龐秀改

（中國國家鐵路集團有限公司 北京審計特派員辦事處，北京 100055）

0 引言

鐵路運輸設(shè)施設(shè)備大修工程是為恢復(fù)和提高原有設(shè)備性能和生產(chǎn)能力，按檢修周期和設(shè)備狀態(tài)有計劃地進行整治或周期性大修，對設(shè)施設(shè)備進行全面的修理和更換主要配件及加裝改造，以滿足固定資產(chǎn)確認(rèn)條件的行為，屬于維持簡單再生產(chǎn)的性質(zhì)。

鐵路企業(yè)作為大修管理和實施的主體，負(fù)責(zé)大修計劃的管理以及大修項目實施、驗收、核算、檢查、統(tǒng)計、考核等工作。鐵路大修按照項目管理，以可行性研究報告為立項依據(jù)，管理方式主要包括定額(單價)管理和概(預(yù))算管理，目前大多采用的是概(預(yù))算管理，按可行性研究報告、設(shè)計文件評審及審批、編制及下達計劃、項目實施、項目驗收和決算審查的程序辦理。

近年來鐵路大修工程投資均保持較大規(guī)模，主要包括線路、橋梁、隧道、路基病害整治、道口、房屋及建筑物等內(nèi)容。大修工程具有占用資金多、機械設(shè)備多、在繁忙線路封鎖施工多、點多、線長、流動分散的特點[1]。

隨著鐵路資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大，鐵路大修支出作為固定資產(chǎn)后續(xù)投資的重要組成部分，其重要性不斷提升，且大修工程涉及面廣，經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系復(fù)雜，技術(shù)問題和經(jīng)濟問題緊密聯(lián)系，一般涉及政策、經(jīng)濟責(zé)任、技術(shù)、管理等問題[2]。審計作為規(guī)范企業(yè)管理、加強企業(yè)內(nèi)部控制的重要力量，通過對大修工程的審計，發(fā)現(xiàn)投資管理、項目控制等問題，可以督促強化大修項目計劃管理、細(xì)化項目實施過程、科學(xué)合理使用大修資金，從而強化大修項目全過程管理，在有效提高設(shè)備質(zhì)量、防范經(jīng)營風(fēng)險以及提升鐵路企業(yè)整體經(jīng)營管理水平等方面具有重要意義。

1 鐵路大修工程管理存在的主要問題

鐵路企業(yè)在落實大修全過程管理主體責(zé)任中，受點多線長、實施主體單元劃分多、各營業(yè)線的現(xiàn)場實施環(huán)境和人員力量等諸多因素影響，容易在投資控制、項目管理相關(guān)業(yè)務(wù)流程方面產(chǎn)生各類問題。

1.1 投資控制方面的問題

（1）項目立項調(diào)查不足。一是計劃內(nèi)容不詳細(xì)，并未組織相關(guān)人員對設(shè)施設(shè)備的實際情況進行全面調(diào)查和科學(xué)有效的研究，而投資規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜的項目存在管線走向與埋深未探明，既無法體現(xiàn)項目真實可行，也容易對項目投資決策形成誤判[3]。二是工程立項時缺乏量化工程量和具體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成部分項目在施工過程中實施主體調(diào)整大修規(guī)模、增加實施內(nèi)容、提高技術(shù)基準(zhǔn)等，出現(xiàn)施工圖設(shè)計與現(xiàn)場實施內(nèi)容不一致的現(xiàn)象。

（2）概預(yù)算下達欠科學(xué)全面。一是日常維修與大修資本化之間概念不清晰，存在資金相互擠占的情況。比如固定資產(chǎn)的整體更新和成段更換改造、功能性升級、加裝改造、改擴建等提高固定資產(chǎn)性能或延長使用壽命的支出應(yīng)予以資本化卻費用化。二是大修概預(yù)算下達時間滯后，部分項目存在預(yù)算當(dāng)結(jié)算使用，概預(yù)算審批程序本末倒置[4]。三是概預(yù)算下達欠全面。大修項目涉及范圍廣，需要多個部門合作與協(xié)調(diào)，作業(yè)中包含使用部分大型機械使用費等，均屬于大修作業(yè)部分，然而設(shè)計預(yù)算時沒有反映造成大修計劃超支[5]。

