據(jù)、目錄編制流程等進行規(guī)范。

目前對政務(wù)信息資源編目的研究主要集中在兩個方面，一方面是某一行業(yè)領(lǐng)域的目錄如何編制，另一方面是從技術(shù)角度研究目錄系統(tǒng)的總體架構(gòu)和主要功能。郭明多提出了交通運輸信息資源目錄分類方法，采用自上而下、線面結(jié)合的分類方法，依據(jù)行業(yè)分類確定業(yè)務(wù)分類，再針對每個業(yè)務(wù)分類，從管理對象、行為主題、信息類別三個不同的維度進行分類。薛明提出按照國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局機構(gòu)職能，設(shè)定政策法規(guī)、安全準入、監(jiān)督管理、事故調(diào)查、應(yīng)急救援等14個目錄分類類別，并在《政務(wù)信息資源目錄編制指南》原來類-項-目三級目錄編碼的基礎(chǔ)上，提出了適應(yīng)本行業(yè)領(lǐng)域管理要求的細目編碼規(guī)則等。冀英偉、牛文勝等從技術(shù)角度研究提出了政務(wù)信息資源目錄系統(tǒng)總體技術(shù)架構(gòu)，從目錄管理、資源管理、配置管理等方面提出了功能要求。

從目前政務(wù)部門編制發(fā)布目錄的實踐情況看，各地區(qū)各部門目錄分類和編制的方法各異，存在目錄描述不清晰、目錄更新不及時等問題。除了《政務(wù)信息資源目錄編目指南》外，在指導各政務(wù)部門在部門如何梳理政務(wù)信息資源，如何進行目錄編制方面的政策文件及相關(guān)研究較少。本文深入分析政務(wù)部門目錄編制存在的問題，并提出基于業(yè)務(wù)對象的政務(wù)數(shù)據(jù)目錄編制方法，以期對各地區(qū)各部門開展目錄編制提供統(tǒng)一指導。

二、目錄編制存在的問題

（一）目錄分類方法不一致

目前《政務(wù)信息資源目錄編制指南》明確了目錄的分類方法，并明確了類、項、目三級分類的編碼規(guī)范。針對部門目錄而言，其“項”按照黨中央、全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、高法、最檢分類。針對國務(wù)院目錄而言，按照各國務(wù)院部門進行分類。以交通部為例，“類”為部門目錄、編號3，“項”為國務(wù)院部門、編號03，“目”為“交通部”、編號018。指南未對各部門細目的分類方法進行明確，各部門結(jié)合本部門的管理要求和信息化建設(shè)情況自行確定目錄分類方法。目前，各部門目錄分類方法主要有三種，一是按照網(wǎng)站及其欄目分類，二是按照信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫進行分類，三是按照部門組織機構(gòu)進行分類。因目錄分類方法不同，使用部門在查詢、檢索目錄時，無法快速按照分類找到所需目錄。

（二）目錄描述問題

1.目錄命名問題

目錄命名存在的問題主要是描述不清晰，主要包括以下幾種情況。一是“詞語化”目錄，如某市民政局編制目錄為“低?！?、“評殘”，某市編制目錄為“檔案”、“證書”等。二是“清單式”目錄，某市人社局目錄為“醫(yī)療保險稽核告知書；醫(yī)療保險稽核通知書；醫(yī)療保險稽核審批表；投訴回復文件”，目錄以清單的方式列出多項政務(wù)信息資源。三是目錄命名對資源覆蓋范圍描述不清。例如“養(yǎng)老機構(gòu)信息”這個目錄，全國共有24個同名的目錄，分別由不同地區(qū)不同層級的民政部門發(fā)布。目錄命名不規(guī)范，描述不清晰，導致數(shù)據(jù)需求方無法從目錄名稱準確了解該目錄對應(yīng)信息資源的內(nèi)容，無法判斷該信息資源是否是自己所需，是否能夠滿足數(shù)據(jù)使用要求。

2.目錄信息項描述問題

目錄信息項描述主要存在以下四方面問題。一是信息項為空，部分目錄未明確具體包括哪些信息項，部分目錄信息項填寫了“無”。二是信息項只填寫為了英文的庫表字段名，或者以庫表字段名的拼音首字母縮寫作為信息項名稱，未提供中文名稱，導致如法理解信息項含義。三是信息項字段類型設(shè)置不合理，字段類型與數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)設(shè)定不一致。四是信息項長度設(shè)置不合理。問題示例詳情見表1。

