龐秀改

（中國國家鐵路集團有限公司 北京審計特派員辦事處，北京 100055）

0 引言

鐵路運輸設施設備大修工程是為恢復和提高原有設備性能和生產能力，按檢修周期和設備狀態(tài)有計劃地進行整治或周期性大修，對設施設備進行全面的修理和更換主要配件及加裝改造，以滿足固定資產確認條件的行為，屬于維持簡單再生產的性質。

鐵路企業(yè)作為大修管理和實施的主體，負責大修計劃的管理以及大修項目實施、驗收、核算、檢查、統(tǒng)計、考核等工作。鐵路大修按照項目管理，以可行性研究報告為立項依據(jù)，管理方式主要包括定額(單價)管理和概(預)算管理，目前大多采用的是概(預)算管理，按可行性研究報告、設計文件評審及審批、編制及下達計劃、項目實施、項目驗收和決算審查的程序辦理。

近年來鐵路大修工程投資均保持較大規(guī)模，主要包括線路、橋梁、隧道、路基病害整治、道口、房屋及建筑物等內容。大修工程具有占用資金多、機械設備多、在繁忙線路封鎖施工多、點多、線長、流動分散的特點[1]。

隨著鐵路資產規(guī)模的不斷擴大，鐵路大修支出作為固定資產后續(xù)投資的重要組成部分，其重要性不斷提升，且大修工程涉及面廣，經(jīng)濟責任關系復雜，技術問題和經(jīng)濟問題緊密聯(lián)系，一般涉及政策、經(jīng)濟責任、技術、管理等問題[2]。審計作為規(guī)范企業(yè)管理、加強企業(yè)內部控制的重要力量，通過對大修工程的審計，發(fā)現(xiàn)投資管理、項目控制等問題，可以督促強化大修項目計劃管理、細化項目實施過程、科學合理使用大修資金，從而強化大修項目全過程管理，在有效提高設備質量、防范經(jīng)營風險以及提升鐵路企業(yè)整體經(jīng)營管理水平等方面具有重要意義。

1 鐵路大修工程管理存在的主要問題

鐵路企業(yè)在落實大修全過程管理主體責任中，受點多線長、實施主體單元劃分多、各營業(yè)線的現(xiàn)場實施環(huán)境和人員力量等諸多因素影響，容易在投資控制、項目管理相關業(yè)務流程方面產生各類問題。

1.1 投資控制方面的問題

（1）項目立項調查不足。一是計劃內容不詳細，并未組織相關人員對設施設備的實際情況進行全面調查和科學有效的研究，而投資規(guī)模大、技術復雜的項目存在管線走向與埋深未探明，既無法體現(xiàn)項目真實可行，也容易對項目投資決策形成誤判[3]。二是工程立項時缺乏量化工程量和具體質量標準，造成部分項目在施工過程中實施主體調整大修規(guī)模、增加實施內容、提高技術基準等，出現(xiàn)施工圖設計與現(xiàn)場實施內容不一致的現(xiàn)象。

（2）概預算下達欠科學全面。一是日常維修與大修資本化之間概念不清晰，存在資金相互擠占的情況。比如固定資產的整體更新和成段更換改造、功能性升級、加裝改造、改擴建等提高固定資產性能或延長使用壽命的支出應予以資本化卻費用化。二是大修概預算下達時間滯后，部分項目存在預算當結算使用，概預算審批程序本末倒置[4]。三是概預算下達欠全面。大修項目涉及范圍廣，需要多個部門合作與協(xié)調，作業(yè)中包含使用部分大型機械使用費等，均屬于大修作業(yè)部分，然而設計預算時沒有反映造成大修計劃超支[5]。

（3）大修結算及成本核實欠規(guī)范。一是財務成本核算欠規(guī)范。部分項目完工投入使用后，未及時結轉固定資產，造成少計提折舊，成本支出不完整。二是工程竣工移交后新形成的固定資產價值，未扣除被拆除或被替換設備的賬面價值，造成高估固定資產價值。三是現(xiàn)場實際施工與驗工計價不符，存在虛假驗工計價、虛報投資完成等問題。

1.2 項目管理方面的問題

（1）管理體系缺失，導致管理不到位。鐵路局集團公司大修管理或實施辦法缺失或缺乏可操作性，項目實施時不符合要求；項目管理沒有一套完整的預算控制體系，部分鐵路局集團公司制定的定額未考慮人工消耗量、施工工藝、作業(yè)流程、地域差異，照搬其他鐵路局集團公司或者基本建設定額[6]；部分項目沒有一套完善的監(jiān)督管理體系，缺乏對監(jiān)理單位的約束考核制度，容易造成監(jiān)理流于形式。

（2）招投標管理欠規(guī)范。部分大修項目在鐵路局集團公司運輸專業(yè)處室管理，存在監(jiān)管與采購及業(yè)務外包不分離的情況，既是裁判員，又是運動員，不能確保大修市場公正性[7]；部分項目未嚴格履行招投標程序，實施過程中，隨意性較強，未經(jīng)審批先行發(fā)布中選通知。