（3）大修結(jié)算及成本核實欠規(guī)范。一是財務(wù)成本核算欠規(guī)范。部分項目完工投入使用后，未及時結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)，造成少計提折舊，成本支出不完整。二是工程竣工移交后新形成的固定資產(chǎn)價值，未扣除被拆除或被替換設(shè)備的賬面價值，造成高估固定資產(chǎn)價值。三是現(xiàn)場實際施工與驗工計價不符，存在虛假驗工計價、虛報投資完成等問題。

1.2 項目管理方面的問題

（1）管理體系缺失，導(dǎo)致管理不到位。鐵路局集團公司大修管理或?qū)嵤┺k法缺失或缺乏可操作性，項目實施時不符合要求；項目管理沒有一套完整的預(yù)算控制體系，部分鐵路局集團公司制定的定額未考慮人工消耗量、施工工藝、作業(yè)流程、地域差異，照搬其他鐵路局集團公司或者基本建設(shè)定額[6]；部分項目沒有一套完善的監(jiān)督管理體系，缺乏對監(jiān)理單位的約束考核制度，容易造成監(jiān)理流于形式。

（2）招投標(biāo)管理欠規(guī)范。部分大修項目在鐵路局集團公司運輸專業(yè)處室管理，存在監(jiān)管與采購及業(yè)務(wù)外包不分離的情況，既是裁判員，又是運動員，不能確保大修市場公正性[7]；部分項目未嚴(yán)格履行招投標(biāo)程序，實施過程中，隨意性較強，未經(jīng)審批先行發(fā)布中選通知。

（3）合同管理欠規(guī)范。部分項目合同條款內(nèi)容不完整、缺少單價、數(shù)量等關(guān)鍵性條款，形成開口合同，實施過程中由于缺乏約束造成大修支出超預(yù)算；部分合同未按照招投標(biāo)文件規(guī)定的內(nèi)容簽訂，如預(yù)付款、質(zhì)量保證金等條款超出招標(biāo)文件的范疇等，形成資金風(fēng)險。

（4）物資管理不到位。部分大修項目的物資采購合同簽訂、現(xiàn)場用料出入庫手續(xù)、廢舊物資處理等環(huán)節(jié)存在漏洞。例如，部分單位物資倉庫未建立分類的出入庫管理賬冊，月末不盤點物資，沒有月度物資庫存盤點表；部分單位物資儲存采用在現(xiàn)場存放的方式，基礎(chǔ)設(shè)施難以做到封閉式管理，導(dǎo)致管理成本加大[8]。

（5）相關(guān)人員履職盡責(zé)不到位。實施單位現(xiàn)場盯控人員管理不到位，施工過程中的實施、變更資料未及時登記，登記的內(nèi)容未真實反映現(xiàn)場實際情況；實施單位、監(jiān)理單位、施工單位人員為完成工程進度考核任務(wù)提前辦理結(jié)算。

上述大修工程管理存在的各種問題，反映出鐵路企業(yè)存在大修管理弱化、資金損失浪費的現(xiàn)象，審計監(jiān)督作為鐵路企業(yè)管理中的一項重要制度安排和有效工具，大修審計要聚焦鐵路大修管理缺陷、效益管理，提出有針對性的建議，幫助鐵路企業(yè)挖掘潛力、改進管理、縮減成本、防范風(fēng)險，提高大修資金使用的效益效率，實現(xiàn)鐵路企業(yè)健康發(fā)展和資產(chǎn)的保值增值。

2 鐵路大修工程項目的審計重點

為充分發(fā)揮審計對鐵路大修工程的重要監(jiān)督作用，需要基于鐵路大修工程審計全過程管理的理念，從加強內(nèi)控管理、健全制度與規(guī)范化運作、科學(xué)管理等系統(tǒng)管理出發(fā)，將審計監(jiān)督的職能貫穿于大修項目可行性研究、設(shè)計、實施、竣工驗收及決算等全過程，及時發(fā)現(xiàn)和糾偏大修工程實施程序、招投標(biāo)管理、合同管理、現(xiàn)場管理、投資控制等環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的源頭性問題，規(guī)范行為，提高投資效益、防范經(jīng)營風(fēng)險。結(jié)合上述大修工程管理程序以及存在的問題情況，大修項目完成的任務(wù)和審計重點如表1所示。