表1 目錄信息項描述問題示例

3.目錄碎片化問題

目錄碎片化體現(xiàn)在三個方面。一是覆蓋時間碎片化，將某一政務(wù)信息資源按年甚至按月進行拆分，分別注冊目錄。二是覆蓋對象碎片化，將某一業(yè)務(wù)對象按時間、按地域、按業(yè)務(wù)類型等多種角度進行拆分，分別進行目錄注冊。三是覆蓋事項碎片化，將政務(wù)服務(wù)、行政監(jiān)管等事項按照政務(wù)事項實施清單進行細分，每個具體的辦理事項分別注冊目錄。

三、基于業(yè)務(wù)對象的政務(wù)信息資源目錄編制方法

（一）基于業(yè)務(wù)對象開展政務(wù)信息資源梳理

1.明確梳理范圍及粒度

部門政務(wù)信息資源梳理的范圍包括政務(wù)部門行使行政權(quán)力、辦理業(yè)務(wù)事項依托的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)產(chǎn)生和管理的政務(wù)數(shù)據(jù)。除了本部門建設(shè)信息系統(tǒng)運行過程中采集的數(shù)據(jù)外，還包括政務(wù)部門從下級部門歸集的本行業(yè)或本領(lǐng)域的政務(wù)數(shù)據(jù)，也包括政務(wù)部門牽頭建設(shè)的基礎(chǔ)庫、主題庫數(shù)據(jù)。但是不需要梳理政務(wù)部門用于內(nèi)部管理的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，例如財務(wù)系統(tǒng)、人事管理、考核管理等。對于結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，政務(wù)信息資源的梳理應(yīng)細化到具體的數(shù)據(jù)項，對于非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，梳理粒度應(yīng)細化到的每個數(shù)據(jù)文件。

2.基于業(yè)務(wù)事項確定業(yè)務(wù)對象

政務(wù)部門基于三定方案，結(jié)合職能配置、機構(gòu)設(shè)置及行政事項，梳理本部門履行職能、開展相關(guān)活動的具體業(yè)務(wù)事項。根據(jù)業(yè)務(wù)事項梳理其關(guān)鍵業(yè)務(wù)要素，確定業(yè)務(wù)運作和管理中不可缺少的人、場地、事件、物體、概念等，作為業(yè)務(wù)事項對應(yīng)的業(yè)務(wù)對象。業(yè)務(wù)對象的確定，可以參考美國NIEM模型，先確定本部門的核心業(yè)務(wù)對象，包括人、場地、物體、事件等，再根據(jù)各內(nèi)部機構(gòu)管理的具體業(yè)務(wù)和領(lǐng)域，確定本業(yè)務(wù)和領(lǐng)域的具體業(yè)務(wù)對象。

3. 梳理業(yè)務(wù)對象的數(shù)據(jù)實體

為了更好的梳理業(yè)務(wù)對象的數(shù)據(jù)實體，我們首先對數(shù)據(jù)實體進行分類。數(shù)據(jù)實體根據(jù)特征可分為對象數(shù)據(jù)、事務(wù)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、感知數(shù)據(jù)。對象數(shù)據(jù)是業(yè)務(wù)事項的主體、客體和相關(guān)資源等，是事物數(shù)據(jù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)；事務(wù)數(shù)據(jù)是用于記錄政務(wù)事務(wù)辦理過程中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)事件，其實質(zhì)是對象數(shù)據(jù)之間活動產(chǎn)生的數(shù)據(jù)；感知數(shù)據(jù)是管理部門通過物聯(lián)網(wǎng)、感知設(shè)備等工具獲取業(yè)務(wù)對象行為和過程的記錄數(shù)據(jù)；統(tǒng)計數(shù)據(jù)是對對象數(shù)據(jù)、事物數(shù)據(jù)、感知數(shù)據(jù)等基于統(tǒng)計函數(shù)、趨勢函數(shù)及統(tǒng)計規(guī)則進行統(tǒng)計和計算的結(jié)果。

