李明惠張孟豪陳旭飛李偉秋

(1.廣東省土地開發(fā)整治中心，廣東 廣州 510635；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，廣東 廣州 510642)

引言

耕地資源是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村振興的重要支撐。保護和利用好耕地是促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的核心任務(wù)之一。第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示，我國10年間耕地數(shù)量減少753.33萬hm2，保持在1.28億hm2，已逼近1.24億hm2的耕地保護紅線，嚴(yán)重危及國家糧食安全[1]。國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部都指出，要穩(wěn)妥推動流向其他農(nóng)用地的耕地有序恢復(fù)，牢牢守住耕地紅線。

耕地恢復(fù)是落實耕地保護工作的重要組成，對糧食安全和鄉(xiāng)村振興意義重大。然而，鄉(xiāng)村振興背景下的耕地恢復(fù)工作面臨資金不足、群眾難獲益導(dǎo)致的恢復(fù)意愿不足和后期種植管護困境[2]。引入社會資本與村集體共同實施耕地恢復(fù)并形成產(chǎn)業(yè)，能夠有效解決耕地恢復(fù)資金不足、群眾意愿低及后期管護的難題，同時能夠為當(dāng)?shù)靥峁┚蜆I(yè)崗位，壯大村集體經(jīng)濟，助力鄉(xiāng)村振興。廣東省東源縣引入社會資本與村集體共建實施耕地恢復(fù)并長期種植管護，有力推動當(dāng)?shù)馗乇Ｗo工作，同時為當(dāng)?shù)卮寮w創(chuàng)收，助力鄉(xiāng)村振興。

1 鄉(xiāng)村振興背景下耕地恢復(fù)面臨的主要問題

1.1 資金保障難

資金保障困難是當(dāng)前耕地恢復(fù)試點工作中存在的最突出問題。廣東省以往的土地整治工程主要由地方政府來承擔(dān)建設(shè)任務(wù)或工程實施費用，資金不足部分由縣級財政統(tǒng)籌保障、“兜底”落實。耕地恢復(fù)成本包含青苗補償費、工程施工、地塊后期管護費用等，成本相對較高。

然而，由于疫情影響，地方財政吃緊，難以出資恢復(fù)耕地。此外，作為土地所有權(quán)人的村集體由于種糧收益低等原因也難以出資推動耕地恢復(fù)工作的進行。

1.2 后期管護難

耕地的后期管護是耕地恢復(fù)乃至耕地保護的最大難題之一。耕地恢復(fù)的工程措施固然要支付高昂的成本，但恢復(fù)地塊的長期耕種更為棘手，由于農(nóng)戶自有地面積小、農(nóng)業(yè)種植經(jīng)濟效益較低等原因，耕地管護常面臨撂荒[3]或種果造林等“非糧化”問題[4]，耕地利用效率較低，不利于耕地保護，嚴(yán)重阻礙鄉(xiāng)村振興。

1.3 群眾獲利難

村集體及群眾是耕地保護工作的重要組成部分，然而以往政府財政投資實施的耕地整治項目及耕地種植中，村集體獲利較少，嚴(yán)重削弱其對耕地保護的積極性。如何使其獲利，并在耕地恢復(fù)及未來的耕地保護工作中發(fā)揮其關(guān)鍵作用，是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容之一。

1.4 配套用地難

傳統(tǒng)種植難以發(fā)揮耕地的創(chuàng)收潛力，通過延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，能夠有效增收，促進耕地保護，助力鄉(xiāng)村振興。其中，產(chǎn)業(yè)用地尤為關(guān)鍵，對農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)的引入不可或缺。然而，由于缺乏相關(guān)政策支持，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)用地問題難以解決，嚴(yán)重阻礙耕地資源的全方位利用，難以發(fā)揮其創(chuàng)收潛力。

2 東源縣引入社會資金恢復(fù)耕地案例分析

國家層面指出，要實施耕地恢復(fù)，將“流失”的耕地找回來。然而由于種糧種菜收益低等原因，群眾恢復(fù)意愿不高。東源縣出臺相關(guān)用地政策，對引入社會資本通過村企合作共建模式恢復(fù)面積超過3.33hm2的地塊給予不高于3%的建設(shè)用地獎勵，用于發(fā)展農(nóng)業(yè)種植配套產(chǎn)業(yè)。東源縣順天鎮(zhèn)積極響應(yīng)號召，引入蔬菜種植企業(yè)對恢復(fù)屬性地塊進行土地流轉(zhuǎn)并實施耕地恢復(fù)。東源縣村企合作耕地恢復(fù)項目地塊位于順天鎮(zhèn)沙溪村，總面積7.57hm2，“二調(diào)”為旱地，第三次全國國土調(diào)查現(xiàn)狀地類為喬木林地和灌木林地等。項目采用企業(yè)資金投入，村企合作共建模式進行，恢復(fù)地塊完成驗收后，村企合作申請不超過恢復(fù)面積3%的建設(shè)用地規(guī)模，用于引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作經(jīng)營，強化恢復(fù)地塊種植管護，壯大村集體經(jīng)濟，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