表1 大修項目完成的任務(wù)和審計重點Tab.1 Completed tasks and audit focus for overhaul projects

3 鐵路大修審計對策與建議

審計監(jiān)督是促進企業(yè)監(jiān)督的一個重要環(huán)節(jié)，是企業(yè)健康發(fā)展不可或缺的力量，審計工作立足問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，在大修工程審計中不斷發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)問題、解決問題，不斷改進審計方式，創(chuàng)新審計方法，切實加強大修工程每一個業(yè)務(wù)節(jié)點和管理流程審計，從大修立項源頭、制度規(guī)范、問題整改等方面提出切實有效的審計對策和建議，防范經(jīng)營風(fēng)險，提升審計效果，推動大修管理規(guī)范的提升。

3.1 重視項目立項的可執(zhí)行性與嚴(yán)肅性

開展大修項目審計時，需要重點查看鐵路局集團公司是否根據(jù)各個基層單位提報的設(shè)備技術(shù)狀況、實施周期、經(jīng)濟指標(biāo)進行大修立項，是否對項目所需費用的預(yù)算、設(shè)備材料以及相應(yīng)的施工方案和工程量作出詳細(xì)調(diào)研，并以此控制投資規(guī)模。查看大修項目立項后是否隨意更改，實施單位是否隨意超規(guī)模投資、大修結(jié)余資金是否挪用他用。對大修工程執(zhí)行過程中出現(xiàn)的項目取消、資金超支及節(jié)支等問題分析原因，并對照立項計劃，尋找差異、積累數(shù)據(jù)，判斷項目實施產(chǎn)生問題的根源與決策依據(jù)。

3.2 建立完善大修管理長效機制

大修管理工作涉及的實施主體眾多，要確保審計效果，提升被審計單位管理工作的有效性，需從優(yōu)化管理體制、機制上入手，從制度的合理性和有效性著力審計。重點查看鐵路企業(yè)是否制定一套切實可行的管理辦法，是否對運營單位管理約束、權(quán)責(zé)是否分明，管理是否有效。同時，重點關(guān)注制度制定的可操作性，看是否只明確原則，未明確控制額度，造成操作性差、執(zhí)行隨意的情況；是否對設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理審價單位建立考核約束，看是否只簽訂合同，無過程監(jiān)督，監(jiān)管失效。此外還要重點關(guān)注是否建立后評價制度以及實施可行性，從評估項目投資與實施效率效益方面規(guī)范。

3.3 監(jiān)督制度運行的有效性

審計要從過程監(jiān)督入手，主要查看制度是否有效執(zhí)行，重點加強概預(yù)算審查、施工過程管理、質(zhì)量驗收、結(jié)算控制、財務(wù)決算等過程審計監(jiān)督。從是否建立各項流程間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、項目過程管理是否有效開展審計。例如，施工單位、物資采購招標(biāo)、合同簽訂與履行、工程結(jié)算、財務(wù)核算、資金支付、管理考核等各方面是否聯(lián)動，查找部門間、流程間各自為政，聯(lián)動不暢，過程管控失效的情況。同時重點查找各個業(yè)務(wù)項點本身執(zhí)行隨意、把關(guān)不嚴(yán)等管理流于形式的問題點。工作量真實性方面，重點查證大修工程是否按照實際完工進度進行驗工計價，驗工計價進度、施工實際進度、驗收記錄內(nèi)容是否一致，是否存在虛假工作量和超估冒驗現(xiàn)象；是否存在將未經(jīng)批準(zhǔn)的項目或者超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)范圍的工作量計入該項目，擠列大修工程現(xiàn)象；完成計價的工程工作量中是否存在偷工減料、施工標(biāo)準(zhǔn)未達到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。資金管理方面，重點查證大修項目工程預(yù)付款是否與招標(biāo)約定一致，是否提前或者多付預(yù)付款；項目實施過程中是否按照工程進度支付資金，資金支付對象是否與合同主體、發(fā)票開具的主體一致，存在虛假驗工計價或超估冒驗行為的，資金是否已經(jīng)撥付，有無內(nèi)外勾結(jié)，套取資金形成“小金庫”的；工程質(zhì)量保證金是否按照規(guī)定預(yù)留，是否存在提前支付工程質(zhì)量保證金，發(fā)生重大工程質(zhì)量問題不能制約施工單位，造成資金損失的情況。