（3）合同管理欠規(guī)范。部分項目合同條款內容不完整、缺少單價、數(shù)量等關鍵性條款，形成開口合同，實施過程中由于缺乏約束造成大修支出超預算；部分合同未按照招投標文件規(guī)定的內容簽訂，如預付款、質量保證金等條款超出招標文件的范疇等，形成資金風險。

（4）物資管理不到位。部分大修項目的物資采購合同簽訂、現(xiàn)場用料出入庫手續(xù)、廢舊物資處理等環(huán)節(jié)存在漏洞。例如，部分單位物資倉庫未建立分類的出入庫管理賬冊，月末不盤點物資，沒有月度物資庫存盤點表；部分單位物資儲存采用在現(xiàn)場存放的方式，基礎設施難以做到封閉式管理，導致管理成本加大[8]。

（5）相關人員履職盡責不到位。實施單位現(xiàn)場盯控人員管理不到位，施工過程中的實施、變更資料未及時登記，登記的內容未真實反映現(xiàn)場實際情況；實施單位、監(jiān)理單位、施工單位人員為完成工程進度考核任務提前辦理結算。

上述大修工程管理存在的各種問題，反映出鐵路企業(yè)存在大修管理弱化、資金損失浪費的現(xiàn)象，審計監(jiān)督作為鐵路企業(yè)管理中的一項重要制度安排和有效工具，大修審計要聚焦鐵路大修管理缺陷、效益管理，提出有針對性的建議，幫助鐵路企業(yè)挖掘潛力、改進管理、縮減成本、防范風險，提高大修資金使用的效益效率，實現(xiàn)鐵路企業(yè)健康發(fā)展和資產的保值增值。

2 鐵路大修工程項目的審計重點

為充分發(fā)揮審計對鐵路大修工程的重要監(jiān)督作用，需要基于鐵路大修工程審計全過程管理的理念，從加強內控管理、健全制度與規(guī)范化運作、科學管理等系統(tǒng)管理出發(fā)，將審計監(jiān)督的職能貫穿于大修項目可行性研究、設計、實施、竣工驗收及決算等全過程，及時發(fā)現(xiàn)和糾偏大修工程實施程序、招投標管理、合同管理、現(xiàn)場管理、投資控制等環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的源頭性問題，規(guī)范行為，提高投資效益、防范經(jīng)營風險。結合上述大修工程管理程序以及存在的問題情況，大修項目完成的任務和審計重點如表1所示。

表1 大修項目完成的任務和審計重點Tab.1 Completed tasks and audit focus for overhaul projects

3 鐵路大修審計對策與建議

審計監(jiān)督是促進企業(yè)監(jiān)督的一個重要環(huán)節(jié)，是企業(yè)健康發(fā)展不可或缺的力量，審計工作立足問題導向、目標導向，在大修工程審計中不斷發(fā)現(xiàn)問題、總結問題、解決問題，不斷改進審計方式，創(chuàng)新審計方法，切實加強大修工程每一個業(yè)務節(jié)點和管理流程審計，從大修立項源頭、制度規(guī)范、問題整改等方面提出切實有效的審計對策和建議，防范經(jīng)營風險，提升審計效果，推動大修管理規(guī)范的提升。

3.1 重視項目立項的可執(zhí)行性與嚴肅性

開展大修項目審計時，需要重點查看鐵路局集團公司是否根據(jù)各個基層單位提報的設備技術狀況、實施周期、經(jīng)濟指標進行大修立項，是否對項目所需費用的預算、設備材料以及相應的施工方案和工程量作出詳細調研，并以此控制投資規(guī)模。查看大修項目立項后是否隨意更改，實施單位是否隨意超規(guī)模投資、大修結余資金是否挪用他用。對大修工程執(zhí)行過程中出現(xiàn)的項目取消、資金超支及節(jié)支等問題分析原因，并對照立項計劃，尋找差異、積累數(shù)據(jù)，判斷項目實施產生問題的根源與決策依據(jù)。

3.2 建立完善大修管理長效機制

大修管理工作涉及的實施主體眾多，要確保審計效果，提升被審計單位管理工作的有效性，需從優(yōu)化管理體制、機制上入手，從制度的合理性和有效性著力審計。重點查看鐵路企業(yè)是否制定一套切實可行的管理辦法，是否對運營單位管理約束、權責是否分明，管理是否有效。同時，重點關注制度制定的可操作性，看是否只明確原則，未明確控制額度，造成操作性差、執(zhí)行隨意的情況；是否對設計單位、施工單位、監(jiān)理審價單位建立考核約束，看是否只簽訂合同，無過程監(jiān)督，監(jiān)管失效。此外還要重點關注是否建立后評價制度以及實施可行性，從評估項目投資與實施效率效益方面規(guī)范。