2.1 政策支持

針對耕地恢復(fù)資金缺乏，耕地利用配套用地難等問題，東源縣出臺耕地恢復(fù)用地政策，鼓勵社會資本以村企合作共建模式參與耕地恢復(fù)，恢復(fù)地塊保質(zhì)保量完成3.33hm2以上，能夠長期穩(wěn)定利用的，可在項目區(qū)內(nèi)配置不超過恢復(fù)面積3%的集體建設(shè)用地作為農(nóng)業(yè)種植及相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地。

2.2 土地流轉(zhuǎn)

該耕地恢復(fù)項目實施前，由恢復(fù)企業(yè)與所在村集體簽署土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，并在其中注明恢復(fù)企業(yè)的職責(zé)。該地塊必須依據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等標(biāo)準(zhǔn)恢復(fù)為可供長期穩(wěn)定利用的耕地；耕地后期種植管護過程中，必須種植符合耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的糧棉油菜等作物，嚴(yán)禁出現(xiàn)種果造林等“非糧化”或撂荒行為，一旦出現(xiàn)則流轉(zhuǎn)協(xié)議失效，地塊經(jīng)營權(quán)收回村集體；簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的同時簽署耕地恢復(fù)項目村企合作協(xié)議書為附件，其隨土地流轉(zhuǎn)協(xié)議一同生效。

2.3 連片恢復(fù)

廣東省耕地破碎化極為嚴(yán)重，破碎化直接導(dǎo)致非糧化和撂荒，耕地連片化建設(shè)對耕地資源的利用尤其重要。東源縣政策層面指出恢復(fù)面積3.33hm2以上時可給予配套建設(shè)用地支持，鼓勵土地集中流轉(zhuǎn)后集中連片恢復(fù)，加強農(nóng)村土地資源的統(tǒng)籌利用，實現(xiàn)土地集中經(jīng)營和高效利用，促進糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。

2.4 村企合作壯大集體經(jīng)濟

該耕地恢復(fù)項目中恢復(fù)企業(yè)與村集體簽署耕地恢復(fù)村企合作協(xié)議書，鞏固兩者的合作關(guān)系。協(xié)議書規(guī)定，村集體要為企業(yè)恢復(fù)耕地提供便利條件，待流轉(zhuǎn)地塊恢復(fù)為耕地并通過驗收后，要積極進行建設(shè)用地報批，同時該宗配套建設(shè)用地必須隨著恢復(fù)土地的流轉(zhuǎn)一同出租?；謴?fù)企業(yè)按期向村集體支付耕地和建設(shè)用地租金，生產(chǎn)活動優(yōu)先雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶。通過村企合作促進村集體和當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶增收。

2.5 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入替代后期管護

耕地恢復(fù)最大的難點是后期管護，恢復(fù)的耕地種植必須產(chǎn)生足夠的經(jīng)濟效益才能維持其正常利用，否則易出現(xiàn)“非糧化”或撂荒現(xiàn)象。通過引入社會資本，導(dǎo)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高耕地資源利用的經(jīng)濟效益，能夠有效避免耕地“非糧化”和撂荒行為。東源縣順天鎮(zhèn)引入蔬菜農(nóng)業(yè)公司，主營辣椒等蔬菜的生產(chǎn)加工和銷售，其對耕地有較大的需求，能夠有效保證耕地的種植管護。

3 啟示與建議

3.1 耕地恢復(fù)與鄉(xiāng)村振興緊密融合

鄉(xiāng)村振興需要依靠耕地等自然資源的開發(fā)和利用來促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，合理利用耕地資源可以提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入，同時還可以促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級和擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供堅實的土地資源基礎(chǔ)，對于維護國家糧食安全，促進農(nóng)民增收，保護生態(tài)環(huán)境都具有重要意義[5]。因此，要將耕地恢復(fù)乃至耕地保護視為鄉(xiāng)村振興工作的重要部分。

耕地恢復(fù)工作要緊靠國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，依靠鄉(xiāng)村振興政策，加快耕地恢復(fù)和耕地資源高質(zhì)量利用。2020年中央一號文件提出，新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應(yīng)安排至少5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目用地。耕地恢復(fù)實施過程中合理安排建設(shè)用地，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延長產(chǎn)業(yè)鏈，進而促進三產(chǎn)融合發(fā)展，能夠有效推動耕地恢復(fù)工作的實施及后期管護，保護、利用好耕地的同時，促進村集體和群眾增收，助力鄉(xiāng)村振興。

3.2 加快土地流轉(zhuǎn)，推進耕地連片建設(shè)

長期以來，受人地關(guān)系制約，分散化、細碎化的小農(nóng)經(jīng)營是耕地利用的主要手段，這也導(dǎo)致耕地利用的經(jīng)濟效益較低，進而造成耕地“非糧化”和撂荒，不利于耕地保護和鄉(xiāng)村振興。土地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化耕地布局，提高經(jīng)濟效益，促進耕地保護和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段。通過土地流轉(zhuǎn)，減少土地經(jīng)營主體，推進耕地連片化建設(shè)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和資源優(yōu)化配置，將土地集中用于集約化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，降低耕地生產(chǎn)投入成本[6]。