數(shù)據(jù)實體梳理需結(jié)合政務(wù)部門信息系統(tǒng)建設(shè)情況，首先梳理各信息系統(tǒng)所管理的所有業(yè)務(wù)對象及各業(yè)務(wù)對象所包含的具體數(shù)據(jù)項，將描述業(yè)務(wù)對象某一類密切相關(guān)的特征的數(shù)據(jù)項組合在一起，形成該業(yè)務(wù)對象的一個數(shù)據(jù)實體。如果多個系統(tǒng)都對某一業(yè)務(wù)對象進行了管理，則需要統(tǒng)籌考慮數(shù)據(jù)項的相關(guān)性，進行合并、整合和關(guān)聯(lián)，以應(yīng)保證業(yè)務(wù)對象的多個數(shù)據(jù)實體相互獨立，數(shù)據(jù)項不重復定義。同時，應(yīng)確定每一個數(shù)據(jù)項的數(shù)據(jù)類型、長度，需要遵循的數(shù)據(jù)標準，明確數(shù)據(jù)項的數(shù)據(jù)字典表等，還需確定每個數(shù)據(jù)項的來源系統(tǒng)。為了保證政務(wù)信息資源梳理的質(zhì)量和覆蓋面，針對每個業(yè)務(wù)對象，我們都應(yīng)確認對象數(shù)據(jù)、事物數(shù)據(jù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、感知數(shù)據(jù)等幾種類型的數(shù)據(jù)是否存在。

（二）規(guī)范化開展政務(wù)信息資源編目

1.目錄編碼規(guī)范化

部門政務(wù)信息資源目錄編碼包括分類碼和順序碼兩部分，分類碼包括類、項、目和細目編碼組成。類、項、目的編碼按照政務(wù)信息資源目錄編制指南要求設(shè)定。細目編碼分類一級細目和二級細目編碼，一級細目為“數(shù)據(jù)資源類別”，用2位阿拉伯數(shù)字標識，“01”為對象數(shù)據(jù)類、“02”為事務(wù)數(shù)據(jù)類、“03”為統(tǒng)計數(shù)據(jù)類、“04”為感知數(shù)據(jù)類。二級細目為“業(yè)務(wù)事項”，用3為阿拉伯數(shù)字標識，各部門按照工作職能進行編碼。政務(wù)信息資源順序碼，采用不定長度，原則上以1為起始、連續(xù)的阿拉伯數(shù)字表示。目錄編碼結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 目錄編碼結(jié)構(gòu)圖

2.目錄命名規(guī)范化

目錄編制單位對政務(wù)信息資源目錄進行命名時應(yīng)包含時間范圍、地域范圍、主題信息和數(shù)據(jù)信息等內(nèi)容。時間范圍可以是某一時間段或者某一時間點。地域范圍可以是地區(qū)、城市群、省市、區(qū)縣等。主題信息可根據(jù)政務(wù)信息資源目錄編制規(guī)范中的“主題目錄”分類進行設(shè)置，也可以根據(jù)自身業(yè)務(wù)要求設(shè)定相關(guān)主題。

3.數(shù)據(jù)安全級別規(guī)范化

部門應(yīng)從安全管理角度出發(fā)，明確政務(wù)數(shù)據(jù)的安全級別，安全級別的設(shè)定可遵循 《網(wǎng)絡(luò)安全標準實踐指南——網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分類分級指引》進行設(shè)定。安全級別的設(shè)定應(yīng)細化到數(shù)據(jù)項，首先應(yīng)確認每個數(shù)據(jù)項的安全級別，政務(wù)信息資源整體的安全級別可以根據(jù)數(shù)據(jù)項的最高安全級別進行設(shè)定。

四、結(jié)語

本文分析了當前政務(wù)信息資源目錄編制存在的主要問題，提出了基于業(yè)務(wù)對象的政務(wù)信息資源目錄編制方法，通過流程化的政務(wù)信息資源梳理和規(guī)范化政務(wù)信息資源目錄編制，一定程度上破解目錄覆蓋不全，看不懂、不能用的問題。需要指出的是，目錄編制除了需要有規(guī)范的目錄編制方法外，還需要相關(guān)的制度、考核評估機制等來保障工作的有效落地實施。同時，為了保證跨部門政務(wù)信息資源編目的一致性，還需要從頂層規(guī)范的角度，統(tǒng)一確定核心業(yè)務(wù)對象及其通用數(shù)據(jù)項，為各級部門政務(wù)信息資源編目提供參考。