3.3 監(jiān)督制度運行的有效性

審計要從過程監(jiān)督入手，主要查看制度是否有效執(zhí)行，重點加強概預算審查、施工過程管理、質量驗收、結算控制、財務決算等過程審計監(jiān)督。從是否建立各項流程間的協(xié)調聯(lián)動機制、項目過程管理是否有效開展審計。例如，施工單位、物資采購招標、合同簽訂與履行、工程結算、財務核算、資金支付、管理考核等各方面是否聯(lián)動，查找部門間、流程間各自為政，聯(lián)動不暢，過程管控失效的情況。同時重點查找各個業(yè)務項點本身執(zhí)行隨意、把關不嚴等管理流于形式的問題點。工作量真實性方面，重點查證大修工程是否按照實際完工進度進行驗工計價，驗工計價進度、施工實際進度、驗收記錄內容是否一致，是否存在虛假工作量和超估冒驗現(xiàn)象；是否存在將未經(jīng)批準的項目或者超預算標準范圍的工作量計入該項目，擠列大修工程現(xiàn)象；完成計價的工程工作量中是否存在偷工減料、施工標準未達到設計標準的現(xiàn)象。資金管理方面，重點查證大修項目工程預付款是否與招標約定一致，是否提前或者多付預付款；項目實施過程中是否按照工程進度支付資金，資金支付對象是否與合同主體、發(fā)票開具的主體一致，存在虛假驗工計價或超估冒驗行為的，資金是否已經(jīng)撥付，有無內外勾結，套取資金形成“小金庫”的；工程質量保證金是否按照規(guī)定預留，是否存在提前支付工程質量保證金，發(fā)生重大工程質量問題不能制約施工單位，造成資金損失的情況。

3.4 監(jiān)理或審價機構等中介的作用發(fā)揮

監(jiān)理、審價單位作為專業(yè)化的社會中介機構，在鐵路大修工程實施中發(fā)揮著預警及提前糾偏的作用。重點主要是判斷監(jiān)理、審價單位選取是否合理、作用是否發(fā)揮。監(jiān)理有效性方面，主要依據(jù)大修項目概預算、驗工計價資料、監(jiān)理單位日志、現(xiàn)場探勘大修項目實施工作量等資料，審計人員綜合分析查證，監(jiān)理單位是否安排人員有效監(jiān)理、監(jiān)理人員是否據(jù)實登記大修過程；監(jiān)理單位在施工單位重大臨時設施進出場是否監(jiān)督，重大設備提前出場時監(jiān)理單位是否及時制止；重大隱蔽工程是否及時、準確記錄材料型號、施工工藝；是否存在與建設、實施單位通過虛假驗工，編制虛假監(jiān)理日志，騙取工程資金問題；監(jiān)督過程中出現(xiàn)問題時是否進行處理處罰等；是否存在監(jiān)理流于形式，施工單位未按圖紙施工，存在工程缺陷和質量問題，監(jiān)理單位未及時糾正、也未督促整改的情況。

3.5 建立溝通機制確保審計質量與效果

鐵路大修審計成果應當與被審計單位進行認真、充分的溝通，審計人員應充分聽取其意見，與被審計單位業(yè)務層面、管理層形成合力，共同分析問題產生的原因與根源，審計成果做到客觀、公正，審計評價應當堅持穩(wěn)健、審慎的態(tài)度，實事求是、客觀公正地進行評價[9]，并取得被審計單位理解、認同，督促被審計單位認真整改，并建立長效機制，從而達到審計工作防未病、治已病的效果。

3.6 強化審計問題整改責任杜絕問題反復發(fā)生

鐵路大修項目多，問題容易反復發(fā)生，普遍性和系統(tǒng)性問題比較突出，審計人員應從鐵路企業(yè)建立審計問題整改責任制持續(xù)跟蹤，內部審計機構應加強整改事項的督辦檢查，根據(jù)已經(jīng)建立的審計問題整改建議庫，對每個整改事項指定專人負責督辦[10]，并判斷鐵路企業(yè)在整改具體問題同時是否舉一反三，系統(tǒng)內全部清理，是否查找內部控制的薄弱點，并完善制度。審計人員還應重點判斷鐵路企業(yè)審計問題整改結果的真實性和完整性，達到推動標本兼治的效果。

4 結束語

隨著鐵路大修投入的增加，面對鐵路大修工程管理中容易發(fā)生的各類問題，鐵路內部審計機構應充分發(fā)揮專業(yè)特性和貼近現(xiàn)場的優(yōu)勢，注重對大修工程項目立項、機制建立完善、制度執(zhí)行及監(jiān)理、審價機構的作用發(fā)揮等方面的審計監(jiān)督，通過充分溝通強化審計質量，并做好問題整改跟蹤及時堵塞管理漏洞，充分發(fā)揮審計在促進鐵路重大政策有效落實以及固定資產后續(xù)投資合法化、合理化等方面的重要保障作用。通過對大修各個領域的管理活動以及有關具體活動的審計，將有效促進鐵路企業(yè)防范和化解重大經(jīng)營風險，提高鐵路企業(yè)大修工程管理水平，有效推進鐵路企業(yè)高質量發(fā)展。