耕地恢復(fù)過程中可以將土地流轉(zhuǎn)至專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社，經(jīng)營權(quán)集中后，由其統(tǒng)一實施耕地連片化建設(shè)，優(yōu)化耕地布局，提高耕作便利度，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，釋放耕地潛力。值得一提的是，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，村集體有權(quán)監(jiān)督承包方依照承包合同約定用途合理利用和保護耕地，有權(quán)制止承包方對耕地的損害行為，在土地流轉(zhuǎn)合同要注明耕地種植作物范圍，在流轉(zhuǎn)階段確立耕地合理合規(guī)用途，防止耕地“非糧化”。

3.3 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，三產(chǎn)融合

產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的根基，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺，耕地經(jīng)營才能有效益，農(nóng)民才能真正獲益，鄉(xiāng)村才能振興。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入引進新技術(shù)，隨著新技術(shù)的到來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和技術(shù)不斷更新，導(dǎo)入新的技術(shù)可以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加高效和現(xiàn)代化；此外，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入可以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)得到優(yōu)化和改善，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和產(chǎn)量；使種植、養(yǎng)殖、加工等環(huán)節(jié)有更加完善的協(xié)作關(guān)系，充分利用資源，提高效益。同時，通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，改善種植品種和動物品種，可以使得農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和品種升級，提高其市場競爭力；最終讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為農(nóng)民的一項重要收入來源，提高農(nóng)民生活水平和社會穩(wěn)定性[7]，助力鄉(xiāng)村振興。

耕地恢復(fù)過程中要高度重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促耕地保護。在編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和耕地保護規(guī)劃時，應(yīng)明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和用地要求，預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地，推進種植業(yè)、加工業(yè)、科教宣傳和觀光旅游等三產(chǎn)融合發(fā)展。同時，根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦，因地制宜的引入農(nóng)業(yè)科研院所，進行種質(zhì)資源創(chuàng)新基地，良種良法示范基地等基地建設(shè)，多方位提高耕地資源利用的經(jīng)濟效益，促進耕地保護，助力鄉(xiāng)村振興。

3.4 村企合作，壯大村集體經(jīng)濟

因此，村企合作共建方式是一種更好的利用社會資本實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的途徑，通過村企合作，企業(yè)能夠幫助農(nóng)村推廣農(nóng)產(chǎn)品、拓寬農(nóng)民的銷售渠道，進而推動農(nóng)產(chǎn)品的品牌化、加工化和產(chǎn)業(yè)化，使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟實現(xiàn)多元化發(fā)展；同時，企業(yè)為村民提供就業(yè)機會，提高農(nóng)民的收入和生活水平，同時通過技術(shù)和管理經(jīng)驗的傳遞，使得農(nóng)民的生產(chǎn)技術(shù)得到提升；此外，村企合作能夠帶來新的思維和方式，如先進種植技術(shù)、農(nóng)業(yè)機械和設(shè)備、信息技術(shù)、市場營銷等，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)盡快向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，從而提高農(nóng)村發(fā)展的品質(zhì)和效益。最終能夠吸引外流的人才返回家鄉(xiāng)，解決人才流失問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

國家層面鼓勵社會資本投入鄉(xiāng)村振興建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)[8]。但引入社會資本后一般獨立運行，導(dǎo)致社會資本獲利頗豐而村集體和農(nóng)民僅有微薄的地租收益，且社會資本的逐利性造成了嚴(yán)重的耕地“非糧化”和撂荒問題。因此，在引入社會資本實施耕地恢復(fù)及未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作時，不能剝離村集體，應(yīng)村企合作，充分保證村集體的利益，壯大集體經(jīng)濟，保護其保護耕地的積極性[9]。

4 結(jié)語

耕地恢復(fù)是保護耕地資源，維護國家糧食安全戰(zhàn)略、服務(wù)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要之舉。耕地恢復(fù)的實施雖然困難重重，但要以此為機遇，優(yōu)化耕地布局，降低耕地破碎化，推進耕地連片化建設(shè)，解決因破碎化引起的耕作難題；在耕地恢復(fù)過程中加快土地流轉(zhuǎn)，減少土地經(jīng)營主體，實現(xiàn)耕地資源集約化利用的同時便于政府管理和補貼，解決因經(jīng)營面積較小導(dǎo)致的難盈利問題，同時經(jīng)營主體在種植過程中，要嚴(yán)格按照耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進行耕作，優(yōu)先種植糧食，棉油塘菜次之，嚴(yán)禁種植林果。耕地恢復(fù)要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入融合，通過鄉(xiāng)村振興的政策優(yōu)勢，吸引社會資本以村企合作共建的形式參與到耕地恢復(fù)中，以產(chǎn)業(yè)振興為物質(zhì)基礎(chǔ)，引導(dǎo)耕地恢復(fù)和種植的同時壯大村集體經(jīng)濟，實實在在提高農(nóng)民收入，在實現(xiàn)耕地保護的同時助力國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。