3.4 監(jiān)理或?qū)弮r機構(gòu)等中介的作用發(fā)揮

監(jiān)理、審價單位作為專業(yè)化的社會中介機構(gòu)，在鐵路大修工程實施中發(fā)揮著預(yù)警及提前糾偏的作用。重點主要是判斷監(jiān)理、審價單位選取是否合理、作用是否發(fā)揮。監(jiān)理有效性方面，主要依據(jù)大修項目概預(yù)算、驗工計價資料、監(jiān)理單位日志、現(xiàn)場探勘大修項目實施工作量等資料，審計人員綜合分析查證，監(jiān)理單位是否安排人員有效監(jiān)理、監(jiān)理人員是否據(jù)實登記大修過程；監(jiān)理單位在施工單位重大臨時設(shè)施進出場是否監(jiān)督，重大設(shè)備提前出場時監(jiān)理單位是否及時制止；重大隱蔽工程是否及時、準(zhǔn)確記錄材料型號、施工工藝；是否存在與建設(shè)、實施單位通過虛假驗工，編制虛假監(jiān)理日志，騙取工程資金問題；監(jiān)督過程中出現(xiàn)問題時是否進行處理處罰等；是否存在監(jiān)理流于形式，施工單位未按圖紙施工，存在工程缺陷和質(zhì)量問題，監(jiān)理單位未及時糾正、也未督促整改的情況。

3.5 建立溝通機制確保審計質(zhì)量與效果

鐵路大修審計成果應(yīng)當(dāng)與被審計單位進行認(rèn)真、充分的溝通，審計人員應(yīng)充分聽取其意見，與被審計單位業(yè)務(wù)層面、管理層形成合力，共同分析問題產(chǎn)生的原因與根源，審計成果做到客觀、公正，審計評價應(yīng)當(dāng)堅持穩(wěn)健、審慎的態(tài)度，實事求是、客觀公正地進行評價[9]，并取得被審計單位理解、認(rèn)同，督促被審計單位認(rèn)真整改，并建立長效機制，從而達到審計工作防未病、治已病的效果。

3.6 強化審計問題整改責(zé)任杜絕問題反復(fù)發(fā)生

鐵路大修項目多，問題容易反復(fù)發(fā)生，普遍性和系統(tǒng)性問題比較突出，審計人員應(yīng)從鐵路企業(yè)建立審計問題整改責(zé)任制持續(xù)跟蹤，內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)加強整改事項的督辦檢查，根據(jù)已經(jīng)建立的審計問題整改建議庫，對每個整改事項指定專人負(fù)責(zé)督辦[10]，并判斷鐵路企業(yè)在整改具體問題同時是否舉一反三，系統(tǒng)內(nèi)全部清理，是否查找內(nèi)部控制的薄弱點，并完善制度。審計人員還應(yīng)重點判斷鐵路企業(yè)審計問題整改結(jié)果的真實性和完整性，達到推動標(biāo)本兼治的效果。

4 結(jié)束語

隨著鐵路大修投入的增加，面對鐵路大修工程管理中容易發(fā)生的各類問題，鐵路內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)特性和貼近現(xiàn)場的優(yōu)勢，注重對大修工程項目立項、機制建立完善、制度執(zhí)行及監(jiān)理、審價機構(gòu)的作用發(fā)揮等方面的審計監(jiān)督，通過充分溝通強化審計質(zhì)量，并做好問題整改跟蹤及時堵塞管理漏洞，充分發(fā)揮審計在促進鐵路重大政策有效落實以及固定資產(chǎn)后續(xù)投資合法化、合理化等方面的重要保障作用。通過對大修各個領(lǐng)域的管理活動以及有關(guān)具體活動的審計，將有效促進鐵路企業(yè)防范和化解重大經(jīng)營風(fēng)險，提高鐵路企業(yè)大修工程管理水平，有效推進鐵路企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。